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4 はしがき わが 国 においては 今 後 も 少 子 高 齢 化 が 急 速 に 進 み 本 格 的 な 人 口 減 少 社 会 に 入 ることが 予 測 されている 少 子 高 齢 化 の 進 行 に 伴 い 住 民 の 暮 らしを 支 える 公 共 サービスがますます 重 要 となる 一 方 で 人 口 減 少 社 会 の 到 来 による 社 会 経 済 や 地 域 社 会 の 変 容 は 地 域 にお ける 公 共 サービスの 水 準 の 維 持 を 困 難 にしつつある 今 後 都 市 自 治 体 では 地 域 において 持 続 可 能 な 公 共 サービス 提 供 体 制 をいかに 構 築 していくのかが 喫 緊 の 課 題 となっている こうした 背 景 を 踏 まえ 第 30 次 地 方 制 度 調 査 会 は 地 方 中 枢 拠 点 都 市 を 核 として 近 隣 の 市 町 村 が 相 互 に 役 割 分 担 を 行 い 連 携 する ことで 圏 域 全 体 の 活 性 化 を 図 る 新 たな 広 域 連 携 の 必 要 性 を 指 摘 して いる 2014 年 5 月 には 新 たに 連 携 協 約 が 創 設 されたところ であり 都 市 自 治 体 においては 多 様 な 広 域 連 携 制 度 を 活 用 しなが ら 効 率 的 で 効 果 的 な 行 政 体 制 を 整 備 していくことが 求 められてい る また 多 様 な 公 共 サービス 提 供 体 制 という 観 点 からは 住 民 に 身 近 なサービスを 住 民 により 近 い 組 織 において 住 民 の 参 加 と 協 働 のもとで 展 開 する 都 市 内 分 権 もまた 課 題 となる 従 来 行 政 区 や 支 所 出 張 所 合 併 特 例 区 地 域 自 治 区 事 務 所 等 ( 以 下 地 域 機 関 という )がコミュニティの 維 持 や 身 近 な 公 共 サービスの 提 供 に 一 定 の 役 割 を 果 たしてきたが 近 年 では 財 政 状 況 の 悪 化 に 伴 う 行 政 改 革 の 要 請 等 から 地 域 機 関 を 廃 止 縮 減 する 動 きも 散 見 さ れる このような 状 況 を 踏 まえ 日 本 都 市 センターでは 都 市 分 権 政 策 センター( 全 国 市 長 会 との 共 同 設 置 ) 内 に2010 年 から 設 置 してい i

5 る 都 市 自 治 制 度 研 究 会 ( 座 長 横 道 清 孝 政 策 研 究 大 学 院 大 学 副 学 長 教 授 )において 2014 年 度 から2か 年 にわたって 都 市 内 分 権 と 広 域 連 携 をテーマとして 検 討 を 行 った 研 究 会 では 都 市 内 分 権 と 広 域 連 携 の 現 状 や 合 併 後 の 変 化 民 主 的 統 制 とガバナンスのあり 方 等 を 検 証 するとともに 自 治 体 が 持 続 可 能 な 公 共 サービス 提 供 体 制 を 構 築 するうえでの 改 革 課 題 と 今 後 の 方 向 性 について 意 見 を 交 わし 議 論 を 深 めた 本 報 告 書 は 都 市 自 治 制 度 研 究 会 における2 年 間 の 調 査 研 究 のうち 都 市 内 分 権 に 関 する 研 究 成 果 を 取 りまとめたものである なお 広 域 連 携 に 関 する 研 究 成 果 は 広 域 連 携 の 課 題 を 探 る- 連 携 中 枢 都 市 圏 連 携 協 約 定 住 自 立 圏 - と 題 して 別 途 取 りまとめているので 併 せ てご 覧 いただきたい 平 成 の 合 併 から 相 当 程 度 の 期 間 が 経 過 するなかで 都 市 自 治 体 においては 地 域 機 関 が 果 たしてきた 役 割 と 課 題 を 総 括 したうえ で 今 後 の 都 市 内 分 権 のあり 方 を 検 討 することが 求 められている 本 報 告 書 が 今 後 の 自 治 体 における 都 市 内 分 権 の 推 進 に 多 少 なりと も 貢 献 できれば 幸 いである 最 後 に 本 研 究 会 では 2つのアンケート 調 査 と 現 地 ヒアリング 調 査 を 実 施 したが その 際 に 都 市 自 治 体 の 皆 様 にはひとかたならぬ お 力 添 えをいただいた また 研 究 会 の 意 見 交 換 総 括 報 告 書 の 執 筆 に 当 たって 横 道 座 長 をはじめ 研 究 会 委 員 の 皆 様 には 多 大 な るご 尽 力 をいただいた ここに 記 して 厚 く 御 礼 を 申 し 上 げたい 2016 年 3 月 公 益 財 団 法 人 日 本 都 市 センター 研 究 室 ii

6 都 市 自 治 制 度 研 究 会 構 成 員 名 簿 (2016 年 3 月 現 在 ) 座 長 横 道 清 孝 政 策 研 究 大 学 院 大 学 副 学 長 教 授 座 長 代 理 大 杉 覚 首 都 大 学 東 京 大 学 院 社 会 科 学 研 究 科 教 授 委 員 専 門 委 員 ( 順 不 同 ) 飯 島 淳 子 東 北 大 学 大 学 院 法 学 研 究 科 教 授 金 井 利 之 東 京 大 学 大 学 院 法 学 政 治 学 研 究 科 教 授 斎 藤 誠 東 京 大 学 大 学 院 法 学 政 治 学 研 究 科 教 授 内 海 巌 上 越 市 企 画 政 策 部 上 越 市 創 造 行 政 研 究 所 主 任 研 究 員 金 子 義 幸 上 田 市 政 策 企 画 部 長 大 谷 基 道 名 古 屋 商 科 大 学 経 済 学 部 教 授 鈴 木 潔 専 修 大 学 法 学 部 准 教 授 事 務 局 石 川 義 憲 鈴 木 達 也 三 浦 正 士 加 藤 祐 介 杉 山 浩 一 日 本 都 市 センター 理 事 研 究 室 長 日 本 都 市 センター 研 究 室 室 長 補 佐 日 本 都 市 センター 研 究 室 研 究 員 日 本 都 市 センター 研 究 室 研 究 員 日 本 都 市 センター 研 究 室 研 究 員 iii

7 エグゼクティブ サマリー 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 首 都 大 学 東 京 大 学 院 社 会 科 学 研 究 科 教 授 大 杉 覚 都 市 内 分 権 は 都 市 自 治 体 において 住 民 に 身 近 なサービスを 住 民 により 近 い 組 織 において 住 民 の 参 加 と 協 働 のもとで 展 開 する こと と 捉 えられるが 近 年 自 治 体 のガバナンスをめぐる 議 論 のテー マとして 注 目 されている 第 1 章 では 都 市 内 分 権 が 求 められる 背 景 として 平 成 の 合 併 とその 後 の 地 域 づくり 人 口 減 少 社 会 の 到 来 と 地 域 の 絆 づくり 行 財 政 効 率 化 の 要 請 ローカル デモクラシー と 都 市 内 分 権 の4つの 観 点 で 整 理 し 都 市 自 治 体 における 都 市 内 分 権 の 現 状 と 課 題 を 国 際 比 較 の 視 点 を 含 めながら 論 じた 都 市 内 分 権 の 今 後 の 方 向 性 として 都 市 内 分 権 をめぐる 法 制 化 や 自 治 立 法 な どによる 制 度 化 に 関 する 論 点 及 び 地 方 創 生 が 進 展 するなかでの 地 域 創 発 に 適 合 的 なガバナンスとしての 都 市 内 分 権 のあり 方 につい ての 論 点 を 提 示 した 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 東 北 大 学 大 学 院 法 学 研 究 科 教 授 飯 島 淳 子 本 章 は 都 市 内 分 権 の 諸 制 度 について 法 的 観 点 から 整 理 し 類 型 化 を 試 みたものである まず 都 市 内 分 権 制 度 を 画 定 するべく 1 区 域 を 基 礎 とする 法 定 の 諸 制 度 2 人 を 基 礎 としつつ 特 定 されない 公 益 活 動 を 行 う 私 的 団 体 3 空 間 管 理 に 関 わる 特 定 の 公 益 活 動 共 益 活 動 を 行 うための 諸 制 度 という 類 型 化 を 行 った 次 に 都 市 内 分 権 に 固 有 の 理 論 枠 組 みが 必 要 であることを 踏 まえ iv

8 公 役 務 編 成 権 と 公 私 協 働 論 の 接 合 可 能 性 を 探 った 上 で 具 体 的 な 制 度 設 計 の 枠 組 みを 分 節 的 に 提 示 した( 公 的 主 体 区 域 を 基 礎 とした 団 体 分 散 型 組 織 附 属 機 関 内 部 組 織 構 成 ) その 上 で 都 市 内 分 権 の 規 律 と 設 計 のあり 方 として 1 組 織 単 位 の 設 定 に 関 して 住 民 発 意 の 可 能 性 法 人 格 の 有 無 および 区 域 の 区 切 り 方 について 論 じ 2 権 限 に 関 して とりわけ 意 思 形 成 過 程 にお ける 決 定 権 限 の 問 題 を 立 法 論 レベルと 解 釈 論 レベルに 分 けて 検 討 し 3 対 内 的 関 係 に 関 して 構 成 員 との 関 係 (メンバーシップの 決 定 手 続 の 問 題 )および 構 成 員 以 外 の 住 民 に 対 する 関 係 ( 拘 束 力 の 問 題 )について 考 察 を 加 えた 第 3 章 都 市 内 分 権 におけるガバナンスのあり 方 名 古 屋 商 科 大 学 経 済 学 部 教 授 大 谷 基 道 本 章 では 都 市 内 分 権 には 本 庁 から 出 先 機 関 への 権 限 委 譲 ( 行 政 組 織 内 分 権 )と 行 政 機 関 から 住 民 組 織 への 権 限 移 譲 ( 地 域 内 分 権 )の2つの 分 権 が 包 含 されると 捉 え 前 者 の 観 点 から 総 合 出 先 機 関 である 支 所 等 を 後 者 の 観 点 から 協 議 会 型 地 域 自 治 組 織 の 代 表 的 存 在 である 地 域 自 治 区 を それぞれ 取 り 上 げて 考 察 した 支 所 等 も 地 域 自 治 区 もその 多 くは 市 町 村 合 併 に 伴 い 旧 市 町 村 地 域 に 設 置 されたものであって 多 分 に 政 治 的 な 産 物 であった そのた め 行 政 の 効 率 性 の 観 点 からすれば 必 ずしも 効 率 的 とは 言 えず 見 直 しの 余 地 を 残 していた 平 成 の 合 併 から 約 10 年 が 経 過 した 現 在 その 見 直 しがどのよう に 進 められているのかを 整 理 したうえで 見 直 しを 行 う 際 の 留 意 点 についても 言 及 した v

9 第 4 章 ポスト 合 併 時 代 の 都 市 内 分 権 -アンケート 調 査 結 果 からの 考 察 - 日 本 都 市 センター 研 究 室 研 究 員 三 浦 正 士 本 章 は 都 市 自 治 制 度 研 究 会 が 実 施 した2つのアンケート 調 査 結 果 を 基 に 都 市 内 分 権 の2つの 要 素 である 行 政 の 分 権 と 地 域 への 分 権 の 現 段 階 を 分 析 したものである まず 行 政 の 分 権 については 地 域 機 関 は 設 置 数 こそ 変 化 し ていないものの 行 政 の 効 率 化 の 要 請 のなかで 正 規 職 員 数 が 大 きく 減 少 している 一 方 で 所 掌 事 務 の 削 減 はそれほど 進 んでおらず 窓 口 業 務 を 支 所 等 に 残 しながら 本 庁 が 当 該 事 務 を 一 括 管 理 する 体 制 をとることで 支 所 等 の 職 員 数 の 削 減 を 図 るという 戦 略 を 多 くの 自 治 体 が 採 用 していることが 推 察 される 次 に 地 域 への 分 権 については 近 年 多 くの 自 治 体 において 協 議 会 型 住 民 自 治 組 織 が 設 置 されており これら 住 民 組 織 と 行 政 の 協 働 が 特 に 業 務 委 託 や 指 定 管 理 者 の 指 定 といったかたちで 広 がり を 見 せている また 協 議 会 型 組 織 に 対 して 一 定 の 権 限 を 付 与 し あるいは 地 域 計 画 の 策 定 過 程 で 意 見 聴 取 を 行 う 自 治 体 も 少 なくない 以 上 の 分 析 結 果 を 踏 まえて 本 章 では ポスト 合 併 時 代 の 都 市 内 分 権 の 方 向 性 として 地 域 の 参 加 協 働 を 推 進 する 観 点 からの 地 域 機 関 の 役 割 の 再 検 討 協 議 会 型 住 民 自 治 組 織 を 通 じた 多 様 な 参 加 の 回 路 の 制 度 化 協 議 会 型 組 織 内 部 のガバナンスのあり 方 について 言 及 している 第 5 章 上 越 市 における 地 域 自 治 区 の 取 組 み 上 越 市 企 画 政 策 部 上 越 市 創 造 行 政 研 究 所 主 任 研 究 員 内 海 巌 上 越 市 では 2015 年 1 月 に14 市 町 村 という 全 国 屈 指 の 規 模 によ る 広 域 合 併 を 行 うとともに 地 域 住 民 の 合 併 に 伴 う 不 安 感 を 解 消 し vi

