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1 これからの 町 村 自 治 とコミュニティ 2012 年 8 月 広 域 行 政 と 地 域 の 自 治 組 織 に 関 する 検 討 チーム 報 告 書

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3 序 言 このところコミュニティをめぐる 議 論 なかでも 地 縁 で 結 ばれた 地 域 コミュニティをめ ぐる 議 論 が 盛 んである その 一 般 的 な 背 景 要 因 に 関 しては 別 のところで 整 理 したことが ある( 地 域 と 公 共 性 齋 藤 純 一 編 公 共 性 の 政 治 理 論 ナカニシヤ 出 版 2010 年 ) ここ ではとくに 日 本 で 繰 り 返 しコミュニティブームが 現 われる 要 因 として 大 規 模 自 然 災 害 と 市 町 村 合 併 があることをあらためて 指 摘 したい いったん 大 規 模 自 然 災 害 が 生 じれば 住 民 に 一 番 身 近 な 政 府 つまり 市 町 村 が 機 能 不 全 に 陥 り 住 民 の 目 の 前 に 無 政 府 状 態 が 現 実 のものとして 立 ち 現 れる また 市 町 村 合 併 が 進 むと とりわけ 合 併 周 辺 地 域 の 住 民 にとっては 身 近 であるはずの 市 町 村 が 物 理 的 にも 精 神 的 にも 遠 い 存 在 になる そこでどちらの 場 合 もそうした 事 態 に 対 応 するために コミュ ニティ 単 位 で 近 隣 自 治 組 織 を 備 えるべしとする 理 屈 が 生 まれるからである 過 去 のコミュニティブームに 関 して たとえば1953 年 から 始 まった 昭 和 の 大 合 併 や1959 年 の 伊 勢 湾 台 風 が 大 きな 契 機 になったことを 思 い 起 こしたい 近 年 のブームに 関 しては 年 の 阪 神 淡 路 大 震 災 や1999 年 から 始 まった 平 成 の 大 合 併 そして2011 年 の 東 日 本 大 震 災 が 重 要 な 要 因 になっていると 考 えていいだろう 2011 年 3 月 11 日 の 震 災 当 日 最 初 にテレビ 速 報 に 接 したのは ちょうど 本 検 討 チームの 鳥 取 県 伯 耆 町 調 査 を 終 え その 足 で 向 かった 米 子 空 港 の 搭 乗 待 合 室 のなかでのことだった また そのときたまたま 持 ち 歩 いて 読 んでいたのが レベッカ ソルニットの 災 害 ユー トピア という 本 だった( 亜 紀 書 房 2010 年 原 題 はA Paradise Built in Hell) ソルニットはこのようにいう 大 規 模 自 然 災 害 後 に 立 ち 現 われるのは エリート 階 級 が 想 像 するような 万 人 が 万 人 に 対 して 争 うホッブズ 流 の 無 秩 序 ではなくて 人 々が 互 いに 助 け 合 うクロポトキン 流 の 幸 福 な 無 政 府 状 態 だ この 震 災 後 にはコミュニティ 論 議 がいっそう 盛 んになるのではないか そのなかにはソ ルニットに 似 てコミュニティを 一 面 的 に 美 化 する 言 説 も 多 く 現 われるのではないか それ が 空 港 でテレビ 速 報 に 接 してすぐに 抱 いた 直 感 だった その 直 感 はそれほど 的 外 れでもな かったように 思 える いうまでもなく コミュニティには 光 もあれば 影 もある コミュニティには いやもっ と 広 く 政 治 にはといってもいいのだが 境 界 線 を 引 いて 囲 い 込 みをつくる 特 質 がある 囲 いの 内 側 にいるのが われわれ であり 外 側 にいるのが 彼 / 彼 女 ら あるいは やつ ら である 内 側 にいるからこそ われわれは 互 いの 幸 福 を 思 い 助 け 合 おうとするが そのわれわれの 間 にも 妬 み 嫉 みや 反 目 が 生 じるのを 防 ぐことはできない 向 こう 三 軒 両 隣 と 隣 りの 不 幸 は 鴨 の 味 この2つの 機 制 が 併 存 するところにコミュニティの 特 徴 と 難 しさがある それでもなお いまコミュニティだからこそできることがあるし そこに 期 待 をかける のだとすれば こうしたコミュニティの 両 義 性 から 目 をそらさず 光 を 語 れば 影 を 語 り 負 を 言 えば 正 を 言 うじりじりするような 割 り 切 れない 議 論 を 続 けていくしかないのではな いか それが 本 検 討 チームの 活 動 を 終 えて あらためて 感 じているところである もう1つ 伯 耆 町 調 査 に 関 連 して 述 べたいことがある すでに 日 常 語 になったといっても 1

4 いい 限 界 集 落 についてである この 言 葉 の 発 案 者 である 大 野 晃 がもともと 意 図 した 語 義 や 語 った 文 脈 はひとまず 脇 に 置 くとして( 山 村 環 境 社 会 学 序 説 農 山 漁 村 文 化 協 会 2005 年 ) 日 常 語 としての 限 界 集 落 は あたかも 実 際 農 山 村 から 集 落 がつぎつぎ 消 えてなくなりつつあるような 状 況 を 連 想 させる だがそうしたイメージには もともと 山 深 い 町 で 生 まれ 育 った 自 分 自 身 のこれまでの 体 験 からして かなりの 違 和 感 を 覚 えていた そしてその 違 和 感 は 本 検 討 チームの 伯 耆 町 調 査 に 参 加 し また 他 の 現 地 調 査 の 報 告 や 研 究 会 での 討 論 に 接 するなかでますます 深 ま った こうした 違 和 感 をすべてとはいわないまでも 晴 らし 蒙 を 啓 いてくれたのが 山 下 祐 介 の 限 界 集 落 の 真 実 である(ちくま 新 書 2012 年 ) その 趣 旨 はこう 読 み 取 れる 全 国 的 に 見 て 限 界 集 落 が 消 滅 にいたった 事 実 はまだない ただし 今 後 消 滅 にいたる 可 能 性 はある その 過 程 は 一 般 的 に 信 じられているほど 不 可 逆 的 ではないので 集 落 再 生 のため に 打 てる 手 はまだある すでに 消 えてなくなりつつあるもの 再 生 可 能 性 のないものにいくら 思 いをめぐらして も そこから 現 実 社 会 に 意 味 のある 議 論 制 度 や 政 策 に 結 びつく 議 論 が 生 まれることはな いだろう コミュニティについてもまたしかりである だが 農 山 村 のコミュニティには 限 界 集 落 という 言 葉 が 連 想 させるイメージとは 相 当 に 異 なるリアリティがあるのではない か 町 村 自 治 を 豊 かにする 底 力 がいまなお 備 わっているのではないか こうした 点 もまた 本 検 討 チームの 活 動 を 終 えて 感 じているところである 本 検 討 チームは 研 究 者 からなる 有 識 者 メンバー( 自 由 参 加 メンバーを 含 む)と 全 国 町 村 会 職 員 からなる 事 務 局 メンバーで 構 成 し 3 年 間 にわたって 研 究 会 と 現 地 調 査 の2 本 立 ての 活 動 を 進 めるなかで 忌 憚 のない 議 論 を 交 わしてきた とくにコミュニティの 位 置 づ けをめぐっては 有 識 者 メンバーの 間 で 方 向 性 を 異 にする 意 見 が 並 び 立 ち 混 戦 模 様 になる 場 合 もしばしばであった ただ 意 見 の 違 いは 違 いとして 尊 重 することとし 提 起 された 論 点 のなかから 最 大 公 約 数 として 整 理 できるところをまとめたのが 本 報 告 書 の 本 編 であ る 本 報 告 書 本 編 と 資 料 編 の 取 りまとめには おもに 事 務 局 メンバーがあたった とりわけ 本 編 を 仕 上 げる 作 業 は 容 易 ではなかったはずである 事 務 局 メンバー なかでもその 中 心 的 役 割 を 担 った 小 野 文 明 氏 に 深 く 感 謝 申 し 上 げる 本 検 討 チームの 活 動 と 本 報 告 書 が 事 務 局 メンバーにとって また 願 わくば 全 国 町 村 会 と 全 国 の 町 村 にとってなんらか 意 義 ある ものになっていることを 期 待 する 広 域 行 政 と 地 域 の 自 治 組 織 に 関 する 検 討 チーム チーム 長 小 原 隆 治 2

5 広 域 行 政 と 地 域 の 自 治 組 織 に 関 する 検 討 チーム メンバー 一 覧 2012 年 8 月 現 在 < 有 識 者 メンバー> ( 五 十 音 順 敬 称 略 ) 小 原 隆 治 ( 早 稲 田 大 学 ) チーム 長 島 田 恵 司 ( 大 東 文 化 大 学 ) 名 和 田 是 彦 ( 法 政 大 学 ) 沼 尾 波 子 ( 日 本 大 学 ) < 自 由 参 加 > ( 五 十 音 順 敬 称 略 ) 道 州 制 と 町 村 に 関 する 研 究 会 委 員 小 田 切 徳 美 ( 明 治 大 学 ) < 事 務 局 メンバー> (10 名 ) 調 査 室 坂 本 誠 総 務 部 片 岡 志 穗 喜 多 恵 美 前 田 達 弥 行 政 部 河 野 功 田 中 隆 三 財 政 部 黒 田 治 臣 経 済 農 林 部 小 野 文 明 広 報 部 佐 川 浩 幸 市 川 裕 之 横 山 泉 (~2012 年 3 月 ) 3

6 目 次 序 言 本 報 告 書 の 性 格 コミュニティを 取 り 巻 く 状 況 (1)コミュニティとは 何 か (2) 東 日 本 大 震 災 とコミュニティ (3)コミュニティが 抱 える 問 題 自 治 体 とコミュニティ (1) 高 まるコミュニティへの 関 心 (2) 自 治 体 とコミュニティの 関 係 コミュニティの 実 態 ( 現 地 調 査 を 踏 まえて) (1)コミュニティの 活 動 単 位 を 考 える (2)コミュニティ 再 編 の 目 的 と 実 態 コミュニティの 活 動 内 容 (1) 経 済 活 動 の 実 情 (2)コミュニティ 活 動 における 福 祉 の 位 置 づけ コミュニティに 対 する 支 援 のあり 方 (1) 自 治 体 による 支 援 のあり 方 について (2)NPO 等 中 間 支 援 組 織 との 連 携 これからの 町 村 自 治 とコミュニティを 考 える (1)コミュニティの 現 状 把 握 と 将 来 シミュレーションの 実 施 (2)どのような 地 域 をつくりたいのか 青 写 真 の 構 想 (3)コミュニティ 政 策 の 検 証 (4) 自 治 体 とコミュニティの 切 れ 目 のない 連 携 の 強 化 (5) 町 村 自 治 とコミュニティのあり 方 おわりに 検 討 チームの3 年 間 を 振 り 返 って 資 料 編 現 地 調 査 結 果 の 概 要 北 海 道 ニセコ 町 兵 庫 県 多 可 町 鳥 取 県 伯 耆 町 宮 崎 県 諸 塚 村 認 定 特 定 非 営 利 活 動 法 人 市 民 セクターよこはま

7 本 報 告 書 の 性 格 本 検 討 チームは 広 域 行 政 の 仕 組 みや 農 山 村 地 域 における 自 治 組 織 ( 農 山 村 コミュニテ ィ)を 検 討 テーマに 据 え3 年 余 りにわたり 議 論 してきた 中 間 報 告 (2010 年 5 月 )では 広 域 行 政 の 現 状 や 課 題 を 中 心 にまとめてみたが このた びの 報 告 書 では 農 山 村 地 域 における 自 治 組 織 (コミュニティ)の 問 題 を 中 心 にまとめて みた 2011 年 3 月 に 発 生 した 未 曾 有 の 大 震 災 は 尊 い 生 命 や これまで 築 き 上 げてきた 有 形 無 形 の 財 産 を 奪 い 去 り 人 々に 補 填 しがたい 喪 失 感 を 与 えた こうした 中 被 災 地 域 では コミュニティがしっかりと 機 能 し 住 民 の 避 難 生 活 を 支 え た 事 例 もあった 大 規 模 災 害 で 頼 りになったのは 身 近 なコミュニティだった この 報 告 では 東 日 本 大 震 災 とコミュニティについても 検 討 してみた また 研 究 活 動 の 一 環 として 2010 年 10 月 には 愛 知 学 泉 大 学 の 山 崎 丈 夫 教 授 から 同 12 月 には 特 定 非 営 利 活 動 法 人 地 球 緑 化 センターからヒアリングを 行 い また 2011 年 1 月 から 3 月 にかけて 現 地 調 査 を 実 施 した 調 査 対 象 は 北 海 道 ニセコ 町 兵 庫 県 多 可 町 鳥 取 県 伯 耆 町 宮 崎 県 諸 塚 村 そして 横 浜 市 の 認 定 非 営 利 活 動 法 人 市 民 セクターよこはま と 山 村 地 域 から 政 令 指 定 都 市 まで 様 々なタイプのコミュニティについて 調 査 する 機 会 を 得 た そこでは 実 に 多 くの 経 験 やノウハウが 蓄 積 されていることが 確 認 できた この 場 を 借 りて 現 地 調 査 にご 協 力 いただいた 関 係 者 の 方 々に 深 く 御 礼 申 し 上 げたい コミュニティに 関 する 議 論 は 尽 きない そこは 誰 もが 平 等 に 暮 らす 権 利 を 有 しながらも 社 会 の 一 員 として 一 定 の 秩 序 が 要 求 される 公 と 私 が 融 合 する 場 である 自 治 体 が 抱 える 問 題 は 社 会 構 造 の 変 化 や 低 迷 を 続 ける 経 済 社 会 状 況 を 背 景 に ますます 複 雑 多 様 化 し なおかつ 困 難 化 している 一 方 農 山 村 地 域 も 人 口 減 少 が 続 き コミュティそのものの 維 持 が 困 難 となることが 予 想 される 自 治 体 運 営 も 漫 然 と 慣 例 や 前 例 を 踏 襲 したり 従 前 の 仕 組 みや 考 えを 所 与 の 前 提 として いてはとても 持 たない 状 況 にある コミュニティの 側 も 行 政 に 期 待 するだけでは いざ というときに 連 帯 が 保 てない 状 況 になりかねない 行 政 の 役 割 は 何 か コミュニティの 役 割 は 何 かということについて 一 度 整 理 する 必 要 があるのではないだろうか このような 問 題 意 識 のもとで 若 干 の 見 解 を 述 べてみたい 本 報 告 書 が 自 治 体 関 係 者 にとって 何 らかの 参 考 になれば 幸 いである なお 本 報 告 の 内 容 は 検 討 チームにおける 議 論 の 成 果 を 示 すものであり 全 国 町 村 会 としての 見 解 ではないことを 申 し 添 えておく 5

