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1 早 稲 田 大 学 比 較 法 研 究 所 オンライン フォーラム シリーズ 国 際 シンポジウム 格 差 の 拡 大 固 定 化 と 貧 困 生 活 困 窮 者 法 制 の 課 題 - 東 アジア 諸 国 との 比 較 を 踏 まえて- 日 時 :2015 年 7 月 4 日 ( 土 ) 主 催 : 早 稲 田 大 学 比 較 法 研 究 所 後 援 : 公 益 財 団 法 人 社 会 科 学 国 際 交 流 江 草 基 金 助 成 第 1 部 東 アジア 各 国 の 貧 困 生 活 困 窮 者 法 制 の 動 向 と 課 題 最 低 生 活 保 障 の 憲 法 的 基 礎 制 度 および 今 後 の 課 題 全 光 錫 韓 国 憲 法 裁 判 研 究 院 院 長 / 延 世 大 学 校 法 学 専 門 大 学 院 教 授 ( 訳 : 片 桐 由 喜 小 樽 商 科 大 学 教 授 ) 日 本 語 P2 韓 国 語 P23 No 年 5 月 東 京 都 新 宿 区 西 早 稲 田 早 稲 田 大 学 比 較 法 研 究 所 1

2 最 低 生 活 保 障 の 憲 法 的 基 礎 制 度 および 今 後 の 課 題 全 光 錫 韓 国 憲 法 裁 判 研 究 院 院 長 / 延 世 大 学 校 法 学 専 門 大 学 院 教 授 目 次 Ⅰ 国 家 の 基 本 的 課 題 構 造 的 問 題 憲 法 学 的 理 念 の 具 体 化 Ⅱ 最 低 生 活 保 障 の 憲 法 的 基 礎 年 憲 法 : 憲 法 的 理 念 と 認 識 の 不 一 致 年 憲 法 以 後 : 憲 法 的 理 念 の 整 備 憲 法 的 理 念 と 立 法 の 不 一 致 3 憲 法 裁 判 と 最 低 生 活 保 障 Ⅲ 最 低 生 活 保 障 法 制 の 変 化 1 恩 恵 的 選 別 的 および 周 辺 的 保 護 - 朝 鮮 救 護 令 1961 年 1982 年 生 活 保 護 法 2 権 利 に 基 づく 普 遍 的 および 個 別 的 社 会 安 全 網 への 転 換 年 2014 年 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 (1) 権 利 に 基 づく 普 遍 的 社 会 安 全 網 年 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 1) 制 度 内 容 2) 施 行 と 制 度 改 正 1 理 念 と 課 題 2 死 角 地 帯 : 扶 養 能 力 基 準 財 産 基 準 最 低 生 計 費 3 脱 受 給 労 働 市 場 参 加 (2) 個 別 的 相 対 的 社 会 安 全 網 年 改 正 法 1) 相 対 的 貧 困 概 念 の 導 入 2) 統 合 給 付 から 個 別 給 付 への 転 換 1 実 体 法 的 個 別 化 と 個 別 的 な 管 理 2 選 定 基 準 と 給 付 Ⅳ 自 活 給 付 の 問 題 を 中 心 として 1 個 別 給 付 体 系 への 改 編 必 要 性 と 限 界 2 就 業 能 力 訓 練 および 就 業 斡 旋 の 支 援 3 勤 労 インセンティブ 4 組 織 的 機 能 的 および 行 政 的 連 携 Ⅴ まとめにかえて Ⅰ 国 家 の 基 本 的 課 題 構 造 的 問 題 憲 法 学 的 理 念 の 具 体 化 韓 国 は 最 初 の 憲 法 である 1948 年 憲 法 において 既 に 最 低 生 活 保 障 を 宣 言 し その 規 定 は 特 に 1962 年 憲 法 改 正 による 構 造 的 変 化 を 経 て 現 行 憲 法 へと 続 いている(Ⅱ) しかし こ の 国 家 的 宣 言 は 長 い 間 具 体 化 されなかった 憲 法 規 範 の 変 化 にもかかわらず 公 的 扶 助 2

3 立 法 に 最 低 生 活 保 障 の 理 念 および 理 念 実 現 のための 構 造 が 忠 実 に 反 映 されなかったか らである 1 最 低 生 活 保 障 の 構 造 的 特 性 は 長 い 議 論 の 末 1999 年 に 制 定 された 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 に 初 めて 反 映 された すなわち 原 因 に 関 係 なく 最 低 生 活 を 営 むことができない 状 況 自 体 が 保 護 の 基 準 として 認 められ こうしてようやく 普 遍 性 の 原 則 が 実 現 された また 貧 困 を 克 服 するために 自 活 を 支 援 することが 立 法 目 的 として 初 めて 掲 げられた 2 これは 国 家 は 究 極 的 にはすべての 国 民 に 最 低 生 活 を 営 むため 必 要 な 基 盤 を 保 護 しなければならず 国 家 の 介 入 なしに 自 らの 能 力 で 最 低 生 活 を 維 持 できる 状 況 を 実 現 しなければならないという 理 念 に 基 づく( 自 活 と 脱 受 給 ) 3 しかし 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 は 従 前 の 生 活 保 護 法 の 構 造 的 問 題 を 根 本 的 に 検 討 し 上 述 の 理 念 を 実 現 するのに 障 害 となる 要 素 を 克 服 する 改 編 にま では 至 らなかった なによりも 最 低 生 活 保 障 と 自 活 助 長 の 2 つの 理 念 相 互 間 の 関 係 を 明 確 にすることができず さらに 自 活 の 理 念 を 実 現 するのに 必 要 なプログラムと 組 織 を 用 意 することもできなかった これらの 問 題 は 統 合 給 付 体 系 から 個 別 給 付 体 系 への 転 換 が 議 論 される 中 で 検 討 されることになる ( 訳 者 注 : 本 稿 中 自 活 は 日 本 の 生 活 保 護 法 における 自 立 と 同 義 である) 2014 年 改 正 法 (2015 年 7 月 1 日 施 行 )は 個 別 給 付 をとおして 需 要 を 具 体 的 に 保 障 する 目 的 へと 体 系 を 転 換 した( 保 障 水 準 の 現 実 化 )(Ⅲ) 同 時 に 最 低 生 活 保 障 から 自 活 支 援 へと 同 法 の 核 心 的 領 域 が 移 った すなわち 労 働 能 力 がある 者 には 積 極 的 な 職 業 教 育 訓 練 および 就 労 斡 旋 等 の 措 置 をとおして 自 らの 能 力 で 生 活 に 必 要 な 所 得 を 得 る 機 会 そし て 最 低 生 活 を 営 む 機 会 を 保 障 することに 法 の 重 点 がおかれた これによって 最 低 生 活 保 障 は 福 祉 政 策 と 雇 用 政 策 が 混 在 する 領 域 へと 発 展 した(Ⅳ) Ⅱ 最 低 生 活 保 障 の 憲 法 的 基 礎 年 憲 法 : 憲 法 的 理 念 と 認 識 の 不 一 致 1948 年 憲 法 は 国 家 の 最 低 生 活 保 障 を 以 下 のように 宣 言 した すなわち 老 齢 疾 病 そ の 他 労 働 能 力 の 喪 失 により 生 活 維 持 の 能 力 がない 者 は 法 律 が 定 めるところにより 国 家 の 保 護 を 受 ける ( 憲 法 19 条 ) しかし 同 規 定 はすべての 国 民 に 最 低 生 活 を 保 障 するとい う 国 家 の 責 務 を 忠 実 に 反 映 したものではなかった 生 活 を 維 持 できない 状 況 ではなく 労 働 能 力 の 喪 失 を 原 因 として 生 活 を 維 持 できない 者 を 保 護 の 対 象 としているからであ る 1 これに 関 しては 後 掲 Ⅱ.2 参 照 2 自 活 給 付 は 1982 年 改 正 生 活 保 護 法 において 初 めて 設 けられた しかし 当 時 これは 就 労 事 業 として 施 行 されただけで 実 質 的 な 給 付 体 系 の 変 化 をもたらすものではなかった また 自 活 給 付 を 本 格 的 に 施 行 するために 必 要 な 組 織 および 予 算 が 用 意 されていなかっ た これについて 後 掲 Ⅲ.1 参 照 3 この 点 に 関 して たとえば 全 光 錫 (전광석(チョンカンソク)( 訳 者 注 : 人 名 のハングル 表 記 は 初 出 のみ)) 사회적 기본권의 논의구조( 社 会 的 基 本 権 の 論 議 構 造 ) 유럽헌법연구 (ヨーロッパ 憲 法 研 究 ) 14 号 (2013 年 )177 頁 以 下 参 照 3

4 これは 貧 民 を 保 護 するに 値 する 貧 民 (the deserving poor) と 保 護 するに 値 しない 貧 民 (the undeserving poor) に 分 け 後 者 を 保 護 の 対 象 から 除 外 する 可 能 性 を 含 むものであ った このような 認 識 は 貧 困 や 貧 民 に 対 する 以 下 のような 伝 統 的 な 理 解 に 由 来 する すな わち 労 働 能 力 があるにもかかわらず 貧 困 であるのは その 者 の 怠 惰 や 勤 労 意 欲 の 欠 如 な ど 個 人 の 属 性 に 原 因 があるとする 当 時 の 典 型 的 な 貧 困 観 である 失 業 の 構 造 的 性 格 が 理 解 されておらず 同 時 に 原 因 に 関 係 なく すべての 国 民 に 最 低 生 活 を 保 障 しなければなら ないという 認 識 が 欠 如 していた 年 憲 法 制 定 会 議 において このような 認 識 が 全 くなかったわけではなく 当 時 憲 法 17 条 勤 労 の 権 利 と 関 連 して 議 論 された すなわち 国 家 は 個 人 に 勤 労 の 機 会 を 与 え なければならず 勤 労 の 機 会 を 得 られない 個 人 は 例 えば 失 業 保 険 をとおして 保 護 され なければならないという 見 解 が 示 されていた 5 しかし 勤 労 の 権 利 の 実 現 は 資 本 主 義 と 市 場 経 済 を 選 択 した 憲 法 においては 構 造 的 な 限 界 があった 6 また 勤 労 の 権 利 から 失 業 保 険 という 特 定 の 制 度 による 保 障 を 導 くことは 不 可 能 であった このように 失 業 問 題 は 最 低 生 活 保 障 ではなく ( 実 現 に 限 界 がある) 勤 労 の 権 利 と 関 連 して 議 論 され 福 祉 政 策 と 雇 用 政 策 の 連 携 には 至 らなかった この 2 つの 連 携 は 1982 年 の 改 正 生 活 保 護 法 において 部 分 的 に そして 1999 年 以 後 に 初 めて 本 格 的 に 政 策 課 題 となった 年 憲 法 以 後 : 憲 法 的 理 念 の 整 備 憲 法 的 理 念 と 立 法 の 不 一 致 広 くは 社 会 保 障 狭 くは 最 低 生 活 保 障 に 対 する 国 民 の 権 利 が 1962 年 憲 法 において 構 造 的 に 整 備 された まず 全 体 的 にみると 基 本 権 の 理 念 的 基 礎 として 人 間 の 尊 厳 と 価 値 が 明 示 された( 憲 法 8 条 ) そして すべて 国 民 は 人 間 らしい 生 活 を 営 む 権 利 を 有 する ( 同 法 30 条 1 項 )と 定 める 包 括 的 な 社 会 保 障 に 関 する 基 本 権 が 導 入 された これに 続 き 同 条 2 項 は 国 家 は 社 会 保 障 の 増 進 に 努 力 しなければならない と 定 める 1948 年 憲 法 で 宣 言 された 最 低 生 活 の 保 障 は 1962 年 憲 法 においては 生 活 能 力 がない 国 民 は 法 律 が 定 めるところにより 国 家 の 保 護 を 受 ける (1962 年 憲 法 30 条 3 項 )とし 社 会 保 障 に 関 する 基 本 権 の 一 部 として 保 障 された この 文 言 から 1962 年 憲 法 には 2 つの 変 化 が 読 み 取 れる 1 つには 法 的 性 格 と 関 連 し 最 低 生 活 の 保 障 が 社 会 保 障 を 受 ける 権 利 に 包 摂 され 主 観 的 公 権 の 性 格 を 帯 びるようになったことである もう 1 つは 最 低 生 活 保 障 の 権 利 が 普 遍 性 の 原 則 に 則 って 実 現 されることを 可 能 にする 本 質 的 で 構 造 的 な 変 化 である この 可 能 性 は 1948 年 憲 法 が 生 活 維 持 の 能 力 がない 原 因 として 労 働 能 力 の 喪 失 を 掲 げて いるのに 対 し 1962 年 憲 法 はこの 要 件 を 排 除 したところに 現 れている 4 これと 比 べて 当 時 憲 法 制 定 において 参 考 とされたドイツの 1919 年 ワイマール 憲 法 は 労 働 能 力 ではなく 労 働 の 機 会 の 保 障 と 連 携 して 最 低 生 活 を 保 障 することを 定 めた すな わち ワイマール 憲 法 163 条 によると すべての 国 民 に 勤 労 の 機 会 が 保 障 されなければな らない 稼 得 活 動 をとおして 適 切 な 生 活 を 維 持 することのできる 機 会 が 保 障 されない 場 合 最 低 生 活 が 保 障 されなければならない 5 これについては 憲 政 史 資 料 第 1 集 憲 法 制 定 会 議 録 ( 制 憲 議 会 ) ( 国 会 図 書 館 1967 年 ) 141 頁 以 下 参 照 ( 訳 者 注 : 原 文 中 漢 字 表 記 の 文 献 はそのまま 引 用 ) 6 類 似 した 趣 旨 の 決 定 として 憲 法 裁 判 所 決 定 ( 以 下 憲 裁 ) ,2001 헌바 50 判 例 集 14 巻 2 号 668 頁 参 照 4