10 住 民 意 思 を 市 政 に 反 映 することなどを 目 的 として 地 域 自 治 区 制 度 を 導 入 した 制 度 設 計 上 の 特 徴 としては 合 併 前 の 旧 13 町 村 の 区 域 と 旧 上 越 市 の 区 域 において 1 市 2 制 度 的 な 運 用 を 行 ってきたことや 地 域 協 議 会 委 員 を 公 募 公 選 制 で 選 任 することなどが 挙 げられる 地 域 協 議 会 においては 市 長 からの 諮 問 事 項 や 自 主 的 審 議 事 項 に 対 する 活 発 な 審 議 が 行 われているほか 13 区 の 各 区 内 を 活 動 範 囲 と する 住 民 組 織 や2010 年 度 から 実 施 している 地 域 活 動 支 援 事 業 など によって 住 民 の 自 発 的 主 体 的 な 地 域 活 動 が 行 われている 本 章 では 上 越 市 における 地 域 自 治 区 の 制 度 と 活 動 状 況 を 概 観 し その 特 徴 を 整 理 するとともに 今 後 の 課 題 を 展 望 した 第 6 章 宮 崎 市 における 都 市 内 分 権 の 展 開 と 地 域 自 治 区 制 度 の 論 点 日 本 都 市 センター 研 究 室 研 究 員 三 浦 正 士 本 章 は 本 書 を 通 じての 問 題 関 心 である 平 成 の 大 合 併 後 にお ける 地 域 機 関 や 住 民 自 治 組 織 の 変 化 と 都 市 内 分 権 における 諸 アク ターのガバナンスについて 宮 崎 市 を 事 例 に 検 討 したものである 宮 崎 市 では 市 域 を21の 地 域 自 治 区 に 分 け 地 域 協 議 会 を 設 置 している また 地 域 自 治 区 の 区 域 ごとに 地 域 活 動 の 実 践 組 織 で ある 地 域 まちづくり 推 進 委 員 会 が 設 置 され 地 域 協 議 会 と 地 域 まちづくり 推 進 委 員 会 がいわば 車 の 両 輪 となって 多 様 な 地 域 活 動 が 展 開 されている 点 が 宮 崎 市 における 都 市 内 分 権 の 制 度 的 特 徴 をなしている 本 章 では これら 宮 崎 市 における 都 市 内 分 権 の 仕 組 みを 概 観 し その 特 徴 を 整 理 するとともに 今 後 の 課 題 として 地 域 協 議 会 の 強 化 地 域 機 関 の 権 限 や 所 掌 事 務 のあり 方 の 再 検 討 地 域 まちづくり 推 進 委 員 会 の 制 度 的 位 置 づけの 明 確 化 を 指 摘 している vii

11 第 7 章 朝 来 市 における 地 域 自 治 協 議 会 の 仕 組 みとその 実 践 日 本 都 市 センター 研 究 室 研 究 員 三 浦 正 士 本 章 は 本 書 を 通 じての 問 題 関 心 である 平 成 の 大 合 併 後 にお ける 地 域 機 関 や 住 民 自 治 組 織 の 変 化 と 都 市 内 分 権 における 諸 アク ターのガバナンスについて 朝 来 市 を 事 例 に 検 討 したものである 朝 来 市 では 平 成 の 大 合 併 後 のまちづくりの 基 本 方 針 として 自 考 自 行 共 助 共 創 のまちづくり を 掲 げ 単 なる 審 議 機 関 では なく 地 域 が 自 ら 考 え 行 動 していく 組 織 とするために 法 律 上 の 地 域 審 議 会 や 合 併 特 例 区 地 域 自 治 区 制 度 を 用 いない 独 自 の 都 市 内 分 権 制 度 を 模 索 してきた 具 体 的 には 小 学 校 区 単 位 を 基 本 とする 地 域 自 治 協 議 会 を 設 置 し 自 治 基 本 条 例 において 明 記 するとともに 地 域 自 治 包 括 交 付 金 を 通 じて 地 域 自 治 協 議 会 に 大 胆 な 権 限 移 譲 を 進 めてきた 本 章 では これら 朝 来 市 における 独 自 の 都 市 内 分 権 の 仕 組 みを 概 観 し その 特 徴 を 整 理 するとともに 今 後 の 取 組 みの 成 功 の 鍵 とし て 行 政 にあっては 担 当 課 の 地 域 自 治 協 議 会 にあっては 部 会 の 縦 割 りを 超 えて 各 政 策 分 野 における 協 働 のノウハウを 共 有 していく ことを 挙 げている viii

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13 目 次 はしがき ⅰ 都 市 自 治 制 度 研 究 会 構 成 員 名 簿 ⅲ エグゼクティブ サマリー ⅳ 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 首 都 大 学 東 京 大 学 院 社 会 科 学 研 究 科 教 授 大 杉 覚 1 都 市 内 分 権 とは 2 2 都 市 内 分 権 が 求 められる 背 景 現 状 課 題 4 3 都 市 内 分 権 の 今 後 の 方 向 性 13 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 東 北 大 学 大 学 院 法 学 研 究 科 教 授 飯 島 淳 子 1 はじめに 20 2 都 市 内 分 権 制 度 の 画 定 21 3 都 市 内 分 権 の 法 理 論 24 4 都 市 内 分 権 の 規 律 と 設 計 28 5 おわりに 37 第 3 章 都 市 内 分 権 におけるガバナンスのあり 方 名 古 屋 商 科 大 学 経 済 学 部 教 授 大 谷 基 道 はじめに 40 1 行 政 改 革 による 支 所 等 の 見 直 し 41 2 支 所 等 の 役 割 44 3 地 域 における 住 民 の 意 思 反 映 のあり 方 48 おわりに 53 x

14 第 4 章 ポスト 合 併 時 代 の 都 市 内 分 権 -アンケート 調 査 結 果 からの 考 察 - 日 本 都 市 センター 研 究 室 研 究 員 三 浦 正 士 1 平 成 の 大 合 併 と 都 市 内 分 権 56 2 地 域 機 関 の 現 状 と 近 年 の 動 向 61 3 住 民 自 治 組 織 の 現 状 と 参 加 協 働 の 展 開 75 4 地 域 機 関 の 機 能 と 住 民 自 治 組 織 の 活 性 化 89 5 ポスト 合 併 時 代 の 都 市 内 分 権 の 展 望 98 第 5 章 上 越 市 における 地 域 自 治 区 の 取 組 み 上 越 市 企 画 政 策 部 上 越 市 創 造 行 政 研 究 所 主 任 研 究 員 内 海 巌 はじめに 上 越 市 における 地 域 自 治 区 の 導 入 地 域 自 治 区 の 制 度 設 計 地 域 自 治 区 の 活 動 状 況 住 民 組 織 の 活 動 と 地 域 活 動 支 援 事 業 今 後 の 課 題 121 第 6 章 宮 崎 市 における 都 市 内 分 権 の 展 開 と 地 域 自 治 区 制 度 の 論 点 日 本 都 市 センター 研 究 室 研 究 員 三 浦 正 士 はじめに 支 所 の 見 直 し から 地 域 自 治 区 の 導 入 へ 地 域 機 関 の 設 置 と 平 成 の 大 合 併 後 の 変 化 地 域 協 議 会 と 地 域 まちづくり 推 進 委 員 会 地 域 コミュニティ 活 動 交 付 金 と 地 域 活 動 の 展 開 宮 崎 市 の 都 市 内 分 権 におけるガバナンス 140 むすびにかえて- 今 後 の 課 題 と 展 望 xi

15 第 7 章 朝 来 市 における 地 域 自 治 協 議 会 の 仕 組 みとその 実 践 日 本 都 市 センター 研 究 室 研 究 員 三 浦 正 士 はじめに 地 域 自 治 協 議 会 創 設 の 背 景 と 経 緯 旧 町 単 位 における 支 所 の 設 置 とその 変 化 地 域 自 治 協 議 会 の 設 立 と 地 域 協 働 の 推 進 朝 来 市 の 都 市 内 分 権 におけるガバナンス 161 むすびにかえて- 今 後 の 課 題 と 展 望 資 料 編 資 料 編 1 都 市 自 治 体 における 都 市 内 分 権 の 現 状 と 課 題 に 関 するアンケート 集 計 結 果 日 本 都 市 センター 研 究 室 研 究 員 三 浦 正 士 1 地 域 機 関 に 関 するアンケート 集 計 結 果 住 民 自 治 組 織 に 関 するアンケート 集 計 結 果 227 資 料 編 2 都 市 自 治 制 度 研 究 会 資 料 264 執 筆 者 プロフィール 288 本 書 は 日 本 都 市 センターが 設 置 した 都 市 自 治 制 度 研 究 会 の 構 成 員 が 研 究 会 における 議 論 や 各 種 調 査 結 果 を 基 に 各 構 成 員 の 知 見 とこれまでの 研 究 業 績 を 交 えて 執 筆 したものである なお 各 章 において 都 市 自 治 制 度 研 究 会 の 実 施 したアンケート 調 査 ( 詳 細 は 資 料 編 に 掲 載 )を 適 宜 参 照 しているが その 際 に 以 下 のとおり 略 称 を 用 いて 記 載 している 地 域 機 関 に 関 するアンケート Q1 行 政 Q1 住 民 自 治 組 織 に 関 するアンケート Q1 住 民 Q1 xii

16 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 首 都 大 学 東 京 大 学 院 社 会 科 学 研 究 科 教 授 大 杉 覚

17 1 都 市 内 分 権 とは 近 年 都 市 内 分 権 が 自 治 体 のガバナンスをめぐる 議 論 のテーマと して 注 目 度 を 高 めてきた 都 市 内 分 権 とは 何 か 端 的 にいえば 都 市 自 治 体 が 都 市 内 の 地 域 に 対 して 分 権 化 すること 1 であるが もう 少 し 敷 衍 すれば 都 市 自 治 体 において 住 民 に 身 近 なサービスを 住 民 により 近 い 組 織 において 住 民 の 参 加 と 協 働 のもとで 展 開 すること と 捉 えられる だろう 2 都 市 自 治 体 に 限 らずより 一 般 的 に 議 論 する 場 合 には 地 域 内 分 権 であるとか 自 治 体 内 分 権 などと 呼 ぶこともある 上 述 のように 概 括 的 に 都 市 内 分 権 の 構 成 要 素 を 示 したとき それ ら 構 成 要 素 自 体 にいくつかの 論 点 が 内 包 されているといえる 第 1に 住 民 に 身 近 なサービス とは 何 かである 個 々 人 の 日 常 生 活 や 仕 事 学 業 その 他 諸 活 動 に 密 接 に 関 わるようなサービス を 住 民 に 身 近 なサービス と 考 えるならば それがもともと 自 治 体 の 行 政 サービスとして 提 供 されてきたものであるのか それとも 行 政 以 外 の 主 体 例 えば 民 間 事 業 者 であるとか ボランティア 団 体 であるとか あるいは 地 域 コミュニティが 提 供 してきたものである のか あるいは 昨 今 の 社 会 経 済 情 勢 の 変 化 のなかで 既 存 の 主 体 によってサービス 提 供 が 担 われてきたわけではない 新 規 需 要 に 対 す るサービスなのか 様 々に 想 定 される 第 2に 住 民 により 近 い 組 織 とは 住 民 から 見 て あるいは 都 1 2 大 杉 (2015a) 27 頁 公 益 財 団 法 人 日 本 都 市 センター 都 市 自 治 制 度 研 究 会 ( 都 市 内 分 権 と 広 域 連 携 に 関 する 調 査 研 究 ) の 1. 調 査 研 究 の 趣 旨 における 多 様 な 公 共 サービス 提 供 体 制 という 観 点 からは 住 民 に 身 近 なサービスを 住 民 により 近 い 組 織 において 住 民 の 参 加 と 協 働 のもとで 展 開 する 都 市 内 分 権 もまた 課 題 となる を 踏 まえてリフレイ ズしたものである 2

18 市 自 治 体 から 見 てどのような 距 離 感 をもって 近 い と 感 じられる 都 市 内 分 権 の 単 位 とするのか そしてどのような 組 織 編 成 がなされ るのかである 一 口 に 都 市 自 治 体 といっても その 規 模 や 成 り 立 ち 地 理 的 条 件 や 地 域 特 性 は 多 岐 にわたる 都 市 内 分 権 とは 都 市 空 間 を 区 分 していかなる 部 分 的 な 空 間 構 成 を 成 り 立 たせるかということ である そのあり 方 は 都 市 自 治 体 によって 異 なるばかりではなく ひとつの 都 市 自 治 体 内 においても 多 様 な 選 択 肢 が 想 定 され 得 るだろ う 第 3に 住 民 の 参 加 と 協 働 についていえば 参 加 や 協 働 につ いてどのような 手 続 きが 採 用 され 具 体 的 な 取 組 み 状 況 はどのよう なものであるのかが 問 われるだろう 参 加 は 都 市 内 分 権 において 地 域 住 民 の 参 加 による 意 思 決 定 の 機 会 の 保 証 がどの 程 度 なされているのかという 政 治 的 意 義 と 関 わり を 持 つ 地 域 住 民 が 意 見 を 述 べたり 異 議 申 し 立 てを 行 ったりする 手 続 きが 整 備 されているか 地 域 に 関 わる 事 柄 について 審 議 し 意 思 形 成 を 図 る 場 が 確 保 されているか 話 し 合 われた 結 果 をオーソライ ズする 決 定 権 限 を 有 するか などに 応 じて 地 域 内 での 自 己 統 治 性 self-governing や 都 市 自 治 体 との 関 係 での 自 律 性 autonomy と いった 都 市 内 分 権 の 程 度 が 決 まることになろう 協 働 については 都 市 内 分 権 の 各 単 位 の 自 主 自 立 性 の 程 度 と 仕 事 量 に 密 接 に 関 わる 住 民 間 の 協 働 関 係 の 形 成 度 合 いやその 活 動 量 の 豊 かさが 都 市 内 分 権 の 定 着 度 成 熟 度 に 関 わるといえよう 以 上 のように 述 べてきたところで 定 量 的 に あるいは 客 観 的 な 基 準 をもって 都 市 内 分 権 とは 何 かを 定 義 づけることは 困 難 である ことが 分 かるだろう 実 際 都 市 内 分 権 に 取 り 組 んでいるとする 都 市 自 治 体 においても その 取 組 み 状 況 は 多 様 であるし 都 市 内 分 権 を 掲 げない 都 市 自 治 体 もある 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 3

