EUの新共通農業政策(CAP)実施状況デンマークおよびフィンランド

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1 2016 年 5 月 26 日研究成果報告会 EU の新共通農業政策 (CAP) 実施状況デンマークおよびフィンランド 農林水産政策研究所 浅井真康 1

2 本報告のねらい EU28カ国 多用な言語, 文化, 自然環境の中で 共通 農業政策はいかに形成, 実施されているのか? 各国の政策適応 : 農業戦略への理解が重要 1. どのように各国の交渉スタンスや実施内容に反映されているのか? 2. どのように国内で実施運用されているのか? 本報告では北欧の 2 カ国に焦点 デンマーク : 農産物輸出国 競争力重視 (2014 年 12 月,2016 年 2 月に現地調査 ) フィンランド : 条件不利地域 手厚い農業保護 (2015 年 12 月に現地調査 ) 農業戦略の理解 新 CAP 交渉, 実施内容, 運用状況を明らかにする 2

3 デンマーク 国土面積は九州ほど, 人口 560 万人 世界有数の豚肉 乳製品輸出国 ( 自給率 300%) 国土の60% が農地 農家 4 万戸弱, 平均農地面積 68ha(2013 年 ) 限られた土地 環境保全先進国 デンマークの農業戦略 競争力ある輸出産業としての農業 と 環境保全型農業 の両立 (1) 小さな国内市場では成長が望めず, 輸出産業として海外展開 (2) 大規模な農場を経営できる者だけが生き残る競争原理 (3) 最新技術の開発と普及, ビッグデータの農家間共有 (4) 有機農業 食品の積極的な普及 消費 3

4 フィンランド 北緯 60 度 ~70 度に位置, 国土の約 1/4は北極圏 日本とほぼ同じ国土面積, 人口 547 万人 国土の86% が森林, 農地は7.6% 農家 5 万 6 千戸, 平均農地面積 41ha(2014 年 ) フィンランドの農業戦略 国内農業の( 多様性を ) 維持 と 農村地域における経済振興 の実現 (1) 国防上の観点より, 農家の幅広い定着, 高い食料自給率の確保 品目別自給率 (2014 年 ): 穀物 155%, 牛乳 乳製品 97%, 牛肉 81%, 豚肉 99%, 鶏肉 103% (2) 国土全体が条件不利地域 : 高い生産コスト, 低い生産性 (3) 僻地の農家に対しても平等な所得支持の実施 (4) 経営多角化による地域経済の促進 共通市場下での競争力の強化 4

5 農業政策に関わる主な団体 組織 デンマーク フィンランド 政府組織 食料農業漁業省 (2015 年に環境省と合併 ) 農林省 支払い機関 農林水産局 (AgriFood Agency) 農村機関 (Mavi) 研究機関 コペンハーゲン大学 ( 食料資源経済研究所 ) MTT Agrifood Research Finland (2015 年よりLuke) オーフス大学 ( 国立環境研究所を吸収 ) ヘルシンキ大学等 農業団体 農業食料理事会 (L&F) MTK( フィンランド語圏 ) SLC( スウェーデン語圏 ) 環境保護団体 Danmarks Finnish Association Naturfredningsforening 等 for Nature Conservation 等 動物愛護団体 Animalia 等 普及団体 SEGESと地方アドバイザリーサービスセンター ProAgria 農業団体のロビー活動は CAP 交渉, 国内の制度設計に大きく影響 環境 NGO の影響が強いのが両国の特徴 フィンランドでは動物愛護団体の影響も強い 普及団体はともに民間 実施段階で農家をサポート 5