5 1987 年 に 改 正 された 現 行 憲 法 は 1962 年 憲 法 の 基 本 的 な 立 場 を 維 持 し 生 活 能 力 がない ことを 推 定 させる 原 因 を 例 示 し 身 体 障 害 者 および 疾 病 老 齢 その 他 の 事 由 により 生 活 能 力 がない 国 民 は 法 律 が 定 めるところにより 国 家 の 保 護 を 受 ける (1987 年 憲 法 34 条 5 項 )と 定 める しかし 1962 年 憲 法 以 後 の 憲 法 理 念 の 進 化 にも 関 わらず この 理 念 および 理 念 への 転 換 が 具 体 的 な 政 策 形 成 を 先 導 することができず また 最 低 生 活 保 障 の 立 法 に 反 映 される こともなかった このことは 自 由 権 的 基 本 権 とは 異 なり 社 会 的 基 本 権 としての 最 低 生 活 保 障 の 権 利 の 内 容 は 社 会 経 済 的 および 政 治 的 状 況 との 相 互 作 用 の 中 で 形 成 され こ れを 肯 定 的 に 受 け 入 れる 立 法 的 具 体 化 をとおして 初 めて 実 現 されるという 限 界 をまさに 露 呈 するものであった 最 低 生 活 保 障 に 関 する 憲 法 理 念 は 特 に 1990 年 代 後 半 以 後 にようやく 政 策 課 題 として 積 極 的 に 議 論 されるようになった これには 以 下 のような 新 しい 状 況 あるいは 状 況 に 対 す る 新 しい 認 識 が 影 響 を 与 えた まず 1997 年 末 に 通 貨 危 機 に 陥 る 一 方 で 1990 年 代 初 めに 始 まったグローバル 化 が 進 展 して 貧 困 問 題 そして 社 会 の 両 極 化 が 社 会 的 問 題 として 浮 上 した これらの 問 題 は 韓 国 憲 法 が 当 初 から 宣 言 していた 目 的 すなわち 最 小 限 の 社 会 経 済 的 同 質 性 の 実 現 と 国 民 統 合 にとって 障 害 となった 7 次 に 1948 年 憲 法 が 労 働 能 力 を 喪 失 して 生 活 を 維 持 できなくなる 状 況 を 貧 困 の 典 型 とみ なし 貧 困 の 構 造 に 対 する 認 識 が 欠 如 していたことは 上 述 したとおりである 8 ところで 特 に 1990 年 代 以 後 に 失 業 率 が 増 加 し 失 業 が 貧 困 の 主 要 原 因 となった それと 同 時 に 労 働 市 場 の 両 極 化 が 生 じ 低 賃 金 労 働 者 の 場 合 働 いても 貧 困 から 抜 け 出 せない 状 況 が 大 規 模 に 出 現 するようになった( 勤 労 貧 困 層 ) 9 この 状 況 には 従 来 の 典 型 的 な 雇 用 類 型 すな わち 終 身 雇 用 正 規 雇 用 に 代 わって 非 典 型 的 な 雇 用 類 型 すなわち 臨 時 雇 用 パート タイム 雇 用 など 非 正 規 雇 用 が 一 般 化 してきた 事 実 が 重 要 な 影 響 を 及 ぼしている 10 このよう な 状 況 のなかで 労 働 能 力 がない 者 の 貧 困 に 注 目 する 伝 統 的 な 最 低 生 活 保 障 制 度 は もは や 憲 法 の 理 念 を 実 現 する 手 段 とは 成 り 得 なかった 11 7 当 時 この 点 に 関 する 議 論 として 例 えば 김종철(キムジョンチョル) 헌법과 양국화에 대한 법적 대응( 憲 法 と 両 極 化 に 対 する 法 的 対 応 ) 법과 사회( 法 と 社 会 ) 31 号 (2006 年 )9 頁 以 下 チョンカンソク 헌법과 국민통합( 憲 法 と 国 民 統 合 ) 법제연구( 法 制 研 究 ) 30 号 (2006 年 )7 頁 以 下 等 参 照 特 に 貧 困 問 題 と 予 算 過 程 に 関 する 議 論 については 이덕연(イドギョン) 헌법으로 본 빈곤(사회양극화)문제와 예산과정( 憲 法 から 見 る 貧 困 ( 社 会 両 極 化 ) 問 題 と 予 算 過 程 ) 공법연구( 公 法 研 究 ) 39 集 3 号 (2011 年 )231 頁 以 下 参 照 8 前 掲 注 (4) 参 照 9 貧 困 率 は 1996 年 の 約 4%から 1999 年 の 約 8%へと 急 増 した 失 業 率 は 1997 年 以 前 には 約 2%であり ほぼ 完 全 雇 用 を 維 持 していた これが 1998 年 から 1999 年 の 間 に 6~7%へと 急 増 した 10 雇 用 類 型 の 変 化 が 福 祉 国 家 の 形 成 に 及 ぼす 影 響 については チョンカンソク 복지국가론-기원 발전 개편( 福 祉 国 家 論 - 起 源 発 展 改 編 ) ( 新 潮 社 2012 年 ) 203 頁 以 下 参 照 11 特 に 非 正 規 職 雇 用 が 社 会 保 障 一 般 に 及 ぼす 影 響 については たとえば 성은미(ソン 5

6 3. 憲 法 裁 判 と 最 低 生 活 保 障 最 低 生 活 保 障 は 貧 困 の 原 因 と 状 況 を 正 確 に 把 握 し 貧 困 政 策 を 構 想 して 実 現 される そ して 貧 困 政 策 は 保 護 の 要 件 給 付 の 種 類 内 容 および 水 準 等 重 要 な 内 容 を 法 制 化 し 権 利 性 と 安 定 性 を 有 するようになる 最 低 生 活 保 障 は 制 度 本 質 的 に 絶 対 的 具 体 的 に 実 現 されなければならず 国 家 はこれに 対 する 最 終 的 な 責 任 を 負 う 12 しかし 憲 法 自 体 は 最 低 生 活 を 保 障 するための 方 法 と 内 容 を 形 成 する 具 体 的 な 基 準 とはなり 得 ない 13 このよう な 憲 法 の 制 限 的 機 能 は 最 低 生 活 を 保 障 するための 立 法 に 関 する 憲 法 裁 判 において 以 下 の ように 論 じられた すなわち 最 低 生 活 を 保 障 するために 立 法 をしない あるいは そ の 内 容 が 著 しく 不 合 理 で 憲 法 上 容 認 できる 裁 量 の 範 囲 を 逸 脱 しない 限 り 憲 法 に 違 反 しないというものである また 同 時 に 違 憲 であるか 否 かについては 最 低 生 活 保 障 に 関 連 する 各 種 制 度 の 給 付 お よび 支 援 を 総 括 的 に 判 断 し 確 認 しなければならないと 述 べる そして このように 立 法 裁 量 を 広 く 認 めて 抽 象 的 な 審 査 基 準 を 適 用 する 場 合 には 給 付 水 準 の 適 正 さ 物 質 的 需 要 だけではなく 社 会 経 済 的 需 要 を 保 障 する 問 題 最 低 生 活 保 障 に 反 映 させなければならな い 社 会 参 加 と 統 合 の 理 念 そして 障 がい 者 等 の 特 別 な 需 要 を 配 慮 する 問 題 を 憲 法 的 に 審 査 し また 違 憲 であると 決 定 して 最 低 生 活 保 障 の 立 法 を 先 導 する 可 能 性 は 存 在 しない ことになる 14 しかし 最 低 生 活 を 保 障 するために 必 須 の 構 成 要 素 は ある 程 度 憲 法 解 釈 を 通 して 導 きだすことが 可 能 であり このような 構 成 要 素 を 反 映 する 手 続 きは 立 法 化 されなければ ならない これら 構 成 要 素 と 手 続 きは 憲 法 的 審 査 の 対 象 と 基 準 となり 得 ると 言 う 点 を 考 慮 し 今 後 憲 法 裁 判 の 積 極 的 な 役 割 が 期 待 される 15 さらに 社 会 的 基 本 権 において 一 般 的 ウンミ) 비정규 노동과 사회버험( 非 正 規 労 働 と 社 会 保 険 ) 이호근(イホグ ン) 編 비정규 노동과 복지( 非 正 規 労 働 と 福 祉 ) (인간과 복지사 2011 年 )18 頁 以 下 参 照 12 これは 社 会 福 祉 法 と 共 通 点 があり 他 方 相 対 的 抽 象 的 保 護 を 内 容 とする 社 会 保 険 と 区 別 される これについて チョンカンソク 사회복지법의 규범체계와 제추국과제추국과 ( 社 会 福 祉 法 の 規 範 体 系 と 課 題 ) 법제연구( 法 制 研 究 ) 41 号 (2011 年 )27 頁 以 下 参 照 13 この 点 について たとえば チョンカンソク 사회적 기본권과 헌법재판( 社 会 的 基 本 権 と 憲 法 裁 判 ) 헌버논총( 憲 法 論 叢 ) 19 集 (2008 年 )748 頁 以 下 参 照 14 憲 裁 , 94헌마33 判 例 集 9 巻 1 号 555 頁 以 下 同 ,2002헌마90 判 例 集 15 巻 1 号 601 頁 同 , 2002 헌마 328 判 例 集 16 巻 2 号 ( 下 ) 206 頁 以 下 同 ,2009 헌바 47 判 例 集 24 巻 1 号 ( 上 ) 107 頁 以 下 等 参 照 この 他 に 類 似 した 趣 旨 の 決 定 として 同 , 2010 헌마 510 判 例 集 23 巻 2 号 ( 下 ) 524 頁 以 下 参 照 15 ドイツの 連 邦 裁 判 所 および 連 邦 行 政 裁 判 所 は 最 低 生 活 を 保 障 される 権 利 の 審 査 にお いて このような 手 続 き 的 配 慮 を 強 調 している これに 関 して BVerfGE 125, 175 頁 (226 頁 ); 132,134(152 頁 以 下 ) BVerwGE 94, 326 頁 (331 頁 ): 102, 366 頁 (368 頁 ) 等 参 照 この 他 アメリカの 例 については 例 えば 석인선(ソギンソン) 생계보장에 대한 헌법적 권리 논의( 生 計 保 障 に 対 する 憲 法 的 権 利 論 議 ) 헌법학연구( 憲 法 学 研 究 ) 17 巻 4 号 (2011 年 )289 頁 以 下 이상경 (イサンギョン) 미국의 사회보장급부권 논의와 복지실현의 헌법적 방법(アメリカ の 社 会 保 障 給 付 権 論 議 と 福 祉 実 現 の 6