19 2 都 市 内 分 権 が 求 められる 背 景 現 状 課 題 (1) 平 成 の 合 併 とその 後 の 地 域 づくり 都 市 内 分 権 が 求 められるようになった 最 も 重 要 な 背 景 の1つとし て 市 町 村 合 併 とその 後 の 地 域 づくりを 重 視 する 姿 勢 を 挙 げること ができよう 平 成 の 合 併 の 際 に 母 都 市 に 編 入 された 旧 市 町 村 をそれぞれ 単 位 と した 都 市 内 分 権 がその 典 型 例 として 考 えられるだろう この 場 合 住 民 により 近 い 組 織 とは 旧 住 民 が 心 理 的 にも 物 理 的 にも 身 近 さを 感 じる 旧 市 町 村 ( 役 所 役 場 )であり この 文 脈 では 都 市 内 分 権 とは 合 併 により 喪 失 した 旧 市 町 村 への 権 限 の 留 保 という 意 味 合 いを 持 つことになるだろう 旧 市 町 村 の 役 所 役 場 に 地 域 機 関 ( 支 所 出 張 所 等 )を 設 置 するのはその 代 表 的 な 取 組 みであり なかで も 総 合 支 所 と 位 置 づけて 手 厚 い 事 務 分 掌 がなされることもある 新 設 合 併 であっても 中 枢 性 の 高 い 実 質 的 な 母 都 市 が 含 まれる 場 合 に は 本 庁 舎 が 所 在 しない 地 域 では 同 様 な 感 覚 が 持 たれるだろう 本 調 査 研 究 でのアンケート 調 査 によると 地 域 機 関 の 設 置 状 況 は 合 併 自 治 体 と 非 合 併 自 治 体 との 間 では 有 意 に 差 がうかがわれる 例 えば 合 併 自 治 体 では 全 体 の8 割 近 くの 自 治 体 で 支 所 が 設 置 されて いるのに 対 して 非 合 併 自 治 体 では 全 体 の4 分 の1 弱 に 過 ぎない 点 にも 現 れている( 行 政 Q2) 支 所 出 張 所 といった 地 域 機 関 の いずれも 設 置 していない 自 治 体 は 非 合 併 自 治 体 の 方 が 明 らかに 高 い 比 率 を 示 している( 合 併 自 治 体 14.3%に 対 して 非 合 併 自 治 体 は44.2%) 地 域 機 関 の 事 務 分 掌 について 比 べてみると 住 民 票 戸 籍 税 な どの 基 本 的 な 窓 口 業 務 では 大 差 はないものの 広 報 市 民 相 談 福 祉 土 木 建 築 まちづくり 等 の 分 野 では 合 併 自 治 体 の 方 が 格 段 4

20 に 手 厚 く 配 置 されていることも 明 らかである( 行 政 Q6) また 合 併 特 例 法 による 地 域 審 議 会 地 域 自 治 区 合 併 特 例 区 あ るいは 地 方 自 治 法 上 の 地 域 自 治 区 といった 合 併 に 伴 う 激 変 緩 和 を 意 図 した 特 例 措 置 が 法 制 化 され 実 際 に 活 用 されてきた こうした 法 律 上 の 制 度 だけではなく 自 治 体 が 独 自 に 地 域 自 治 組 織 のしくみを 制 度 化 し 導 入 するケースも 多 く 見 られるようになった 合 併 自 治 体 の 母 都 市 についても 母 都 市 内 部 の 区 域 ごとに 旧 市 町 村 と 同 様 のしくみを 導 入 する 場 合 あるいは 母 都 市 旧 市 町 村 を 問 わず 小 学 校 区 や 中 学 校 区 などに 姿 を 変 えた 昭 和 の 合 併 時 以 前 の 自 治 体 の 単 位 が 再 び 地 域 自 治 の 単 位 として 復 活 する 傾 向 が 全 国 に わたってうかがわれる 点 は 注 目 される 例 えば 長 野 市 や 豊 田 市 また 編 入 地 域 から 母 都 市 へと 二 段 階 で 導 入 した 上 越 市 などがその 好 例 である 平 成 の 合 併 の 編 入 地 域 に 対 する 都 市 内 分 権 は 権 限 の 留 保 の 意 味 合 いを 持 つと 述 べたが 昭 和 の 合 併 以 前 の 旧 町 村 を 住 民 により 近 い 組 織 の 単 位 とする 都 市 内 分 権 は 一 旦 は 失 われたかつ ての 自 治 の 再 生 = 復 権 を 意 味 するとみなすことができるだろう (2) 人 口 減 少 社 会 の 到 来 と 地 域 の 絆 づくり 都 市 内 分 権 の 趨 勢 は 合 併 後 のまちづくりを 重 視 する 姿 勢 と 符 節 を 合 わせて 広 範 に 展 開 されるようになり 合 併 自 治 体 のみならず 非 合 併 自 治 体 にも 影 響 を 与 え 積 極 的 な 取 組 みに 従 事 する 都 市 自 治 体 の 出 現 を 促 しているといえる 本 調 査 研 究 のアンケート 調 査 によると 自 治 体 が 独 自 のしくみで 地 域 自 治 組 織 を 制 度 化 する 取 組 み 状 況 は 合 併 自 治 体 であるか 非 合 併 自 治 体 であるかにはあまり 差 が 見 られないのは 注 目 される( 住 民 Q 2-SQ) つまり 日 本 社 会 全 体 に 共 通 する 問 題 状 況 が 存 在 することを 意 味 する 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 5

21 1970 年 代 より 都 市 部 を 中 心 にコミュニティ 意 識 の 希 薄 化 が 指 摘 されてきたが 少 子 高 齢 化 人 口 減 少 社 会 の 本 格 的 到 来 を 迎 えた 現 在 自 治 会 町 内 会 など 地 縁 団 体 の 担 い 手 不 足 役 員 の 固 定 化 高 齢 化 加 入 率 の 低 下 などによる 活 動 の 停 滞 が 全 国 的 に 問 題 視 される ようになった 地 域 コミュニティの 活 動 が 縮 小 したこととも 相 まっ て 地 域 の 見 守 り 機 能 が 低 下 し 所 在 不 明 高 齢 者 問 題 や 無 縁 社 会 な どの 社 会 問 題 すら 提 起 されるようになった いわゆる 地 域 力 の 低 下 が 問 題 視 されるようになったのである 他 方 で 東 日 本 大 震 災 や 相 次 ぐ 自 然 災 害 は 地 域 コミュニティに 対 する 認 識 を 一 変 させ 地 域 コミュニティを 基 盤 とした 地 域 の 絆 づく りをあらためて 重 視 すべきだという 考 えが 力 を 得 るようになった 一 般 に 自 助 共 助 公 助 といわれるが 自 助 と 共 助 をつなぐ 互 助 のあり 方 が 地 域 の 絆 づくりの 問 題 の 核 心 である 場 合 が 少 なくな い 行 政 がてこ 入 れすることによって 自 治 会 や 町 内 会 などの 従 来 か らの 互 助 の 機 能 をサポートしたり 回 復 させたりすることもあるが 後 者 の 取 組 みでは 一 般 に 都 市 内 分 権 は 新 たな 地 域 協 議 組 織 (ま ちづくり 協 議 会 など)を 創 設 するなど 共 助 の 仕 組 みを 整 備 し そこ に 組 み 込 んだり 包 摂 したりすることによって 互 助 のあり 方 の 見 直 し を 図 ることが 中 心 的 な 課 題 となる (3) 行 財 政 効 率 化 の 要 請 国 地 方 を 通 じた 地 方 分 権 改 革 がときに 行 財 政 改 革 の 意 図 と 合 流 するのと 同 様 な 論 理 で 都 市 内 分 権 が 都 市 自 治 体 の 行 財 政 効 率 化 の 狙 いと 一 体 的 に 進 められることは 充 分 考 えられる ただし 行 財 政 効 率 化 一 般 についていえば 住 民 により 近 い 組 織 へという 都 市 内 分 権 とは 方 向 性 が 合 致 することもあれば 逆 方 向 の 改 革 になるこ ともあり 得 る 6

22 行 財 政 効 率 化 路 線 と 住 民 により 近 い 組 織 へという 都 市 内 分 権 の 論 理 が 同 一 方 向 に 向 き 合 う 流 れとして 地 域 自 治 組 織 へのアウト ソーシングが 挙 げられる つまり 地 方 分 権 改 革 において 国 が 地 方 へと 分 権 化 することにより 負 担 を 転 嫁 しスリム 化 を 図 ろうとする のと 同 じように 都 市 自 治 体 が 都 市 内 分 権 により 地 域 へと 負 担 転 嫁 を 図 る 場 合 である 例 えば 公 園 や 道 路 の 清 掃 などの 環 境 美 化 活 動 や 地 域 のパトロー ルなど 安 全 安 心 のための 見 回 り 活 動 など かつては 地 域 が 担 ってい たはずだとされる 業 務 を 行 政 から 今 一 度 地 域 に 戻 そうという 動 きは その 典 型 である これらの 活 動 を 後 押 しするために 行 政 が 地 域 と 委 託 契 約 を 結 んだり( 例 えば 資 源 回 収 ) 補 助 金 を 支 給 したりする ほか( 例 えば 街 路 灯 の 管 理 ) 事 業 提 案 制 度 を 設 けて 一 定 の 金 額 の 枠 内 で 地 域 が 実 施 する 事 業 予 算 を 許 容 する 仕 組 みが 設 けられるこ ともある いずれにしても 行 政 が 直 接 執 行 を 請 け 負 うことで 負 担 が 増 すのを 回 避 することによって 実 質 的 に 行 政 需 要 としての 顕 在 化 を 抑 制 する 試 みがなされる また 地 域 の 活 動 拠 点 となる 交 流 セン ター 等 の 施 設 の 管 理 運 営 を 地 域 自 治 組 織 等 を 指 定 管 理 者 として 委 ねる 動 きは 地 域 自 治 組 織 へのアウトソーシングと 都 市 内 分 権 を 融 合 した 取 組 みとして 近 年 広 く 普 及 定 着 してきた これに 対 して 効 率 化 の 論 理 が 都 市 内 分 権 とは 逆 ベクトルの 集 権 化 の 動 きを 顕 在 化 させる 方 向 で 作 用 することもあり 得 る 具 体 的 には 総 合 支 所 や 支 所 等 の 機 能 を 本 庁 に 引 き 上 げ 集 約 化 したり( 総 合 支 所 制 度 の 廃 止 と 支 所 への 格 下 げを 含 む) 支 所 等 の 統 廃 合 を 進 めたりする 動 きが 考 えられる 本 調 査 研 究 のアンケート 調 査 によれ ば 支 所 等 の 職 員 数 を 削 減 したり( 行 政 Q8) 支 所 の 一 部 の 事 務 が 削 除 されたりする 動 きがうかがわれる( 行 政 Q10) 一 部 の 自 治 体 に 限 られるようではあるが 支 所 等 の 設 置 数 を 減 少 させて 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 7

23 いる 自 治 体 もあるが 概 ね 変 化 がないとされている 点 は 注 目 される ( 行 政 Q9) 実 際 には 施 設 の 削 減 に 対 しては 住 民 からの 根 強 い 反 発 もあって 容 易 ではなく 職 員 数 や 所 掌 事 務 の 減 少 本 庁 への 引 き 上 げによって 効 率 化 を 図 る 方 がより 一 般 的 傾 向 としてうかがわれる (4)ローカル デモクラシーと 都 市 内 分 権 さて 都 市 内 分 権 について 考 えるときのもう1つの 視 点 として 都 市 内 の 一 定 の 地 域 にまつわることについてどれだけ 住 民 の 意 思 を 反 映 させることができるのか ローカル デモクラシー( 地 域 民 主 主 義 )に 関 わる 点 である まず 都 市 自 治 体 の 内 部 行 政 組 織 として 地 域 行 政 機 関 を 設 置 し それに 対 して 行 政 権 限 を 分 散 する 試 みが 挙 げられる 例 えば 先 に 述 べたように 合 併 に 伴 う 本 庁 への 事 務 の 集 約 化 をどれだけ 抑 制 し 地 域 に 権 限 を 留 めるのか その 程 度 に 応 じて 総 合 支 所 方 式 の 導 入 や 支 所 出 張 所 など 地 域 機 関 への 窓 口 機 能 等 の 存 置 など 行 政 権 限 の 配 分 について 工 夫 したり 合 併 の 有 無 にかかわらず 支 所 等 の 新 設 や その 権 限 の 拡 充 とくに 予 算 の 裁 量 枠 の 付 与 等 を 措 置 したり ある いは 合 併 特 例 法 による 地 域 自 治 区 合 併 特 例 区 あるいは 地 方 自 治 法 上 の 地 域 自 治 区 を 導 入 し その 事 務 所 及 び 長 ( 合 併 特 例 法 では 区 長 )を 設 け 長 ( 同 上 )に 対 して 事 務 委 任 を 行 ったりするような 住 民 により 近 い 組 織 に 権 限 を 置 く 取 組 みがなされてきた 行 政 権 限 の 分 散 は 地 域 の 実 情 に 応 じた 行 政 を 展 開 しやすくなるばかりでは なく その 受 け 皿 として 住 民 により 近 い 組 織 が 置 かれることで そこに 地 域 住 民 の 意 思 を 反 映 させやすくなるという 意 味 でローカ ル デモクラシーの 実 現 に 寄 与 すると 考 えられる しかしながら 都 市 内 分 権 においてローカル デモクラシーを 充 実 させる 上 で 行 政 権 限 の 分 散 は 必 ずしも 必 要 条 件 とはいえない 8