8 1.コミュニティを 取 り 巻 く 状 況 (1)コミュニティとは 何 か 1 日 本 のコミュニティの 特 色 コミュニティという 言 葉 は 論 者 の 立 場 や 議 論 の 設 定 状 況 により 多 義 的 に 使 われる ことが 多 い この 言 葉 についてとりあえず 本 報 告 書 では 自 治 政 策 との 関 係 で 扱 うことから 日 常 的 に 身 近 な 地 域 社 会 をいうこととしたい また 専 らコミュニティ 活 動 の 主 体 に 視 点 を 置 き その 組 織 態 様 や 今 後 のあり 方 について 論 じることとしたい 日 本 のコミュニティを 眺 めてみると 以 下 のような 特 徴 が 挙 げられる まず 第 1は 一 定 の 区 域 概 念 を 持 っていることである それは 市 町 村 よりも 狭 く 例 えば 小 学 校 の 学 区 などを 形 成 しているまとまりであり 自 治 会 町 内 会 等 の 単 位 とな っているようなものである こうしたまとまりは 住 居 表 示 と 一 致 することが 多 く し たがって 住 民 にとっても 区 域 概 念 として 日 常 的 に 認 識 されているといえよう 第 2の 特 徴 としては 総 合 性 が 挙 げられよう 日 本 のコミュニティは 沿 革 的 に 公 共 サービスを 補 完 する 役 割 を 担 い 続 けており 単 一 の 目 的 を 遂 行 するために 存 在 している のではない 広 報 誌 の 配 布 やごみ 置 き 場 の 清 掃 街 灯 管 理 や 防 犯 防 災 など 欧 米 であ れば 当 然 に 行 政 が 担 うべき 多 くの 仕 事 や 目 的 遂 行 の 最 後 の 部 分 (ラスト ワンマイ ル)を 担 っている 後 述 する 自 治 体 との 関 係 でみられるように 経 済 発 展 とともに 日 本 の 自 治 体 が 抱 えてきた 行 政 課 題 の 多 様 化 に コミュニティの 側 もまた 応 えてきた 第 3の 特 徴 として 会 員 制 が 挙 げられよう 自 治 会 や 町 内 会 については 原 則 として 本 人 の 意 思 表 示 と 会 費 の 支 払 と 引 き 替 えに 参 加 が 認 められる 参 加 が 承 認 されると 会 員 名 簿 に 登 載 され 回 覧 板 の 回 付 や 広 報 誌 など が 配 布 されてくることとなる このように 会 員 制 は 加 入 率 の 把 握 を 容 易 にし 近 年 そ の 低 下 が 懸 念 されるようになっている この 点 について 農 山 村 などでは 当 該 地 域 への 居 住 と 自 治 会 への 所 属 は 当 然 視 され ている 所 も 多 いと 思 われる しかし 最 近 都 市 から 移 住 してきた 人 の 中 には 自 治 会 に 加 入 しない 例 もあると 聞 く 第 4の 特 徴 としては 閉 鎖 的 な 性 格 が 強 いことが 挙 げられよう 自 治 会 町 内 会 の 運 営 は ややもすると 地 域 に 永 年 居 住 する 顔 なじみの 地 元 出 身 者 で 固 められることが 多 いように 思 われる こうした 体 制 は 新 しく 転 入 してきた 新 参 者 に とっては 取 りつきにくく 入 り 難 い 組 織 に 映 るのではないかと 考 える もっとも 祭 りや 運 動 会 などの 行 事 は 地 域 に 広 く 開 かれているといってよく さらに は 農 山 村 では 都 市 との 交 流 事 業 など 積 極 的 に 外 部 との 接 触 を 図 ろうとする 動 きもみ られる 点 には 留 意 が 必 要 であろう 参 考 自 治 会 町 内 会 の 機 能 ( 前 山 総 一 郎 コミュニティ 自 治 の 理 論 と 実 践 東 京 法 令 出 版 2009 年 ) a) 問 題 対 処 施 設 管 理 6

9 交 通 安 全 防 犯 青 少 年 育 成 防 火 防 災 福 祉 生 活 改 善 施 設 管 理 ( 道 路 公 園 の 維 持 管 理 環 境 の 美 化 衛 生 清 掃 ) b) 行 政 協 力 自 治 体 広 報 誌 の 配 布 各 種 募 金 の 徴 収 c) 親 睦 祭 礼 運 動 会 文 化 祭 2 農 山 村 と 都 市 のコミュニティ 次 に 農 山 村 と 都 市 のコミュニティについてその 違 いを 見 てみたい 農 山 村 では 一 般 にコミュニティの 結 びつきが 強 い 例 えば 自 治 会 の 加 入 率 などは 転 入 者 の 少 ない 地 域 言 い 換 えると 古 くからの 居 住 者 の 割 合 が 大 きい 地 域 ほど 高 いと 思 わ れる こうした 地 域 の 中 には 住 み 続 けることと 自 治 会 に 加 入 することが 同 一 視 され 先 の 特 徴 で 取 り 上 げたように 会 員 であることを 意 識 することなくコミュニティが 形 成 さ れていることも 珍 しいことではない 一 方 都 市 のコミュニティは 農 山 村 と 比 べると 住 民 どうしの 結 合 の 度 合 いは 希 薄 で あり 自 治 会 町 内 会 の 加 入 率 も 一 般 的 に 低 い こうした 違 いの 背 景 には 次 のような 点 が 挙 げられよう まずは 発 展 形 態 の 違 いである 農 山 村 地 域 では 先 祖 代 々あるいは 古 くからそこに 人 々が 居 住 し 地 域 内 の 人 間 関 係 も 比 較 的 安 定 した 状 態 で 推 移 してきた 生 まれてから 死 ぬまで すべての 場 面 で 近 隣 と 関 わりを 持 ちながら 暮 らしてきた それは 高 度 成 長 の 過 程 で 急 速 な 都 市 化 が 進 展 する 時 代 にあっても 誰 かが 家 に 残 り 世 帯 そのものの 異 動 は 少 なかった 一 方 都 市 では 高 度 成 長 時 代 既 存 の 市 街 地 を 取 り 巻 くように 宅 地 が 造 成 され 新 しい 生 活 者 がなだれ 込 み 一 気 に 居 住 空 間 が 形 成 されていった そこでは 既 存 の 住 民 と 新 住 民 とが 入 り 混 じったコミュニティが 形 成 されたり ある いは これまで 人 の 住 んでいなかった 新 興 住 宅 地 や 団 地 などでは 全 く 新 しいコミュニ ティが 形 成 されていった 農 山 村 のコミュニティとの 違 いに 着 目 すれば こうした 都 市 のコミュニティは 地 域 に 土 着 した 地 元 の 住 民 で 構 成 されていると 言 うよりは サラリーマンを 中 心 に 職 場 と 住 居 とを 往 復 する 勤 労 者 によって 構 成 されているということが 言 えよう 勤 労 者 にとってコ ミュニティとの 日 常 的 なつきあいは あまり 意 識 されることはなく ごみ 集 積 場 の 清 掃 当 番 や 自 治 体 広 報 誌 の 配 布 など 実 利 的 な 存 在 として 意 識 されるにとどまることが 多 い ように 思 われる このような 加 入 率 やコミュニティに 対 する 意 識 の 違 いは 戦 後 の 人 口 増 加 や 地 域 にお ける 転 出 入 割 合 ( 人 口 流 動 性 )なども 関 係 しているのではないかと 思 われる (2) 東 日 本 大 震 災 とコミュニティ 1 東 日 本 大 震 災 におけるコミュニティの 対 応 未 曾 有 の 災 害 をもたらした 東 日 本 大 震 災 は 震 災 そのものの 衝 撃 もさることながら 7

10 津 波 被 害 や 放 射 能 汚 染 によって 住 む 場 所 を 奪 い 去 られた 人 々の 喪 失 感 は 容 易 に 埋 め 戻 すことはできない このような 中 にあって コミュニティが 震 災 時 や 震 災 後 どのような 役 割 を 果 たしてき たのかを 検 証 することは 災 害 が 頻 発 する 我 が 国 にとって 重 要 な 意 義 を 持 つ それは 今 回 のような 大 規 模 災 害 では 行 政 機 関 による 救 援 や 電 気 ガス 水 道 等 の 事 業 者 による 救 援 やインフラの 早 期 復 旧 に 限 界 があることが 明 白 となり 住 民 自 身 によ る 相 互 の 支 え 合 いが 生 き 延 びていく 上 でも 重 要 となるからである 震 災 ではライフラインの 供 給 が 途 絶 えたばかりでなく 携 帯 電 話 も 不 通 となり 災 害 の 発 生 状 況 の 把 握 や 家 族 との 通 信 が 絶 たれてしまった 避 難 行 動 の 際 や 避 難 場 所 での 滞 在 にあたり 人 々は 大 きな 不 安 を 感 じたことであろう 震 災 でコミュニティがどのような 役 割 を 果 たしたのか 本 格 的 な 検 証 作 業 はまだ 緒 に 就 いたばかりという 状 況 と 言 えようが 震 災 から 半 年 後 の 2011 年 7 月 に 開 催 された コ ミュニティ 政 策 学 会 では いくつかの 報 告 がなされた 岩 手 県 立 大 学 の 吉 野 英 岐 教 授 は 農 山 漁 村 コミュニティは 震 災 にどう 向 き 合 ってい るか~ 岩 手 県 沿 岸 地 域 の 事 例 から~ と 題 する 発 表 を 行 っている このレポートの 中 に ある 問 題 関 心 は 興 味 深 い その 内 容 は 次 の 通 り われわれが 直 後 に 行 ったヒアリングでは 区 とか 町 内 会 の 姿 がよくみえなかった とい う 声 が 多 かった 岩 手 県 沿 岸 地 域 の 比 較 的 小 規 模 な 農 山 漁 村 コミュニティではどうだっただろうか 岩 手 県 沿 岸 部 の 被 災 地 およびその 周 辺 の 農 山 漁 村 地 域 の 住 民 自 治 組 織 や 行 政 は 危 機 にど う 立 ち 向 かったか その 背 景 にあるものはなにか 今 後 のコミュニティの 存 続 や 再 建 に 向 けてリーダー 層 はどのように 考 えているのか これらの 問 題 関 心 をもとに 1 直 接 被 災 した 側 の 集 落 と 被 災 地 域 を 支 援 する 側 の 集 落 の 活 動 や 考 え 方 の 差 異 や 2 集 落 の 日 常 的 な 活 動 状 況 や 組 織 体 制 の 違 いと 震 災 時 の 対 応 の 差 異 3 集 落 のシンボル 物 的 基 盤 の 有 無 による 対 応 の 違 い 4 被 災 による 行 政 機 能 の 喪 失 時 への 対 応 を 分 析 枠 組 み として 捉 え 岩 手 県 田 野 畑 村 のS 地 区 釜 石 市 の H 地 区 とK 地 区 における 自 治 組 織 のリーダーに 対 しヒアリング 調 査 を 実 施 している このうち 田 野 畑 村 における 震 災 対 応 について 次 のようにまとめている 田 野 畑 村 S 地 区 の 震 災 対 応 震 災 直 後 に 自 治 会 主 体 の 避 難 誘 導 はない 避 難 所 が 開 設 され 多 くの 住 民 は 避 難 所 へ 壊 滅 的 な 被 害 を 受 けたS 親 交 会 は 住 民 の 移 転 や 転 居 を 想 定 し 所 有 資 産 を 全 世 帯 に 対 し 世 帯 当 たり10 万 円 ずつ 分 配 今 後 2 年 間 は 会 費 収 入 がなくてもやれるだけの 資 金 は 留 保 住 民 の 統 合 機 能 を 果 たしてきた 祭 礼 ができなくなり 活 動 の 拠 点 だった 集 会 施 設 も 喪 失 した 状 況 で 全 戸 移 転 が 可 能 かどうかどうかは 不 透 明 今 後 の 地 域 統 合 の 方 法 を 模 索 中 8