6 今次 CAP 改革交渉における 2 国のスタンス デンマークのスタンス (1) 直接支払い ( 第 1の柱 ) の予算を減少 廃止し, 自由競争を歓迎 (2) 第 2の柱の拡充 環境保全や気候安定等の公共財機能, 動物福祉, 技術開発への助成 * スタンス類似国は, イギリス, オランダ, スウェーデン フィンランドのスタンス (1) 各種支払いを積み重ねた所得補償の継続 直接支払い ( 第 1 の柱 )+ 環境支払いと条件不利地域支払い ( 第 2 の柱 )+ 自国予算 (2) 特定品目への支払い ( カップル支払いと自国予算支払い ) を継続 (3) 環境保全活動や動物福祉への助成の拡充 * スタンス類似国は, フランス, オーストリア, ベルギー等 6

7 2 カ国における今次 CAP 1. 第 1 の柱, 第 2 の柱ともに予算枠は前期 ( ) から縮減 (5% 前後 ) 表 : デンマークとフィンランドの 年予算枠 ( 百万 ) および EU 全体予算に占める割合 デンマーク フィンランド 第 1の柱予算額 6,352.4(2.2%) 3,666.6(1.2%) 第 2の柱予算額 629.4(0.7%) 2,380.4(2.5%) 資料 : EU 規則 1305/2013 および 1307/2013 および 1310/ 柱間の移譲 デンマーク 第 1 の柱 第 2 の柱へ移譲 2015 年 :5% 2016 年 :6% 年度 :7% 環境系 NGO の強い働きかけ フィンランド 行わない : 第 1 も第 2 も両方重要 CAP 直接支払い条件不利地域支払い環境支払い自国予算助成 図 : フィンランドにおける支払い予算 ( 百万 ) 7

8 2015 年度における各種目的別直接支払いの予算配分 デンマーク フィンランド 青年農業者支払い 2% グリーン化支払い 30% 自然制約地域支払い 0.3% カップル支払い 2.8% 青年農業者支払い 1% カップル支払い 20% 基礎支払い 49% 基礎支払い 65% グリーン化支払い 30% 自然制約地域支払い : 島嶼部の農業者, EU で唯一, 第 1 の柱で支払い カップル支払い : 肉牛プレミアム カップル支払い :20% は EU でも高い値 8

9 直接支払い ( 第 1 の柱 ) のまとめ デンマークフィンランド AB 区フィンランド C 区 直接支払いの最低受給基準 2ha 以上またはカップル支払い ( 肉牛プレミアム ) で 300 以上 200 以上 基礎支払い平均 174 /ha /ha /ha 基礎支払いの受給者間平準化 再配分支払い ( 減額措置および上限設定との選択 ) グリーン化支払い 部分的平準化特定品目へ給付単価の上乗せ特定品目へ給付単価の上乗せ 再配分支払いはなし 15 万ユーロ以上 5% 減額 平均 82 /ha 基礎支払いに比例して支給 74 /ha 再配分支払いはなし 15 万ユーロ以上 5% 減額 66 /ha 青年農業者支払い 88 /ha 50 /ha 50 /ha(+36 /ha) ( 北部地域助成 ) 自然制約地域支払い 64 /ha なし カップル支払い 71 / 牛 1 頭牛肉プレミアムのみ 2015 年は予算枠の 20% それ以降, 年率 0.4% ずつ減少し,2020 年に 18% 作目, 畜種ごとに設計 小規模農業者支払いなしなし 9

10 受給条件と基礎支払い 1. 支払い地域 デンマーク : 全国統一 フィンランド : 地域差を考慮し AB 区と C 区の 2 つ ( 北緯 62 度前後 ) 2. 受給資格 :EU 基準の活動的農業者 (Active farmer) であること フィンランド : ネガティブリスト ( スポーツ レクリエーション施設等 ) でも1 前年度の農業収入が全収入の5% 以上であった場合, または2 前年度の受給額が5,000 以上なら受給可能 3. 基礎支払い ( 農業者間の単価平準化 ) デンマーク : 部分的平準化 国平均単価の90% を下回る農業者は, その乖離幅の3 分の1を増額 フィンランド : 品目別上乗せ 品目別上乗せは2019 年に撤廃 2015 年度における基礎支払い等単価 デンマーク フィンランド AB C 基礎支払い ( /ha) グリーン化支払い ( /ha) 品目別上乗せ支払い 種牛 ( /LU) 肥育牛 ( /LU) 馬鈴薯澱粉 ( /ton) 牛乳追加支払い ( /ton) 甜菜 ( /ton)