7 に 実 現 の 限 界 として 示 される 国 家 の 財 政 能 力 は 最 低 生 活 保 障 の 実 現 に 堪 えがたいほどのも のではなく また 最 低 生 活 保 障 の 権 利 を 制 限 する 論 拠 でもなく むしろ 最 低 生 活 保 障 立 法 が 予 算 編 成 および 執 行 権 限 を 導 くものでなければならない 但 し このような 憲 法 的 基 準 に 基 礎 をおいて 最 低 生 活 保 障 を 忠 実 に 実 現 し また 制 度 体 系 を 形 成 することは 基 本 的 には 立 法 的 課 題 である Ⅲ 最 低 生 活 保 障 法 制 の 変 化 1. 恩 恵 的 選 別 的 および 周 辺 的 保 護 - 朝 鮮 救 護 令 1961 年 1982 年 生 活 保 護 法 1948 年 憲 法 は 最 低 生 活 保 障 を 宣 言 したけれども その 後 の 立 法 形 成 にとって 何 ら 契 機 と なるものではなかった そのため 建 国 初 期 の 貧 困 救 済 は 民 間 次 元 での 救 護 活 動 と 外 国 援 助 が 担 った このうち 外 国 援 助 はもっぱらアメリカが 同 国 の 余 剰 農 産 物 処 理 法 (PLO408) に 基 づいて 行 うものであった 16 このような 政 府 による 貧 困 政 策 の 不 在 は 1960 年 代 まで 続 いた たとえば 1960 年 代 生 計 保 護 対 象 者 と 零 細 民 に 対 する 支 援 額 のうち 外 国 援 助 が 占 める 比 率 は 一 貫 して 50%を 越 えた 児 童 福 祉 団 体 に 対 する 財 政 支 援 のうち 外 国 援 助 が 占 める 比 率 もまた 50%を 越 え た 17 最 低 生 活 保 障 に 関 わる 政 策 自 体 が 存 在 しなかったので 法 的 整 備 もなされず 1944 年 に 制 定 された 朝 鮮 救 護 令 がそのまま 維 持 されていた 朝 鮮 救 護 令 は 日 本 が 1929 年 に 制 定 した 救 護 法 を 母 法 として 制 定 された 18 朝 鮮 救 護 令 は 一 定 の 年 齢 および 身 体 条 件 を 給 付 の 条 件 としたため 最 低 生 活 を 普 遍 的 に 保 障 するための 規 範 的 基 礎 となることができなかった たとえば 保 護 の 対 象 は 65 歳 以 上 の 老 弱 者 13 歳 以 下 の 幼 者 妊 産 婦 不 具 廃 疾 疾 病 傷 痍 その 他 精 神 または 身 体 障 害 により 労 務 を 行 うに 障 害 がある 者 である(1 条 1 項 ) 朝 鮮 救 護 令 には その 後 の 最 低 生 活 保 障 政 策 に 残 した 遺 産 が 2 つある 1 つは 保 護 の 対 象 憲 法 的 方 法 ) 공법연구( 公 法 研 究 ) 42 集 2 号 (2013 年 )16 頁 以 下 参 照 16 これについては たとえば 구자헌(グジャホ ン) 한국사회복지사( 韓 国 社 会 福 祉 史 ) (홍익제 1991 年 )197 頁 以 下 박광준(パク クァンジュン) 한국사회복지역사론( 韓 国 社 会 福 祉 歴 史 論 (양서원 2013 年 )179 頁 以 下 보건복지부/한국보건사회연구원( 保 健 福 祉 部 / 韓 国 保 健 社 会 研 究 院 ) 국민기초생활보장제도 10 년사( 国 民 基 礎 生 活 保 障 制 度 10 年 史 ) (2010 年 )27 頁 以 下 等 参 照 これはアメリカ 軍 政 期 の 政 策 がそのまま 維 持 された 結 果 であ った これに 対 しては남찬섭(ナムチャンソプ) 미군정기의 사회복지; 민간구호단체의 활동과 주택정책(アメリカ 軍 政 期 の 社 会 福 祉 : 民 間 救 護 団 体 の 活 動 と 住 宅 政 策 ) 복지동향( 福 祉 動 向 ) (2005 年 4 月 )43 頁 以 下 이영환(イヨンファ ン) 미군정기의 구호정책(アメリカ 軍 政 期 の 救 護 政 策 ) 하상락(ハサンラ ク) 編 한국사회복지사론( 韓 国 社 会 福 祉 史 論 ) (박영사, 1989 年 ) 423 頁 以 下 参 照 17 これについては 심재진(シムジェジン) 사회복지사업법 제정사 연구( 社 会 福 祉 事 業 法 制 定 史 研 究 ) 사회보장연구( 社 会 保 障 研 究 ) 27 巻 2 号 (2011 年 )286 頁 以 下 参 照 18 朝 鮮 総 督 府 制 令 12 号 7

8 を 労 働 能 力 がない 者 に 限 定 することである 貧 困 および 貧 民 に 対 する 伝 統 的 な 認 識 か ら 脱 することができず 伝 統 的 な 貧 困 観 が 憲 法 および 生 活 保 護 法 にそのまま 反 映 された ことはすでに 言 及 したとおりである 19 もう 1 つは 給 付 の 条 件 内 容 および 水 準 を 法 律 で 定 めず 行 政 庁 の 決 定 に 委 任 する ことである このような 状 況 において 救 護 給 付 は 恩 恵 的 性 格 を 帯 び 同 給 付 に 対 する 法 的 請 求 権 が 認 められる 可 能 性 はなかった 給 付 の 制 限 事 由 を 定 める 規 定 においても 性 向 の 顕 著 な 不 良 あるいは 非 常 に 怠 惰 などの 曖 昧 な 用 語 が 用 いられ 恣 意 的 に 行 政 裁 量 が 行 使 された(30 条 3 項 ) その 結 果 法 的 安 定 性 は 実 現 されなかった このよ うな 朝 鮮 救 護 令 の 伝 統 は1961 年 に 制 定 された 生 活 保 護 法 においても 大 きく 変 わることはな かった 驚 くべきことは 1999 年 の 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 が 制 定 されるまで この 伝 統 が 続 い たことである 1961 年 5 16 クーデターの 首 謀 者 は 飢 餓 線 上 をさまよう 民 生 苦 を 解 決 するという 公 約 を 宣 言 した 法 制 的 にみると 朝 鮮 救 護 令 はこの 公 約 にそぐわず 最 も 至 急 に 整 備 されなければならない 問 題 であった そこで 軍 事 政 府 である 国 家 再 建 最 高 会 議 は 朝 鮮 救 護 令 を 廃 止 し これに 代 替 する 生 活 保 護 法 を 提 案 し 1961 年 12 月 30 日 に 同 法 を 制 定 した しかし 軍 事 政 府 の 公 約 であり 同 時 に 緊 急 課 題 であったにも 関 わらず 社 会 保 障 に 対 す る 認 識 に 基 づいて 朝 鮮 救 護 令 を 根 本 的 に 検 討 して 生 活 保 護 法 が 立 案 されたわけでも 20 最 低 生 活 保 障 が 立 法 目 的 として 明 確 に 示 されたわけでもなかった 21 部 分 的 に 朝 鮮 救 護 令 を 改 善 したけれども 全 体 的 にみれば 既 存 の 構 造 的 欠 陥 を 克 服 できなかった 1961 年 生 活 保 護 法 には1962 年 の 改 正 憲 法 における 最 低 生 活 保 障 に 関 する 認 識 の 変 化 を 反 映 した 形 跡 がみら れない 1961 年 生 活 保 護 法 は 依 然 として 労 働 能 力 がないことを 擬 制 する 年 齢 および 精 神 身 体 的 な 状 況 を 基 準 として 保 護 対 象 者 を 決 定 した( 同 法 3 条 1 項 ) 制 度 目 的 と 合 致 しないこのよ うな 無 理 な 類 型 化 は 扶 養 義 務 と 関 連 しても 以 下 のように 現 れた 要 保 護 者 に 民 法 上 の 扶 養 義 務 者 があり 同 人 に 扶 養 能 力 がある 場 合 には 生 活 保 護 給 付 が 支 給 されないという 点 であ る 扶 養 能 力 の 有 無 は 労 働 能 力 を 基 準 にして 判 断 された すなわち 男 性 は 65 歳 以 上 女 性 は 50 歳 以 上 の 場 合 そして 心 身 障 がいにより 労 働 能 力 がない 場 合 扶 養 能 力 がないとみ なされた( 同 法 施 行 令 1 条 ) これによれば 労 働 能 力 がある 場 合 には 失 業 等 により 実 際 に 稼 得 活 動 ができない 場 合 に も 扶 養 能 力 があるとみなされ 要 保 護 者 は 生 活 保 護 対 象 者 になることができなかった ま 19 前 掲 注 (4) 参 照 20 軍 事 政 府 において 部 分 的 に 社 会 保 障 に 対 する 関 心 があり また 医 療 保 険 法 等 をはじめ とする 立 法 活 動 があったけれど 実 質 的 内 容 は 制 限 的 であった これについては 손준규(ソンジュンキュ) 사회보장 사회개발론( 社 会 保 障 社 会 開 発 論 (집문당,1983 年 )83 頁 以 下 최천송(チェチョンソ ン) 한국사회보장연구사( 韓 国 社 会 保 障 研 究 史 ) (한국사회보장문제연구소, 1991 年 ) 41 頁 以 下 参 照 年 生 活 保 護 法 の 目 的 規 定 である 1 条 は 以 下 のとおりである 本 法 は 老 齢 疾 病 そ の 他 労 働 能 力 の 喪 失 により 生 活 維 持 の 能 力 がない 者 等 に 対 する 保 護 と その 方 法 を 定 め 社 会 福 祉 の 向 上 に 寄 与 することを 目 的 とする 8