11 これらの 分 析 から 読 み 取 れることは 行 政 からの 支 援 も 十 分 でなく 制 約 の 多 い 困 難 な 状 況 下 にあっても コミュニティが 一 定 の 役 割 を 果 たしていることが 看 て 取 れる 例 えば 避 難 所 の 運 営 に 関 し 情 報 の 収 集 と 整 理 食 料 や 生 活 支 援 などの 調 達 が 系 統 化 された 意 思 決 定 のもとに 実 施 されている 様 子 がうかがえる その 一 方 コミュニティが 十 分 に 機 能 しなかったとする 見 解 もある 大 妻 女 子 大 学 の 吉 原 直 樹 教 授 は 見 直 されるコミュニティ 力 と 過 剰 期 待 への 警 戒 と 題 する 論 考 の 中 で 次 のような 趣 旨 を 述 べている( 農 業 と 経 済 別 冊 東 日 本 大 震 災 と 農 業 農 村 昭 和 堂 2012 年 ) (1) 今 回 の 震 災 で 目 立 っているのは 地 震 の 発 生 とともに 多 くの 住 民 が 隣 人 や 町 内 の 人 々を 振 り 返 ることなく いち 早 く 家 族 とか 親 戚 を 連 れ 立 って 車 で 逃 げたために 結 果 として 車 ごと 津 波 に 呑 み 込 まれ 亡 くなった (2)これは 個 人 化 の 進 展 に 加 えてコミュニティが 機 能 しなかったために 多 くの 犠 牲 者 を 出 してしまったということになる (3)コミュニティ 力 が 生 死 を 分 けたことを 示 しているが 現 実 に 吹 き 荒 れているコミ ュニティ 待 望 論 は 被 災 直 後 の 地 域 コミュニティの 実 態 から 目 を 逸 らしているように 思 われる (4) 多 くの 被 災 地 では 地 域 コミュニティは 存 在 したが 実 際 には 機 能 しなかった つ まり あるけど なかった のである (5) 被 災 直 後 の 避 難 民 に 対 するヒアリング 調 査 では 一 様 に 避 難 にあたって 区 会 や 町 内 会 (の 活 動 )が 見 えなかった と 述 べている (6) 避 難 の 際 に 区 会 や 町 内 会 は 多 くの 住 民 にとって 遠 い 存 在 だった だからこそ 個 々ばらばらに 車 で 逃 げるといった 行 動 が 目 立 つことになった あるけど なかった というコミュニティの 実 態 が 今 回 の 震 災 によって 浮 き 彫 り となったことを 示 唆 していると 言 えよう このようなコミュニティの 空 洞 化 の 背 景 について 吉 原 教 授 は 調 査 を 行 った 福 島 県 相 双 地 区 に 限 定 する と 留 保 した 上 で 避 難 行 動 にみられる 個 人 化 された 行 動 は 原 発 への 依 存 体 制 によって 生 活 の 個 人 化 受 動 化 が 進 み それまで 地 域 が 保 持 してきた 生 活 の 共 同 の 体 制 と それを 支 える 集 落 意 識 の 弱 体 化 が 進 んだ と 指 摘 している この 指 摘 からは 産 業 構 造 や 生 活 様 式 の 変 化 がコミュニティの 体 質 を 変 容 させ 得 ると 考 えることもできよう 2 復 興 に 向 けたコミュニティの 役 割 一 方 被 災 から 時 間 が 経 過 するにつれて 応 急 的 な 救 援 段 階 から 就 業 など 生 活 部 面 の 継 続 的 な 復 興 をどう 支 えていくのか という 段 階 に 移 行 することとなる このような 段 9

12 階 に 入 ると コミュニティレベルの 対 応 能 力 には 自 ずと 限 界 があり 行 政 による 機 動 的 政 策 的 な 対 応 が 主 力 となり コミュニティの 役 割 も 変 わることになるであろう 東 日 本 大 震 災 復 興 構 想 会 議 の 提 言 ( 復 興 への 提 言 ~ 悲 惨 のなかの 希 望 ~ 2011 年 6 月 25 日 )は 復 興 の 主 体 は 住 民 に 最 も 身 近 で 地 域 の 特 性 を 理 解 している 市 町 村 が 基 本 となる とし それぞれの 市 町 村 は 住 民 NPO 地 元 企 業 等 と 連 携 して 復 興 計 画 を 策 定 する などとしている 復 興 に 際 し 農 林 漁 業 については 産 業 として 復 興 することばかりにとらわれてしま うと 集 約 化 や 大 規 模 化 あるいは 大 資 本 の 参 入 を 目 指 す 方 向 に 流 れやすい もちろん 生 産 機 能 を 早 期 に 回 復 させるという 意 味 では 復 興 のスピードや 効 率 を 優 先 することも 重 要 であると 言 えよう しかし 例 えば 農 業 では 経 営 形 態 は 様 々であって も 末 端 の 水 路 の 管 理 は 集 落 単 位 で 行 われることが 多 い また 漁 業 について 言 えば 三 陸 沿 岸 などの 漁 村 地 域 では 地 形 上 小 規 模 な 集 落 が 点 在 し まさに 集 落 単 位 で 業 が 営 ばんば まれている メディアにも 取 り 上 げられた 宮 城 県 南 三 陸 町 の 馬 場 中 山 集 落 は 住 民 の 殆 どが 漁 業 に 従 事 していた 避 難 した 200 人 が 孤 立 状 態 にある 中 区 長 の 男 性 の 統 率 のも とで 避 難 所 生 活 や 漁 業 の 再 開 に 向 けた 取 組 が 紹 介 されていた そこでは 区 長 の 優 れた リーダーシップと 住 民 同 士 が 互 いの 絆 を 何 よりも 優 先 する 姿 が 描 かれていた ばんば 農 山 漁 村 では この 馬 場 中 山 集 落 のように 生 産 活 動 と 日 常 生 活 が 一 体 となり 成 り 立 っ ており コミュニティの 持 つ 共 同 性 の 発 揮 が 地 域 産 業 を 支 えている 復 興 にあたっては このことを 念 頭 に 置 き 産 業 基 盤 の 再 生 とコミュニティの 再 生 を 同 時 に 進 める 必 要 がある 3 旧 山 古 志 村 の 事 例 なお 災 害 とコミュニティとの 関 連 では 2004 年 10 月 23 日 の 新 潟 県 中 越 地 震 におけ る 旧 山 古 志 村 の 事 例 を 参 考 として 紹 介 したい この 地 震 で 旧 山 古 志 村 は 大 きな 被 害 を 受 け 全 村 避 難 を 余 儀 なくされた この 全 村 避 難 について 当 時 の 山 古 志 村 長 の 長 島 忠 美 ( 現 衆 議 院 議 員 ) 氏 は 次 のように 述 懐 している( コミュニティ 再 生 あっての 復 興 緑 の ふるさと 協 力 隊 若 者 たちの 震 災 復 興 農 山 村 再 生 若 者 白 書 2012 農 山 漁 村 文 化 協 会 2012 年 ) 災 害 のときは 一 時 的 にもばらばらにしたらだめだ なぜならつらいときに 人 と 人 とが 支 え 合 ってきた 地 域 だから ばらばらに 避 難 して 落 ち 着 いてしまったら 元 のコミュニティに 戻 りにくい 環 境 ができてしまう 旧 山 古 志 村 は 帰 ろう 山 古 志 のスローガンを 掲 げ 同 時 に2 年 で 戻 るという 目 標 を 設 定 し 大 多 数 の 住 民 が 復 帰 を 果 たした ( 実 際 には3 年 2ヶ 月 を 要 した) しかし 避 難 生 活 中 も 常 に 元 のコミュニティを 維 持 する 事 にこだわったことが 大 き な 混 乱 もなく 復 帰 を 果 たすことに 繋 がったと 言 えよう 10

13 4 災 害 時 におけるコミュニティの 位 置 付 け このようにコミュニティは 大 規 模 災 害 が 発 生 した 際 の 砦 となって 住 民 の 心 を 繫 ぎと める 自 治 体 に 課 せられた 最 大 の 使 命 は 住 民 の 生 命 と 財 産 を 守 ることである 東 日 本 大 震 災 を 契 機 に 自 治 体 とコミュニティが 果 たすべき 役 割 や 機 能 について 考 えておく 必 要 がある そのためには 両 者 の 連 携 と 信 頼 関 係 の 構 築 が 欠 かせない いざという 時 自 治 体 ができることと その 限 界 を 知 っておき コミュニティとして あるいは 一 人 の 住 民 として 冷 静 に 行 動 できる 心 構 えが 求 められる そのためには 自 治 体 が 甚 大 な 災 害 によってその 機 能 を 全 うできなくなった 場 合 に 備 え コミュニティの 役 割 を 明 確 にしておくことが 重 要 であろう 例 えば 避 難 誘 導 の 手 順 や 連 絡 体 制 避 難 所 の 運 営 など 集 団 行 動 が 要 請 される 際 の 意 思 決 定 のあり 方 などを 確 認 しておくことは 災 害 発 生 時 の 被 害 や 混 乱 を 軽 減 することにつながるかもしれない さらには 自 治 体 の 機 能 喪 失 を 想 定 した 訓 練 を 重 ねるなど いざという 時 にコミュニ ティ 機 能 までもが 喪 失 されないよう 日 頃 からの 意 識 付 けを 図 ることが 重 要 であろう そ の 際 外 部 との 連 携 を 図 っておくことも 重 要 であろう それは 自 治 体 レベルで 結 ばれ ている 災 害 応 援 協 定 とは 別 の より 住 民 に 近 いコミュニティレベルの 連 携 であり 東 日 本 大 震 災 においても ソーシャルメディア 等 を 通 じ 救 援 物 資 の 提 供 やボランティアの 支 援 が 行 われた こうした 支 援 は 例 えば 高 齢 者 や 障 がい 者 などの 社 会 的 弱 者 に 対 し 国 や 自 治 体 の 対 応 が 行 き 届 かない 場 合 などにおいて 効 果 を 発 揮 することが 期 待 できる ただし そのためには あるけど なかったコミュニティ のままでは いかんと もしがたく コミュニティの 再 生 が 政 策 課 題 として 一 層 重 要 であることを 認 識 しなけれ ばならない (3)コミュニティが 抱 える 問 題 1 参 加 率 の 低 下 と 担 い 手 不 足 問 題 自 治 会 町 内 会 の 加 入 率 は 近 年 その 低 下 が 指 摘 されている 特 に 都 市 部 において 顕 著 であり 世 帯 数 の 半 分 にも 満 たない 所 も 存 在 している また 加 入 率 は 高 水 準 であってもコミュニティ 活 動 への 参 加 が 低 下 しているとの 指 摘 もある( 2007 年 版 国 民 生 活 白 書 第 2 章 地 域 のつながり 第 1 節 地 域 のつな がりの 変 化 と 現 状 ) このことは コミュニティにおける 担 い 手 の 不 足 問 題 の 深 刻 化 にも 繋 がってくる 一 般 に 自 治 会 町 内 会 などの 役 職 者 は 中 高 年 世 代 が 就 くことが 多 いが 加 入 者 の 減 少 が 続 けば 地 域 活 動 を 引 っ 張 っていくリーダーたちと 彼 らを 支 える 担 い 手 の 不 足 が 必 然 的 に 問 題 となる 加 入 率 や 参 加 率 低 下 の 要 因 として 考 えられるのは コミュニティと 関 わらなくても 日 常 の 生 活 に 支 障 がなく 面 倒 な 人 とのつきあいを 回 避 する 傾 向 が 強 まっていることが 挙 げられよう 元 来 日 常 のコミュニティ 活 動 というものは 地 味 なものが 多 く 報 酬 が 得 られることも 少 ないため 時 間 を 割 いて 活 動 に 奉 仕 する 動 機 に 乏 しいということが 考 え られる 11

14 また コミュニティの 活 動 内 容 の 典 型 として 広 報 誌 の 配 布 があるが インターネット の 普 及 により 自 治 体 ホームページから 容 易 に 閲 覧 できることから 敢 えて 会 費 を 払 っ てまで 広 報 誌 の 配 布 を 受 けたいという 欲 求 も 希 薄 であると 思 われる 2 閉 鎖 性 と 意 思 決 定 をめぐる 問 題 コミュニティには どちらかと 言 えば 閉 鎖 的 なイメージがつきまとう これは 会 員 制 という 組 織 形 態 であるために 日 常 の 活 動 に 外 部 の 者 が 関 わることがほとんどないこ とが 挙 げられよう また コミュニティの 役 職 者 には 昔 からその 地 域 に 暮 らしている 古 株 や 顔 見 知 りどうしで 構 成 されることが 多 く 新 しく 転 入 してきた 新 参 者 にとっては 入 りにくい 雰 囲 気 に 映 るというのが 実 態 ではないだろうか しかし コミュニティに 加 入 する 者 がさらに 低 下 する 傾 向 が 続 けば 自 治 会 役 員 の 後 継 者 不 足 は コミュニティ 活 動 を 維 持 する 上 で 重 大 な 問 題 となってくるであろう また コミュニティは 世 帯 を 単 位 とすることが 多 く どうしても 世 帯 主 ( 多 くの 場 合 男 性 )のみの 意 向 が 反 映 され 結 果 として 残 りの 女 性 や 子 供 の 意 見 が 取 り 入 れられない ことになる こうした 傾 向 は 農 山 村 において 強 くなるように 思 われる コミュニティがその 活 動 を 維 持 してゆくためには 従 来 の 考 え 方 からの 転 換 を 求 めら れよう 高 齢 者 の 増 加 は 地 域 ぐるみで 支 え 合 う 福 祉 の 取 組 強 化 を 求 められることにな り その 際 には 女 性 の 視 点 も 不 可 欠 になるであろう また 地 域 再 生 のための 都 市 など との 交 流 を 進 めていくためには 行 動 範 囲 が 広 い 若 者 たちの 柔 軟 な 発 想 を 活 かすこと が 重 要 になってくる 男 性 の 世 帯 主 を 中 心 とする 考 えのままでは 地 域 の 課 題 発 見 が 遅 れたり 柔 軟 な 対 応 がとれないといった 状 況 を 招 くことになるかもしれない 3 自 治 体 の 下 請 け 機 関 という 問 題 コミュニティの 位 置 付 けやあり 方 を 議 論 する 際 には これを 行 政 の 下 請 機 関 であると して 批 判 的 に 捉 える 見 方 がある 太 平 洋 戦 争 中 自 治 会 町 内 会 は 戦 意 の 高 揚 を 図 り 国 民 の 意 識 を 統 合 させるための 組 織 として 大 政 翼 賛 運 動 の 一 翼 を 担 わされた その 後 敗 戦 を 迎 え 民 主 化 政 策 を 推 し 進 めてきたGHQの 要 請 によって その 組 織 化 を 求 めた 戦 前 の 政 令 が 廃 止 (1947 年 )されて きた 歴 史 がある 1952 年 の 主 権 の 回 復 により 解 禁 された 自 治 会 町 内 会 活 動 は 高 度 成 長 や 経 済 社 会 シ ステムの 整 備 の 過 程 において 住 民 どうしの 親 睦 や 行 政 活 動 の 及 ばざる 部 分 を 担 ってき た 社 会 の 発 展 と 人 口 の 増 加 は 行 政 ニーズの 多 様 化 と 増 大 をもたらし 自 治 体 ですべ ての 要 求 に 応 えることは 困 難 となった 特 に 昭 和 30 年 代 から 40 年 代 の 高 度 成 長 期 では 都 市 部 への 人 口 の 集 中 による 宅 地 の 造 成 や 集 合 住 宅 の 建 設 が 一 気 に 進 み 自 治 体 による 手 当 が 追 いつかない 状 況 が 続 いた 地 域 もある 横 浜 市 は 人 口 350 万 人 という 巨 大 都 市 だが 自 治 会 の 加 入 率 は 最 近 やや 低 下 しているとは 言 え 8 割 前 後 という 都 市 部 とし ては 極 めて 高 い 水 準 にある その 背 景 には 高 度 成 長 期 の 急 激 な 人 口 増 加 が 背 景 にあり 住 民 ニーズに 応 えきれない 行 政 サービスを 住 民 自 ら 担 わざるを 得 ないといった 事 情 があ 12