11 グリーン化支払い 永年草地の維持 国レベル 作物の多様性 EU 規則通り デンマーク 中規模農家 (10-30ha) の 40% が要件を満た さず 大規模少数化を後押し? 生態系保全用地 (EFA) 大規模畜産農家 : 自給飼料減による損失 EFAとして認められる土地の用途 換算係数 休耕地 1.0 キャッチクロップ 0.3 主作物の畝間に栽培される草類 0.3 短期輪作の萌芽林 0.3 農業環境管理規準 (GAEC) 1.0 緩衝用区画 (Buffer strips) 1.5 永年草地の維持 国レベル 作物の多様性 フィンランド 北緯 62 度以北は 30ha 以上の農地でも最低 2 作目で可 (EU 規則 1307/2013 第 44 条 3(d)) 生態系保全用地 (EFA) 南部沿岸の 3 県のみで実施 他地域は森林特例 (forest exemption) EFAとして認められる土地の用途 換算係数 休耕地 1.0 窒素固定作物 :9 種類 ) 0.7 自然文化財 ( 保全樹や天然記念物等 ) 1.0 短期輪作の萌芽林 :2 種類

12 フィンランド : カップル支払いと自国予算による所得補償 フィンランドの優先課題 : 地域性を考慮しつつ, 全国で均一の所得補償 従来 : 自国予算で北部地域助成と南部地域助成を実施, 脆弱農家の保護 今次 CAP:EU 加盟の一時措置である南部地域助成額が縮減 (3,000 万 減 ) カップル支払い制度を利用 予算枠の20% 4% 1% 3% 6% 肉牛 30% 53% 穀物フルーツ 野菜牛乳 乳製品タンパク作物羊肉 ヤギ肉馬鈴薯デンプンテンサイ 1% 2% 図 2015 年度のカップル支払い予算 (1 億 500 万 ) の品目別配分資料 : フィンランド農林省への聞き取り調査に基づき作成. 表 カップル支払いの品目別単価 AB 地区 C 地区 穀物プレミアム ( /ha) タンパク作物 ライ麦 テンサイ 馬鈴薯デンプン 屋外野菜 180 なし 牛プレミアム ( / 頭 ) 雄牛 仔牛 / 雌牛 乳牛 520 なし 肉牛 250 なし 羊プレミアム ( / 頭 ) 50 なし ヤギプレミアム ( / 頭 ) 150 なし 羊肉 ヤギ肉プレミアム 実際には北部地域助成で補償 12

13 農村振興政策 ( 第 2 の柱 ) 多年度農村振興プログラムを作成 : 単一あるいは地域別 農村振興に関する6つの優先政策事項 に関連して 1. SWOT( 強み 弱み 機会 脅威 ) 分析 2. 戦略 ( 優先事項に対応する各種施策の組み合わせ等 ) 3. 個別の施策内容, 評価計画, 財政計画, 実施体制 等