9 た 扶 養 能 力 があれば 扶 養 義 務 を 完 全 に 履 行 できると 想 定 し 扶 養 義 務 者 が 扶 養 義 務 を 履 行 した 結 果 要 保 護 者 が 最 低 生 活 を 営 むことができない 状 況 におかれるという 認 識 はなか った 同 法 は 保 護 水 準 を 健 康 で 文 化 的 な 最 低 生 活 を 維 持 できるものでなければならないと 定 め た( 同 法 4 条 ) 22 しかし 同 規 定 は 生 活 保 護 法 の 保 護 の 種 類 と 内 容 を 定 めるに 際 し まっ たく 反 映 されなかった 保 護 の 種 類 は 生 計 保 護 医 療 保 護 出 産 保 護 葬 祭 保 護 である( 同 法 5 条 ) たとえば 生 計 保 護 は 衣 服 食 物 その 他 日 常 生 活 の 需 要 を 満 たすのに 必 要 な 金 品 を 支 給 する 内 容 であり その 詳 細 な 基 準 は 保 健 社 会 部 長 官 が 定 めるとする( 同 7 条 ) こ こでは 最 小 限 の 物 質 的 な 充 足 以 外 の 社 会 経 済 的 参 加 と 国 民 統 合 の 理 念 は 排 除 された また 保 護 の 基 準 はすべて 行 政 的 決 定 に 委 任 された このような 状 況 において 個 人 が 保 護 給 付 に 対 する 法 的 権 利 を 実 現 することは 困 難 であった 同 法 は 上 記 で 指 摘 した 問 題 があったにもかかわらず 1982 年 の 法 改 正 までは 周 辺 的 な 制 度 にとどまり 立 法 的 関 心 を 払 われずにいた もっとも 1961 年 以 後 生 活 保 護 行 政 は 徐 々 に 改 善 され 特 に 受 給 者 決 定 基 準 である 所 得 基 準 は 一 貫 して 引 き 上 げられた しかし 普 遍 性 が 欠 如 している 構 造 的 な 限 界 はそのまま 維 持 された しかも 部 分 的 な 制 度 修 正 は 立 法 に 拠 らず 行 政 的 次 元 で 行 われたため 安 定 性 が 欠 如 していた 保 護 対 象 者 の 決 定 基 準 や 保 護 水 準 が 法 制 化 されない 状 況 で 最 低 生 活 保 障 は 与 えられる 予 算 に 従 属 する 現 実 が 明 ら かになった 23 実 際 生 活 保 護 法 施 行 後 10 年 間 保 護 対 象 者 の 範 囲 はほとんど 変 わらず 依 然 として 残 余 的 恩 恵 的 制 度 にとどまっていた 1977 年 最 初 の 社 会 保 険 である 医 療 保 険 法 が 施 行 され 医 療 保 護 は 生 活 保 護 法 から 独 立 して 医 療 保 護 法 に 規 律 されるようになった このような 変 化 にもかかわらず 生 活 保 護 法 は 依 然 として 立 法 的 注 目 を 受 けずにいた 生 活 保 護 法 は 1982 年 になってようやく 一 部 改 正 された 但 し 1982 年 改 正 法 もまた 既 存 の 生 活 保 護 法 の 構 造 を 根 本 的 に 転 換 する 目 的 を 持 っていなかった 改 正 法 は 保 護 行 政 の 運 営 において 現 れた 問 題 を 部 分 的 に 改 善 し また 給 付 の 種 類 を 補 充 した 改 正 法 は 保 護 の 目 標 として 最 低 生 活 の 保 障 を 明 確 にし 自 活 助 長 を 立 法 目 的 に 追 加 した( 同 法 1 条 ) 同 法 は 生 活 保 護 の 補 足 的 性 格 を 明 確 にし 生 活 保 護 は 要 保 護 者 の 資 産 労 働 能 力 扶 養 義 務 者 の 扶 養 等 を 補 足 する 性 格 を 持 つと 定 めた( 同 法 4 条 ) また 教 育 保 護 と 労 働 能 力 がある 者 に 対 する 自 活 保 護 が 追 加 された( 同 法 7 条 1 項 3 号 4 号 ) 同 法 は 保 護 の 基 準 を 個 別 化 する 内 容 を 導 入 した 保 護 の 基 準 は 対 象 者 の 年 齢 世 帯 構 成 居 住 地 域 その 他 の 生 活 条 件 を 考 慮 し 保 護 の 種 類 別 に 定 められることになった( 同 法 5 条 2 項 ) 保 護 対 象 者 を 事 情 に 応 じて 区 分 し 保 護 の 種 類 内 容 および 方 法 を 別 異 に 決 めるこ 22 このような 文 言 がどのような 過 程 で 導 入 されたかは 不 明 である 当 時 の 立 法 作 業 におい て 日 本 の 例 が 多 く 参 照 されていることから 日 本 国 憲 法 25 条 が 定 める 社 会 保 障 の 権 利 すなわち 健 康 で 文 化 的 な 最 低 限 度 の 生 活 を 営 む 権 利 という 具 体 的 な 規 定 に 影 響 を 受 けたのではないかと 思 われる 23 これについては 例 えば 이덕연 前 掲 注 (7)233 頁 이혜경(イヘギョン) 한국의 소득보장제도; 압축성장의 한계와 탈도구화의 과제( 韓 国 の 所 得 保 障 制 度 ; 圧 縮 成 長 の 限 界 と 脱 道 具 化 の 課 題 ) 연세사회복지( 延 世 社 会 福 祉 ) 1 巻 (1993 年 )78 頁 以 下 参 照 9

10 とができるようになったのである これにより 保 護 対 象 者 は 居 宅 保 護 対 象 者 と 施 設 保 護 対 象 者 そして 自 活 保 護 対 象 者 に 区 分 された( 同 法 6 条 1 項 施 行 令 6 条 ) 教 育 保 護 とし ては 授 業 料 他 の 保 護 金 品 が 支 給 された( 同 法 12 条 施 行 令 13 条 ) 自 活 保 護 として 自 活 に 必 要 な 金 品 の 支 給 または 貸 与 自 活 に 必 要 な 技 能 習 得 の 支 援 就 業 の 斡 旋 その 他 自 活 助 長 のための 各 種 支 援 が 新 設 された( 同 法 11 条 ) 自 活 の 理 念 が 1982 年 改 正 法 に 初 めて 導 入 されたが 自 活 保 護 対 象 者 には 生 計 保 護 を 支 給 しないという( 施 行 令 6 条 3 号 ) 構 造 的 な 欠 陥 があり また 実 効 性 がなかった 構 造 的 問 題 として 自 活 の 努 力 が 成 果 を 上 げず 所 得 を 得 ることができない 場 合 であっても 自 活 給 付 を 受 給 する 場 合 には 生 計 保 護 が 支 給 されず このような 状 況 は 個 人 が 自 ら 対 処 しなければならなかっ た 24 自 活 の 目 標 が 実 効 性 を 持 つために 必 要 なハードウェアとソフトウェアの 基 盤 も 欠 如 し ていた 当 時 自 活 保 護 のための 職 業 教 育 訓 練 の 体 系 が 用 意 されておらず 何 よりも 就 業 を 斡 旋 し 労 働 市 場 への 参 入 を 可 能 にする 構 想 も 制 度 も 存 在 しなかった 自 活 保 護 は 主 として 二 次 労 働 市 場 で 所 得 を 保 障 する 形 態 で 行 われ 福 祉 措 置 と 労 働 市 場 との 連 携 は 存 在 しなかった 2. 権 利 に 基 づく 普 遍 的 および 個 別 的 社 会 安 全 網 への 転 換 年 2014 年 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 (1) 権 利 に 基 づく 普 遍 的 社 会 安 全 網 年 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 1) 制 度 内 容 1997 年 末 韓 国 は 通 貨 危 機 に 直 面 し 経 済 の 構 造 調 整 と 労 働 市 場 の 柔 軟 性 を 高 める 政 策 への 転 換 が 不 可 避 となった そして この 転 換 のために 必 要 な 前 提 条 件 についての 認 識 が 深 まった ところが 労 働 市 場 の 柔 軟 化 を 推 進 する 中 で 失 業 が 増 加 した 25 そこで 雇 用 安 定 措 置 をとおして 事 前 に 失 業 を 防 ぎ 事 後 的 に 失 業 による 所 得 喪 失 を 保 障 する 制 度 が 整 備 されなければならなかった 年 制 定 1997 年 施 行 の 雇 用 保 険 法 は 1998 年 以 後 大 幅 に 加 入 対 象 を 拡 大 し 現 在 すべての 事 業 場 が 適 用 対 象 である しかし 雇 用 保 険 の 加 入 対 象 は 被 用 者 に 限 定 されてい る また 失 業 給 付 は 限 時 的 に 支 給 される そのため 最 後 の 社 会 的 安 全 網 を 整 備 する 必 要 があり 貧 困 問 題 をこれ 以 上 周 辺 的 政 策 にとどめることは 許 されなくなった しかし 生 活 保 護 法 は 新 しい 状 況 に 適 合 できなかった この 問 題 意 識 は 社 会 保 障 法 立 法 史 上 初 めて 市 民 団 体 によって 提 起 され 彼 らが 制 度 改 善 の 構 想 を 描 いた これにより 生 活 保 護 法 が 廃 止 され その 構 想 が 1999 年 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 の 制 定 として 結 実 した このような 空 白 は 部 分 的 には 地 方 自 治 体 が 独 自 の 福 祉 活 動 をとおして 補 っていた この 関 連 判 例 とし , 96 제추국과 244 参 照 25 前 掲 注 (9) 参 照 26 当 時 このような 政 策 転 換 の 必 然 性 については 例 えば 최영기(チェヨンギ)/チョン カンソク/이철수(イチョルス)/유범상(ユボムサン) 한국의 노동법 개정과 노사관계( 韓 国 の 労 働 法 改 正 と 労 使 関 係 ) (한국노동연구원, 2000 年 ) 351 頁 以 下 参 照 27 これについては たとえば 안병영(アンビョンヨン) 국민기초생활보장법의 10