15 った 一 方 農 山 村 では 住 民 たちが 身 の 回 りの 地 域 問 題 は 互 いに 共 同 して 解 決 するという 意 識 が 戦 前 から 根 付 いていたこともあり 戦 後 の 自 治 会 町 内 会 の 廃 止 措 置 が 施 行 され ていた 時 代 にあっても 事 実 上 活 動 を 継 続 してきた 地 域 もあった 宮 崎 県 諸 塚 村 では 戦 前 からのコミュニティ 組 織 は 戦 後 も 活 かされ 続 け やがて 全 国 的 にも 有 名 になった 自 治 公 民 館 制 度 へとつながっていった GHQによる 自 治 会 町 内 会 活 動 の 禁 止 措 置 は 民 主 化 を 進 め 人 権 尊 重 の 思 想 を 根 付 かせるためのものではあったが 自 治 体 による 住 民 サービスの 拡 充 が 進 むにつれ 自 治 体 の 手 に 負 えない 事 柄 については 住 民 に 頼 らざるを 得 ないとうことと 住 民 の 側 もあ る 程 度 のことは 自 分 たち 自 身 でやることを 受 け 入 れてきた 行 政 サービスの 一 部 を 担 うということは 自 治 体 の 隷 下 に 属 し 指 示 や 依 頼 に 従 うとい う 構 図 にも 映 る この 意 味 ではコミュニティは 自 治 体 の 下 請 け 機 関 として 機 能 している ことになる 一 方 コミュニティの 側 から 見 れば 自 治 体 の 下 請 け 機 関 として 服 従 を 強 いられている という 意 識 がどの 程 度 認 識 されているかはよく 分 からない むしろ 地 域 の 中 でコミュニ ティに 代 替 するような 組 織 はなく 住 民 にとっては 不 可 欠 の 存 在 となっている 場 合 もあ る とくに 農 山 村 ではコミュニティが 道 路 や 水 路 水 道 の 維 持 管 理 までを 担 っている 所 がある 最 近 では 自 治 体 とコミュニティ( 住 民 )との 連 携 について 協 働 概 念 を 掲 げその 役 割 を 重 視 している それは 単 に 安 上 がりであるからということではなく コミュニティ が 担 う 方 が 効 果 的 であるという 側 面 もあるからではないだろうか 自 治 体 とコミュニティとの 関 係 をどう 見 るかは その 視 点 をどこにおくかによって 分 かれるのではないだろうか 13

16 2. 自 治 体 とコミュニティ (1) 高 まるコミュニティへの 関 心 バブル 経 済 の 崩 壊 に 伴 う 急 速 な 経 済 や 財 政 の 悪 化 は 国 や 自 治 体 によるサービスの 内 容 を 質 的 量 的 に 縮 小 させる 結 果 をもたらした それ 以 前 まで 公 共 部 門 が 担 っていた 施 策 や 事 業 は 見 直 しを 迫 られ 自 治 体 が 行 っていた 仕 事 の 一 部 を 民 間 部 門 に 委 ねるという 手 法 も 一 般 的 なものとなった それにより コミュニティに 寄 せられる 関 心 や 期 待 も 高 まっている 例 えば 政 府 レベルにおける 最 近 のコミュニティに 関 する 検 討 状 況 について 主 なもの を 整 理 してみると 以 下 のようになる 2002 年 社 会 保 障 審 議 会 福 祉 部 会 報 告 市 町 村 地 域 福 祉 計 画 及 び 都 道 府 県 地 域 福 祉 支 援 計 画 策 定 の 在 り 方 について 地 域 福 祉 の 推 進 における 住 民 参 加 の 重 要 性 を 強 調 2003 年 第 27 次 地 方 制 度 調 査 会 答 申 今 後 の 地 方 自 治 制 度 のあり 方 に 関 する 答 申 分 権 型 社 会 では 住 民 自 治 が 重 視 されるべきであり 住 民 コミュニティ NP O 等 と 協 働 連 携 すべきであると 提 唱 2004 年 中 央 教 育 審 議 会 が 今 後 の 学 校 の 管 理 運 営 の 在 り 方 について 答 申 公 立 学 校 の 運 営 に 地 域 住 民 が 関 与 するコミュニティ スクールの 導 入 を 提 唱 2005 年 内 閣 府 経 済 社 会 総 合 研 究 所 編 コミュニティ 機 能 再 生 とソーシャルキャピ タルに 関 する 研 究 調 査 報 告 書 2005 年 国 民 生 活 審 議 会 総 合 企 画 部 会 コミュニティ 再 興 と 市 民 活 動 の 展 開 2008 年 厚 生 労 働 省 高 齢 者 等 が 一 人 でも 安 心 して 暮 らせるコミュニティづくり 推 進 会 議 2009 年 総 務 省 災 害 対 応 能 力 の 維 持 向 上 のための 地 域 コミュニティのあり 方 に 関 す る 検 討 会 2009 年 総 務 省 新 しいコミュニティのあり 方 に 関 する 研 究 会 2009 年 国 土 交 通 省 新 たな 結 研 究 会 各 府 省 がコミュニティのあり 方 や 位 置 づけについて 関 心 を 寄 せていることが 窺 える こうした 関 心 は 見 方 を 変 えれば 財 政 問 題 を 契 機 とした 行 財 政 改 革 の 路 線 の 一 環 と 捉 えることもできよう しかし 財 政 が 厳 しいから サービスを 切 り 詰 め 住 民 に 負 担 を 転 嫁 するという 発 想 では かえって 地 域 の 創 意 や 工 夫 を 奪 うことにもなりかねず また 人 口 の 減 少 が 続 く 地 域 の 切 り 捨 てにつながることにもなりかねない 公 共 サービスのあり 方 を 見 直 す 動 き が 活 発 であるが このような 点 には 十 分 留 意 する 必 要 があるだろう 一 方 農 山 村 の 側 では 財 政 問 題 もさることながら 人 口 減 少 や 市 町 村 合 併 など 地 域 社 会 の 衰 退 や 崩 壊 を 食 い 止 めるための 方 策 を 探 る という 立 場 から 関 心 を 持 つようにな ってきたとも 言 えよう 14

17 (2) 自 治 体 とコミュニティの 関 係 コミュニティへの 関 心 と 期 待 は 今 後 も 強 まることが 予 想 されるが 課 題 を 解 決 できる ほどの 有 効 な 施 策 は 未 だに 打 ち 出 されているとは 言 い 難 い 近 年 の 協 働 概 念 の 唱 導 は 上 述 したように 財 政 問 題 が 要 因 のひとつとなっていると 考 え られる 国 や 地 方 の 巨 額 の 財 政 赤 字 は 行 政 サービスのあり 方 の 見 直 しを 迫 り 自 治 体 は 地 方 交 付 税 の 大 幅 な 削 減 や 集 中 改 革 プラン の 実 行 により 施 策 の 縮 減 や 人 件 費 の 削 減 を 余 儀 なくされた こうした 財 政 事 情 を 理 由 として いわばコミュニティへの 業 務 委 託 が 自 治 体 側 の 都 合 により 一 方 的 に 進 められるとすれば 住 民 自 治 の 観 点 からも 問 題 となる しかし コミュニティの 側 が 課 題 解 決 に 向 け 公 共 サービスの 担 い 手 となることについ て 有 効 な 手 段 であり なおかつ 効 率 的 であるとして 納 得 するのであれば 協 働 はコミ ュニティと 自 治 体 との 間 に 新 たな 関 係 を 生 む 契 機 となる この 協 働 概 念 については 民 主 主 義 の 視 点 あるいは 行 財 政 改 革 の 視 点 から 10 年 ほど 前 か ら 盛 んに 論 じられるようになった 我 が 国 で 初 めて 協 働 の 概 念 を 紹 介 したとされている 熊 本 県 立 大 学 の 荒 木 昭 次 郎 名 誉 教 授 は 協 働 の 説 明 について 地 域 住 民 と 自 治 体 職 員 とが 心 を 合 わせ 力 を 合 わせ 助 け 合 って 地 域 住 民 の 福 祉 の 向 上 に 有 用 であると 自 治 体 政 府 が 住 民 の 意 思 に 基 づいて 判 断 し た 公 共 的 性 質 をもつ 財 やサービスを 生 産 し 供 給 していく 活 動 体 系 としている( 参 加 と 協 働 ぎょうせい 1990 年 ) 協 働 関 係 が 成 立 するためには 自 治 体 ( 職 員 )とコミュニ ティ( 住 民 )との 信 頼 関 係 の 醸 成 パートナーシップの 成 立 がまずは 必 要 ということであ る こうした 協 働 を 進 めるため 自 治 体 の 中 には 一 定 の 財 源 をコミュニティに 交 付 し そ の 使 い 途 を 地 域 に 委 ねるという 仕 組 みを 取 り 入 れるところが 多 くなった 中 には 数 百 万 円 規 模 の 交 付 金 を 支 給 する 自 治 体 もあり コミュニティと 自 治 体 の 関 係 も 徐 々にではある が 変 わりつつあると 言 えよう また 地 域 づくりに 住 民 の 声 を 活 かす 仕 組 みとして 政 策 の 形 成 プロセスに 住 民 参 加 を 取 り 入 れる 自 治 体 も 増 えつつある 自 治 基 本 条 例 やまちづくり 条 例 などを 制 定 し 住 民 参 加 を 手 続 きとして 保 障 している 事 例 もある この 場 合 住 民 参 加 を 政 策 形 成 のどの 段 階 で 取 り 入 れているのかが 問 題 となる これは 事 業 や 施 策 の 立 案 段 階 における 単 な る 公 聴 手 続 きの 一 環 として 位 置 付 けているのと 政 策 の 決 定 段 階 で 位 置 付 けるのとでは その 意 味 合 いが 異 なるからである 自 治 体 とコミュニティとの 連 携 が 深 まれば コミュニティに 対 し 一 定 の 決 定 権 や 財 源 を 付 与 するといった 動 機 も 芽 生 えてくる 可 能 性 がある 決 定 権 を 付 与 することによって 柔 軟 かつ 迅 速 な 問 題 解 決 や 住 民 の 地 域 への 関 心 を 喚 起 する 契 機 になることも 考 えられよう ただし この 点 については 決 定 権 を 付 与 することによって 特 定 の 実 力 者 を 生 み 出 す ことになったり 逆 に 自 治 体 の 意 思 を 住 民 に 浸 透 させる 仕 組 みになる 懸 念 も 拭 いきれず 民 主 的 な 仕 組 みとして 機 能 し 得 るのか 十 分 な 検 討 が 必 要 である 15