14 農村振興プログラム : デンマーク ( 全国統一 ) 1. 知識移転と革新の醸成 1A: 技術革新と知識蓄積の促進 1B: 研究と技術革新の連携強化 1C: 生涯教育と職業訓練の促進 2. 競争力向上 2A: 農家の実績, 構造再編 近代化の促進 2B: 新規就農者 3. フードチェーンとリスク管理 3A 生産者同士の競争 3B リスク予防と管理 施策 1: 知識移転と情報活動 43% 57% 100% 37.5 施策 2: アドバイザリー サービス施策 3: 品質制度 施策 4: 物理的資産への投資 31% 53% 2% 5% 7% 100% 施策 5: 自然災害による回復および予防策 100% 100% 0.0 施策 6: 農場およびビジネス開発 施策 7: 基礎サービスと村の再生 0.6% 99% 100% 17.3 施策 8: 森林地域開発と投資 100% 100% 47.2 施策 9: 生産者組織の設立 施策 10: 農業 - 環境 - 気候 99% 0.2% 100% 施策 11: 有機農業 100% 100% 施策 12:Natura2000および水枠組指令施策 13: 自然制約地域施策 14: アニマルウェルフェア 施策 15: 森林 環境 気候 100% 100% 21.4 施策 16: 協同 99% 0.01% 100% 30.6 施策 17: リスク管理施策 18: クロアチアへの補填 施策 19:LEADER 事業 100% 100% % 63.5% 7.9% 6.0% 4A: 生物多様性と景観の修復, 維持 4. 生態系の管理 4B: 水管理の向上 4C: 土壌管理の向上 5A: 水利用効率の向上 5. 資源の利用効率と気候 5B: エネルギー利用効率の向上 5C: 再生可能資源と廃棄物処理の向上 5D: 温室効果ガスとアンモニア排出 5E: 炭素隔離 6. 社会的包摂と経済発展 6A: 多角化と雇用創造 6B:LEADER 事業 6C:ICT 合計 14 金額

15 農村振興プログラム : フィンランド ( 本土とオーランド諸島の 2 つ ) 1. 知識移転と革新の醸成 1A: 技術革新と知識蓄積の促進 1B: 研究と技術革新の連携強化 1C: 生涯教育と職業訓練の促進 2. 競争力向上 2A: 農家の実績, 構造再編 近代化の促進 2B: 新規就農者 3. フードチェーンとリスク管理 3A 生産者同士の競争 3B リスク予防と管理 施策 1: 知識移転と情報活動 6% 4% 4% 14% 4% 2% 2% 2% 60% 1% 1% 100% 80 施策 2: アドバイザリー サービス 15% 62% 6% 6% 6% 6% 100% 34 施策 3: 品質制度 施策 4: 物理的資産への投資 84% 4% 1% 5% 5% 100% 1035 施策 5: 自然災害による回復および予防策 施策 6: 農場およびビジネス開発 36% 64% 100% 402 施策 7: 基礎サービスと村の再生 62% 37% 100% 80 施策 8: 森林地域開発と投資施策 9: 生産者組織の設立 施策 10: 農業 - 環境 - 気候 100% 100% 1586 施策 11: 有機農業 100% 100% 326 施策 12:Natura2000および水枠組指令 施策 13: 自然制約地域 100% 100% 3734 施策 14: アニマルウェルフェア 100% 100% 458 施策 15: 森林 環境 気候 施策 16: 協同 31% 9% 4% 4% 2% 2% 45% 2% 100% 160 施策 17: リスク管理施策 18: クロアチアへの補填施策 19:LEADER 事業 100% 100% % 6.8% 69.0% 1.8% 9.2% 4A: 生物多様性と景観の修復, 維持 4. 生態系の管理 4B: 水管理の向上 4C: 土壌管理の向上 5A: 水利用効率の向上 5. 資源の利用効率と気候 5B: エネルギー利用効率の向上 5C: 再生可能資源と廃棄物処理の向上 5D: 温室効果ガスとアンモニア排出 5E: 炭素隔離 6. 社会的包摂と経済発展 6A: 多角化と雇用創造 6B:LEADER 事業 6C:ICT 合計 15 金額

16 農村振興プログラム :2 国の特徴 1. 環境保全と気候変動措置に対して全予算の 30% を割当 (EU 規則 ) 両国 : 全予算の7 割近くを割当 デンマーク : 第 1の柱の5~7% を第 2の柱へ移譲 環境支払いの拡充化 有機農業への支払いもその1つ 2. フィンランド : 条件不利地域支払い 全予算の 45% 分に相当 3. LEADER 事業 全予算の 5% の割当を義務づけ : フィンランド 5%, デンマーク 6% フィンランド : ボトムアップ型アプローチが有効に機能 EU 内でも注目 16