24 欧 米 の 地 域 自 治 についてみると 3 基 礎 的 自 治 体 よりも 下 位 という 意 味 で 地 域 自 治 に 相 当 する 次 元 についても 自 治 体 と 位 置 づける 事 例 があるが 必 ずしも 執 行 権 限 が 伴 うわけではない 点 に 留 意 すべきで ある 例 えば イギリスの 基 礎 的 自 治 体 であるディストリクトの 下 にあ るパリッシュにカウンシル( 議 会 )が 設 置 される 場 合 パリッシュ は 法 人 格 を 有 する 自 治 体 である 2011 年 ローカリズム 法 により パリッシュは 上 位 計 画 の 枠 内 で 住 民 の 意 思 を 反 映 した 計 画 づくりを 可 能 とする 分 権 化 措 置 がなされ その 計 画 決 定 に 当 たっては 住 民 投 票 での 可 決 が 要 件 とされるなど 公 式 的 な 住 民 参 加 による 意 思 反 映 の 仕 組 みが 整 備 されている その 一 方 で パリッシュにはごく 限 ら れた 事 務 局 が 置 かれる 程 度 であり 執 行 権 限 を 有 する 行 政 組 織 があ るわけではない 1997 年 に6 市 合 併 で 誕 生 したカナダのトロント 市 では 合 併 旧 市 を 再 編 した4 区 域 を 単 位 に 市 議 会 内 の 委 員 会 に 相 当 する 区 域 内 選 挙 区 選 出 の 議 員 を 構 成 員 とするコミュニティ 議 会 がトロント 市 法 に 基 づき 設 置 されており 市 条 例 の 適 用 除 外 規 制 条 例 などについ て 最 終 決 定 権 限 が 市 議 会 より 委 任 されている 4 自 治 体 としての 位 置 づけは 合 併 により 失 われているが いわば 議 会 内 分 権 の 形 式 を とった 都 市 内 分 権 の 一 形 態 といえる ただし やはり 執 行 権 限 を 有 する 行 政 組 織 は 存 在 しない いまひとつの 事 例 として フランスの 都 市 自 治 体 における 地 区 評 議 会 について 触 れたい 5 地 区 評 議 会 制 度 は 2002 年 身 近 な 民 主 主 義 に 関 する 法 律 によって 導 入 されたしくみであり 一 種 の 都 市 内 分 大 杉 (2015a) 28 頁 以 下 参 照 大 杉 (2013) 39 頁 以 下 参 照 大 杉 (2016) 参 照 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 9

25 権 の 仕 組 みといえる 人 口 8 万 人 以 上 のコミューンには 地 区 評 議 会 の 設 置 が 義 務 付 けられ 人 口 2 万 以 上 8 万 未 満 のコミューンは 任 意 設 置 とされる 一 方 で パリ 市 リヨン 市 マルセイユ 市 では 区 議 会 の 下 に 地 区 評 議 会 が 創 設 されることとされた 地 区 評 議 会 の 制 度 設 計 は 都 市 自 治 体 ごとに 様 々であり パリ 市 を 例 にとれば 20ある 区 ごとに 評 議 員 の 構 成 (どのようなカテゴリーを 設 けるか 区 議 会 議 員 を 含 むかなど) 選 出 方 法 ( 抽 選 か 区 長 区 議 会 による 指 名 かなど)をはじめ 運 営 方 法 は 異 なる 6 これら 地 区 評 議 会 は あく までも 諮 問 委 員 会 であり 執 行 部 門 を 有 せず 法 人 格 は 付 与 されず また 決 定 権 は 持 たない 上 記 3 事 例 は 自 治 体 ( 議 会 )として 法 人 格 を 有 するか(イギリ スのパリッシュ) 法 人 格 を 有 する 自 治 体 ではないものの 自 治 体 議 会 の 一 部 として 構 成 されるか(トロント 市 のコミュニティ 議 会 ) 諮 問 機 関 であるか(フランスの 地 区 評 議 会 )などその 合 議 制 機 関 の 組 織 形 態 や 権 限 に 幅 はあるものの いずれも 法 的 根 拠 を 有 する 地 域 自 治 の 仕 組 みとしてローカル デモクラシーを 担 保 する 点 で 共 通 す る しかしその 一 方 で 執 行 部 門 を 有 しない 点 でも 共 通 する 執 行 を 伴 う 事 業 実 施 は 所 属 する 基 礎 的 自 治 体 に 委 ねるか 地 域 住 民 に よる 協 働 や 地 域 団 体 民 間 事 業 者 への 委 託 を 通 じてということにな る このように ローカル デモクラシーの 実 現 を 重 視 して 評 価 し た 場 合 都 市 内 分 権 において 行 政 権 限 の 分 散 は 必 要 条 件 とはいえな いということである 日 本 の 地 域 自 治 の 制 度 設 計 においては ローカル デモクラシー の 力 点 の 置 かれ 方 はやや 異 なる 傾 向 がうかがえる かつては 自 治 会 町 内 会 への 全 世 帯 加 入 が 当 然 視 されたことから これら 地 縁 団 体 を 6 黒 瀬 (2015) 頁 参 照 10

26 地 域 代 表 とみなす 慣 例 が 定 着 し 地 域 レベルでのローカル デモク ラシーについてことさらに 考 慮 する 必 要 がなかったという 事 情 があ る その 反 面 戦 時 体 制 での 町 内 会 部 落 会 が 果 たした 役 割 から 戦 後 民 主 化 の 中 で 禁 止 措 置 (ポツダム 政 令 15 号 )とされるなど 地 縁 団 体 を 中 心 とした 地 域 自 治 とローカル デモクラシーとはむし ろ 相 容 れないものとみなす 考 え 方 も 根 強 く 残 ってきた 加 えて コ ミュニティ 意 識 が 希 薄 化 するなかで 加 入 率 が 低 下 してきた また 広 報 紙 配 布 やゴミ 収 集 など 住 民 サービスを 行 政 からの 委 託 事 業 等 と して 請 け 負 いながらも 自 治 会 町 内 会 未 加 入 者 が 排 除 される 場 合 も 少 なくなく 加 入 や 負 担 金 等 をめぐるトラブルなどもあって 地 縁 団 体 に 対 して 厳 しい 目 が 向 けられがちであるのが 現 状 である また 自 治 体 と 異 なり 地 域 自 治 組 織 の 構 成 員 を 住 民 として 法 的 に 構 成 す ることが 制 度 的 に 困 難 であるばかりでなく 実 態 面 でも 個 人 情 報 保 護 やプライバシー 保 護 の 観 点 から 地 域 住 民 の 情 報 を 把 握 すること が 困 難 な 状 況 にある 例 えば 小 規 模 多 機 能 自 治 組 織 のための 法 人 格 実 現 をめざす4 都 市 自 治 体 の 取 組 みでは 一 人 一 票 制 が 強 調 されているのは 注 目 され る 7 また 上 越 市 の 地 域 自 治 区 地 域 協 議 会 制 度 は 構 成 員 の 選 出 に 公 選 法 に 準 拠 した 選 挙 制 度 を 採 用 している 唯 一 の 例 であるが 代 表 性 を 含 めてローカル デモクラシーの 実 現 に 向 けて 踏 み 込 んだ 対 応 だといえる もっとも 住 民 個 人 の 代 表 性 を 重 視 する 意 味 でのローカル デモ クラシーを 強 調 する 議 論 が 都 市 内 分 権 に 関 連 づけて 提 起 される 場 合 もないわけではないが どちらかといえば 地 域 での 取 組 みにいか に 多 くの 住 民 や 地 域 団 体 等 の 主 体 を 巻 き 込 むかという 協 働 性 により 7 伊 賀 市 名 張 市 朝 来 市 雲 南 市 (2014) 小 規 模 多 機 能 自 治 組 織 の 法 人 格 取 得 方 策 に 関 する 共 同 研 究 報 告 書 9 頁 参 照 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 11

27 重 点 を 置 く 傾 向 が 強 いといえるだろう そして 地 域 での 協 働 を 充 実 させるうえで また その 協 働 に 行 政 をも 巻 き 込 むことを 考 えた とき 行 政 権 限 は 住 民 により 近 い 組 織 レベルに 分 散 されていた 方 が 要 求 陳 情 を 行 ったりコミュニケーションをとったり ある いは 行 政 活 動 をモニタリングしたりしやすいといえる 協 働 性 を 重 視 する 都 市 内 分 権 の 場 合 には 代 表 機 能 よりも 行 政 に 対 するチェッ ク 機 能 の 方 に 重 きが 置 かれるといえよう 例 えば 地 方 自 治 法 の 地 域 自 治 区 に 設 けられる 地 域 協 議 会 の 所 掌 事 務 についてみると 市 町 村 長 その 他 の 市 町 村 の 機 関 により 諮 問 されたもの 又 は 必 要 と 認 めるものについて 審 議 し 市 町 村 長 その 他 の 市 町 村 の 機 関 に 意 見 を 述 べることができる ( 地 方 自 治 法 202 条 の7)とされているほか 市 町 村 長 は 条 例 で 定 める 市 町 村 の 施 策 に 関 する 重 要 事 項 であつて 地 域 自 治 区 の 区 域 に 係 るものを 決 定 し 又 は 変 更 しようとする 場 合 においては あらかじめ 地 域 協 議 会 の 意 見 を 聴 かなければならない ( 同 条 2 項 ) また 市 町 村 長 その 他 の 市 町 村 の 機 関 は 前 二 項 の 意 見 を 勘 案 し 必 要 があると 認 めるときは 適 切 な 措 置 を 講 じなければならない ( 同 条 3 項 )と されている このように 法 律 上 の 地 域 協 議 会 をはじめとする 地 域 協 議 組 織 には 審 議 意 見 表 明 機 能 が 付 与 されるのが 一 般 的 であるが 議 会 が 有 す る 議 事 議 決 機 能 とまではいかないまでも 支 所 等 の 地 域 行 政 機 関 へのチェック 機 能 を 軸 に 住 民 意 思 を 反 映 させる 仕 組 みだといえるだ ろう 地 域 行 政 機 関 と 準 議 会 的 な 地 域 協 議 会 とを 組 み 合 わせた 地 域 自 治 の 形 態 は 欧 米 の 都 市 内 分 権 の 試 みと 共 通 する 評 価 軸 で 比 較 し 得 ることを 指 摘 しておきたい 12

28 3 都 市 内 分 権 の 今 後 の 方 向 性 最 後 に 都 市 内 分 権 の 今 後 の 方 向 性 を 考 える 上 で 都 市 内 分 権 の 制 度 設 計 上 の 課 題 と 運 用 上 の 可 能 性 について2つの 論 点 について 述 べておきたい (1) 都 市 内 分 権 の 制 度 化 都 市 内 分 権 の 趨 勢 が 続 くとすると 制 度 や 手 続 きを 整 えることが 今 後 1つの 論 点 となる 例 えば イギリスのパリッシュのようなコミュニティ 自 治 体 を 創 設 した 都 市 内 分 権 についてはどうかである 法 令 上 の 仕 組 みとして は すでに 述 べた 合 併 特 例 法 による 地 域 審 議 会 地 域 自 治 区 合 併 特 例 区 あるいは 地 方 自 治 法 上 の 地 域 自 治 区 があるが 合 併 特 例 区 の 場 合 でも 期 限 付 きでしかも 特 別 地 方 公 共 団 体 と 位 置 づけられてお り いわゆる 一 般 の 自 治 体 ではない ここでは 現 にある 都 市 自 治 体 を 分 割 分 立 することにより 数 個 に 分 けて 自 治 体 を 設 置 する 場 合 等 ( 地 方 自 治 法 7 条 大 都 市 地 域 における 特 別 区 の 設 置 に 関 する 法 律 ) を 都 市 内 分 権 とはみなさないとすれば 現 行 法 制 では 法 律 に 基 づい て 自 治 体 ( 普 通 地 方 公 共 団 体 )を 単 位 とした 都 市 内 分 権 を 行 うこと はできないと 考 えられる つまり 基 礎 的 自 治 体 が 包 摂 するかたち でコミュニティ 自 治 体 を 設 置 はできないということである もっと も そうした 強 い 要 請 は 現 状 では 乏 しいといって 良 いだろう 他 方 で 地 域 自 治 組 織 に 関 する 法 人 格 付 与 については 活 発 な 議 論 が 展 開 されている なかでも 小 規 模 多 機 能 自 治 の 法 人 格 の 創 設 をめ ぐる 議 論 や 運 動 が 活 発 に 展 開 されている 8 小 規 模 多 機 能 自 治 とは 8 大 杉 (2015b) 拙 稿 自 治 体 内 分 権 の 進 展 と 地 域 自 治 組 織 への 自 治 体 職 員 の 関 わり に 関 する 中 間 考 察 地 域 自 治 組 織 等 における 人 材 の 活 用 に 関 する 研 究 会 報 告 書 ( 平 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 13

29 小 学 校 区 程 度 の 小 規 模 でありながらさまざまな 機 能 を 持 つ 自 治 のし くみを 指 しており 本 調 査 研 究 の 地 域 協 議 組 織 に 相 当 するものであ る 共 同 研 究 を 進 めてきた 雲 南 市 朝 来 市 名 張 市 伊 賀 市 の4 市 が 広 く 全 国 に 呼 びかけて 2015 年 2 月 には 小 規 模 多 機 能 自 治 推 進 ネットワーク 会 議 が 開 催 され 全 国 140 自 治 体 が 集 まり その 後 も 加 入 自 治 体 地 域 は 増 え 続 けている 中 心 的 な 役 割 を 果 たしてきた 雲 南 市 は これまで 地 域 活 性 化 総 合 特 別 区 域 指 定 申 請 ( たたらの 里 山 再 生 特 区 )で 農 事 組 合 法 人 の 事 業 多 角 化 などスーパーコミュ ニティ 法 人 制 度 の 創 設 を 提 案 しており(2011 年 ) また 4 市 で 小 規 模 多 機 能 自 治 組 織 の 法 人 格 取 得 に 関 する 共 同 研 究 報 告 書 を 取 りま とめるなど 精 力 的 な 取 組 みを 進 めてきた 9 総 務 省 農 林 水 産 省 共 同 調 査 や 全 国 町 村 会 調 査 を 踏 まえた 総 務 省 地 域 力 創 造 グループ 地 域 振 興 室 報 告 書 によれば 暮 らしを 支 える 活 動 に 取 り 組 む 組 織 = 地 域 運 営 組 織 RMO の 組 織 形 態 の8 割 は 法 人 格 を 持 たない 任 意 団 体 であるとされる 10 4 都 市 自 治 体 の 問 題 提 起 は 法 人 格 の 活 用 が 普 及 途 上 といってよい 現 状 とも 密 接 に 関 係 す る 地 域 自 治 組 織 に 対 する 適 切 な 法 人 格 付 与 はその 活 動 の 将 来 を 占 う 鍵 であり 都 市 内 分 権 の かたち にも 大 きな 影 響 を 与 える 今 後 地 域 自 治 組 織 及 び 都 市 内 分 権 をめぐる 制 度 的 課 題 の 中 心 に 位 置 づ けて 検 討 されるべき 点 だろう 国 による 法 制 化 のオルタナティブとしては 条 例 など 自 治 立 法 に よる 都 市 内 分 権 の 推 進 が 有 力 な 手 法 として 考 えられる 都 市 内 分 権 条 例 を 制 定 した 自 治 体 も 現 に 存 在 するほか( 池 田 市 地 域 分 権 の 推 進 成 26 年 度 ) 一 般 財 団 法 人 自 治 研 修 協 会 16 頁 参 照 9 伊 賀 市 名 張 市 朝 来 市 雲 南 市 (2014) 小 規 模 多 機 能 自 治 組 織 の 法 人 格 取 得 方 策 に 関 する 共 同 研 究 報 告 書 10 総 務 省 地 域 力 創 造 グループ 地 域 振 興 室 (2014) RMO( 地 域 運 営 組 織 )による 総 合 生 活 支 援 サービスに 関 する 調 査 研 究 報 告 書 6 頁 14