18 3.コミュニティの 実 態 ( 現 地 調 査 を 踏 まえて) (1)コミュニティの 活 動 単 位 を 考 える コミュニティの 規 模 や 枠 組 みについては まとまったデータを 入 手 することは 困 難 で あるが 現 地 調 査 の 結 果 を 基 にこれらの 問 題 について 検 討 してみたい まず コミュニティの 枠 組 みについては 複 数 の 小 コミュニティ(1 層 目 )を 包 含 す るコミュニティ(2 層 目 )が 存 在 していることが 分 かる そして その 規 模 については 地 域 内 で 主 力 的 に 活 動 しているコミュニティの 規 模 は 世 帯 数 45~409 人 口 118~1350で 北 海 道 ニセコ 町 を 除 き 藩 政 村 など 明 治 以 前 の 地 区 割 に 由 来 するものが 多 いことが 分 かる ( 下 表 参 照 ) 世 帯 数 全 域 第 1 層 コミュニティ 第 2 層 コミュニティ( 第 1 層 より 大 ) 歴 史 歴 史 人 口 呼 称 経 緯 呼 称 経 緯 組 織 数 世 帯 数 人 口 組 織 数 世 帯 数 人 口 ニセコ 町 ( 全 域 ) 2,053 4,827 班 自 治 会 多 可 町 集 落 藩 政 1,897 7,204 隣 保 ( 旧 加 美 町 ) ( 行 政 区 ) 村 多 可 町 集 落 藩 政 地 域 旧 町 6,705 23, ( 全 域 ) ( 行 政 区 ) 村 自 治 区 ( 平 成 合 併 前 ) 3 2,235 7,703 諸 塚 村 ( 全 域 ) 伯 耆 町 ( 二 部 地 区 ) 伯 耆 町 ( 福 岡 地 区 ) 719 1,882 実 行 組 合 公 民 館 409 1,350 自 治 会 藩 政 村 班 ( 再 編 前 藩 政 の 自 治 会 村 ) 門 ( 江 戸 時 代 から の 地 区 割 ) 活 性 化 旧 村 推 進 機 構 ( 昭 和 合 併 前 ) 自 治 会 ( 再 編 後 ) 分 校 区 , 相 対 的 に 活 動 が 活 発 ( 活 動 内 容 の 広 がり 活 動 頻 度 等 から 達 観 判 断 )な 側 に 網 掛 けした 二 部 地 区 については 自 治 会 によっては 活 性 化 推 進 機 構 よりも 活 発 に 活 動 を 展 開 しているところもあり 両 方 に 網 掛 けした 第 1 層 目 の 規 模 は 近 隣 のイメージと 概 ね 重 なるのではないだろうか あそこの 家 の 家 族 は 何 人 で 何 をしているか といったことが 把 握 されやすい 規 模 であると 言 える それは 困 ったときには 助 け 合 う 共 助 の 関 係 が 構 築 できる 規 模 と 言 っても 良 いであろ う コミュニティの 維 持 には 顔 見 知 りの 信 頼 関 係 が 何 よりも 重 要 であり その 規 模 が 大 きくなればなるほど 深 い 信 頼 関 係 を 気 づくことは 困 難 となる したがって 第 1 層 コミュニティを 今 後 どう 維 持 していくのかは 地 域 全 体 にとって も 重 要 な 課 題 となる ところでこのような 複 層 構 造 については 都 市 においても 班 組 単 位 自 治 会 連 合 自 治 会 といったように 似 通 った 構 造 になっている しかし 高 度 成 長 期 に 形 成 さ れた 新 興 住 宅 地 などでは 単 に 地 理 的 なまとまりによって 形 成 されていることが 多 く 歴 史 的 な 背 景 を 持 つ 地 縁 を 基 礎 としている 地 域 は 少 ないものと 思 われる このため 加 入 率 の 低 迷 が 続 いたり コミュニティ 内 の 人 付 き 合 いも 希 薄 となり その 結 合 も 弱 いと いうのが 実 態 だろう また 平 成 の 市 町 村 合 併 以 前 の 旧 町 村 単 位 に 設 定 された 地 域 自 治 区 は 規 模 の 面 から データ 出 所 2010 年 国 勢 調 査 2005 年 国 勢 調 査 2010 年 国 勢 調 査 2010 年 国 勢 調 査 2006 年 住 基 人 口 2006 年 住 基 人 口 16

19 みてコミュニティとして 機 能 しているとは 言 い 難 いのではないだろうか いずれにせよ コミュニティの 規 模 や 枠 組 みの 設 定 について 今 回 の 事 例 調 査 を 踏 まえ 次 のように 整 理 してみた 1 小 規 模 すぎると 人 的 リソースの 不 足 から 活 動 の 展 開 には 限 界 がある 2 大 規 模 すぎると コミュニティ 内 の 意 思 疎 通 意 識 の 共 有 が 困 難 になる 3ただし 第 1 層 のコミュニティはこれまで 各 地 域 において 適 正 な 規 模 として 推 移 してきており 歴 史 的 に 培 われてきた 枠 組 みや 規 模 を 考 慮 すべきである 組 織 構 成 の 事 例 兵 庫 県 多 可 町 箸 荷 (はせがい) 集 落 多 可 町 箸 荷 集 落 では 全 戸 が 参 加 する 集 落 組 織 ( 自 治 会 )とは 別 に むらづくり 委 員 会 が 中 心 となって 新 しい 課 題 に 取 り 組 んでいる ここでは 隣 保 活 動 や 財 産 区 寺 社 の 管 理 といった 典 型 的 な 農 山 村 コミュニティの 活 動 と 新 興 のむら 芝 居 やコミュニティビ ジネスの 取 組 といった 比 較 的 柔 軟 な 対 応 が 求 められる 活 動 との 機 能 分 化 が 見 られる 宮 崎 県 諸 塚 村 17

20 諸 塚 村 では 自 治 会 組 織 に 該 当 する 自 治 公 民 館 を 中 心 に 全 村 で 各 公 民 館 内 の 役 割 分 担 が 明 確 になっているのが 特 徴 といえよう そして 各 自 治 公 民 館 は 図 示 しているように 連 絡 協 議 会 を 統 合 的 な 組 織 として 置 き 自 治 体 など 各 機 関 や 団 体 との 連 携 を 図 っている 鳥 取 県 伯 耆 町 二 部 (にぶ) 地 区 二 部 地 区 活 性 化 推 進 機 構 設 立 1999 年 4 月 目 的 衰 退 した 地 域 の 再 生 を 図 るため 住 民 等 が 自 主 的 に 設 立 事 務 局 公 民 館 に 設 置 部 会 構 成 総 務 部 会 産 業 振 興 部 会 住 みよい 環 境 部 会 趣 味 と 生 きがい 部 会 健 康 スポー ツ 部 会 福 祉 ボランティア 部 会 ファンクラブ 部 会 委 員 構 成 部 落 推 薦 委 員 (28 名 ) 地 区 選 出 町 議 会 議 員 農 業 委 員 JA 役 員 教 育 委 員 森 林 組 合 役 員 自 動 民 生 員 代 表 商 工 会 役 員 代 表 保 育 園 小 中 保 護 者 代 表 女 性 組 織 代 表 社 協 役 員 代 表 JA 生 産 部 代 表 青 年 代 表 老 人 クラブ 代 表 など 約 60 名 公 民 館 活 動 として 実 施 しているわけではないが 公 民 館 を 活 動 場 所 とし 公 民 館 館 長 も 協 力 地 域 担 当 職 員 の 配 置 伯 耆 町 の 二 部 地 区 では 地 域 内 の 各 組 織 との 関 係 性 を 意 識 した 組 織 構 成 となっている のが 特 徴 と 言 える 新 しく 設 置 されたコミュニティ 組 織 においては 委 員 の 約 半 数 が 地 縁 コミュニティからの 推 薦 委 員 で 構 成 されるなど 既 存 の 地 縁 コミュニティとの 関 係 性 に 配 慮 している (2)コミュニティ 再 編 の 目 的 と 実 態 コミュニティの 再 編 についても まとまった 研 究 事 例 は 少 なく 事 例 調 査 結 果 を 中 心 に 考 えてみたい 北 海 道 ニセコ 町 と 鳥 取 県 伯 耆 町 では 数 年 前 にコミュニティ 再 編 の 事 例 がある ただし いずれの 事 例 も 1 既 存 のコミュニティ 組 織 を 班 という 呼 称 で 残 しつつ 複 数 の 組 織 を 包 含 する 形 で 新 たなコミュニティを 設 定 していること ( 既 存 のコミュニティが 保 有 し ていた 財 産 は 既 存 の 単 位 ( 班 )に 残 している) 2 地 理 的 再 編 ではなく 機 能 的 再 編 であること 特 に 行 政 対 応 の 業 務 の 効 率 化 ( 役 員 の 削 減 )を 狙 ったものであること が 判 明 した 調 査 事 例 におけるコミュニティの 再 編 は 機 能 的 再 編 ( 特 に 行 政 の 下 部 機 関 として の 機 能 )であり 地 理 的 再 編 ではない 踏 み 込 んで 言 えば 自 治 体 の 行 政 機 能 の 再 18

21 編 と 評 価 することもできる このようなコミュニティの 再 編 がどのようなプロセス を 経 て 実 行 され また 住 民 がどう 捉 えているのかは 日 本 の 集 落 の 現 状 を 考 えると 十 分 な 検 証 が 必 要 であると 思 われる 今 後 人 口 の 減 少 等 によりコミュニティ 機 能 の 維 持 が 困 難 となるところが 一 層 増 加 するであろう コミュニティ 再 編 のあり 方 も 地 域 の 活 力 をいかに 維 持 するのかとい う 視 点 から 検 討 することになるであろう 19

22 4.コミュニティの 活 動 内 容 (1) 経 済 活 動 の 実 情 近 年 都 市 農 山 村 を 問 わずコミュニティの 経 済 活 動 が 盛 んになっている とりわけ 農 山 村 コミュニティの 特 徴 のひとつに 経 済 活 動 の 多 彩 な 展 開 が 挙 げら れる それは 農 山 村 地 域 が 農 林 業 を 営 み その 生 産 活 動 が 共 同 作 業 であることが 多 いこ とと 関 係 している こうした 経 済 活 動 への 関 わりを 現 地 調 査 事 例 で 見 てみると 宮 崎 県 諸 塚 村 では 自 治 公 民 館 設 置 当 初 から 経 済 活 動 への 関 わりが 顕 著 であった 兵 庫 県 多 可 町 では 近 年 集 落 営 農 や 公 園 施 設 の 運 営 管 理 特 産 加 工 グループの 支 援 など 経 済 活 動 への 関 わりが 顕 著 になっている また 鳥 取 県 伯 耆 町 では 当 初 は 環 境 保 全 活 動 がメインだったが 農 産 物 の 出 荷 支 援 や 特 産 加 工 販 売 の 支 援 など 経 済 活 動 への 関 わりが 顕 著 になってきている これらの 経 済 活 動 の 背 景 としては 農 山 村 の 経 済 的 疲 弊 により 産 業 振 興 活 動 に 対 す るニーズが 高 まったことが 挙 げられるのではないだろうか 諸 塚 村 の 場 合 は 産 業 基 盤 の 脆 弱 性 から 産 業 振 興 活 動 をコミュニティ 単 位 で 結 束 して 実 施 する 必 要 があった 農 山 村 地 域 では 世 帯 の 経 済 基 盤 が 同 質 的 ( 第 1 次 産 業 を 基 本 に 生 計 を 立 てている)で あり コミュニティとして 産 業 振 興 活 動 に 関 わることに 理 解 が 得 やすかった しかし 一 方 で 自 治 体 の 産 業 振 興 政 策 のために コミュニティを 動 員 している 側 面 もあ るのではないか また 諸 塚 村 では 以 前 は 自 治 公 民 館 産 業 振 興 部 で 農 林 産 物 の 生 産 奨 励 集 出 荷 加 工 販 売 を 行 っていたが 現 在 は その 機 能 は 役 場 あるいは 役 場 の 設 立 した 第 三 セクターに 移 行 している 経 済 活 動 を 展 開 していく 上 での 限 界 を 見 極 める 必 要 があると 言 えよう このように コミュニティの 経 済 活 動 は これによって 生 計 を 維 持 するようなレベルに まで 達 している 所 は 少 数 であると 言 える しかし 経 済 活 動 は 例 えばモノの 生 産 を 通 じて 育 まれる 住 民 どうしの 絆 や 生 産 したモノが 市 場 に 受 入 れられ 報 酬 が 得 られる 喜 びを もたらす それは 貨 幣 や 市 場 原 理 だけでは 計 ることのできない 価 値 であり 農 山 村 コミ ュニティの 強 みであると 言 える このような 経 済 活 動 は 農 林 業 の 営 みと 結 合 したいわば 伝 統 的 旧 来 的 な 農 山 村 コミュニティの 経 済 活 動 であると 言 える 一 方 農 林 業 とは 直 接 関 わりを 持 たない 新 しいタイプの 経 済 活 動 も 現 れてきている 全 国 的 に 知 られている 広 島 県 安 芸 高 田 市 の 川 根 振 興 協 議 会 は 農 山 村 コミュニティの 新 し い 経 済 活 動 を 検 討 する 際 の 先 発 モデルとして 参 考 になる 地 域 課 題 を 話 し 合 う 有 志 組 織 として 発 足 した 川 根 振 興 協 議 会 は 集 中 豪 雨 災 害 からの 復 旧 を 契 機 に 行 政 への 依 存 体 質 を 見 直 し 住 民 総 参 加 のコミュニティ 組 織 となった この 組 織 は 現 在 自 治 組 織 であると 同 時 に 経 済 活 動 を 行 う 組 織 という 二 面 性 を 持 っている 店 舗 やガソリンスタンドの 直 営 など 生 活 や 絆 を 維 持 するための 経 済 活 動 が 行 われている 点 に 特 徴 がある また 近 年 都 市 部 においてコミュニティ カフェが 注 目 を 浴 びているのも 人 々が 絆 の 20