17 農業 - 環境 - 気候に関する支払い クロスコンプライアンスやグリーン化支払い要件に比べ, より環境の負荷軽減や保護等に資する農法を行う農家へ, 追加費用 所得損失分を補償 面積単価は, 過去の実測値および作物収量の最適化モデルより計算 図 フィンランドの環境助成の仕組みと内容 ( 例 ) 受給者は申請から2 年以内に一日講習を受けることが義務 3 年目には土壌検査の実施 17

18 有機農業支払い 両国ともに 2020 年までに有機農地割合の倍増を目標 デンマーク (2013) フィンランド (2014) 有機農家数 2,627 4,215 有機農地面積 (ha) 約 18 万 約 20 万 全農地に占める有機農地の割合 7% 9% デンマーク : 第 2 の柱予算の 20% は有機農業部門への助成 有機農業支払い + 有機食品プロモーション支援等の合計額 助成内容例 デンマーク フィンランド 有機農業支払い ( 無農薬 無化学肥料 ) 116 /ha 160 /ha a. 有機転換 (2 年間 ) 160 /ha - b. 果樹 ベリー類 533 /ha - c. 堆肥へのアクセスが低い農家 67 /ha - d. 家畜を飼養している農家 /ha 有機野菜の露地栽培農家 /ha 注 : 有機農業の a,b,c,d は適用者に対して追加的に支払われる 18

19 フィンランドの条件不利地域支払い 2000 年 6 月 :EUで初めて国内全土が条件不利地域に指定 今次 CAP: 条件不利地域条件の2に関して定義見直し 1 山岳地域 フィンランド C 地区 2 山岳地域以外で顕著な自然制約に直面している地域 8 基準 : 気象条件 ( 低温, 乾燥 ), 土壌条件 ( 排水性, 組成 礫質, 根域, 化学特性 ), 土壌水分, 傾斜等 フィンランドAB 地区 低温 ( 生育期間が180 日以下であること :Thermal-time sum) を根拠 年の気象データを示すことで証明 3 特定の制約に影響を受けている地域 単価計算 : FADN(Farm Accounting Data Network) による会計データを用いて, 耕種農家のha 当たり農家所得 (Farm Net Value Added) を他国と比較 他国 4 地域 ( スウェーデン南部, デンマーク, ドイツ北部, スコットランド ) スウェーデン南部 >フィンランド南部 ( 年平均 ) 表 条件不利地域支払いの単価 ( /ha) 耕種農家 畜産農家 AB 地区 C 地区

20 CAP 実施運用のジレンマ 規則や受給要件を実施運用し, それを農家が遵守することは 行政側 公的資金を用いる以上, 適切で効率的な行政手続きが必要 しかし, 完璧なシステムの実施 = 行政コストが増大 農家側 情報提供義務の増加 =ペーパーワークにかかる時間の増加 つまり, 農業活動の非効率化 行政手続きの IT 化 オンライン申請の利用 アドバイザーに依頼 20

21 ICT を用いた補助金申請システム 電子化は EU トップクラス デンマーク 基本的にはオンライン申請が必須 電子圃場マップを用いて支払い受給権の発効 (Activation) フィンランド 2015 年度 : 全農家の約 9 割がオンライン申請 農村振興プログラム ( 農業投資や新規就農者支援等 ) でもオンライン申請を開始 システム開発に第 2 の柱予算を使用 利点 行政手続きの簡略化 アーカイブ化 ( 過去に遡れる ) 保管場所の省スペース 手続きのための移動削減 21

22 民間アドバイザリーサービスの役割デンマークの例 農業者 環境保全や動物福祉等の規制の厳格化 申請手続きの複雑化 変化する国際市場への適切な対応 収量 生産性向上のための新技術へのアクセス 2002 年以降 : 政府 民営化 ( 農家所有 ) アドバイス料の支払い (1 時間あたり15,000 円ほど ) センター同士の競争関係 アドバイス料 農家 ( 約 3 万 7 千戸 ) ライセンス料 コンサルティング 地方農業アドバイザリーセンター (32 組織 3,100アドバイザー ) ソフトウェアの開発 農業知識センター SEGES 知識 技術提供 アドバイザー利用のメリット > アドバイス料 22