11 なお 1999 年 9 月 7 日 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 が 制 定 され 同 法 が 施 行 されるまでは(2000 年 10 月 1 日 ) 既 存 の 生 活 保 護 法 が 適 用 された 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 ( 以 下 法 )による 重 要 な 変 化 は 以 下 のとおりである 第 一 に 普 遍 性 の 原 則 を 実 現 したことである これにより 年 齢 心 身 の 状 態 等 に 関 係 なく 最 低 生 活 をできない 状 況 に 置 かれた 個 人 はすべて 保 護 の 対 象 となった また 受 給 要 件 を 充 足 しな い 場 合 でも 貧 困 を 防 止 するために あるいは 再 び 貧 困 状 態 に 陥 ることを 防 ぐために 一 般 条 項 をおいた すなわち 受 給 者 に 該 当 しない 場 合 であっても 生 活 が 困 難 な 者 であって 一 定 期 間 給 付 の 全 部 または 一 部 が 必 要 であると 認 められた 場 合 には 受 給 者 となること ができる( 法 5 条 2 項 ) というものである 第 二 に 受 給 条 件 を 明 確 に 定 めたことである 所 得 認 定 額 が 最 低 生 計 費 以 下 である 者 は 受 給 者 となるという 規 定 である( 法 5 条 1 項 ) 28 なお 所 得 認 定 額 とは 所 得 評 価 額 と 財 産 の 所 得 換 算 額 を 合 わせた 金 額 を 言 う( 法 2 条 7~9 号 ) 最 低 生 計 費 は 国 民 の 所 得 支 出 水 準 と 受 給 者 の 生 活 実 態 物 価 上 昇 率 等 を 考 慮 して 毎 年 公 表 される( 法 6 条 ) 最 低 生 計 費 は 中 央 生 活 保 障 委 員 会 の 議 決 を 経 ることとされ 同 委 員 会 は 公 的 扶 助 あるいは 社 会 福 祉 の 専 門 家 だけではなく 公 益 を 代 表 する 者 が 参 加 するように 定 められた( 法 20 条 3 項 ) このような 委 員 構 成 が 同 委 員 会 の 議 決 が 社 会 的 合 意 であることを 担 保 する つまり 最 低 生 計 費 の 決 定 が 社 会 的 合 意 の 性 格 を 有 し こうして 基 礎 生 活 給 付 を 受 ける 法 的 権 利 性 が 強 化 された この 新 しい 基 準 を 適 用 した 結 果 受 給 者 数 は 約 1.5 倍 に 増 加 した しかし 依 然 として 死 角 地 帯 が 多 く 残 った これは 予 算 上 の 制 約 非 現 実 的 な 財 産 基 準 および 扶 養 義 務 基 準 が 主 たる 原 因 であった 第 三 に 受 給 条 件 を 合 理 化 したことである 生 活 保 護 法 では 受 給 資 格 を 持 つためには 所 得 と 財 産 の 基 準 をそれぞれ 充 足 しなければならなかった その 結 果 所 得 がない 者 が 財 産 基 準 を 若 干 超 える 財 産 を 保 有 している 場 合 には 受 給 者 になることができなかった 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 は 上 述 したように 所 得 と 財 産 を 所 得 に 換 算 した 額 を 総 合 的 に 考 慮 して 受 給 の 要 否 を 決 定 するようにした( 法 2 条 7 号 ) 29 第 四 に 最 低 生 活 保 障 のために 基 本 的 な 需 要 である 住 居 を 保 障 する 住 居 給 付 を 設 けた( 法 7 条 1 項 2 号 ) 第 五 の 変 化 は 自 活 給 付 についてである 1982 年 改 正 生 活 保 護 法 が 立 法 目 的 として 自 活 助 長 を そして 給 付 の 種 類 として 自 活 保 護 を 導 入 したが 労 働 市 場 との 連 携 が 不 足 してい ていたことは 既 に 言 及 したとおりである そこで 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 は 自 活 給 付 を 細 分 化 제정과정에 관한 연구( 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 の 制 定 過 程 に 関 する 研 究 ) 행정논총( 行 政 論 叢 ) (ソウル 大 学 )38 巻 1 号 (2000 年 )3 頁 以 下 백종만(ペ クジョンマン) 국민기초생활보장법의 제정과 추진방향( 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 の 制 定 と 推 進 方 向 ) 사회복지( 社 会 福 祉 ) 141 号 (1999 年 )19 頁 以 下 等 参 照 28 最 低 生 計 費 概 念 は 1997 年 改 正 の 生 活 保 護 法 において 初 めて 登 場 した( 同 法 5 条 の 2) これは1995 年 に 制 定 された 社 会 保 障 基 本 法 が 最 低 生 計 費 公 表 に 関 する 規 定 をおいたことが 影 響 していると 思 われる( 社 会 保 障 基 本 法 10 条 2 項 参 照 ) しかし 最 低 生 計 費 が 選 定 基 準 および 給 付 基 準 と 明 確 に 連 動 していなかった すなわち 1999 年 に 制 定 された 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 5 条 1 項 に 該 当 する 規 定 は 1997 年 改 正 法 にはおかれていなかった 29 特 に 財 産 基 準 と 関 連 する 問 題 については 後 掲 Ⅲ.2(2)2)2を 参 照 11

12 し 最 低 生 活 保 障 のための 給 付 との 連 携 を 図 った また 自 活 後 見 機 関 を 指 定 し 自 活 を 助 長 する 事 業 を 実 施 できるようにし また 受 給 者 らが 自 活 共 同 体 を 設 立 し 運 用 できるよ うにした( 法 16 条 18 条 ) ところで 同 法 は 自 活 事 業 対 象 者 を 就 業 受 給 者 と 非 就 業 受 給 者 とに 二 元 化 した 就 業 受 給 者 は 労 働 能 力 がある 受 給 者 であって 自 活 に 必 要 な 事 業 に 参 加 することを 条 件 に 生 計 給 付 を 受 給 できる( 条 件 付 き 受 給 者 ) これにより 勤 労 能 力 がある 者 を 生 計 給 付 の 対 象 から 除 外 してきた 長 い 伝 統 は 廃 止 され 勤 労 貧 困 層 が 本 格 的 に 最 低 生 活 保 障 の 対 象 に 編 入 された これは 同 時 に 最 低 生 活 保 障 が 今 後 は 現 金 給 付 中 心 でなく サービス 給 付 に 重 点 を 移 すことを 意 味 した また 福 祉 と 雇 用 政 策 を 連 携 させ 受 給 者 の 脱 受 給 を 支 援 する 挑 戦 でもあった 就 業 受 給 者 に 対 する 生 計 給 付 は 3 か 月 単 位 で 支 給 の 要 否 を 決 定 する 就 業 受 給 者 は 18 歳 以 上 60 歳 未 満 の 受 給 者 である ただし 重 度 障 がい 者 2 か 月 以 上 治 療 あるいは 療 養 を 必 要 とする 者 妊 産 婦 公 益 公 務 要 員 等 法 律 上 の 義 務 を 履 行 中 の 者 そ の 他 就 労 が 困 難 であると 認 められた 者 は 除 外 される( 法 9 条 5 項 施 行 令 7,8 条 ) 非 就 業 受 給 者 は 労 働 能 力 がない 受 給 者 であるが 自 活 給 付 の 対 象 となる ただし 彼 ら の 場 合 自 活 事 業 参 加 の 有 無 が 生 計 給 付 の 支 給 に 影 響 を 与 えない 2) 施 行 と 制 度 改 正 1 理 念 と 課 題 1999 年 法 は 既 存 の 生 活 保 護 法 を 画 期 的 に 改 正 する 試 みであった しかし 法 の 理 念 の 実 現 には 葛 藤 と 困 難 があった 勤 労 貧 困 層 を 新 しく 保 護 の 対 象 に 含 めたため 最 低 生 活 保 障 と 自 活 が 理 念 的 緊 張 関 係 におかれたからである 最 低 生 活 保 障 を 法 の 理 念 として 厳 格 に 解 する 場 合 自 活 の 理 念 を 実 現 するに 際 して 制 限 が 伴 った そのため 自 活 を 積 極 的 に 支 援 しようとするなら 最 低 生 活 保 障 の 理 念 はある 程 度 緩 和 されなければならなかった 実 際 勤 労 インセンティブを 形 成 する 政 策 において この 点 が 先 鋭 化 された 課 題 となっ た 勤 労 インセンティブの 要 素 は 自 活 の 理 念 を 実 現 するためには 必 須 の 手 段 であったけ れども 最 低 生 活 保 障 の 理 念 から 見 ると 過 剰 保 障 に 該 当 するからである 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 は 勤 労 貧 困 層 を 積 極 的 に 含 め 脱 受 給 と 脱 貧 困 を 実 現 しなければならない しかし 条 件 付 き 受 給 者 の 範 囲 は 狭 められ また 当 局 には 彼 らの 自 活 を 支 援 するために 必 要 な 実 務 経 験 政 策 プログラム および 組 織 の 基 盤 がなかった その 結 果 この 課 題 を 解 決 す ることは 困 難 であった 1999 年 法 は 施 行 過 程 で 立 法 目 的 を 実 現 するために 部 分 的 に 限 界 に 直 面 し これを 改 善 す る 立 法 的 補 充 が 行 われた しかし 1999 年 法 は 依 然 として 事 後 的 にすべての 国 民 に 最 低 生 活 を 保 障 することを 主 たる 理 念 とし 貧 困 を 防 止 するという 課 題 と 制 度 はなおざりにされ たままであった 1999 年 法 は 次 上 位 者 の 概 念 を 導 入 した 次 上 位 者 は 受 給 者 に 該 当 しないが 所 得 認 定 額 が 最 低 生 計 費 の 100 分 の 120 以 下 である 者 をいう( 法 24 条 施 行 令 36 条 ) しかし このとき 次 上 位 者 の 概 念 は 受 給 者 範 囲 の 変 動 を 予 測 するために 導 入 されたもので 貧 困 を 防 止 する 目 的 を 明 確 にしていなかった 12

13 2007 年 改 正 法 において 初 めて 次 上 位 者 に 対 する 給 付 規 定 が 導 入 された すなわち 彼 ら の 世 帯 別 生 活 状 況 を 考 慮 し 予 算 の 範 囲 内 で 生 計 給 付 と 出 産 給 付 を 除 く 給 付 を 全 部 また は 一 部 支 給 することができるとした( 葬 祭 給 付 自 活 給 付 等 ) これにより 受 給 者 決 定 において 単 一 基 準 ではなく 給 付 別 に 独 自 に 給 付 基 準 を 適 用 する 立 法 的 可 能 性 が 示 唆 され た したがって 次 上 位 者 には 自 活 給 付 が 支 給 されることになった しかし 次 上 位 者 に 対 す る 自 活 給 付 には 予 算 上 の 制 約 自 活 事 業 運 営 の 経 験 不 足 等 が 作 用 し 参 加 率 が 低 く 活 発 に 利 用 されなかった 就 業 受 給 者 の 就 業 支 援 はほとんど 機 能 せず 条 件 免 除 受 給 者 およ び 条 件 猶 予 受 給 者 が 多 数 を 占 め 就 業 率 脱 受 給 率 は 極 めて 低 調 であった 2 死 角 地 帯 : 扶 養 能 力 基 準 財 産 基 準 最 低 生 計 費 国 民 生 活 保 障 法 制 定 施 行 後 も 最 低 生 活 保 障 の 死 角 地 帯 は 依 然 として 広 く 存 在 した 特 に 高 齢 貧 困 層 が 漸 増 しているにもかかわらず 彼 らの 受 給 率 は 従 前 の 水 準 を 維 持 していた ことは それだけ 国 民 基 礎 生 活 保 障 事 業 が 社 会 経 済 的 変 化 を 反 映 する 弾 力 性 がないことを 意 味 した 受 給 率 が 現 実 的 な 変 化 を 反 映 しない 最 も 大 きな 原 因 は 扶 養 能 力 判 定 基 準 と 財 産 基 準 であった 扶 養 義 務 基 準 に 関 しては 規 範 的 問 題 と 行 政 執 行 の 問 題 がともに 作 用 した まず 規 範 的 扶 養 義 務 の 範 囲 が 著 しく 広 かった 1961 年 生 活 保 護 法 時 代 のこれに 関 する 問 題 はすでに 言 及 した 年 改 正 生 活 保 護 法 においても 扶 養 義 務 者 の 範 囲 確 定 においては 民 法 を 準 用 し 非 現 実 的 に 広 かった また 扶 養 義 務 者 本 人 の 経 済 的 状 況 を 考 慮 せず 扶 養 義 務 を 認 定 した 特 に 扶 養 義 務 者 本 人 の 最 低 生 計 費 を 基 準 として 扶 養 能 力 が 判 断 されたので 扶 養 義 務 を 履 行 した 結 果 扶 養 義 務 者 自 身 が 最 低 生 活 を 維 持 できなくなることが 憂 慮 された 1999 年 法 は 扶 養 義 務 者 の 範 囲 に 関 して 民 法 から 独 立 した 特 別 の 条 項 をおいた すなわ ち 扶 養 義 務 者 の 範 囲 を 受 給 者 の 直 系 血 族 および その 配 偶 者 生 計 を 共 にする 2 親 等 以 内 の 血 族 に 限 定 した( 法 2 条 5 項 ) しかし この 範 囲 設 定 もまた 家 族 構 造 が 変 化 し 家 族 構 成 員 間 の 連 帯 が 希 薄 化 する 状 況 において 現 実 的 ではなかった そこで 扶 養 義 務 者 の 範 囲 を 2004 年 改 正 法 は 1 親 等 の 直 系 血 族 および その 配 偶 者 生 計 を 共 にする 2 親 等 以 内 の 血 族 次 いで 2007 年 改 正 法 は 1 親 等 の 直 系 血 族 および その 配 偶 者 と 縮 小 した 行 政 執 行 においては いわゆる みなし 扶 養 費 制 度 が 受 給 権 の 行 使 を 制 限 した こ れは 受 給 申 請 者 に 扶 養 義 務 者 が 存 在 し 扶 養 義 務 者 が 完 全 に あるいは 部 分 的 に 扶 養 能 力 がある 場 合 には 実 際 に 扶 養 義 務 が 履 行 されたか 否 かにかかわらず 一 定 部 分 扶 養 義 務 が 履 行 されたとみなし その 分 だけ 生 計 給 付 を 控 除 する 慣 行 である 法 律 上 は 扶 養 義 務 者 が 扶 養 を 拒 否 したり 忌 避 したりする 場 合 は 扶 養 を 受 けることができない 事 由 があると 認 定 される( 施 行 令 5 条 4 項 ) しかし このような 場 合 であっても 扶 養 が 履 行 されたと 見 な される 家 族 関 係 が 断 絶 している 場 合 に 限 り 扶 養 を 受 けることができない 者 として 上 記 30 Ⅲ.1 参 照 13