23 再 生 を 模 索 する 動 きと 言 えるのではないだろうか 経 済 活 動 を 通 じたコミュニティの 再 生 は 人 々に 場 を 与 え 生 きる 活 力 を 与 えると いう 意 味 では 非 常 に 重 要 な 領 域 であると 言 え 全 国 的 に 注 目 されている 事 例 も 数 多 い 自 治 体 の 財 政 的 な 支 援 は 重 要 であるが 地 域 ブランドとして 認 定 制 度 を 設 けるなどして 特 産 品 の 販 売 促 進 策 を 講 じている 事 例 もあり 今 後 とも 創 意 工 夫 の 発 揮 が 期 待 される なお このようなコミュニティの 経 済 活 動 は 単 なる 商 業 行 為 として 捉 えるべきではな い 地 域 が 抱 える 課 題 の 解 決 や 普 段 気 がつかない 地 域 資 源 の 発 掘 潜 在 していた 人 材 の 活 用 など その 活 動 は 地 域 社 会 に 良 好 な 波 及 効 果 をもたらす 等 その 社 会 的 意 義 は 大 きい と 言 える こうした 意 義 を 積 極 的 に 評 価 し コミュニティの 経 済 活 動 を 奨 励 し 支 援 する 仕 組 みを 一 層 充 実 させる 必 要 がある そのため 自 治 体 からの 財 政 支 援 やコミュニティ 基 金 の 造 成 などの 拡 充 のほか 例 えば 税 制 上 の 優 遇 措 置 など 継 続 的 に 支 援 する 仕 組 みを 検 討 することも 考 えられよう (2)コミュニティ 活 動 における 福 祉 の 位 置 づけ 地 域 活 動 と 福 祉 は 元 来 適 合 性 が 高 いと 言 える 全 国 的 にも 有 名 な 長 野 県 栄 村 の げたばきヘルパー 制 度 は 隣 近 所 なら 下 駄 を 履 い て 真 夜 中 でも 雪 の 中 でも 駆 けつけられる という 事 から 名 付 けられた この 制 度 は 集 落 の 住 民 ヘルパー( 有 資 格 者 )が 村 の 社 会 福 祉 協 議 会 に 登 録 し ワーキングチームを 構 成 し ている 同 村 のホームページには 安 心 介 護 を 実 現 させるもので 住 民 パワーによる 住 民 による 安 心 ネットで 高 齢 者 が 住 み 慣 れた 郷 土 で 暮 らせる 村 づくりを 目 指 しています とある 栄 村 HP 村 の 取 り 組 み また 現 地 調 査 で 訪 問 した 横 浜 市 のNPO 活 動 ( 市 民 セクターよこはま)は 福 祉 からスタ ートし 介 護 保 険 制 度 の 導 入 が 検 討 されていた 頃 に 発 足 している 一 方 で 現 地 調 査 を 実 施 した 兵 庫 県 多 可 町 や 鳥 取 県 伯 耆 町 それに 宮 崎 県 諸 塚 村 では 福 祉 というキーワードはあまり 出 てこなかった これは 世 帯 の 集 合 体 としてのコミ ュニティの 限 界 が 影 響 しているとも 考 えられる 通 常 農 山 村 コミュニティへの 参 加 形 態 は 世 帯 を 単 位 としている (イエの 集 合 体 としてのムラ) また 福 祉 の 問 題 は 個 人 情 報 やプライバシーの 問 題 と 直 結 する 事 が 多 く 世 帯 内 の 問 題 として 捉 えられがちであり コミュニティの 問 題 として 認 識 されにくいということが 言 えよう その 意 味 では 福 祉 問 題 への 取 り 組 みは 個 人 として 捉 えることからスタートする ことになると 言 える 一 方 少 子 化 と 人 口 減 少 は 高 齢 者 の 絶 対 数 が 今 後 確 実 に 増 えていくことを 意 味 する 加 えて 高 齢 者 の 単 身 世 帯 数 が 増 加 することは 近 年 大 きな 社 会 問 題 となっている 孤 独 死 の 発 生 リスクが 高 まることを 意 味 する 名 古 屋 市 緑 区 にある 森 の 里 荘 自 治 会 は 団 地 住 民 を 中 心 に 構 成 されている 自 治 会 で ある この 自 治 会 では 高 齢 者 の 孤 独 死 を 防 ぐため 個 人 が 抱 える 悩 みの 相 談 や 単 身 世 帯 21

24 の 高 齢 者 から 居 室 のカギを 預 かることを 実 行 している カギの 預 かりはもちろん 任 意 だが 愛 知 学 泉 大 学 の 山 崎 丈 夫 教 授 からのヒアリングによれば 殆 どの 高 齢 者 がカギを 預 けてい るという 命 を 守 るためにプライバシーの 問 題 に 挑 戦 する 自 治 会 の 姿 が 見 られる 人 間 の 尊 厳 に 関 わる 孤 独 死 対 策 は もっぱら 世 帯 どうしの 交 流 が 希 薄 な 都 市 部 の 問 題 と して 捉 えられがちであるが 過 疎 が 進 行 する 農 山 村 においても 同 様 の 事 情 が 存 在 している と 考 えられ コミュニティ 活 動 における 福 祉 問 題 の 中 で 重 要 なテーマになることが 予 想 される 少 子 高 齢 化 の 進 展 によって 社 会 保 障 に 関 する 財 政 支 出 が 増 加 の 一 途 をたどり 福 祉 制 度 全 体 の 見 直 しが 重 要 な 政 策 課 題 となっている こうした 中 厚 生 労 働 省 は 地 域 における 新 たな 支 え 合 い を 求 めて- 住 民 と 行 政 による 新 しい 福 祉 - (2008 年 3 月 )を 発 表 し 地 域 福 祉 の 見 直 しを 進 めている この 報 告 書 によれば 市 町 村 の 策 定 する 地 域 福 祉 計 画 を 地 区 ごとに 策 定 し 住 民 が 計 画 の 進 行 を 管 理 する 仕 組 みを 導 入 するとしている さらに 財 源 についても 生 活 福 祉 資 金 貸 付 制 度 や 共 同 募 金 を 地 域 ごとに 利 用 しやすくなるよう 見 直 すという この 地 域 福 祉 計 画 は 2000 年 の 社 会 福 祉 法 ( 旧 社 会 福 祉 事 業 法 )で 導 入 された 制 度 である 当 初 地 方 分 権 推 進 の 観 点 か ら 新 たな 計 画 策 定 の 義 務 づけであるとして 批 判 された 経 緯 があるせいか 市 町 村 の 策 定 状 況 は 64.2%(2011 年 3 月 )と 低 位 にとどまっている しかし 自 治 体 の 中 には2 期 目 の 計 画 策 定 が 済 んでいるところもあり コミュニティ 活 動 における 福 祉 の 位 置 づけを 検 討 する 上 で 参 考 になるであろう 地 域 福 祉 計 画 の 事 例 静 岡 県 長 泉 町 ( 人 口 40,919 人 :2011 年 3 月 31 日 現 在 ) 長 泉 町 第 4 次 地 域 福 祉 計 画 ( 平 成 24 年 3 月 策 定 ) 計 画 の 策 定 に 際 し 福 祉 部 局 に 限 定 しない 庁 内 横 断 的 なワーキンググループを 組 織 した り 地 域 の 福 祉 関 係 者 による 施 策 推 進 委 員 会 を 組 織 して 策 定 策 定 過 程 では 地 区 ごとにワークショップを 開 催 し 住 民 と 共 に 地 域 の 課 題 の 把 握 につ とめている 計 画 の 中 では 各 施 策 を1 家 庭 力 2 地 域 力 3 安 心 の 環 境 づくり 4 福 祉 を 支 える 力 に 分 類 し 分 類 ごとに 住 民 や 地 域 が 取 り 組 める 役 割 社 会 福 祉 協 議 会 の 役 割 町 の 役 割 を 明 示 し 地 域 全 体 で 福 祉 の 問 題 に 取 り 組 む 姿 勢 を 明 らかにし ている 長 泉 町 地 域 福 祉 計 画 島 根 県 邑 南 町 ( 人 口 12,058 人 :2011 年 3 月 31 日 現 在 ) 邑 南 町 地 域 保 健 福 祉 計 画 ( 平 成 23 年 3 月 計 画 変 更 当 初 19 年 3 月 ) 地 域 づくりに 関 し 地 域 コミュニティ 活 動 を 担 い 人 材 不 足 を 地 域 力 弱 体 化 の 原 因 と 分 析 社 会 福 祉 協 議 会 福 祉 活 動 専 門 員 や 地 区 社 協 の 協 力 を 得 て 自 治 会 集 落 等 身 近 な 地 域 での 見 守 りネットワークを 構 築 するとしている また 高 齢 者 を 支 える 体 制 づくりの 一 環 として 自 治 体 との 協 働 や 各 団 体 との 調 整 22

25 を 行 う キャラバンメイト 認 知 症 になった 人 や 家 族 を 支 援 する 認 知 症 サポータ ー を 導 入 するなど 地 域 で 支 える 体 制 づくりを 強 調 している 邑 南 町 地 域 保 健 福 祉 計 画 市 町 村 の 地 域 福 祉 計 画 について 詳 しく 分 析 することはできないが 各 自 治 体 の 計 画 は その 策 定 過 程 において 住 民 へのアンケート 調 査 を 実 施 したり 自 治 会 などコミ ュニティ 組 織 と 連 携 を 図 るなど 計 画 の 実 効 性 を 高 めようとしている また どの 計 画 も 各 自 治 体 における 地 域 の 現 状 について 比 較 的 詳 細 な 分 析 を 加 え ており 計 画 策 定 過 程 におけるコミュニティと 連 携 を 図 ることを 通 じ 現 状 や 課 題 を 共 有 することは 施 策 を 講 じる 上 で 非 常 に 有 効 ではないかと 思 われる このように コミュニティと 福 祉 の 関 係 は 今 後 の 地 域 社 会 の 姿 を 考 えるとますま す 緊 密 の 度 合 いを 増 してくることが 考 えられる ただし その 際 先 にも 述 べたよう に 個 人 のプライバシーとの 関 わりなどを 考 えるとき コミュニティ 活 動 には 自 ずと 限 界 があることに 留 意 する 必 要 があるだろう 福 祉 の 問 題 を 考 える 際 に 重 要 なことは そこに 関 わる 様 々なセクターが 自 己 の 管 轄 や 活 動 領 域 のみにとらわれず 絶 えず 周 辺 の 状 況 や 他 のセクターとの 連 携 を 意 識 す ることであろう 例 えば 児 童 や 高 齢 者 など 対 する 虐 待 などは 家 庭 内 等 で 潜 在 して いる 事 も 多 く 自 治 体 や 福 祉 施 設 民 生 委 員 ケースワーカー 学 校 警 察 消 防 そしてコミュニティなどとの 緊 密 な 連 携 によって 事 案 の 探 知 や 事 故 の 防 止 につな げていくことが 考 えられる コミュニティは 普 段 のつきあいの 中 から 異 変 を 察 知 したり 互 いの 様 子 を 知 りう る 人 間 関 係 を 備 えている 行 き 過 ぎた 干 渉 は 問 題 であるが 声 がけや 挨 拶 の 励 行 など ちょっとした 心 遣 いが 地 域 の 雰 囲 気 を 明 るくし 安 心 して 住 み 続 けられる 環 境 を 形 成 することにもなる またときには 問 題 を 解 決 する 大 きな 源 泉 にもなりうる 多 様 なケースで 構 成 されている 福 祉 の 問 題 は 地 域 力 が 試 される 場 面 であるともい えよう 23

26 5.コミュニティに 対 する 支 援 のあり 方 (1) 自 治 体 による 支 援 のあり 方 について 自 治 体 によるコミュニティ 支 援 のあり 方 については 財 政 的 な 支 援 や 人 的 な 支 援 が 典 型 的 な 形 態 として 考 えられる 1 財 政 的 支 援 財 政 的 支 援 の 方 法 としては 集 落 や 行 政 区 の 代 表 に 対 する 手 当 の 支 給 や 地 域 活 動 に 対 する 交 付 金 などがある 現 地 調 査 の 結 果 では (ⅰ) 恒 常 的 なものとして 宮 崎 県 諸 塚 村 では 自 治 公 民 館 連 絡 協 議 会 への 補 助 金 や 納 税 組 合 補 助 金 納 税 奨 励 補 助 金 などが 支 給 されている また (ⅱ) 時 限 的 な 施 策 として 兵 庫 県 多 可 町 では 多 可 の 里 づくり 事 業 と 称 して 集 落 単 位 に 設 立 した 協 議 会 に 年 間 30 万 円 を 交 付 している このような 財 政 支 援 は 自 治 体 の 規 模 や 財 政 支 援 の 客 体 となるコミュニティの 規 模 等 により 金 額 は 異 なるが 多 くの 自 治 体 で 講 じられている また 配 分 方 法 も 自 治 体 の 中 には 事 業 提 案 型 のコンペティションにより 配 分 を 決 定 する 手 法 を 採 っている 所 もある さらには 宮 崎 市 のように 地 域 コミュニティ 税 (2009 年 度 ~2010 年 度 )を 設 けた 事 例 もある コミュニティ 活 動 の 源 泉 として 財 政 的 支 援 が 重 要 な 手 段 であることは 今 後 も 変 わることはないであろう 今 後 コミュニティとの 協 働 が 進 むことになれば その 財 源 を 十 分 に 確 保 する 必 要 がある ただし 厳 しい 財 政 状 況 を 踏 まえれば 活 動 内 容 の 性 質 に 応 じた 財 源 の 調 達 や 配 分 のあり 方 についても 検 討 する 必 要 があるだろう 例 えば コミュニティビジネスなどの 経 済 活 動 や 森 林 や 里 山 の 整 備 など 環 境 保 全 活 動 については 自 治 体 による 支 援 のほか 外 部 からの 資 金 調 達 を 検 討 することも 考 え られよう 2 人 的 支 援 人 的 支 援 の 事 例 としては 例 えば 町 村 役 場 の 職 員 などは 役 場 職 員 であると 同 時 に 住 民 として 地 域 を 支 えてきた 風 土 ないしは 文 化 と 言 えるものがあった 近 年 地 域 担 当 職 員 制 を 導 入 している 自 治 体 がある 自 治 体 と 地 域 の 距 離 感 を 縮 め 地 域 への 目 配 りを 意 識 的 に 行 う 意 味 でも 有 効 な 方 策 と 言 えよう また 市 町 村 合 併 が 契 機 となった 事 例 もあるだろう ただし これまで 役 場 職 員 が 住 民 として 地 域 活 動 を 担 ってきていたのが 職 員 定 数 の 削 減 や 職 員 の 当 該 自 治 体 外 の 居 住 により それが 困 難 になってきていることも 分 かった 鳥 取 県 伯 耆 町 では 役 場 職 員 を 地 区 公 民 館 に 常 駐 (1 名 )させているほか 集 落 ご とに 担 当 職 員 制 をしいているが 兼 務 となっている また 宮 崎 県 諸 塚 村 では 役 場 職 員 は 地 域 住 民 として 活 動 に 参 加 し 会 計 等 の 事 務 関 係 では 重 要 な 役 割 を 果 たしてきたというが 役 場 職 員 がいない 地 区 への 対 応 24

