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1 福島事故が明らかにした わが国原賠法の問題点 21 世紀政策研究所 原子力損害賠償 事業体制検討委員会 副主査国際環境経済研究所理事 主席研究員竹内純子

2 国策民営 を支える制度的手当て 電力事業 : 莫大かつ長期の設備投資が必要 低利の資金調達を可能にする 総括原価主義による料金規制と社債への一般担保 需要を確実なものとする地域独占 原子力事業 : 安全保障等国家レベルの政策判断 安全規制 / 適切な事業運営の管理 推進 立地支援 ( 電源三法交付金等 ) 技術開発

3 原賠法の目的 ( 第 1 条 ) 第 1 条 ( 目的 ): この法律は 原子炉の運転等により原子力損害が生じた場合における損害賠償に関する基本的制度を定め もつて被害者の保護を図り 及び原子力事業の健全な発達に資することを目的とする 原子力事業の健全な発達 被害者の保護

4 原子力損害賠償制度の基本原則 2 つの目的 被害者の保護 と 原子力事業の健全な発達 のバランス 事業者の責任厳格化 / 賠償措置 + 事業者の予見可能性の確保 近代民法で通常求められる以上の厳格な責任を事業者に求め 民間保険により賠償資力を担保させ それでも不十分な場合には国家補償

5 諸外国の原子力損害賠償制度 事業者の免責事項 賠償措置額を超えた場合の国の措置に違い 日本 ドイツ スイスは事業者の責任限度額を制限していないが ドイツは賠償措置額にブラッセル補足条約締約国による拠出金を加えた金額を上回ることが見積もられる場合には 法により資金配分等が規定される ( 政府の関与 ) スイスも大規模災害の場合 事業者と政府が一体となって資金的対応をすることを定める 一方 有限責任制を採るとされる米国は 可能な限り広範な関係者からの拠出 を求めており 一旦の支払制限を置くことで関係者の予見可能性を確保しつつ 事故の規模に応じて柔軟に対応する余地を残す 日 独 米 仏 英 責任の性格 無過失責任 / 責任集無過失責任 / 責任集無過失責任 / 責任集無過失責任 / 責任集中厳格責任 / 経済的責任集中中中中 事業主体 民営 民営 州営 民営 ( 混在 ) 国営 国営 ( 外国籍 ) 限度なし (= 無限責任 ) * 但し不可抗力的事由に事業者の責限度なし約 125 億 $ 約 0.9 億 よる事故の場合 賠償措任限度額 (= 無限責任 ) 1 兆 2,500 億円 117 億円置額と同額の25 億 を上 1.4 憶 217 億円 限として連邦政府が補償 賠償措置 事業者の免責事由民間保険の主な免責事由 賠償措置を超過した場合 民間保険又は供託 1,200 億円 / 工場 事務所当たり 異常に巨大な天災地変または社会的動乱正常運転 地震 津波 噴火 10 年以降の請求 必要と認められる場合は政府が援助 1 民間保険 : 約 2.56 億 2 相互扶助 ( 責任保証組合 ): 約 2.56 億 ~ 約 25 億 億円 規定なし 戦争 異常に巨大な自然災害 正常運転 10 年以降の請求賠償措置制度か機能しない場合 政府が補償 ( 特別法にて対処 ) (1985 年無限責任に変更 ) 1 保険 ( 民間保険 民間の補償契約又は自家保険 ):3 億 $ 2 相互扶助 ( 事業者間相互扶助制度 ):1.1 億 $/ 墓 戦争 民間保険等 : 約 0.9 億 戦争又は以上に巨大な自然災害 民間保険等 : 1.4 億 武力衝突 従業員 10 年以降の請求 10 年以降の請求 議会は必要と判断されるあらゆる手当を行う ( 注 ) 換金レート :1 =130 円 1$=100 円 1 =155 円 ( 出所 ) 日本原子力産業協会資料等 国と事業者で按分し負担 議会にて決定される金額 方法にて国が補償

6 わが国原賠法の概要 損害額 事業者免責 賠償措置額 原子力発電所の場合 1 事業所あたり 1200 億円 原子力事業者による賠償負担 = 無限責任 民間保険契約 + 必要と認めるとき政府の援助 ( 原賠法 16 条 ) 政府補償契約 被災者の救助及び被害の拡大の防止のため必要な措置 ( 原賠法 17 条 ) 政府の措置 文部科学大臣 承認 原子力損害賠償責任保険 一般的な事故 原子力損害賠償補償契約 地震 噴火 津波 社会的動乱 異常に巨大な天災地変 原子力事業者 ( 無過失責任 責任集中 ) 責任主体なし 原子力損害賠償紛争審査会 原子力損害の範囲等の判定指針和解の仲介 賠償 被害者 措置 6

7 原子力損害賠償支援機構法 原賠法第 16 条に定める国の 援助 は 事故後制定された原子力損害賠償支援機構法によって初めて具体化された 政府の援助は返済を前提としており 緊急時のつなぎ融資としての意味合いが強い 基本方針 支援目的 国民負担の最小化 1 賠償の迅速かつ適切な実施 2 電気の安定供給その他の原子炉の運転等に係る事業の円滑な運営 援助方法 1 一般負担金 2 特別負担金 3 政府の援助 区分管理無し できるだけ高額 3 政府の援助 ( 国 機構 ) 国債の発行 返還する必要有り ( 更に資金が不足する場合 ) 資金交付 (51 条 ) 返済を前提としない ( 負担金の負担により電気の安定供給等に支障を来し又は国民生活等に重大な支障を生ずる恐れがある場合 ) 資金交付 (68 条 ) 返済を前提としない 援助条件 特別事業計画を総理大臣 経産大臣が認定