14 規 定 の 適 用 があると 解 釈 されている 31 このように 扶 養 があったとみなす 実 務 は 現 在 の 具 体 的 な 需 要 を 保 護 するという 公 的 扶 助 の 理 念 に 全 面 的 に 反 した また このような 行 政 慣 行 は 法 46 条 1 項 の 趣 旨 を 無 視 するもの でもあった 同 条 によれば 受 給 者 に 扶 養 能 力 がある 扶 養 義 務 者 がいる 場 合 保 障 機 関 は 保 障 費 用 の 全 部 または 一 部 を 扶 養 義 務 の 範 囲 内 で 徴 収 できる この 規 定 の 趣 旨 は 扶 養 義 務 が 履 行 されない 場 合 保 障 機 関 がまず 生 計 給 付 を 支 給 し これに 要 した 費 用 を 扶 養 義 務 者 から 回 収 できると 解 釈 できるからである 扶 養 義 務 基 準 から 生 じる 問 題 を 克 服 するための 代 案 として 扶 養 義 務 規 定 を 廃 止 する 案 扶 養 義 務 基 準 を 大 幅 に 緩 和 する 案 そして 給 付 の 種 類 別 に 扶 養 義 務 基 準 を 差 別 化 する 案 などが 検 討 された 最 終 的 に 2014 年 改 正 法 では 扶 養 義 務 基 準 が 給 付 の 種 類 別 に 差 別 化 さ れることになった 所 得 認 定 額 基 準 と 関 連 して 特 に 財 産 の 所 得 換 算 制 度 が 改 善 される 必 要 があった 換 算 対 象 となる 財 産 の 範 囲 換 算 率 が 合 理 的 に 設 定 されなければならず これができない 場 合 には 結 果 的 に 受 給 者 に 財 産 を 使 い 尽 くすことを 強 要 することになるからである 住 んでい た 住 宅 を 維 持 しようとしても 財 産 基 準 から 控 除 される 基 本 財 産 額 が 非 現 実 的 なまでに 低 く 部 分 的 に 財 産 換 算 率 が 非 常 に 高 かった たとえば 住 居 用 財 産 は 現 在 の 需 要 に 寄 与 しているため 処 分 が 困 難 であるにもかかわら ず 一 般 財 産 と 同 一 の 換 算 率 を 適 用 していた 32 すでに 普 遍 的 な 生 活 手 段 として 普 及 してい る 自 動 車 に 対 して 100%の 換 算 率 を 適 用 することもまた 現 実 的 ではなかった 最 低 生 計 費 を 基 準 として 受 給 の 要 否 を 決 定 する 場 合 社 会 全 体 の 所 得 水 準 生 活 水 準 の 向 上 にもかかわ らず 受 給 者 の 最 低 生 活 水 準 が 低 く 抑 えられ 社 会 の 発 展 から 取 り 残 され 社 会 統 合 から 排 除 される 問 題 も 検 討 しなければならないことであった そこで 最 低 生 計 費 ではなく 基 準 中 位 所 得 が 受 給 決 定 のための 代 案 的 基 準 として 議 論 され 始 めた 33 住 居 給 付 に 関 して 住 居 費 の 地 域 差 が 大 きいので 標 準 的 な 住 居 給 付 が 実 際 の 住 居 費 を 保 障 できず また 住 居 費 負 担 が 過 度 に 大 きい 場 合 生 計 給 付 からの 支 出 を 余 儀 なくされる ため 最 低 生 活 を 保 障 できない 問 題 が 指 摘 された つまり 住 居 給 付 は 独 立 した 項 目 で 支 給 される 給 付 であるけれども 実 質 的 には 生 計 給 付 とともに 現 金 給 付 として 支 給 されるの で 住 居 そのものの 保 障 よりは 所 得 保 障 的 住 居 費 支 援 の 機 能 を 果 たしてきた 教 育 給 付 についても 個 別 的 な 保 護 の 必 要 性 が 認 められるようになった 31 これについては たとえば 김지혜(キムジヘ) 국민기초생활보장법 부양의무자 기준의 위헌성( 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 扶 養 義 務 者 基 準 の 違 憲 性 ) 공법연구( 公 法 研 究 ) 41 集 3 号 (2013 年 ) 111 頁 以 下 参 照 驚 くべきことは このような 慣 行 が 裁 判 所 において 違 法 と して 確 認 されたにもかかわらず 続 いたことである テグ 高 裁 , 2010 누 2549 参 照 32 居 住 目 的 の 財 産 を 保 護 する 必 要 性 は 税 法 領 域 において 注 目 を 受 けている これについて は 憲 裁 , 2006 헌바 112, 判 例 集 20 巻 2 号 ( 下 )69 頁 以 下 参 照 33 このような 代 案 が 議 論 されるようになった 理 由 は 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 が 施 行 されてきた この 10 年 最 低 生 計 費 が 物 価 上 昇 率 以 上 に 引 き 上 げられたので 最 低 生 計 費 を 中 位 所 得 に 代 替 させたとしても 予 算 負 担 がそれほど 大 きくないであろうと 予 想 されたからである こ れについては たとえば 박능후(パクヌンフ) 국민기초생활보장제도 10 년의 성과 평가 ( 国 民 基 礎 生 活 保 障 制 度 10 年 の 成 果 と 評 価 ) 보건복지포럼( 保 健 福 祉 フォーラム) (2010 年 9 月 ) 10 頁 以 下 参 照 14

15 3 脱 受 給 労 働 市 場 参 加 1990 年 代 後 半 以 後 勤 労 貧 困 層 が 増 加 し 彼 らに 対 する 生 活 保 障 事 業 をこれ 以 上 周 辺 政 策 にとどめておくことはできなくなった 34 しかし 既 存 の 国 民 基 礎 生 活 保 障 制 度 上 の 自 活 給 付 をとおして 福 祉 政 策 と 雇 用 政 策 両 方 の 機 能 を 実 現 するには 限 界 があった 自 活 と いう 新 しい 理 念 が 示 されたけれども 実 際 には 労 働 能 力 のある 者 が 生 計 給 付 を 受 けるため の 要 件 は 厳 格 化 されていた さらに 自 活 の 目 標 を 実 現 するための 理 念 理 念 を 実 現 する ために 必 要 なプログラム そして 組 織 的 基 盤 も 整 備 されていなかったからである 具 体 的 には 以 下 のようないくつかの 不 備 が 指 摘 された 第 一 に 就 業 受 給 者 が 自 活 事 業 に 参 加 し 自 活 能 力 を 身 につけるには 職 業 教 育 同 訓 練 が 効 率 的 に 行 われなければならない 特 に 職 場 を 斡 旋 されるためには 就 業 受 給 者 の 能 力 と 市 場 の 需 要 が 一 致 しなければならない しかし 現 実 には 労 働 市 場 の 需 要 を 把 握 し それ に 合 わせた 職 業 訓 練 を 行 うという 体 制 が 整 っていなかった 年 改 正 法 は この 点 を 反 映 し 自 活 給 付 を 補 充 し 自 活 を 支 援 するための 組 織 を 設 置 した すなわち 調 査 研 究 教 育 および 広 報 事 業 を 担 う 中 央 自 活 センター および 情 報 提 供 相 談 職 業 教 育 お よび 就 業 斡 旋 を 担 当 する 地 域 自 活 センターである( 法 15 条 の 2 16 条 ) 受 給 者 の 自 活 は 同 一 目 的 を 有 する 他 の 法 令 との 協 力 が 必 要 である そこで 2007 年 改 正 法 は 地 域 自 活 センター 職 業 安 定 法 による 職 業 安 定 機 関 そして 社 会 福 祉 事 業 法 による 社 会 福 祉 施 設 の 長 等 が 自 活 機 関 協 議 体 を 構 成 するように 定 める( 法 17 条 ) また 受 給 者 の 実 質 的 な 雇 用 促 進 を 図 る 支 援 策 を 導 入 した すなわち 正 規 労 働 者 の 一 定 割 合 以 上 を 受 給 者 の 中 から 採 用 する 場 合 当 該 企 業 に 事 業 資 金 融 資 国 家 または 地 方 自 治 体 が 実 施 す る 公 共 事 業 の 優 先 委 託 および 物 資 の 調 達 購 買 に 際 して 当 該 企 業 の 製 品 の 優 先 調 達 購 買 などの 支 援 をすることができる( 法 18 条 の 2) 2011 年 改 正 法 は 受 給 者 が 就 業 等 をとおして 自 活 できるように 資 産 形 成 を 支 援 した ま た 形 成 された 資 産 を 自 活 に 活 用 できるように 配 慮 した すなわち 支 援 により 形 成 され た 資 産 は 受 給 者 の 収 入 認 定 外 とした 2012 年 改 正 法 は 既 存 の 中 央 および 地 域 自 活 センタ ーのほかに 広 域 自 活 センターを 設 置 した( 法 15 条 の 3) 地 方 自 治 体 の 長 は 受 給 者 の 自 活 を 体 系 的 に 支 援 するため 受 給 者 世 帯 別 に 自 活 支 援 計 画 を 立 て それに 応 じた 給 付 を 実 施 す る( 法 28 条 ) このような 組 織 法 的 な 改 正 にもかかわらず 就 業 者 と 非 就 業 者 を 区 分 し それぞれの 特 性 に 応 じたプログラムを 開 発 運 用 すること 就 業 後 の 事 後 管 理 就 業 と 自 活 を 支 援 する 体 系 これらがいずれも 欠 如 し さらに 自 活 給 付 と 福 祉 給 付 を 連 携 させる 体 系 が 未 整 備 で 年 末 から 財 政 危 機 が 迫 ってきた2008 年 までの 間 に 勤 労 貧 困 層 は9% 増 加 した 2007 年 の 勤 労 貧 困 層 の 規 模 は 32 万 人 であり 彼 らに 頼 る 被 扶 養 者 人 口 は 42 万 人 に 達 した こ れは 国 民 基 礎 生 活 保 障 受 給 者 の 全 体 の 51%に 達 する 35 この 点 については 例 えば 방하남(バンハナム)ㆍ황덕순(ファンドクスン) 노동과 복지의 연계를 위한 정책설계 및 실천방안-국민기초생활보장제도의 자활사업을 중심으로( 労 働 と 福 祉 の 連 携 のための 政 策 設 計 および 実 践 方 案 - 国 民 基 礎 生 活 保 障 制 度 の 自 活 事 業 を 中 心 とし て) 사회보장연구( 社 会 保 障 研 究 ) 18 巻 2 号 (2002 年 )92 頁 以 下 参 照 15