30 に 関 する 条 例 (2007 年 )) 自 治 基 本 条 例 に 都 市 内 分 権 を 盛 り 込 む 例 もある( 豊 田 市 まちづくり 基 本 条 例 (2005 年 )) 都 市 内 分 権 を 自 称 せずとも 自 治 基 本 条 例 住 民 参 加 条 例 協 働 条 例 等 の 制 定 に より 実 質 的 な 都 市 内 分 権 体 制 が 確 保 されている 自 治 体 は 多 数 存 在 するといえる 住 民 の 意 思 を 反 映 させるために 地 域 づくり 協 議 会 など 地 域 協 議 組 織 を 設 置 したり そこに 予 算 枠 を 設 けて 提 案 制 度 を 実 施 したりする など 地 域 自 治 の 向 上 をめざす 取 組 みが 活 発 化 してきた 次 項 に 述 べるような 地 方 創 生 の 動 向 と 随 伴 して 地 域 協 議 組 織 など 地 域 自 治 組 織 の 活 動 量 が 拡 充 されると 権 利 義 務 に 関 わる 事 項 までの 権 限 をそれら 組 織 が 持 たないまでも 都 市 内 分 権 は 住 民 の 地 域 生 活 に 与 える 影 響 もより 大 きくなる むしろ 公 式 的 な 権 限 が 不 在 であって も ローカル ルールの 規 律 は 法 令 以 上 に 実 効 性 が 高 く その 規 律 密 度 も 高 い 場 合 もあり 得 るだろう( 好 ましくない 例 をあえてあげれ ば ムラの 掟 とそれに 反 したときの 制 裁 としての 村 八 分 など) だ からこそ 自 治 基 本 条 例 等 の 自 治 立 法 により 都 市 内 分 権 を 的 確 に 根 拠 づけるとともに 見 える 化 を 図 ることが 求 められる 場 合 もあり 得 る ことに 留 意 すべきである (2)ダウン スケーリングと 地 域 創 発 人 口 減 少 問 題 が 先 鋭 化 するなか 地 方 創 生 の 動 きが 本 格 化 し 国 地 方 を 通 じて まち ひと しごと 創 生 の 取 組 みが 展 開 されている 人 口 ビジョンや 総 合 戦 略 の 策 定 実 施 などまち ひと しごと 創 生 の 取 組 みは 国 都 道 府 県 市 町 村 が 主 体 となって 進 められている が 都 市 内 分 権 の 単 位 となる 地 域 をベースとした 取 組 みも 重 視 され つつあり 地 域 レベルでの 仕 事 量 活 動 量 を 増 大 させるという 点 で 都 市 内 分 権 のあり 方 とも 密 接 な 関 わりを 持 つといえる 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 15

31 例 えば 人 口 ビジョン 策 定 では 地 域 単 位 の 人 口 動 態 の 把 握 や 人 口 推 計 を 行 うことで 同 じ 都 市 自 治 体 内 でも 地 域 差 を 浮 き 彫 りにし て それぞれの 地 域 特 性 に 合 った 対 応 策 が 必 要 である 実 際 小 学 校 区 など 自 治 体 よりもより 狭 い 地 域 単 位 で 考 えた 方 が 人 口 の 推 移 にしても 実 感 を 伴 うものといえる 具 体 的 な 移 住 定 住 対 策 などで も 住 みやすさや 地 域 コミュニティの 受 け 入 れ 態 勢 などを 含 めて 地 域 住 民 の 声 をベースとした 取 組 みが 不 可 欠 である 11 地 域 資 源 を 活 かしてこれまでにない あるいは これまで 見 過 ご されたり 忘 れられてきたりした 魅 力 を 発 展 再 認 識 発 掘 させて 地 域 づくりを 進 めることを 地 域 創 発 と 呼 ぶならば 都 市 内 分 権 は 地 域 創 発 に 適 合 的 少 なくとも 親 和 的 なガバナンスであり 都 市 内 分 権 の 要 素 や 手 続 きを 適 切 に 組 み 込 むことは 都 市 自 治 体 の 総 合 戦 略 の 策 定 展 開 にふくよかな 立 体 感 を 持 たせることになるだろう 以 上 のように 都 市 自 治 体 内 の 個 別 の 地 域 にフォーカスし 尺 度 を 合 わせるダウン スケーリングのアプローチと 先 述 の 都 市 内 分 権 の 制 度 化 とをどのように 整 合 していくかは 各 地 域 そして 都 市 自 治 体 全 体 の 活 動 を 賦 活 する 上 で 重 要 な 論 点 となるだろう 参 考 文 献 大 杉 覚 (2013) ニューヨーク 市 及 びトロント 市 の 都 市 内 分 権 と 地 域 行 政 公 益 財 団 法 人 日 本 都 市 センター 編 欧 米 諸 国 にみ る 大 都 市 制 度 大 杉 覚 (2015a) 都 市 内 分 権 と 合 併 旧 市 町 村 月 刊 ガバナン ス 2015 年 12 月 号 11 例 えば 地 域 単 位 で 田 園 回 帰 に 向 けた 1% 戦 略 の 取 組 みを 勧 める 藤 山 (2015) 参 照 16

32 大 杉 覚 (2015b) 自 治 体 内 分 権 の 進 展 と 地 域 自 治 組 織 への 自 治 体 職 員 の 関 わりに 関 する 中 間 考 察 地 域 自 治 組 織 等 におけ る 人 材 の 活 用 に 関 する 研 究 会 報 告 書 ( 平 成 26 年 度 ) 一 般 財 団 法 人 自 治 研 修 協 会 大 杉 覚 (2016) 地 域 自 治 組 織 の 多 様 な 展 開 と 地 域 に 関 わる 自 治 体 職 員 地 域 自 治 組 織 等 における 人 材 の 活 用 に 関 する 研 究 会 報 告 書 ( 平 成 27 年 度 ) 一 般 財 団 法 人 自 治 研 修 協 会 黒 瀬 敏 文 (2015) フランスにおける 地 域 自 治 組 織 の 現 況 と 人 材 活 用 について 地 域 自 治 組 織 等 における 人 材 の 活 用 に 関 す る 研 究 会 報 告 書 ( 平 成 26 年 度 ) 一 般 財 団 法 人 自 治 研 修 協 会 藤 山 浩 (2015) 田 園 回 帰 1% 戦 略 農 文 協 公 益 財 団 法 人 日 本 都 市 センター HP 都 市 自 治 制 度 研 究 会 ( 都 市 内 分 権 と 広 域 連 携 に 関 する 調 査 研 究 ) 年 2 月 29 日 アクセス) 第 1 章 都 市 内 分 権 の 現 状 と 今 後 の 方 向 性 17

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34 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 東 北 大 学 大 学 院 法 学 研 究 科 教 授 飯 島 淳 子

35 1 はじめに 都 市 内 分 権 という 事 象 は 各 時 代 の 問 題 状 況 に 応 じて 観 点 やア プローチを 変 えつつ 学 問 的 な 把 握 と 分 析 の 対 象 とされてきた 1 法 社 会 学 政 治 学 行 政 学 等 の 諸 学 は 近 隣 政 府 論 をはじめとする 理 論 的 かつ 実 践 的 な 営 為 を 通 じて 行 政 の 分 散 と 住 民 への 分 権 とい う2つの 要 素 によって 都 市 内 分 権 を 定 義 づけている 2 これらの 諸 学 は ごく 大 雑 把 に 言 うならば 現 実 に 生 じている 事 象 を 把 握 し そ こに 潜 む 問 題 を 明 らかにした 上 で この 問 題 に 対 処 するための 制 度 施 策 がいかなる 内 容 を 有 し いかなる 効 果 をもたらし いかなる 方 向 に 向 かっているかを 分 析 するという 方 法 論 に 拠 っている そのな かには 都 市 内 分 権 への 積 極 的 評 価 に 立 って 現 行 制 度 施 策 の 変 革 をめざす 運 動 論 的 傾 向 も 看 取 されうる その 運 動 の 成 功 と 挫 折 と が 入 り 混 じりながら 今 日 では 都 市 内 分 権 に 関 する 一 定 の 法 制 度 が 形 成 され 運 用 されるに 至 っている 本 稿 は かくして 形 成 された 法 制 度 の 全 体 像 について 法 的 観 点 から 整 理 し 類 型 化 することを 試 みる 以 下 では 実 定 法 上 の 用 語 とはなっていない 都 市 内 分 権 に 関 し いかなる 法 制 度 が これに 当 たりうるのか( 第 2 節 ) いかなる 枠 組 みによって 論 じら れるべきか( 第 3 節 ) いかなる 規 律 と 設 計 がなされるべきか( 第 4 節 ) について 法 制 度 的 観 点 から 検 討 を 加 えてみたい 1 2 先 行 業 績 について 石 平 春 彦 (2010) 都 市 内 分 権 の 動 態 と 展 望 公 人 の 友 社 234 頁 以 下 を 参 照 例 えば 牛 山 久 仁 彦 (2004) 自 治 体 政 府 と 都 市 内 分 権 武 智 秀 之 編 著 都 市 政 府 とガバナンス 中 央 大 学 出 版 部 127 頁 以 下 を 参 照 20

36 2 都 市 内 分 権 制 度 の 画 定 (1) 都 市 内 分 権 の 動 向 都 市 内 分 権 の 制 度 は いくつかの 画 期 を 経 て 形 成 されてきた 大 きくは 1990 年 代 を 境 として コミュニティから 協 働 へという 変 化 が 見 られる 3 すなわち 1970 年 代 から1980 年 代 にかけて 人 間 性 の 回 復 という 標 語 の 下 コミュニティ センターの 整 備 とその 自 主 的 管 理 を 通 じたコミュニティ 政 策 が 展 開 されたのに 対 し 1990 年 代 になると 公 財 政 状 況 の 悪 化 から 民 間 企 業 の 経 営 手 法 に 倣 った NPM 型 の 行 政 改 革 が 遂 行 される 一 方 阪 神 淡 路 大 震 災 という 未 曾 有 の 災 害 に 直 面 した 個 々 人 の 自 発 的 活 動 として NPO が 公 共 サービスの 実 施 を 担 うようになった 国 のかたちの 再 編 をめざす1990 年 代 の 改 革 は 地 方 分 権 改 革 の ひとつの 局 面 として 市 町 村 合 併 をもたらした 合 併 による 規 模 の 拡 大 に 伴 う 行 政 と 住 民 との 距 離 の 拡 大 や 旧 市 町 村 のアイデンティ ティの 喪 失 に 鑑 みて 2004 年 のいわゆる 合 併 三 法 によって 地 域 自 治 区 制 度 と 合 併 特 例 区 制 度 が 創 設 された 4 その 後 大 都 市 制 度 改 革 のなかで 指 定 都 市 の 行 政 区 における 都 市 内 分 権 が 明 示 的 に 論 じられた 第 30 次 地 方 制 度 調 査 会 大 都 市 制 度 の 改 革 及 び 基 礎 自 治 体 の 行 政 サービス 提 供 体 制 に 関 する 答 申 (2013( 平 成 25) 年 6 月 25 日 )は 住 民 に 身 近 な 行 政 サービ スについて 住 民 により 近 い 単 位 で 提 供 する 都 市 内 分 権 により 住 民 自 治 を 強 化 するため 区 の 役 割 を 拡 充 する と 述 べ 都 市 内 分 権 3 例 えば 玉 野 和 志 (2007) コミュニティからパートナーシップへ 羽 貝 正 美 編 著 自 治 と 参 加 協 働 学 芸 出 版 社 32 頁 以 下 を 参 照 4 なお この 改 正 の 基 となった 第 27 次 地 方 制 度 調 査 会 今 後 の 地 方 自 治 制 度 のあり 方 に 関 する 答 申 (2003( 平 成 15) 年 11 月 13 日 )は 地 域 内 分 権 化 という 用 語 は 用 いているが 都 市 内 分 権 という 用 語 を 用 いていない 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 21

37 という 用 語 を 括 弧 書 きで 用 いている そこでは 行 政 区 を 住 民 自 治 の 単 位 として 分 節 化 するという 方 向 性 の 下 民 主 的 正 統 化 のあり 方 ( 法 人 格 の 付 与 や 公 選 機 関 の 設 置 など)も 探 られた 今 日 では 人 口 減 少 社 会 への 対 応 が 国 を 挙 げての 課 題 とされ 小 規 模 自 治 体 を 主 たるターゲットとした 改 革 が 進 められている ここ では 現 実 の 必 要 に 鑑 みて 共 助 協 治 を 全 面 的 に 押 し 出 す スー パーコミュニティ 法 人 の 必 要 性 が 唱 えられるに 至 っている 5 (2) 都 市 内 分 権 の 三 類 型 都 市 内 分 権 という 用 語 は 学 説 のみならず 政 府 関 係 文 書 でも 用 いられているが その 名 を 冠 する 実 定 法 規 は 存 在 しない そこで 行 政 の 分 散 と 住 民 への 分 権 という2つの 要 素 を 併 せ 持 つ 制 度 につい て 一 応 の 類 型 化 を 行 っておく 第 一 に 区 域 を 基 礎 とする 法 定 された 諸 制 度 として 地 方 自 治 法 に 基 づく 都 道 府 県 の 支 庁 地 方 事 務 所 及 び 市 町 村 の 支 所 出 張 所 (155 条 ) 地 域 自 治 区 (202 条 の4) 指 定 都 市 の 行 政 区 及 び 区 地 域 協 議 会 (252 条 の20) 地 縁 による 団 体 (260 条 の2) 等 市 町 村 の 合 併 の 特 例 に 関 する 法 律 に 基 づく 地 域 審 議 会 (22 条 ) 地 域 自 治 区 (23 条 ) 合 併 特 例 区 (26 条 ) 等 が 挙 げられる このうち 地 縁 による 団 体 は あくまでも 私 的 団 体 であるが 現 実 には 子 供 会 青 年 会 婦 人 会 老 人 会 等 々の 組 織 を 統 括 する 包 括 的 機 能 を 果 たし ている 第 二 に 人 を 基 礎 としつつ 特 定 されない 公 益 活 動 を 行 う 私 的 団 体 として ボランティア NPO 公 益 社 団 法 人 公 益 財 団 法 人 民 5 伊 賀 市 名 張 市 朝 来 市 雲 南 市 (2014) 小 規 模 多 機 能 自 治 組 織 の 法 人 格 取 得 方 策 に 関 する 共 同 研 究 報 告 書 22