27 のため 平 成 21 年 度 から 地 域 担 当 職 員 制 をしいている こうした 点 は 多 可 町 でも 同 様 の 傾 向 であった このように 担 当 職 員 制 を 置 いて 地 域 を 見 守 ることについては 当 該 地 域 の 現 状 を 把 握 するという 意 味 では 非 常 に 有 効 ではないかと 思 われる 例 えば 鳥 取 県 伯 耆 町 では 地 域 に 配 置 された 職 員 が 地 域 再 生 のキーマンとなりその 手 腕 を 大 いに 発 揮 し 溌 剌 とした 活 動 ぶりが 確 認 できた この 伯 耆 町 二 部 地 区 における 地 域 担 当 職 員 の 役 割 は 次 のようなものであった 1 運 動 会 盆 踊 りなどイベントのアドバイス 2 各 班 ( 旧 集 落 )の 調 整 3 役 場 における 定 期 的 な 報 告 地 域 担 当 職 員 どうしの 意 見 交 換 4その 他 地 域 のためなら 何 でもやる もちろん 限 られた 職 員 定 数 の 中 で 人 員 を 配 置 し 地 域 と 関 わりを 継 続 することは 多 くの 困 難 を 伴 うことが 予 想 される しかし 協 働 の 推 進 など 住 民 を 主 体 とした 地 域 づくりの 重 要 性 が 一 層 増 していく 状 況 の 中 においては 積 極 的 に 取 り 組 む 必 要 が あるのではないだろうか 参 考 地 域 担 当 職 員 制 度 の 目 的 と 担 当 職 員 の 役 割 について 高 崎 経 済 大 学 の 櫻 井 常 也 氏 は 以 下 のように 整 理 している 目 的 取 り 組 むべき 事 柄 担 当 職 員 の 役 割 協 働 のまちづくり 住 民 主 体 の 地 域 づくり 住 民 とのコミュニケー ション 住 民 と 行 政 の 役 割 分 担 行 政 施 策 の 見 直 し 住 民 主 体 の 地 域 づくりへの 転 換 課 題 解 決 に 取 り 組 む 力 をつける 自 治 組 織 運 営 の 活 性 化 住 民 と 行 政 との 信 頼 関 係 の 構 築 行 政 職 員 の 地 域 理 解 住 民 と 行 政 との 情 報 共 有 地 域 リーダーの 相 談 窓 口 の 一 本 化 住 民 に 関 係 する 一 般 事 務 の 円 滑 化 施 策 や 事 業 に 関 する 情 報 提 供 地 域 課 題 解 決 の 手 法 について 自 助 共 助 公 序 の 整 理 を 行 う 地 域 づくりへの 助 言 後 方 支 援 地 域 課 題 の 抽 出 把 握 地 域 計 画 の 策 定 支 援 事 務 的 支 援 ( 視 察 手 配 文 書 作 成 等 ) 補 助 金 助 成 金 の 情 報 提 供 会 計 処 理 など 地 域 経 営 の 指 導 助 言 住 民 ニーズの 把 握 定 期 の 広 報 逓 送 業 務 区 長 文 書 の 配 達 行 政 と 住 民 との 連 絡 調 整 住 民 要 望 を 施 策 ( 担 当 課 )に 反 映 出 典 : 櫻 井 常 也 地 域 コミュニティ 支 援 をめぐる 構 造 と 課 題 (1)- 山 形 県 内 における 地 域 担 当 職 員 制 度 の 実 態 をもとに- 地 域 政 策 研 究 ( 高 崎 経 済 大 学 地 域 政 策 学 会 )2009 年 7 月 号 25

28 3 施 設 整 備 や 活 動 場 所 の 提 供 による 支 援 コミュニティ 活 動 の 拠 点 となる 施 設 の 整 備 や 活 動 場 所 の 提 供 は 1970 年 代 の 政 府 のコミュニティ 政 策 を 契 機 として 現 在 ごく 一 般 的 に 行 われている 現 地 調 査 で 訪 問 した 北 海 道 ニセコ 町 では 集 落 再 編 後 のコミュニティを 単 位 に コミュニティセンターを 整 備 した また 鳥 取 県 伯 耆 町 では 公 民 館 の 提 供 のほか 特 産 品 の 開 発 を 通 じたソーシャ ルビジネスやコミュニティビジネスを 支 援 するため 廃 校 を 活 用 した 施 設 の 整 備 を 進 めた 兵 庫 県 多 可 町 では 集 会 所 の 整 備 のほか ソーシャルビジネスやコミュニティビ ジネスの 基 盤 として 観 光 施 設 の 指 定 管 理 者 としてコミュニティの 活 動 の 場 を 提 供 している 施 設 整 備 による 支 援 は 今 後 既 存 施 設 の 老 朽 化 や 耐 震 問 題 等 による 改 修 や 改 築 のほか 利 用 率 の 低 迷 など 財 政 事 情 ともあいまってそのあり 方 が 大 きな 問 題 とな るであろう 仮 に 自 治 体 直 営 方 式 を 廃 止 するのであれば 安 全 性 の 確 保 を 図 った 上 で 地 域 への 還 元 等 も 検 討 すべきであろう 既 に 地 域 によっては 統 廃 合 された 公 立 学 校 の 空 き 校 舎 をコミュニティ 活 動 の 拠 点 に 再 活 用 する 事 例 も 見 られるなど 工 夫 が 講 じられている こうした 施 設 では そのスペースを 有 効 利 用 し 地 域 だけで なく 都 市 との 交 流 活 動 等 でも 実 績 を 上 げている 廃 校 舎 の 活 用 事 例 大 子 おやき 学 校 茨 城 県 大 子 町 旧 槙 野 地 小 学 校 の 校 舎 を 古 くからおやきを 食 べる 風 習 にちなみ 平 成 8 年 の 廃 校 後 おやきの 研 究 施 設 地 域 産 業 の 活 性 化 と 体 験 交 流 施 設 として 活 用 している 豊 橋 市 神 田 (しかだ)ふれあいセンター 愛 知 県 設 楽 (したら) 町 平 成 7 年 の 廃 校 当 時 のまま 豊 橋 市 内 児 童 の 屋 外 学 習 の 場 や 地 元 の 交 流 の 場 地 元 高 齢 者 の 憩 いの 場 として 活 用 している 森 の 巣 箱 高 知 県 津 野 町 床 鍋 集 落 (40 戸 130 人 )にあった 旧 床 鍋 小 学 校 の 廃 校 舎 を 改 修 し 集 落 活 動 交 流 活 動 の 拠 点 施 設 として 農 村 交 流 施 設 森 の 巣 箱 を 平 成 15 年 4 月 にオープンし た 宿 泊 施 設 や 集 落 コンビニ 集 落 居 酒 屋 などを 開 設 している ( 出 所 : 廃 校 活 用 事 例 集 まちむら 交 流 機 構 ホームページ このように 施 設 整 備 のあり 方 については コミュニティの 再 生 を 図 る 視 点 から もそのあり 方 を 考 える 時 期 に 来 ていると 言 えよう 26

29 (2)NPO 等 中 間 支 援 組 織 との 連 携 コミュニティに 対 するNPOなどいわゆる 中 間 支 援 組 織 の 活 動 は 都 市 や 農 山 村 を 問 わずめざましい 活 躍 ぶりが 目 立 つ NPOの 活 躍 は 地 域 外 部 からの 支 援 によるものと 地 域 内 の 活 動 が 内 発 的 に 発 展 したものとに 大 きく 分 かれる 1NPOの 活 動 事 例 現 地 調 査 やヒアリングを 実 施 した 市 民 セクターよこはま と 地 球 緑 化 センタ ー を 取 り 上 げ 外 部 支 援 のあり 方 について 検 討 してみたい 認 定 特 定 非 営 利 活 動 法 人 市 民 セクターよこはま 市 民 セクターよこはま は 巨 大 都 市 横 浜 市 を 活 動 拠 点 とし 介 護 保 険 制 度 の 発 足 を 間 近 に 控 えた 1999 年 9 月 に 設 立 された (2003 年 : 特 定 非 営 利 法 人 2012 年 : 認 定 特 定 非 営 利 活 動 法 人 ) 現 在 の 業 務 内 容 は 横 浜 市 市 民 活 動 支 援 センターの 管 理 運 営 と 地 域 福 祉 に 関 連 す る 事 業 である 設 立 の 経 緯 は 在 宅 福 祉 の 組 織 化 にあり 地 域 との 関 わりを 指 向 して きたと 言 えよう NPOの 役 割 について 担 当 者 は 次 のように 指 摘 している 自 立 した 個 人 支 え 合 う 地 域 暮 らしやすい 社 会 が 循 環 することを 目 指 してい る 行 政 との 協 働 では 常 に 対 等 意 識 で 接 するようにしており 適 度 な 距 離 感 が 大 事 住 民 アンケートで 望 んでいることを 聞 いてみたら NPOは 近 所 の 支 え 合 いを 補 完 している 程 度 の 機 能 しかないことが 分 かった NPOも 地 域 と 連 携 しないと 面 的 な 展 開 はできない 福 祉 とまちづくりは 一 体 であり 今 後 の 福 祉 政 策 は 地 域 福 祉 だと 思 う 市 民 セクターよこはまの 強 みは 活 動 に 継 続 性 が 担 保 されていることにあると 言 え る その 継 続 性 は メンバーどうしで 理 念 や 行 動 原 理 が 共 有 されていることに 起 因 し ている しかもそれが 深 いレベルで 共 有 され 意 識 的 に 確 認 作 業 がなされている 様 子 がうかがえた 市 民 セクターよこはまのような 先 進 的 かつ 継 続 性 を 持 った 取 組 には 学 ぶべき 点 が 多 い 単 に 外 形 的 に 手 法 を 模 倣 するのではなく 理 念 や 行 動 原 理 の 確 認 作 業 をしっ かりと 行 うといった 内 発 的 な 循 環 を 促 す 仕 掛 けづくりが 重 要 であると 考 えられる 特 定 非 営 利 活 動 法 人 地 球 緑 化 センター 地 球 緑 化 センターが 実 施 している 緑 のふるさと 協 力 隊 事 業 は 1994 年 に 始 ま った この 事 業 は 自 治 体 が 受 け 入 れ 窓 口 となって 農 山 村 での 暮 らしを 指 向 する 18 歳 から 40 歳 未 満 の 若 者 が 集 落 内 で 約 1 年 間 暮 らしながら 地 域 活 動 を 行 うという ものである 27

30 これまで 18 年 間 で 約 560 人 の 若 者 が 派 遣 され そのうち 4 割 以 上 が 地 域 に 定 住 している この 事 業 の 特 徴 は (ⅰ) 自 治 体 を 窓 口 にし 担 当 者 との 連 携 を 常 に 図 っていること (ⅱ) 集 落 に 住 むことを 重 視 し コミュニティとの 連 携 も 図 っていること (ⅲ) 応 募 してくる 若 者 と 若 者 の 受 入 を 望 む 自 治 体 やコミュニティとのマッチング を 図 っていること にある 応 募 する 若 者 は 当 初 から 定 住 や 就 農 を 志 向 するものばかりではない それにも かかわらず 毎 年 必 ず4 割 近 い 若 者 が 定 住 に 至 るのは やはり 農 山 村 コミュニティ の 底 力 によるところが 大 きいといえる 実 際 定 住 した 若 者 たちに 聞 いてみると 自 分 の 居 場 所 が 見 つかった 都 会 よりも 人 が 多 いと 感 じた 人 生 の 手 本 にな る 人 に 出 会 った など 農 山 村 の 人 々の 生 き 様 や 暮 らしぶりに 魅 了 されたことが 定 住 の 要 因 につながったことがうかがえる 興 味 深 いのは こうした 若 者 が 収 入 やインフラなど 定 住 環 境 の 整 備 状 況 を 重 視 していないことである 過 疎 に 悩 み 続 ける 農 山 村 の 自 治 体 にとって インフラの 整 備 はもちろん 重 要 な 課 題 であることは 否 定 できない しかし 農 山 村 を 志 向 する 都 市 住 民 の 中 には 市 場 主 義 とは 異 なる 価 値 を そこに 見 出 だそうとする 動 きがあることをしっかりと 認 識 する 必 要 がある 2NPOとの 連 携 について 2つの 事 例 にみるようにNPOの 活 動 は 行 政 関 係 者 の 目 線 ではなかなか 見 えづ らい 地 域 の 課 題 や 特 徴 を 浮 き 彫 りにしてくれることがある 市 民 セクターよこはまや 地 球 緑 化 センターは 自 治 体 との 連 携 を 通 じた 活 動 で 実 績 を 上 げているが それでも 自 治 体 職 員 とのつきあい 方 には いまだにとまどいを 覚 えることもあると 聞 く NPOは そもそも 特 定 の 活 動 目 的 や 明 確 な 行 動 理 念 が 活 動 の 源 泉 であり 連 携 相 手 の 自 治 体 側 が 十 分 にその 活 動 内 容 や 行 動 パターンを 理 解 しておかないと 意 思 疎 通 もままならないとうことになる このことは 自 治 体 担 当 職 員 が 人 事 異 動 によって 交 代 する 際 特 に 問 題 になると いう 後 任 の 担 当 者 の 性 格 や 態 度 いかんによって 成 果 が 大 きく 左 右 されることもある ようだ 目 的 を 共 有 し 成 果 を 上 げるため 互 いの 特 質 を 十 分 理 解 した 上 で 連 携 する 必 要 がある NPOとの 連 携 は すでに 多 くの 自 治 体 が 進 める 協 働 事 業 の 中 で いまや 不 可 欠 と 言 えるほどに 取 り 入 れられている ただし このNPOとの 連 携 が 十 分 に 効 果 を 発 揮 しているどうかについては 判 然 としない 面 もある 例 えば 契 約 期 間 が 短 期 であるため NPOの 事 業 計 画 や 人 材 確 保 に 支 障 を 来 したり 役 割 分 担 と 責 任 の 明 確 化 自 治 体 側 の 体 制 が 不 十 分 であるなど 営 利 法 人 とは 異 なる 組 織 形 態 であるN POとの 連 携 には 留 意 すべき 点 や 克 服 すべき 課 題 も 未 だ 多 いように 思 われる 28