16 あった 加 えて 専 門 化 された 事 例 管 理 (case management)をとおして プログラムの 効 率 性 を 高 める 課 題 もまた 残 されたままであった 第 二 に 自 活 給 付 受 給 者 は 自 活 事 業 に 参 加 し 最 低 生 計 費 以 上 の 所 得 を 得 た 場 合 生 計 給 付 の 受 給 者 となることができない そのため 自 活 事 業 に 従 事 する 就 業 受 給 者 がその 受 け 取 る 所 得 が 最 低 生 計 費 未 満 に 納 まるように 働 たり 所 得 を 申 告 しない 状 況 が 頻 繁 に 発 生 した すなわち 受 給 者 が 一 般 労 働 市 場 に 参 入 することをためらい 自 活 支 援 事 業 にとど まろうとする 傾 向 が 明 らかにみられるようになった その 結 果 基 礎 生 活 保 障 受 給 比 率 が 高 い 水 準 を 維 持 し 続 けた これは 就 業 受 給 者 の 就 業 と 脱 貧 困 の 立 法 目 的 に 反 することであ った 36 自 活 の 理 念 を 標 榜 する 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 において 逆 説 的 に 勤 労 貧 困 層 が 不 利 益 を 受 けることが 憂 慮 された 1999 年 法 はこの 点 を 十 分 に 考 慮 できなかった 所 得 認 定 額 算 定 において 世 帯 特 性 に 応 じた 支 出 要 因 と 勤 労 インセンティブのための 要 素 を 反 映 するという 原 則 的 規 定 をおくこ とはおいた しかし 同 規 定 は 非 就 業 受 給 者 に 限 って 具 体 化 され 就 業 受 給 者 に 勤 労 イン センティブを 与 える 所 得 控 除 が 導 入 されなかった 勤 労 インセンティブをとおして 脱 受 給 よりは 強 制 労 働 をとおした 最 低 生 計 保 障 の 理 念 が 優 先 したからである また 自 活 事 業 の 場 合 は 参 加 者 の 所 得 把 握 が 容 易 な 半 面 一 般 労 働 市 場 における 所 得 は 把 握 が 困 難 になる ことも 作 用 した ここでは 一 般 労 働 市 場 での 所 得 を 控 除 すると 過 剰 受 給 になるという 懸 念 が 過 度 に 強 調 された 自 活 給 付 と 関 連 するもう 1 つの 根 本 的 な 問 題 は 雇 用 労 働 部 の 雇 用 増 進 事 業 が 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 の 自 活 給 付 と 機 能 が 重 複 することである 37 そこで 自 活 給 付 と 雇 用 労 働 部 の 各 種 就 業 事 業 および 就 業 支 援 プログラムに 対 する 統 合 管 理 が 必 要 になった なお 雇 用 労 働 部 の 事 業 が 主 として 労 働 能 力 がある 者 を 一 般 労 働 市 場 へ 参 入 させることを 目 的 としてい るのに 対 し 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 の 自 活 給 付 は 主 として 労 働 能 力 が 低 い 受 給 者 を 対 象 とし ている その 分 就 業 率 や 脱 受 給 率 が 低 くならざるをえない もっとも これには 同 法 の 予 算 上 の 制 約 により 基 礎 保 障 事 業 が 最 低 生 活 保 障 に 集 中 して 相 対 的 に 自 活 給 付 がなおざ りにならざるをえなかったことも 作 用 した すでに 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 施 行 初 期 に 統 合 給 付 体 系 が 自 活 事 業 の 発 展 を 妨 げることが 指 摘 されていた これについて たとえば 김수현(キムスヒョン) 他 자활지원제도 체계정립방안 연구( 自 活 支 援 制 度 体 系 定 立 方 案 研 究 (보건복지부( 保 健 福 祉 部 )) 参 照 年 と 2006 年 に 導 入 された 社 会 的 職 場 事 業 社 会 的 企 業 育 成 法 などが 代 表 的 な 例 で ある ( 訳 者 注 : 社 会 的 職 場 事 業 とは 社 会 的 有 用 性 必 要 性 はあるけれども 収 益 性 が 低 く 民 間 企 業 の 参 入 が 困 難 な 事 業 に 政 府 が 予 算 支 援 をして 非 営 利 団 体 などが 担 う 事 業 を 言 う たとえば 低 所 得 世 帯 の 子 供 向 けの 学 習 支 援 低 所 得 高 齢 者 に 対 する 家 事 支 援 などで ある 失 業 者 に 働 く 場 を 提 供 し 福 祉 ニーズのある 貧 困 層 に 社 会 福 祉 サービスを 提 供 する 点 で 二 重 の 効 果 を 期 待 できる 韓 国 では 通 貨 危 機 直 後 の 1998 年 から 公 共 勤 労 という 形 態 で 始 まり 低 所 得 者 層 の 就 業 機 会 として 活 用 されている 38 たとえば 2003 年 ドイツでは 雇 用 促 進 法 上 の 失 業 扶 助 と 社 会 扶 助 法 上 の 自 活 給 付 を 統 合 し 求 職 者 に 対 する 基 礎 保 障 (Grundsicherung fü r Arbeitssuchende)を 独 立 して 編 成 し たことは 合 理 的 な 雇 用 促 進 であると 同 時 に 社 会 扶 助 事 業 における 自 活 事 業 の 財 政 的 負 担 を 軽 減 することにもなった これについては チョンカンソク 독일 사회보장법과 16

17 (2) 個 別 的 相 対 的 社 会 安 全 網 年 改 正 法 律 1999 年 法 の 制 定 と 施 行 の 過 程 で 提 起 された 問 題 を 根 本 的 に 改 善 するため 2014 年 改 正 法 は 以 下 のように 制 度 を 転 換 した 1) 相 対 的 貧 困 概 念 の 導 入 絶 対 的 貧 困 の 概 念 に 基 礎 をおき 最 低 生 計 費 を 基 準 として 受 給 の 要 否 を 決 定 してきた 従 来 の 方 式 を 相 対 的 概 念 に 転 換 した 憲 法 的 にみると 最 低 生 計 保 障 において 福 祉 理 念 と 平 等 な 福 祉 の 理 念 が 同 時 に 実 現 した 受 給 者 決 定 基 準 として 既 存 の 最 低 生 計 費 の 代 わりに 基 準 中 位 所 得 が 適 用 されるようになった 基 準 中 位 所 得 は 世 帯 所 得 の 中 位 値 をいう これ は 中 央 生 活 保 障 委 員 会 の 審 議 議 決 を 経 て 告 示 される( 法 2 条 11 号 6 条 の 2) 最 低 生 計 費 が 計 測 方 法 と 主 体 により 差 異 が 生 じ また 政 治 的 政 策 的 影 響 を 受 けて 予 算 に 左 右 さ れるのに 対 し 基 準 中 位 所 得 は 恣 意 的 調 整 あるいは 下 方 修 正 される 余 地 を 縮 減 する 点 で 制 度 の 安 定 性 を 高 める 但 し 全 体 の 所 得 水 準 が 低 下 する 場 合 基 準 中 位 所 得 を 基 準 とし て 算 出 される 給 付 基 準 が 最 低 生 計 費 に 至 らないことがあり 得 ると 懸 念 された これに 備 え て 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 は 2 つの 措 置 を 用 意 した 1 つは 受 給 者 選 定 基 準 は 基 準 中 位 所 得 へ 転 換 されたけれども 最 低 生 計 費 を 公 表 する 制 度 はそのまま 維 持 することである( 法 20 条 の 2 第 4 項 ) すなわち 比 較 の 基 準 が 示 される わけである もう 1 つは 後 述 する 通 り 給 付 種 類 別 に 受 給 者 決 定 基 準 と 最 低 保 障 水 準 を 毎 年 中 央 生 活 保 障 委 員 会 の 審 議 議 決 を 経 て 決 定 するようにしたことである( 法 6 条 2 項 ) 2) 統 合 給 付 から 個 別 給 付 への 転 換 1 実 体 法 的 個 別 化 と 個 別 的 な 管 理 すでに 言 及 したとおり 勤 労 インセンティブの 不 在 による 問 題 は 脱 受 給 の 目 標 を 妨 げる 障 害 を 排 除 しなければならないという 一 般 論 へと 発 展 した すなわち 受 給 基 準 を 充 足 で きない 場 合 に 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 上 のあらゆる 給 付 に 対 する 受 給 資 格 を 喪 失 する 結 果 受 給 者 が 脱 受 給 を 忌 避 するという 点 に 注 目 した 医 療 給 付 教 育 給 付 住 居 給 付 も 同 じよ うに 問 題 となった 受 給 者 が 受 給 資 格 を 失 うと 元 受 給 者 は 医 療 給 付 対 象 者 から 健 康 保 険 加 入 者 となり 保 険 料 納 付 義 務 と 医 療 費 の 一 部 自 己 負 担 を 負 うからである これは 国 民 基 礎 生 活 保 障 制 度 の 受 給 者 であり 続 けるメリットが 大 きいことを 意 味 する そこで 従 来 の 統 合 保 障 から 転 換 し 個 別 的 な 需 要 に 応 じて 要 否 決 定 基 準 を 別 に 設 けることが 改 善 の 方 向 として 提 示 された つまり 個 別 的 な 需 要 に 独 自 の 基 準 を 適 用 し 忠 実 に 対 象 者 を 保 護 しようとした 基 本 給 付 である 生 計 給 付 のほかに 住 居 給 付 医 療 給 付 教 育 給 付 出 産 給 付 葬 祭 給 付 お よび 自 活 給 付 についても それぞれに 受 給 者 決 定 基 準 と 最 低 保 障 水 準 を 設 定 した これは 사회정책(ドイツ 社 会 保 障 法 と 社 会 政 策 ) (박영사 2008 年 )212 頁 以 下 Peter Trenk-Hinterberger, "Sozialhilferecht", von Maydell/Ruland/Becker(ed), Sozialrechtshandbuch(Nomos, 2012), 1093 頁 以 下 参 照 17