38 間 企 業 等 が 挙 げられる 私 的 団 体 による 公 益 活 動 は 近 時 特 定 非 営 利 活 動 促 進 法 (1998 年 )や 公 益 社 団 法 人 及 び 公 益 財 団 法 人 の 認 定 等 に 関 する 法 律 (2008 年 )によって 大 きく 変 容 している これらの 団 体 は 私 人 のイニシアチブによって 創 設 され 公 的 関 与 の 下 であれ 実 現 すべき 公 益 を 自 ら 選 択 するものであるか ら 公 益 活 動 の 対 象 者 と 対 象 事 項 に 関 する 包 括 性 という 点 において 第 一 類 型 とは 異 なる 第 三 に 特 定 の 公 益 活 動 ないし 共 益 活 動 を 行 うための 制 度 のうち 空 間 管 理 に 関 わるものとして 財 産 区 市 街 地 再 開 発 組 合 土 地 区 画 整 理 組 合 マンション 管 理 組 合 法 人 都 市 計 画 提 案 制 度 建 築 協 定 制 度 等 が 挙 げられる これらの 制 度 は 第 一 類 型 及 び 第 二 類 型 と は 基 本 的 に 異 なり 目 的 区 域 人 のいずれも 限 定 されているもの の 一 定 の 限 度 において 第 三 者 私 人 に 対 する 拘 束 力 を 有 しながら 公 益 活 動 共 益 活 動 を 実 現 するものである 区 域 を 基 礎 とした 団 体 は 人 を 基 礎 とした 団 体 とは 異 なり 当 該 区 域 の 住 民 のみならず 非 住 民 をも 対 象 とし かつ 当 該 区 域 に 関 わ るすべての 事 柄 を 対 象 とする この 違 いに 着 目 して 本 稿 は 区 域 を 基 礎 とする 第 一 類 型 を 主 たる 対 象 としながら 第 二 類 型 及 び 第 三 類 型 との 比 較 をも 通 して 都 市 内 分 権 制 度 の 展 開 の 可 能 性 を 探 るこ とにする 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 23

39 3 都 市 内 分 権 の 法 理 論 (1) 都 市 内 分 権 の 固 有 性 都 市 内 分 権 が 行 政 の 分 散 と 住 民 への 分 権 を 要 素 とすることに 鑑 み ると これを 地 方 自 治 と 比 較 するのが 素 直 であろう 地 方 自 治 の 理 論 枠 組 みに 拠 るならば 団 体 自 治 ( 自 治 組 織 権 )と 住 民 自 治 ( 参 加 及 び 協 働 )によって 都 市 内 分 権 を 捉 えることも 可 能 ではある 地 域 自 治 区 制 度 は その 設 置 如 何 と 制 度 設 計 の 基 本 的 部 分 を 市 町 村 の 条 例 に 委 ねることで 市 町 村 の 自 治 組 織 権 を 拡 充 し また 当 該 区 域 の 住 民 を 構 成 員 とする 地 域 協 議 会 の 設 置 を 法 律 によって 義 務 づける ことで 住 民 自 治 を 重 層 化 したものであるとも 解 される だが 果 たして 都 市 内 分 権 を 地 方 公 共 団 体 内 部 の 自 治 ないし ミ ニ 地 方 自 治 として 捉 えるのみで 足 りるのだろうか 地 方 自 治 ではなく 都 市 内 分 権 を 論 ずるからには 地 方 自 治 の 相 似 形 にと どまらない 都 市 内 分 権 の 固 有 の 意 義 を 形 式 面 と 実 質 面 の 双 方 にお いて 問 う 必 要 があると 思 われる 一 方 で 都 市 内 分 権 の 形 式 的 意 義 は 伝 統 的 理 論 枠 組 みの 限 界 の 克 服 にあると 考 えられる 伝 統 的 理 論 は 地 方 公 共 団 体 の 他 者 (と りわけ 国 )に 対 する 自 主 性 自 立 性 と 有 権 者 住 民 の 地 方 公 共 団 体 への 参 加 を それぞれ 別 個 に 論 ずるものである しかし 現 実 に 鑑 みるならば 団 体 内 部 の 事 象 をも 視 野 に 入 れるとともに 有 権 者 住 民 に 限 られない 私 人 による 参 加 にとどまらない 活 動 をも 把 握 し し かも これらを 同 時 に 論 ずる 必 要 がある そのための 枠 組 みとして 都 市 内 分 権 に 固 有 の 理 論 が 求 められるのである 仮 にこの 固 有 の 枠 組 みの 構 築 に 成 功 した 場 合 には 都 市 内 分 権 の 理 論 は 地 域 レベル 特 有 の 問 題 の 認 識 と 対 処 を 可 能 ならしめると 同 時 に 地 域 における 実 践 ないし 実 験 の 制 度 化 をもたらすことになろう 24

40 他 方 で 都 市 内 分 権 の 実 質 的 意 義 は 市 町 村 の 役 割 との 関 係 にお いて 規 定 される 市 町 村 合 併 を 経 て 広 域 連 携 施 策 に 舵 が 切 られるな かで 市 町 村 は 地 域 の 諸 アクター 間 の 関 係 を 調 整 する 地 域 経 営 の 主 体 としての 位 置 づけをも 与 えられている このことは 住 民 自 治 のあり 方 に 一 定 の 影 響 をもたらしうる 地 域 のアクターという 役 割 に 鑑 みるならば 有 権 者 住 民 個 々 人 のみならず 当 該 地 域 の 私 的 団 体 集 団 にも 期 待 がかけられよう その 自 治 の 貫 徹 にとって 決 定 権 限 への 参 加 のみならず 執 行 権 限 における 協 働 は 単 なる 実 働 の 押 し 付 けという 意 味 にとどまらない 必 要 性 を 認 められうる (2) 都 市 内 分 権 の 理 論 枠 組 み ア 公 役 務 編 成 権 と 公 私 協 働 論 の 接 合 可 能 性 前 提 としてまず 国 に 対 する 自 由 を 確 保 しながら 私 人 の 関 与 を 進 めるという 取 組 みは これまでの 改 革 の 成 果 によって 既 に 一 定 程 度 許 容 されていることを 確 認 しておく すなわち 機 関 委 任 事 務 制 度 の 廃 止 と 自 治 事 務 法 定 受 託 事 務 への 再 編 によって 国 家 行 政 権 との 関 係 において 執 行 過 程 の 設 計 運 用 の 自 由 度 が 拡 大 されたのみ ならず 国 家 立 法 権 との 関 係 においても 内 部 組 織 のあり 方 について 地 域 独 自 の 政 策 が 展 開 されうるようになっている もっとも 法 令 による 縛 りは 依 然 として 残 されている 地 域 自 治 区 制 度 が 条 例 制 定 権 に 多 くを 委 ねながらも 一 の 地 方 公 共 団 体 内 部 での 平 等 を 法 律 で 確 保 する 必 要 があるから 一 部 の 区 域 のみを 対 象 としえないとして いるのは その 例 である そこで ひとつの 突 破 口 として 公 役 務 編 成 権 と 公 私 協 働 論 を 接 合 することを 考 えてみたい 公 的 主 体 なるものは 事 務 の 実 施 の 仕 方 において 公 役 務 の 管 理 を 誰 に 対 して( 他 の 行 政 主 体 や 私 的 主 体 ) どのように 委 ねるか( 一 方 的 手 法 によるか 契 約 的 手 法 によるか) 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 25

41 を 選 択 する 権 限 を 有 している この 公 役 務 編 成 権 は 公 的 主 体 が 本 来 的 に 有 している 自 由 = 責 任 である 公 的 主 体 に 求 められる 価 値 と して 適 法 性 のみならず 効 率 性 が 重 要 性 を 増 してきたことに 伴 い 直 営 の 行 政 組 織 による 一 方 的 行 為 にとどまらない 様 々な 手 法 が 登 場 している 手 法 に 関 するこの 公 役 務 編 成 権 の 問 題 は 主 体 に 関 する 公 私 協 働 論 にも 当 然 に 含 まれている 一 方 で 民 間 化 ないし 民 営 化 に 関 する 議 論 は 委 託 指 定 管 理 者 協 働 事 業 提 案 制 度 等 執 行 過 程 に 私 人 をどのように 組 み 込 むかを 論 ずるものである 他 方 で 住 民 参 加 論 もまた 自 治 基 本 条 例 や 各 種 のローカルルールによる 準 住 民 の 取 り 込 みを 通 じて 地 方 公 共 団 体 の 構 成 員 を 選 択 するに 加 え 地 方 公 共 団 体 全 体 の 事 柄 と 一 部 の 地 域 の 事 柄 を 連 動 させる 可 能 性 を 開 いてい る ただし 都 市 内 分 権 制 度 が 地 域 住 民 社 会 の 側 の 組 織 編 成 にま で 踏 み 込 むことのないよう 歯 止 めとなる 手 立 ても 組 み 込 まれる 必 要 があろう イ 制 度 設 計 の 選 択 可 能 性 都 市 内 分 権 組 織 の 制 度 設 計 に 当 たって 第 一 に これを 公 的 主 体 とするか それとも 私 的 主 体 とするかが 問 題 となる 私 的 主 体 に よる 公 益 活 動 に 対 して 公 法 的 規 律 を 課 すという 方 向 性 もありうるが (2(2)にいう 第 二 類 型 ) 公 益 活 動 の 対 象 者 と 対 象 事 項 の 包 括 性 という 観 点 に 照 らすならば 公 的 主 体 として 設 計 するのが 望 ましい 第 二 に 都 市 内 分 権 組 織 を 公 的 主 体 として 設 計 した 場 合 区 域 を 基 礎 とした 団 体 とするか それとも 人 を 基 礎 とした 団 体 とするか が 問 題 となる 人 を 基 礎 とした 団 体 に 対 して 委 任 行 政 を 担 わせると いう 方 法 もありうる( 第 三 類 型 の 公 共 組 合 等 ) ただし かかる 機 能 自 治 団 体 は 存 立 目 的 を 限 定 されている 総 合 性 という 観 点 に 照 ら 26

42 すならば 区 域 を 基 礎 とした 団 体 として 設 計 するのが 望 ましい 第 三 に 都 市 内 分 権 組 織 を 区 域 を 基 礎 とする 団 体 として 設 計 した 場 合 市 町 村 に 対 する 分 権 型 の 組 織 とするか それとも 分 散 型 の 組 織 とするかが 問 題 となる 分 権 と 分 散 の 基 本 的 違 いは 法 人 格 の 有 無 にある すなわち 分 権 化 は 法 人 格 を 備 えた 別 個 独 立 の 主 体 とその 手 足 として 動 く 固 有 の 機 関 を 要 するのに 対 し 分 散 化 は 同 一 主 体 内 部 における 機 関 間 の 関 係 にとどまる 法 人 格 の 付 与 如 何 は 当 該 組 織 の 目 的 に 応 じて 選 択 される 例 え ば 合 併 によって 消 滅 した 旧 市 町 村 ( 法 人 )の 単 位 を 実 質 的 に 維 持 しようとするならば 都 市 内 分 権 組 織 を 市 町 村 とは 異 なる 別 個 独 立 の 法 主 体 とし 両 者 間 の 関 係 調 整 を 法 的 ルールによらしめるのが 望 ましい だが 限 定 された 区 域 の 住 民 からなる 団 体 ( 都 市 内 分 権 組 織 )が 当 該 区 域 を 包 摂 する 市 町 村 の 住 民 からなる 団 体 ( 市 町 村 ) と 対 峙 する 関 係 に 立 つとすると 市 町 村 としての 一 体 性 を 損 なうお それはある 市 町 村 というひとつの 行 政 主 体 の 存 在 を 前 提 とするな らば 分 散 化 を 選 択 するべきことになろう 第 四 に 都 市 内 分 権 組 織 を 分 散 型 の 組 織 として 設 計 した 場 合 市 町 村 に 対 してどの 程 度 の 独 立 性 を 有 する 組 織 とするかが 問 題 とな る 長 の 所 轄 の 下 で 決 定 権 限 を 与 えられる 行 政 委 員 会 型 長 の 附 属 機 関 としての 審 議 会 型 長 の 階 層 的 監 督 に 服 する 下 級 機 関 型 およ び 議 会 の 内 部 に 構 成 される 議 会 内 部 組 織 型 がありうる この 問 題 は 市 町 村 長 議 会 の 権 限 をどこまで 都 市 内 分 権 組 織 に 移 譲 できる かという 点 にも 関 わってくる 私 人 としての 住 民 が 主 体 となること に 鑑 みるならば 審 議 会 型 を 選 択 するべきことになろう 第 五 に 都 市 内 分 権 組 織 を 附 属 機 関 として 設 計 した 場 合 その 組 織 をどのように 構 成 するかが 問 題 となる これは 住 民 への 分 権 に 関 わる 問 題 である 諮 問 機 関 であるとしても 住 民 自 治 に 資 するべ 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 27