31 6.これからの 町 村 自 治 とコミュニティを 考 える これまで コミュニティに 関 する 様 々な 論 点 を 検 討 してみたが 自 治 体 ( 町 村 役 場 ) と 農 山 村 コミュニティは 比 較 的 近 接 した 関 係 にある 役 場 職 員 も 住 民 の 一 人 としてコ ミュニティ 活 動 を 担 っていることも 多 い その 意 味 では 農 山 村 コミュニティのあり 方 を 考 えることは そのまま 地 域 の 将 来 を 展 望 することにも 繋 がると 言 えよう 最 後 にこれまでの 検 討 を 踏 まえ 農 山 村 コミュニティと 自 治 体 のこれからについて いくつかの 論 点 を 提 示 したい 地 域 の 態 様 は 様 々であり こうあるべきだなどと 言 い 切 る 材 料 もない 以 下 に 掲 げる 内 容 が 何 らかの 考 えるヒントになれば 幸 いである (1)コミュニティの 現 状 把 握 と 将 来 シミュレーションの 実 施 まずは 地 域 の 将 来 の 姿 を 予 想 する 必 要 があるのではないだろうか 世 帯 数 や 家 族 構 成 はどうなるのか 世 帯 数 や 人 口 の 変 化 ( 減 少 )によって 生 じる 問 題 は 何 か 新 たな 困 り 事 はないか 会 費 収 入 の 減 少 など 自 治 会 の 財 政 構 造 はどうなるか 人 口 の 減 少 によって 学 校 や 公 共 施 設 の 統 廃 合 など 地 域 の 風 景 環 境 はどう 変 化 するか といった 点 について 自 治 体 とコミュニティが 地 区 ごとに 共 同 作 業 でシミュレーシ ョンすることは 意 外 に 見 落 としがちな 論 点 や 課 題 の 発 見 につながることにもなる だろう (2)どのような 地 域 をつくりたいのか ~ 青 写 真 の 構 想 将 来 シミュレーションが 明 らかになった 後 検 討 すべきことは どのような 地 域 をつくりたいのか 青 写 真 を 描 いてみることだろう 将 来 予 測 される 状 況 を 地 域 としてどう 評 価 するのか 例 えば あの 集 落 の 消 滅 は 受 け 容 れがたいとして 回 避 策 を 検 討 するなど できる 限 り 具 体 的 な 目 標 を 描 いて みる なお 将 来 シミュレーションから 青 写 真 の 構 想 に 至 るまでの 具 体 的 な 手 法 として は 集 落 支 援 員 制 度 が 参 考 になるであろう ( 集 落 委 支 援 員 制 度 : 総 務 省 が 過 疎 対 策 や 集 落 対 策 として 提 唱 地 域 の 実 情 に 詳 しい 関 係 者 を 集 落 支 援 員 として 置 き 集 落 点 検 によって 実 情 を 把 握 し 課 題 や 要 望 について 話 し 合 い 集 落 の 維 持 や 再 生 を 図 るもの ) (3)コミュニティ 政 策 の 検 証 現 在 実 施 しているコミュニティ 政 策 や 事 業 は コミュニティからみてどのように 評 価 されているのか また それは 将 来 にわたり 有 効 性 を 発 揮 しうるか 課 題 があ るとすればそれは 何 か さらにはどうやって 解 決 すべきか 検 証 する 必 要 があるだ ろう 自 治 体 の 思 惑 とコミュニティのニーズにズレが 生 じているかもしれない そのためには 自 治 体 とコミュニティの 役 割 を 整 理 し 今 後 のあり 方 を 探 る 必 要 29

32 があるだろう (4) 自 治 体 とコミュニティの 切 れ 目 のない 連 携 の 強 化 コミュニティ( 住 民 )との 協 働 について 今 後 自 治 体 側 のニーズは 一 層 高 まるこ とが 予 想 される その 際 自 治 体 とコミュニティとの 連 携 のあり 方 を 整 理 した 上 で 施 策 を 構 想 することが 重 要 であろう とは 言 え 両 者 の 連 携 のあり 方 について 整 理 することは 容 易 ではない 連 携 のあ り 方 を 考 えるに 際 しては まず 連 携 が 可 能 と 思 われる 事 業 について 双 方 の 特 性 を 踏 まえた 上 で 事 業 内 容 の 目 的 や 性 質 効 果 などを 個 別 に 検 討 する 必 要 があるだ ろう ただし 効 果 の 検 討 に 際 しては 財 政 効 果 のみを 前 面 に 押 し 出 すと 行 政 サービ スの 切 り 捨 て ないしは 下 請 けととられかねないことに 十 分 留 意 が 必 要 であろう あくまでもコミュニティ( 住 民 )の 納 得 と 合 意 が 前 提 となる 1 連 携 を 考 える 視 点 (ⅰ) 自 治 体 の 業 務 とコミュニティ 活 動 との 対 応 関 係 の 整 理 自 治 体 の 実 施 している 施 策 事 業 とコミュニティの 活 動 との 対 応 関 係 を 分 類 し 整 理 してみる 次 ページ 自 治 体 業 務 とコミュニティ 活 動 との 対 応 関 係 の 例 参 照 (ⅱ) 整 理 した 各 項 目 の 現 状 と 課 題 の 分 析 活 動 にマンネリ 化 や 停 滞 はみられないか 活 動 実 態 は 目 的 にかなったものになっているか 人 員 や 担 い 手 に 不 足 はみられないか 今 後 とも 維 持 すべきか 改 善 の 余 地 はないか (ⅲ) 解 決 策 の 検 討 コミュニティの 活 動 内 容 の 見 直 し 役 員 等 の 選 任 方 法 の 見 直 し 参 加 しやすい 雰 囲 気 づくりの 検 討 等 30

33 31

34 2 連 携 のあり 方 自 治 体 とコミュニティとの 連 携 に 関 しては 両 者 が 切 れ 目 のない 関 係 を 築 くこ とが 重 要 になる こうした 関 係 は 自 治 体 とコミュニティという 二 つの 当 事 者 の 間 だけで 完 結 するものではなく 課 題 を 共 有 する 様 々なアクターとの 関 わりを 通 じ 形 成 されることが 多 い 点 にも 留 意 する 必 要 がある このような 自 治 体 とコミュニティの 連 携 のあり 方 を 考 えるに 当 たり 今 後 特 に 重 要 性 を 増 すことになると 思 われる 経 済 活 動 と 福 祉 活 動 防 災 活 動 を 例 に 挙 げ てみたい 経 済 活 動 経 済 活 動 は 元 来 私 人 どうしの 自 由 な 活 動 を 原 則 とする 領 域 であり 自 治 体 が 過 度 に 干 渉 することは 望 ましいとは 言 えない ただし 現 状 では 市 場 社 会 の 中 で 農 山 村 のコミュニティが 独 自 に 市 場 を 開 拓 し 販 路 を 拡 大 することは 困 難 で ある このため 第 3セクターなどを 設 立 したり 地 域 ブランドの 認 証 制 度 を 導 入 す るなど 近 年 積 極 的 に 関 わる 事 例 も 増 えている 自 治 体 とコミュニティの 連 携 に 関 しては 比 較 的 線 引 きが 容 易 ではないかと 思 われる 例 自 治 体 は 財 政 支 援 情 報 発 信 やPR 関 係 機 関 との 調 整 を 担 い 実 施 活 動 はコミュニティが 担 うなど 自 治 体 経 済 活 動 における 連 携 財 政 支 援 コミュニティ ビジネス 情 報 発 信 関 係 機 関 との 調 整 ソーシャル ビジネス コ ミ ュ ニ テ ィ 福 祉 活 動 福 祉 活 動 については 従 来 から 自 治 体 がすべてを 担 う 考 え 方 を 見 直 し 自 助 や 共 助 などの 理 念 から 住 民 やボランティア NPOなどの 参 加 を 求 める 主 張 がある 介 護 保 険 や 児 童 福 祉 など 法 令 との 関 連 や 近 隣 自 治 体 との 関 係 にも 留 意 が 必 要 となる 連 携 に 関 しては プライバシーや 人 権 への 配 慮 の 度 合 いを 基 準 に 置 くことなど が 考 えられる 例 高 齢 者 福 祉 : 自 治 体 を 中 心 としつつもコミュニティの 役 割 も 期 待 できる 32

35 自 治 体 高 齢 者 福 祉 における 連 携 介 護 保 険 事 業 見 回 り 見 守 り 関 係 機 関 との 調 整 声 がけ コ ミ ュ ニ テ ィ 児 童 虐 待 防 止 など: 自 治 体 等 の 関 係 機 関 とコミュニティとの 連 携 が 必 要 た だし 権 力 的 な 措 置 を 要 する 場 合 は 自 治 体 がそれを 行 う 自 治 体 福 祉 施 設 教 育 機 関 民 生 委 員 警 察 消 防 児 童 虐 待 等 における 連 携 情 報 の 共 有 対 策 の 実 施 情 報 提 供 声 がけ 見 守 り P T A コ ミ ュ ニ テ ィ 災 害 発 生 時 における 防 災 活 動 地 震 や 豪 雨 等 による 被 害 を 受 けやすい 農 山 村 では 防 災 活 動 もまた 重 要 な 位 置 付 けを 占 めることになるだろう 津 波 や 山 崩 れなど 生 命 への 危 難 が 予 想 され 急 迫 した 状 況 にある 際 には 自 治 体 からの 指 示 を 待 っていては 手 遅 れになることも 予 想 される また 避 難 所 生 活 を 余 儀 なくされる 場 合 に 備 え コミュニティに 一 定 の 決 定 権 を 予 め 付 与 することも 考 えられる 連 携 については 予 想 される 緊 急 性 や 危 難 の 度 合 いに 応 じた 役 割 分 担 の 検 討 が 考 えられる 例 災 害 対 策 基 本 法 上 の 避 難 勧 告 や 避 難 指 示 の 発 令 権 を 一 定 条 件 のもと でコミュニティに 移 譲 することはできないか 避 難 勧 告 や 避 難 指 示 の 発 令 者 は 市 町 村 長 警 察 官 海 上 保 安 官 とされている が 直 接 強 制 の 効 果 まではない このため 危 難 が 急 迫 している 場 合 等 においては コミュニティの 代 表 者 を 発 令 者 として 位 置 づけること 等 を 検 討 すべきではないか 33

36 自 治 体 警 察 海 保 消 防 防 災 活 動 における 連 携 関 係 機 関 との 調 整 非 難 勧 告 避 難 指 示 要 検 討 非 難 呼 びかけ 誘 導 非 難 勧 告 避 難 指 示 消 防 団 水 防 団 コ ミ ュ ニ テ ィ (5) 町 村 自 治 とコミュニティのあり 方 自 治 体 が 限 られた 資 源 の 中 で 行 政 サービスを 充 足 させるためには これまで 以 上 の 創 意 と 工 夫 が 求 められる 従 前 の 事 業 を 見 直 す 動 きは 行 政 評 価 制 度 や 事 業 仕 分 け など すでに 始 まっている これを 単 なるコストカットやサービス 切 り 捨 てに 終 わら せないためには 住 民 との 対 話 と 合 意 形 成 のプロセスが 重 要 となる その 前 提 として 徹 底 した 情 報 の 共 有 公 開 が 求 められる そのためには 条 例 や 規 則 で 定 めを 置 くだ けでなく わかりやすい 広 報 やアクセスしやすい 広 聴 のあり 方 さらには 職 員 どう しの 連 携 も 大 切 である この 点 北 海 道 ニセコ 町 は 町 が 保 有 する 情 報 について 特 に 問 題 がなければ 開 示 請 求 書 類 の 作 成 を 不 要 としており また 役 場 内 の 会 議 も 原 則 公 開 としている また 長 野 県 根 羽 村 では 住 民 対 応 にあたって 担 当 職 員 が 不 在 の 場 合 でも 他 の 職 員 が 代 替 できるようになっている こうした 内 にも 外 にもオープンな 環 境 は 進 取 の 気 風 を 生 みやすいと 言 えよう コミュニティとの 近 接 性 において 町 村 は 都 市 とくらべ 圧 倒 的 に 優 位 な 立 場 にある 町 村 では 町 村 長 や 職 員 が 自 ら 地 域 に 出 かけていって コミュニティや 住 民 との 対 話 を 実 施 することは 珍 しいことではない 地 域 の 実 態 に 目 をこらし 住 民 との 直 接 対 話 を 通 じ きめの 細 かいニーズを 掴 むことができるのは 町 村 ならではと 言 える このような 町 村 自 治 を 一 層 充 実 させるためには これまで 以 上 に コミュニティと の 連 携 の 強 化 が 求 められよう 例 えば 地 域 担 当 職 員 制 は 最 近 多 くの 自 治 体 導 入 を 進 めているが 地 域 の 見 守 りやニーズの 把 握 自 治 体 との 連 絡 調 整 を 図 るだけでなく 自 治 体 が 抱 える 様 々な 課 題 について ざっくばらんにコミュニティと 一 緒 になって 協 議 できることがあっても 良 いのではないだろうか コミュニティとの 対 話 を 深 めるこ とによって 既 存 の 制 度 や 仕 組 みを 所 与 の 前 提 としない 斬 新 なアイデアや 提 案 が 出 てくることも 期 待 される 一 方 農 山 漁 村 地 域 の 多 い 町 村 は 市 場 原 理 や 効 率 主 義 だけでは 測 り 得 ない 価 値 を 有 している 内 閣 府 が 最 近 公 表 した 調 査 によれば 一 定 期 間, 緑 豊 かな 農 山 村 に 滞 在 し 休 暇 を 過 ごしてみたいと 思 うか との 問 いに 対 し 72.5%が 過 ごしてみたい と 回 答 している( 内 閣 府 森 林 と 生 活 に 関 する 世 論 調 査 2011 年 12 月 調 査 ) それは 大 都 市 部 で 高 い 傾 向 を 示 しており 都 市 住 民 が 農 山 漁 村 の 価 値 を 十 分 認 識 しているこ とを 意 味 している 町 村 主 導 で 定 住 人 口 や 農 林 漁 業 への 就 業 者 の 増 加 を 目 指 すことも 重 要 だが 町 村 と 34

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