23 例 : グリーン化支払いの申請受給要件と圃場マップ 1 作物多様化 10-30haは最低 2 作目,30ha 以上は最低 3 作目の作付け 主作物の面積割合は最大 75% で, 主要 2 作物の面積割合は最大 95% 2 生態系保全用地の確保 (15ha 以上の農家対象 ) 農地の 5% 以上 : 休耕地, 池沼, 農用地との境界域, 植林地等 3 永年草地の維持 資料 :Hans Henrik D. Fredsted 氏より提供 23

24 例 : グリーン化支払いの申請アドバイザーへコンサルティング依頼 SEGES の開発した作付け計画ソフトウェアを用いた遵守項目のチェック 資料 :Hans Henrik D. Fredsted 氏より提供 24

25 農業アドバイザリーサービス利用への助成フィンランド ProAgria: 民間アドバイザリーサービス, 全国農家の 7 割以上が利用 農家が所有する非営利団体のため, 基本的な運営費用はアドバイス料 しかし運営費用の15% は国からの助成金 : 僻地農家へも均一なサービス提供のため 政府の見解 今後 技術革新や知識移転 競争力の向上 環境負荷の少ない効率的な農業 の達成にはアドバイザリーサービスの利用が有効 今次の農村振興プログラムより 3400 万 を充てて, アドバイザリーサービス利用を促す補助を実施 農家のアドバイザーサービス利用料に対して最大 1,500 まで補助金を支給農家 フィンランド農林省 今後 助成金 従来 アドバイス料 ProAgria コンサルティング (670 アドバイザー ) 25

26 2015 年度を終えて 新 CAP 最初の一年目が終了 直接支払い申請の締め切り期限 : 多くの加盟国が遅らせる デンマーク : 例年通りに締め切り (4 月半ば ) フィンランド :1ヶ月締め切りを遅らせた 運用体制 デンマーク : 審査項目の複雑さにより環境支払いに関して混乱 フィンランド : 規則の解釈上の問題 ( 欧州委員会 vsフィンランド政府 ) 支払いの実施 : 全加盟国で遅れ デンマーク : 環境支払いは未だ支払われていない農家もあり フィンランド : 加盟国で2 番目に早く支払いを開始 ITシステム等のおかげ グリーン化支払い : デンマークの例 天候不順 ( 春の到来の遅さ & 冷夏 ) 作付けに遅れ 実施規則にあった期日内に作付け転換ができない 現場での混乱 異常気象等の不足の事態に対応できないことが浮き彫りに 今後の課題 26

27 まとめ 今次 CAP 改革における各加盟国の政策適応への理解 各加盟国の裁量の拡大 農業戦略アプローチの重要性を確認 2 国における今次 CAP 実施の特徴 デンマーク : 柱間の予算移譲を利用し, 環境保全活動等の促進 フィンランド : 重層的な所得補償の継続, 高い交渉力を有しながら自国農業を保護 行政 農家の手続き負担軽減の必要性 大規模な IT 化による行政コストの低減 農家のアドバイザーリーサービスの利用 27

フィンランドの農業戦略と今次CAP( )の実施状況

フィンランドの農業戦略と今次CAP( )の実施状況 第 5 章フィンランドの農業戦略と 今次 CAP(2014-2020) の実施状況 浅井真康 1. はじめに フィンランドは北緯 60 度から 70 度に位置し, 国土の約 1/4 は北極圏にある 当国は EU でも最北の農業を営む地域であり, 寒冷な気候のために生産性は中央ヨーロッパの半分ほどしかなく, かつ生産コストが高い その反面, 歴史的背景により農村部における人口の維持や食料自給の重要性が国民共通の課題として認識され,

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