43 く 民 主 的 正 統 性 を 確 保 しようとするならば 構 成 員 をどのように 決 めるか とりわけ 公 選 制 の 採 用 の 是 非 が 関 わってくる ウ 立 法 形 式 の 所 管 事 項 の 問 題 以 上 都 市 内 分 権 組 織 の 制 度 設 計 の 枠 組 みを 分 節 的 に 論 じてきた が 翻 って 制 度 設 計 をいかなる 立 法 形 式 に 委 ねるかという 問 題 が ある すなわち 法 律 によってどこまで 定 めなければならないか 条 例 さらには 都 市 内 分 権 組 織 自 体 の 規 範 ( 規 約 や 定 款 など)にど こまで 委 ねることができるかという 問 題 である もとより 人 の 権 利 義 務 についての 定 めは 侵 害 留 保 原 理 に 基 づいて 法 律 又 は 条 例 に 留 保 されなければならないが それ 以 外 の 事 項 については 自 主 的 規 範 にできる 限 り 委 ねられるのが 望 ましいであろう 4 都 市 内 分 権 の 規 律 と 設 計 かくして 設 定 した 枠 組 みのなかで 都 市 内 分 権 の 規 律 と 設 計 を 論 ず るに 当 たっては 組 織 単 位 の 設 定 権 限 及 び 構 成 員 を 基 準 とするの が 有 用 であろう これらは 地 方 公 共 団 体 の3つの 要 素 ( 区 域 住 民 法 人 格 ないし 自 治 権 )とは 異 なる というのも 都 市 内 分 権 につい ては その 目 的 に 応 じてどのような 組 織 にするかが 選 択 された 上 で この 組 織 に 対 してどのような 権 限 を 付 与 するか そして 住 民 をこ の 組 織 にどのように 関 与 させるかが 論 じられるべきだからである 都 市 内 分 権 が 区 域 のなかの 区 域 に 団 体 を 設 け 中 間 団 体 のなかの この 中 間 団 体 への 構 成 員 の 関 与 を 仕 組 むものであることから 地 方 公 共 団 体 ( 長 及 び 議 会 ) 都 市 内 分 権 組 織 構 成 員 及 び 非 構 成 員 住 民 がアクターとして 登 場 する 28

44 (1) 組 織 単 位 の 設 定 ア 住 民 発 意 の 可 能 性 第 一 に 都 市 内 分 権 組 織 の 創 設 を 住 民 の 発 意 に 委 ねるか 否 かが 問 題 となる 人 を 基 礎 としつつ 特 定 されない 公 益 活 動 を 行 う 私 的 団 体 (2(2)にいう 第 二 類 型 )は 言 うまでもなく 結 社 の 自 由 に 基 づ いて 組 織 される 空 間 管 理 に 関 わる 特 定 の 公 益 活 動 共 益 活 動 を 行 うための 諸 制 度 ( 第 三 類 型 )のなかで 公 共 組 合 という 行 政 主 体 は 当 事 者 の 申 請 に 基 づいて 設 置 される 視 野 を 少 し 広 げるならば 市 町 村 合 併 に 向 けた 合 併 協 議 会 の 設 置 については 住 民 発 議 制 度 と 住 民 投 票 制 度 が 認 められた これらの 実 定 法 制 度 上 の 仕 組 みに 鑑 みるな らば 都 市 内 分 権 組 織 の 創 設 を 住 民 の 発 意 に 委 ねることは 必 ずしも 禁 じられるものではない ただし 当 該 組 織 の 創 設 の 決 定 自 体 は 公 的 主 体 が 行 うべきであろう イ 法 人 格 の 有 無 第 二 に 当 該 組 織 に 法 人 格 を 付 与 するか 否 かが 問 題 となる 法 人 格 の 付 与 如 何 は 前 述 のように 当 該 組 織 の 目 的 に 応 じて 選 択 され るが 加 えて この 問 題 は 当 該 組 織 の 権 能 に 関 わって 論 じられる ことがある すなわち 法 人 格 の 有 無 が 財 産 権 などの 私 法 上 の 権 利 義 務 のみならず 課 税 権 をはじめとする 公 権 力 行 使 の 可 否 を 左 右 するかという 論 点 が それである この 点 に 関 し 権 利 義 務 の 帰 属 主 体 性 以 外 の 属 性 個 々の 権 能 については 法 人 格 がなければ 付 与 されえないというわけでは 必 ずしもなく 実 定 法 が 対 象 団 体 の 性 質 に 応 じて 決 定 するものであるという 見 解 が 提 示 されている 6 第 三 類 型 の 諸 制 度 を 参 照 するならば 例 えば 特 別 地 方 公 共 団 体 6 斎 藤 誠 (2012) 現 代 地 方 自 治 の 法 的 基 層 有 斐 閣 517 ~ 518 頁 を 参 照 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 29

45 である 財 産 区 に 関 して 法 人 格 の 付 与 は 入 会 財 産 を 公 有 財 産 に 組 み 入 れ 市 町 村 長 議 会 の 公 法 的 規 制 のもとに 置 くという 意 味 合 い と 同 時 に 市 町 村 の 一 部 たる 入 会 集 団 に 財 産 権 の 主 体 としての 地 位 を 認 め その 固 有 の 管 理 機 関 が 市 町 村 の 介 入 を 排 除 して 入 会 財 産 を 管 理 する 道 を 開 くという 意 味 合 いを 有 している 7 また 市 街 地 再 開 発 組 合 や 土 地 区 画 整 理 組 合 などの 公 共 組 合 は 当 該 区 域 内 の 地 権 者 の3 分 の2 以 上 の 同 意 によって 設 立 認 可 を 受 けることで すべて の 地 権 者 を 強 制 加 入 させ 権 利 ( 議 決 権 選 挙 権 )を 付 与 すると 同 時 に 義 務 ( 賦 課 金 納 付 )を 課 している 仮 に 当 該 組 織 に 法 人 格 を 付 与 した 場 合 には その 固 有 の 機 関 と りわけ 公 選 の 機 関 の 設 置 如 何 が 問 題 となる 財 産 区 は 公 職 選 挙 法 の 定 めに 基 づく 選 挙 による 議 会 又 は 総 会 および 財 産 区 管 理 会 を 有 している これに 対 し 市 街 地 再 開 発 組 合 や 土 地 区 画 整 理 組 合 は 総 会 を 設 け 理 事 と 監 事 を 総 会 による 選 挙 や 解 職 請 求 に 服 せしめて いる なお 地 方 公 共 団 体 及 び 国 土 交 通 大 臣 施 行 の 土 地 区 画 整 理 事 業 については 土 地 区 画 整 理 審 議 会 が 設 置 され その 委 員 は 地 権 者 による 選 挙 と 改 選 請 求 に 服 せしめられている 8 対 して 仮 に 当 該 組 織 に 法 人 格 を 付 与 しない 場 合 には 固 有 の 機 関 を 設 置 しえないのかが 問 題 となる 例 えばフランスにおいては 法 人 格 を 有 しない 区 (arrondissements)に 公 選 議 員 からなる 議 会 が 置 かれている(パリ リヨン マルセイユの 三 大 都 市 ) 9 比 較 法 的 観 点 をも 踏 まえるならば 法 人 格 を 有 しない 組 織 に 固 有 の 機 関 と りわけ 公 選 機 関 ( 議 会 ないし 審 議 会 )を 設 置 することは 必 ずしも 7 8 古 谷 健 司 (2013) 財 産 区 のガバナンス 28 ~ 29 頁 ただし 審 議 会 の 委 員 は 行 政 による 選 任 によることもありうるほか( 土 地 区 画 整 理 法 58 条 3 項 ) 審 議 会 が 開 かれない 場 合 には その 同 意 なくして 行 政 が 処 分 決 定 を することができる( 同 64 条 )など 行 政 による 一 定 の 関 与 が 定 められている 30

46 妨 げられない このことは 都 市 内 分 権 組 織 を 市 町 村 とは 別 個 の 組 織 とする 以 上 その 自 立 性 に 相 応 するだけの 固 有 の 民 主 的 正 統 化 の 仕 組 みを 要 すると 考 える 場 合 には より 真 剣 な 検 討 に 値 する ウ 区 域 の 区 切 り 方 第 三 に 都 市 内 分 権 組 織 を 区 域 を 基 礎 として 設 計 する 場 合 には 区 域 をどのように 区 切 るかが 問 題 となる この 区 切 り 方 は 組 織 目 的 に 応 じて 設 定 される 例 えば 市 町 村 合 併 に 伴 う 弊 害 への 対 処 を 目 的 とする 場 合 には 旧 市 町 村 が 単 位 として 設 定 される より 一 般 的 に 動 態 的 に 民 意 を 作 り 上 げ 実 現 していくという 目 的 において 都 市 内 分 権 組 織 を 捉 える 場 合 には 民 意 のより 適 切 な 把 握 反 映 を 可 能 ならしめるための 区 切 り 方 が 求 められる 10 民 意 の 表 れ 方 は 区 域 の 区 切 り 方 によって 変 わってくるから 誰 がどのように 単 位 を 決 定 し 実 現 するのかという 手 続 的 ルールがむしろ 重 要 になる 自 治 基 本 条 例 による 区 域 割 りと 住 民 自 治 組 織 の 編 成 は 法 令 による 介 入 よりもむしろ 警 戒 を 要 する 可 能 性 がある なお 人 を 基 礎 とした 組 織 まで 都 市 内 分 権 組 織 に 含 ませる 場 合 に は 公 益 活 動 を 担 う 私 法 人 に 係 る 諸 制 度 との 連 携 において いかな る 公 法 的 拘 束 を 課 すべきかを 考 慮 しながら 組 織 の 単 位 を 設 定 する ことになろう 9 ちなみに フランスにおいては 本 稿 の 課 題 と 関 連 する 制 度 として 第 1 章 で 触 れ ら れ た 近 隣 住 区 評 議 会 (conseil de quartier) の ほ か 地 区 議 会 (conseil de territoire)がある 地 区 議 会 とは グランパリ メトロポールとエクス マルセイユ プロヴァンス メトロポールのなかに メトロポール 議 会 に 加 えて 設 置 される 法 人 格 のない 合 議 体 である(2014 年 1 月 27 日 地 方 行 政 の 現 代 化 とメトロポールの 確 立 に 係 る 法 律 ) これは メトロポール( 公 施 設 法 人 )と 構 成 員 コミューン( 市 町 村 )と の 間 に 置 かれ 旧 コミューンと 旧 コミューン 連 合 を 尊 重 し もってそれらの 反 発 を 和 らげ 組 み 込 んでいく 趣 旨 を 有 している 10 都 市 内 分 権 組 織 の 単 位 の 設 定 は 執 行 の 局 面 をも 視 野 に 入 れるべきであるから 意 思 形 成 の 局 面 における 個 人 の 平 等 を 基 本 理 念 とする 選 挙 区 画 の 場 合 とは 事 情 を 異 にする 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 31

47 (2) 権 限 都 市 内 分 権 組 織 の 権 限 11 は 何 よりも 対 外 的 関 係 つまり 地 方 公 共 団 体 との 関 係 において 論 じられる 地 方 公 共 団 体 による 関 与 のあり 方 は 都 市 内 分 権 組 織 の 制 度 上 の 公 共 性 への 接 続 の 可 否 の 問 題 と 表 裏 を 成 している 都 市 内 分 権 組 織 に 移 譲 される 権 限 は その 質 においても 量 におい ても 一 律 ではない 権 限 の 質 については 諮 問 権 限 か 決 定 権 限 かに よって 大 きく 分 かれるが 諮 問 権 限 に 加 えて 意 見 具 申 権 限 を 付 与 し たり 決 定 権 限 のみならず 執 行 権 限 を 付 与 したりすることがありう る 執 行 権 限 は 実 働 の 押 し 付 けとなりかねない 一 方 自 ら 決 定 し た 事 柄 について 他 者 に 干 渉 させることなく その 執 行 を 貫 徹 するためには 必 要 な 権 限 でもある また 権 限 の 量 については 事 業 実 施 権 限 計 画 策 定 権 限 立 法 権 限 とりわけアクター 間 の 関 係 調 整 ルール( 役 割 分 担 に 関 する 実 体 的 ルール 協 議 説 明 責 任 等 に 関 する 手 続 的 ルール)の 設 定 権 限 等 どこまで 付 与 されうるかが 問 題 となる このなかで 意 思 形 成 過 程 における 決 定 権 限 が 都 市 内 分 権 組 織 に 対 してそもそも 移 譲 されうるか 移 譲 される 場 合 にはどのような 要 件 が 必 要 かが 議 論 の 対 象 となってきた この 問 題 については 立 法 論 レベルと 解 釈 論 レベルに 分 けて 検 討 するのが 有 益 であろう 一 方 で 立 法 論 レベルにおいては 法 令 条 例 によって 市 町 村 長 議 会 に 与 えられた 権 限 を 都 市 内 分 権 組 織 に 移 譲 することについて 何 らかの 限 界 が 存 するかが 問 われる ここではまず 憲 法 上 の 限 界 として 長 又 は 議 会 に 憲 法 上 留 保 されなければならない 本 質 的 な 権 限 が 画 定 されなければならない 12 地 方 レベルにおいては 国 レベ 11 都 市 内 分 権 組 織 の 財 源 人 事 における 自 主 性 自 立 性 も 問 題 となるが ここでは 権 限 の 問 題 のみを 取 り 上 げる 32