8 支援機構法のメリット デメリット メリット 被災者のパニック抑止 東京電力は電気事業の継続と賠償 廃炉等事故対応を行うための金融的基盤を確保 他電力会社の資金調達への好影響 デメリット 東京電力の現場力低下 電力自由化との不整合 国民負担の極小化を成し得ていない 原子力損害賠償制度としての汎用性の無さ 他事業者が負担する一般負担金の根拠 不法行為制度による金銭賠償の限界 ( 地域コミュニティの再建は金銭賠償では成し得ない ) 支援機構法附則 6 条は 早期に国と事業者の負担のあり方を見直すことを定めている ( 附則第 6 条第 1 項 ) ( 略 ) 原子力損害の賠償に係る制度における国の責任の在り方 原子力発電所の事故が生じた場合におけるその収束等に係る国の関与及び責任の在り方等について これを明確にする観点から検討を加えるとともに 原子力損害の賠償に係る紛争を迅速かつ適切に解決するための組織の整備について検討を加え これらの結果に基づき 賠償法の改正等の抜本的な見直しをはじめとする必要な措置を講ずるものとする

9 原賠法の問題点と改正に向けた視座 (1) 事業リスクの限定と分担の在り方 1 原子力損害の定義が不明確 * これまで不法行為損害賠償でほとんど取り上げられることのなかった損害項目 ( 風評被害等 ) が審査会の指針においては相当因果関係の範囲内にあるとされている 2 賠償措置額引き上げの必要性 3 事業者が無限責任を負うことの問題点 * 本来間接有限責任を負うとされる株式会社であり 電気事業法によって電力の安定供給義務を担う一般電気事業者が無限責任を負うことにより多くの問題点が生じている 4 事業者の有責性を巡る判断の混乱 * 原子力事故直後の極度の混乱の中で一定の判断を迫られる事態になる 5 事業者への責任集中に関する問題点 6 時効に関する検討の必要 * 現行原賠法は特段の規定なく 民法 724 条により 3 年で損害賠償請求権消滅 (2) 大規模原子力災害への対応の在り方 (3) 原子力事業関連法体系の在り方 1 原子力損害の概念に純粋経済損失 ( 風評被害 ) 環境損害 ( 除染 ) も含めるべきかについては 今後の不法行為理論に与える影響もかんがみ 慎重に議論をすべき 2 民間保険額の引上げには限度 ( 現在と同程度の条件であれば 2000 億程度が限界とも言われる ) * 事業者間相互扶助制度 ( 米国 PA 法をモデルに ) * 原子力災害ボンド組成の可能性の検討 3 事業者が無限責任を負うことは 原賠法の法目的と不整合である他 他の事業者の資金調達にも悪影響 しかし有限責任制を採るのであれば以下の検討が必要 ⅰ) 被害者の財産権侵害との抵触 ⅱ) 事業者の安全に対するモラル ハザード ⅲ) 賠償金の配分計画 ⅳ) 事業再生について ⅴ) 原子力事業に対する外国資本進出抑制効果 4 免責要件の厳格化 / 免責条項撤廃 5 国家賠償法適用の検討なおメーカー ( サプライヤー ) に情報提供義務等課すことも検討の価値あり 6 時効に関する条文の設定 ( 事故の規模に応じて判断できるスキームの確立 )

10 原賠法の問題点と改正に向けた視座 (1) 事業リスクの限定と分担の在り方 1 原子力損害の定義が不明確 2 賠償措置額引き上げの必要性 3 事業者が無限責任を負うことの問題点 4 事業者の有責性を巡る判断の混乱 5 事業者への責任集中に関する問題点 6 時効に関する検討の必要 (2) 大規模原子力災害への対応の在り方大規模原子力災害は 家庭 職場 地域コミュニティといった 場 を破壊してするという これまでに例のない被害をもたらす (3) 原子力事業関連法体系の在り方 1 東電福島原発事故においては いまだ事業者である東京電力が国の安全規制に違反していたとの事実は確認されていない ( 原子炉等規制法の遵守と原賠法上の有責性の判断にリンクが無い ) 2 原子力損害に関する国際条約加盟の検討 (2) 大規模原子力災害被害者の個人的な権利利益の侵害救済とは別に これと併存して 行政救済によるコミュニティ再生を図る必要がある 公害健康被害救済法 土地収用法による集落移転 ( ダム建設 ) などを参考に検討を深める必要 (3) 1 安全規制 防災制度 地域再建支援制度 原子力国際協力等諸制度との相互補完的な役割や協調を確保した 総合的な原子力利用のリスクマネジメント施策の全体像を描く必要性 限られたリソースの中で どの救済を優先し どうやって損害拡大を防止し どう地域を再生させるか いかに迅速に現実に即した形で進めるかなど 事業環境関連制度全体の見直しが必要 2CSC 加盟にあたっては 基金拠出金の負担金主体 負担方法の明確化 少額賠償措置しか持たない施設の扱い 裁判管轄権の問題

11 参考 ) 日 米 スイスの原賠制度比較 卯辰昇氏提供の資料をもとに作成

12 新たな原子力損害賠償制度の構築に向けて 原子力事業環境 体制整備に向けて 11 月 15 日 21 世紀政策研究所 ホームページに掲載されます