48 ルに 比 べ 財 政 的 統 制 が 法 制 度 上 重 視 されていることに 照 らすなら ば 課 税 権 のみならず 個 別 の 財 産 処 分 についても 議 会 の 権 限 の 根 幹 に 当 たるとも 解 されうる その 上 で それ 以 外 の 権 限 を 移 譲 する 場 合 に 都 市 内 分 権 組 織 に 求 められる 要 件 が 検 討 される 例 えば 法 人 格 の 有 無 内 部 組 織 のあり 方 ( 議 会 の 設 置 の 必 要 性 等 ) 構 成 員 の 要 件 ( 全 員 メンバーシップか 公 選 か 等 )などが 論 点 となりうる この 点 に 関 し 市 街 地 再 開 発 組 合 土 地 区 画 整 理 組 合 については 総 会 の 議 決 事 項 として 事 業 計 画 の 決 定 変 更 や 経 費 の 収 支 予 算 など が 掲 げられており また 土 地 区 画 整 理 審 議 会 は 換 地 計 画 や 仮 換 地 指 定 に 関 する 権 限 を 行 使 することとされている このことから 現 行 法 制 度 は 決 定 権 限 の 付 与 にあたっては 公 選 議 会 に 相 当 する 内 部 組 織 の 整 備 を 要 するという 考 え 方 に 立 っているとも 解 されよう 他 方 で 解 釈 論 レベルにおいては 法 形 式 による 場 合 分 けが 有 用 であろう 法 令 による 定 めがなされている 場 合 には 法 令 と 抵 触 し ない 限 りで 認 められるにとどまるから それぞれの 都 市 内 分 権 組 織 について 法 律 事 項 の 配 分 を 解 釈 していくことになる 対 して 条 例 やローカルルールによる 定 めがなされている 場 合 には どのレベル で 行 政 が 関 わるか 公 化 の 契 機 の 時 期 が 問 題 となる 例 えば まちづくり 条 例 に 基 づき まちづくり 協 議 会 に 対 して 決 定 権 限 が 移 譲 されるという 制 度 設 計 のなかで 長 によるまちづくり 協 議 会 の 認 定 という 当 事 者 能 力 自 体 のレベルでの 関 与 に 加 え まちづくり 協 定 の 長 との 締 結 をも 要 求 している 事 例 がある( 神 戸 市 真 野 地 区 まちづ くり 条 例 ) 13 これに 対 し 建 築 協 定 制 度 は 協 定 内 容 の 行 政 庁 に よる 認 可 のみを 要 求 している 12 なお 法 律 による 権 限 配 分 の 変 更 手 法 である 事 務 処 理 特 例 条 例 制 度 は 都 道 府 県 か ら 市 町 村 に 対 する 一 種 の 自 治 体 内 分 権 制 度 としても 理 解 されうる そこでは 都 道 府 県 知 事 の 権 限 に 属 する 事 務 について 市 町 村 への 移 譲 の 可 否 に 係 る 制 約 は 課 されていない 13 名 和 田 是 彦 (1998) コミュニティの 法 理 論 創 文 社 3 頁 以 下 を 参 照 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 33

49 (3) 構 成 員 ア 構 成 員 との 関 係 都 市 内 分 権 組 織 については 上 に 述 べた 対 外 的 関 係 に 加 え 対 内 的 関 係 つまり 構 成 員 との 関 係 が 問 題 となる ここでの 問 題 は 誰 がどのような 手 続 でメンバーになるかである まずは 地 方 公 共 団 体 と 同 様 に 全 員 メンバーシップとするか 14 そ して 協 議 会 など 組 織 の 決 定 執 行 に 関 与 するメンバーについて 地 方 公 共 団 体 の 長 による 任 命 とするか(この 場 合 には 拒 否 の 可 能 性 が 問 われる) 公 募 による 選 任 とするか 公 選 ないし 準 公 選 とす るかといった 選 択 肢 がありうる 強 制 加 入 の 可 能 性 を 持 ちうるのは 基 本 的 に 公 法 人 である この 場 合 には 当 該 組 織 の 基 礎 となる 区 域 に 存 するすべての 者 が 構 成 員 になるが 市 町 村 全 体 との 関 係 においては すべての 住 民 の 参 加 と いうよりはむしろ 限 定 された 区 域 を 基 礎 とする 団 体 の 構 成 員 であ る 利 害 関 係 者 の 関 与 として 捉 えることになろう したがって 市 町 村 との 関 係 においては 利 害 関 係 者 は 主 観 的 保 護 システムの 下 に 置 かれる 可 能 性 を 有 する 強 制 加 入 制 の 対 極 にある 公 選 制 は 全 体 の 代 表 である 市 町 村 議 会 議 員 との 関 係 を 含 め 激 しく 議 論 されてきた この 問 題 は 都 市 内 分 権 組 織 に 移 譲 される 権 限 の 質 と 量 にも 関 わっている また いわ ば 内 部 ルールとして 意 思 形 成 決 定 ルールが 問 題 となる 近 接 性 ゆえに 内 的 民 主 性 の 確 保 が 肝 要 になるとともに 組 織 のガバナン スのあり 方 が 問 われる 14 なお 認 可 地 縁 団 体 は 当 該 区 域 の 住 民 の 相 当 数 の 者 の 加 入 を 要 件 としている( 地 方 自 治 法 260 条 の2 第 2 項 3 号 ) 34

50 イ 構 成 員 以 外 の 住 民 に 対 する 関 係 都 市 内 分 権 組 織 が その 構 成 員 のみならず 構 成 員 以 外 の 住 民 を も 拘 束 する 権 限 を 行 使 しうるか 否 かが 問 題 となる この 点 に 関 し 第 三 類 型 の 諸 制 度 のなかには 私 人 の 意 思 に 関 わ らず 強 制 加 入 させたり 公 権 力 行 使 権 限 を 付 与 したりしているも のがある 前 述 の 通 り 市 街 地 再 開 発 組 合 や 土 地 区 画 整 理 組 合 は 当 該 区 域 内 の 地 権 者 の3 分 の2 以 上 の 同 意 に 基 づいて 設 立 認 可 を 受 けることで すべての 地 権 者 に 対 して 一 定 の 義 務 を 課 する この3 分 の2 要 件 は 都 市 計 画 提 案 制 度 においても 採 用 されている また 1 棟 の 建 物 の 建 替 えについては 区 分 所 有 者 の5 分 の4 以 上 の 多 数 に よって 決 議 することができるが 団 地 内 全 建 物 の 一 括 建 替 え 決 議 に ついては 各 建 物 の 区 分 所 有 者 の3 分 の2 以 上 の 多 数 と 団 地 内 区 分 所 有 者 の5 分 の4 以 上 の 多 数 が 要 件 とされており 1 棟 建 替 えの 場 合 に 比 べて 建 替 えの 対 象 となる 建 物 の 区 分 所 有 者 の 要 件 が 緩 和 され ている 15 さらに 建 築 協 定 制 度 においては 当 該 区 域 内 の 地 権 者 15 団 地 内 全 建 物 一 括 建 替 えを 定 める 建 物 の 区 分 所 有 等 に 関 する 法 律 70 条 が 憲 法 29 条 に 違 反 するとして 争 われた 事 案 において 最 高 裁 は 区 分 所 有 権 の 性 質 について 区 分 所 有 権 の 行 使 ( 区 分 所 有 権 の 行 使 に 伴 う 共 有 持 分 や 敷 地 利 用 権 の 行 使 を 含 む 以 下 同 じ )は 必 然 的 に 他 の 区 分 所 有 者 の 区 分 所 有 権 の 行 使 に 影 響 を 与 えるものであるから 区 分 所 有 権 の 行 使 については 他 の 区 分 所 有 権 の 行 使 との 調 整 が 不 可 欠 であり 区 分 所 有 者 の 集 会 の 決 議 等 による 他 の 区 分 所 有 者 の 意 思 を 反 映 した 行 使 の 制 限 は 区 分 所 有 権 自 体 に 内 在 するものであって これらは 区 分 所 有 権 の 性 質 というべきものである と 述 べた 上 で 団 地 内 全 建 物 一 括 建 替 えは 団 地 全 体 として 計 画 的 に 良 好 かつ 安 全 な 住 環 境 を 確 保 し その 敷 地 全 体 の 効 率 的 かつ 一 体 的 な 利 用 を 図 ろうとするものであるとこ ろ 区 分 所 有 権 の 上 記 性 質 にかんがみると 団 地 全 体 では 同 法 62 条 1 項 の 議 決 要 件 と 同 一 の 議 決 要 件 を 定 め 各 建 物 単 位 では 区 分 所 有 者 の 数 及 び 議 決 権 数 の 過 半 数 を 相 当 超 える 議 決 要 件 を 定 めているのであり 同 法 70 条 1 項 の 定 めは なお 合 理 性 を 失 うもので はないというべきである また 団 地 内 全 建 物 一 括 建 替 えの 場 合 1 棟 建 替 えの 場 合 と 同 じく 上 記 のとおり 建 替 えに 参 加 しない 区 分 所 有 者 は 売 渡 請 求 権 の 行 使 を 受 ける ことにより 区 分 所 有 権 及 び 敷 地 利 用 権 を 時 価 で 売 り 渡 すこととされているのであり( 同 法 70 条 4 項 63 条 4 項 ) その 経 済 的 損 失 については 相 応 の 手 当 がされているというべき である そうすると 規 制 の 目 的 必 要 性 内 容 その 規 制 によって 制 限 される 財 産 権 の 種 類 性 質 及 び 制 限 の 程 度 等 を 比 較 考 量 して 判 断 すれば 区 分 所 有 法 70 条 は 憲 法 29 条 に 違 反 するものではない と 判 示 した( 最 判 平 成 21 年 4 月 23 日 判 時 2045 号 116 頁 ) 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 35

51 全 員 による 協 定 が 行 政 庁 の 認 可 を 得 ることによって 第 三 者 効 を 有 す るが 実 際 には 開 発 分 譲 業 者 による 一 人 協 定 が 多 用 されており この 場 合 には 一 人 による 取 決 めが 当 該 区 域 の 地 権 者 全 員 を 拘 束 す ることになる 確 かに これらの 制 度 は いわば 所 有 権 の 公 化 延 長 によって 空 間 管 理 への 接 続 を 図 ろうとするものであり 所 有 権 に 関 わらない 都 市 内 分 権 制 度 とは 基 本 的 に 異 なる ただし 限 定 された 区 域 におけ る 公 的 主 体 によらない 地 域 環 境 管 理 について ローカルな 伝 統 に 基 づく 社 会 的 な 承 認 をもって 正 統 化 を 図 るといった 議 論 にとどま らず 私 人 の 同 意 によらずに 公 権 力 の 行 使 を 認 める 点 において これらの 制 度 は 一 定 の 示 唆 をもたらしうる 以 上 の 第 三 類 型 に 対 し 第 二 類 型 においては 公 益 法 人 制 度 につ いて 一 般 法 人 とは 異 なり 機 関 選 択 の 自 由 が 大 幅 に 制 約 されてい るほか 機 関 の 内 部 構 成 に 関 する 特 則 が 定 められている 16 このよ うな 法 人 のガバナンスの 強 化 に 加 え 公 益 認 定 等 委 員 会 による 介 入 が 行 われている 17 自 らの 構 成 員 の 利 益 にとどまらず 広 く 社 会 の 利 益 に 関 わる 公 益 活 動 を 行 う 以 上 は 当 該 組 織 による 自 己 規 律 に 加 え 第 三 者 による 統 制 が 必 要 とされるという 考 え 方 が ここには 看 取 され 得 る 16 公 益 認 定 を 受 けるためには 理 事 会 設 置 一 般 法 人 でなければならず( 公 益 法 人 認 定 法 5 条 14 号 ハ) 従 って 監 事 を 置 くことを 要 し( 一 般 法 人 法 61 条 ) さらに 原 則 とし て 会 計 監 査 人 を 置 くことを 要 する( 公 益 法 人 認 定 法 5 条 12 号 ) 17 出 口 正 之 (2015) 主 務 官 庁 制 度 のパターナリズムは 解 消 されたのか 岡 本 仁 宏 編 市 民 社 会 セクターの 可 能 性 関 西 学 院 大 学 出 版 会 101 頁 は そのパターナリズム を 批 判 している 36

52 5 おわりに 都 市 内 分 権 を 論 ずるに 当 たっては 当 該 制 度 の 目 的 を 設 定 し そ れに 応 じたガバナンスのあり 方 を 探 求 しなければならない 都 市 内 分 権 を 強 化 する 立 場 に 立 つならばなおさら 制 度 化 による 枠 付 けを 伴 うべきことになる とりわけ 都 市 内 分 権 組 織 が 地 方 公 共 団 体 よりさらに 身 近 な 組 織 であることに 鑑 みるならば 当 該 組 織 と 構 成 員 との 関 係 及 び 構 成 員 以 外 との 関 係 については 憲 法 92 条 に 基 づ き 法 律 によって 一 定 の 規 律 を 施 しておく 必 要 があろう 仮 に 戦 後 直 後 のように 民 主 化 が 最 大 の 目 標 とされる 場 合 には 公 選 議 会 の 設 置 が 一 つの 要 素 となりうる 今 日 においては 公 選 議 会 の 設 置 は 憲 法 93 条 2 項 と 同 様 の 足 かせになりかねない 反 面 構 成 員 以 外 との 関 係 においては 正 統 化 の 観 点 から また 構 成 員 自 身 から すれば 実 働 するからには 決 定 に 関 与 させるべしといった 代 表 の 観 点 から 要 請 されることがあろう もっとも 都 市 内 分 権 という 事 象 が 市 町 村 合 併 をはじめ 社 会 に 大 きなインパクトを 与 える 施 策 に 対 して あるいは 抗 して 社 会 のなかから 立 ち 上 がった 事 象 であることを 看 過 してはなるま い このことは 各 時 代 と 各 地 域 に 応 じた 裁 量 の 承 認 つまりは 制 度 化 の 抑 制 を 求 めることにつながる 制 度 化 に 対 する 一 見 相 反 する 要 請 を 自 覚 しながら 絶 えず 変 転 する 現 実 との 間 での 視 線 の 往 復 を 粘 り 強 く 続 けていく 必 要 があろう 参 考 文 献 石 平 春 彦 (2010) 都 市 内 分 権 の 動 態 と 展 望 公 人 の 友 社 斎 藤 誠 (2012) 現 代 地 方 自 治 の 法 的 基 層 有 斐 閣 武 智 秀 之 編 著 (2004) 都 市 政 府 とガバナンス 中 央 大 学 出 版 部 第 2 章 都 市 内 分 権 の 法 的 検 討 37

53 羽 貝 正 美 編 著 (2007) 自 治 と 参 加 協 働 学 芸 出 版 社 岡 本 仁 宏 編 (2015) 市 民 社 会 セクターの 可 能 性 関 西 学 院 大 学 出 版 会 名 和 田 是 彦 (1998) コミュニティの 法 理 論 創 文 社 古 谷 健 司 (2013) 財 産 区 のガバナンス 日 本 林 業 調 査 会 38

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