18 毎 年 中 央 生 活 保 障 委 員 会 の 審 議 議 決 を 経 て 公 表 される そして 居 住 地 域 により 最 低 生 活 保 障 費 用 に 差 があるという 事 実 を 反 映 し 地 方 自 治 体 は 条 例 の 定 めるところに 従 い 法 定 給 付 の 範 囲 と 水 準 を 超 過 して 実 施 することができるようになった( 法 4 条 4 項 ) 39 こ の 間 普 遍 的 な 保 護 を 実 施 するのに 妨 げとなっていた 扶 養 義 務 に 関 する 規 定 もまた 給 付 種 類 別 に 差 異 が 設 けられた 2014 年 改 正 法 は 組 織 法 的 にも 重 要 な 変 化 をもたらした すなわち これまでの 国 民 基 礎 生 活 保 障 給 付 は 保 健 福 祉 部 が 統 合 管 理 してきたところ 今 後 は 給 付 別 に 管 轄 部 署 が 異 なる ことになった また 一 部 の 個 別 給 付 について これを 規 律 する 新 しい 法 律 が 別 途 制 定 さ れ 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 と 連 携 することになった たとえば 住 居 給 付 は 住 居 給 付 法 が 新 たに 制 定 され 国 土 交 通 部 が 管 轄 し 同 法 が 住 居 給 付 事 業 を 規 律 すると 定 める また 教 育 支 援 は 保 健 福 祉 部 の 国 民 基 礎 生 活 保 障 事 業 と 教 育 部 の 低 所 得 層 教 育 支 援 事 業 が 協 力 し て 事 業 を 行 うことになった これらは 給 付 の 特 性 に 応 じて 合 理 的 で 充 実 した 保 護 を 実 施 し 死 角 地 帯 を 減 らすこと ができる 利 点 がある 反 面 個 別 的 な 給 付 を 管 轄 する 部 署 間 には 総 合 的 に 立 法 目 的 を 達 成 するための 協 力 と 調 整 がいっそう 必 要 となった また 部 分 的 に 事 業 内 容 が 重 複 し 行 政 負 担 が 増 えることも 懸 念 される これに 関 しては 保 健 福 祉 部 が 全 体 的 な 調 整 と 協 力 を 担 う ことになった たとえば 所 管 中 央 行 政 機 関 の 長 は 最 低 生 活 を 保 障 するため 3 年 間 ごとに 基 礎 生 活 保 障 基 本 計 画 を 樹 立 し 保 健 福 祉 部 長 官 に 提 出 し 保 健 福 祉 部 長 官 は 基 本 計 画 を 評 価 し その 結 果 を 総 合 して 基 礎 生 活 保 障 総 合 計 画 を 樹 立 しなければならないとされた( 法 20 条 の 2) 2 選 定 基 準 と 給 付 生 計 給 付 の 選 定 基 準 は 基 準 中 位 所 得 の 30% 以 上 ( 法 8 条 ) 教 育 給 付 の 選 定 基 準 は 基 準 中 位 所 得 の 50% 以 上 である( 法 12 条 ) すでに 言 及 したとおり 教 育 給 付 は 小 中 等 教 育 法 に よる 教 育 費 支 援 制 度 と 連 携 して 実 施 される 住 居 給 付 は 別 途 の 法 律 により 施 行 されるよう になった( 法 11 条 2 項 ) 医 療 給 付 の 支 給 基 準 は 基 準 中 位 所 得 の 40% 以 上 である( 法 12 条 の 3) ( 訳 者 補 足 : 法 8 条 生 計 給 付 の 受 給 権 者 は 扶 養 義 務 者 がいない あるいは いても 扶 養 能 力 がなく 扶 養 を 受 けることができない 者 であって その 所 得 認 定 額 が 20 条 2 項 による 中 央 生 活 保 障 委 員 会 の 審 議 議 決 を 経 て 決 定 された 金 額 ( 以 下 生 計 給 付 選 定 基 準 という) 以 下 である 者 をいう この 場 合 生 計 給 付 選 定 基 準 は 基 準 中 位 所 得 の 100 分 の 30 以 上 とする ) 出 産 給 付 と 葬 祭 給 付 は 生 計 給 付 住 居 給 付 医 療 給 付 のうち どれか1つ 以 上 の 給 付 を 受 けている 受 給 者 に 支 給 される( 法 条 ) 受 給 要 件 を 充 足 しない 場 合 にも 保 護 の 必 要 性 がある 場 合 に 受 給 権 を 認 めるとする 一 般 条 項 はそのまま 維 持 された(14 条 の 2) 扶 養 義 務 と 関 連 し 扶 養 義 務 者 の 最 低 生 計 費 を 基 準 として 扶 養 能 力 を 判 断 する 問 題 につ いては 既 に 述 べた 2014 年 改 正 法 は 扶 養 能 力 の 判 断 基 準 としても 基 準 中 位 所 得 を 採 用 した すなわち 基 準 中 位 所 得 水 準 を 考 慮 し 大 統 領 令 で 定 める 所 得 財 産 基 準 未 満 の 場 合 39 このような 可 能 性 を 確 認 する 判 例 としては 前 掲 注 (24) 参 照 18

19 扶 養 能 力 がないとみなす( 法 8 条 の2 第 1 項 第 1 号 ) 扶 養 能 力 判 定 に 際 し 財 産 基 準 が 及 ぼす 問 題 は 財 産 の 所 得 換 算 額 を 緩 和 して 適 用 できるように 別 途 保 健 福 祉 部 長 官 が 告 示 す ることで 解 決 を 図 った 教 育 給 付 の 場 合 には 扶 養 義 務 に 関 する 規 定 を 適 用 しない 教 育 給 付 による 支 援 は 大 部 分 義 務 教 育 を 対 象 としているため 扶 養 義 務 を 基 準 に 受 給 者 を 決 定 することが 望 ましくないか らである 実 際 扶 養 義 務 者 基 準 を 適 用 する 場 合 主 として 祖 父 母 の 扶 養 能 力 を 基 準 とし て 選 定 の 可 否 が 決 定 され 祖 父 母 に 孫 に 対 する 教 育 義 務 を 負 担 させることは 妥 当 ではない からである Ⅳ 自 活 給 付 の 問 題 を 中 心 として 1. 個 別 給 付 体 系 への 改 編 必 要 性 と 限 界 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 の 究 極 的 な 目 的 は 受 給 者 が 国 家 の 支 援 なく 自 ら 人 間 らしい 生 活 を 営 むことのできる 条 件 を 整 え また 最 低 生 活 を 営 むことのできない 状 況 を 防 ぐことであ る この 立 法 目 的 そして すべての 国 民 に 人 間 らしい 生 活 を 保 障 する 憲 法 の 理 念 から 見 るとき 自 活 給 付 は 核 心 的 な 給 付 である なお 2014 年 に 個 別 給 付 体 系 へ 転 換 する 前 にす でに 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 は 次 上 位 者 に 自 活 給 付 を 提 供 していたことがあった しかし 上 述 のとおり 自 活 給 付 の 実 効 性 は 極 めて 低 かった 同 法 が 基 礎 保 障 に 注 力 し 自 活 給 付 は 独 立 した 支 給 基 準 および 給 付 体 系 に 基 づいて 運 用 されるよう 別 個 の 法 律 例 えば 貧 困 予 防 および 低 所 得 層 自 立 支 援 法 を 制 定 する ことが 真 摯 に 議 論 された この 場 合 の 法 律 は 生 活 保 障 から 労 働 市 場 に 関 する 法 律 へと 性 格 が 転 換 する 40 しかし このような 構 想 は 実 現 しなかった なぜなら 現 在 基 礎 保 障 受 給 者 の 絶 対 的 多 数 が 生 計 給 付 対 象 者 であって 自 活 給 付 に 関 する 法 律 を 別 途 制 定 したとし ても 実 際 機 能 しないことが 憂 慮 されたからである 勤 労 貧 困 層 が 増 加 する 傾 向 に 歯 止 めがかからない 状 況 において 一 方 では 彼 らに 対 する 雇 用 支 援 のための 専 門 的 で 集 中 的 な 管 理 が 必 要 である 他 方 では 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 は 労 働 能 力 がない 集 団 に 対 する 最 低 生 活 保 障 に 集 中 できなければならない この 点 から 見 る と 勤 労 貧 困 層 の 自 活 と 脱 受 給 を 固 有 の 立 法 目 的 とする 独 立 した 法 律 が 制 定 施 行 される ことが 望 ましい 発 展 方 向 である 2. 就 業 能 力 訓 練 および 就 業 斡 旋 の 支 援 1999 年 法 制 定 後 も 受 給 者 に 対 する 就 業 プログラムが 開 発 運 営 されない 状 態 が 依 然 と して 続 いていた 特 定 の 技 術 を 持 つ 勤 労 貧 困 層 に 対 しては 訓 練 あるいは 再 訓 練 を 経 て 労 働 市 場 へ 参 入 できるよう 支 援 しなければならない 一 般 的 な 勤 労 貧 困 層 は 技 術 保 有 率 が 低 いため 就 業 能 力 訓 練 の 仕 組 み 自 体 が 整 えられなければならない この 場 合 にも 受 給 者 の 適 性 と 社 会 的 需 要 を 考 慮 し 訓 練 機 関 と 自 活 事 業 参 加 者 の 間 に 緊 密 な 意 思 疎 通 がなければ 40 この 立 法 例 については 前 掲 注 (38) 参 照 19

20 ならない また 勤 労 貧 困 層 が 就 業 した 後 にも 事 後 管 理 が 必 要 である これまでの 経 験 からみて 勤 労 貧 困 層 が 就 業 した 後 にも 雇 用 不 安 低 賃 金 および 失 職 により 再 び 貧 困 に 陥 る 場 合 が 頻 繁 に 生 じているからである 自 活 事 業 参 加 者 自 身 の 適 性 と 希 望 に 適 合 した 就 業 能 力 訓 練 と 彼 らが 就 業 斡 旋 を 受 ける ことができるような 組 織 が 用 意 されなければならない この 支 援 組 織 は 統 一 的 で 簡 便 なサ ービスを 提 供 しなければならない 特 に 現 在 就 業 能 力 訓 練 および 就 業 斡 旋 支 援 は 保 健 福 祉 部 と 雇 用 労 働 部 の 双 方 が 実 施 しているため 2 つの 部 署 の 緊 密 な 協 力 と 調 整 のための 取 り 組 みが 必 要 である 勤 労 インセンティブ 1999 年 法 は 自 活 給 付 を 導 入 したけれども 制 定 当 時 勤 労 貧 困 層 を 生 計 給 付 の 受 給 対 象 とするか 自 体 が 議 論 の 中 心 であった したがって 勤 労 インセンティブのため 最 低 生 計 費 以 上 の 所 得 がある 場 合 に その 所 得 の 一 部 を 所 得 認 定 額 算 定 において 控 除 する 制 度 を 導 入 するかを 検 討 する 政 策 的 余 力 がなかった 年 受 給 者 の 脱 受 給 と 自 活 に 重 点 を 置 く 法 律 改 正 にあたり 勤 労 インセンティブ 問 題 はこれ 以 上 放 置 できない 課 題 であった そのために 2 つの 方 法 が 検 討 された 1 つは 最 低 生 計 費 に 近 いところまで 所 得 を 控 除 して 所 得 認 定 額 を 算 定 その 結 果 受 給 資 格 を 維 持 させる 方 法 である 43 これは 勤 労 インセンティブをあげる 効 果 と 同 時 に 貧 困 防 止 が 実 現 され る 長 所 があるけれども 予 算 の 負 担 が 伴 う もう 1 つは 勤 労 所 得 が 最 低 生 計 費 を 超 過 した ところで 一 般 的 な 受 給 資 格 を 剥 奪 するけれども 個 別 的 な 保 護 の 必 要 性 がある 給 付 につい ては 受 給 資 格 を 認 める 方 法 である これは 勤 労 インセンティブをある 程 度 維 持 しながら 個 別 保 護 の 原 則 が 尊 重 される 効 果 がある 2014 年 改 正 法 は 後 者 の 方 法 を 選 択 したところに 意 味 があった しかし このように 問 題 認 識 が 明 確 であったにもかかわらず 2014 年 改 正 法 においても 勤 労 インセンティブに 関 する 明 確 で 決 定 的 な 立 法 はできなかった すなわち 従 来 の 法 律 同 様 障 がい 者 等 に 対 する 社 会 保 障 給 付 や 学 生 障 がい 者 高 齢 者 が 得 る 所 得 は その 30% のみが 控 除 の 対 象 となったに 過 ぎない このほかには 以 下 のような 裁 量 規 定 をおいた す なわち 勤 労 所 得 および 事 業 所 得 の 10%の 範 囲 で 所 得 を 控 除 でき また 世 帯 の 特 性 に 応 じた 追 加 的 な 支 出 が 必 要 であると 認 められた 場 合 には 保 健 福 祉 部 長 官 が 定 める 金 品 を 41 後 掲 4. 参 照 42 事 実 所 得 認 定 額 算 定 において 受 給 者 の 所 得 の 一 部 を 控 除 する 勤 労 インセンティブは 1996 年 に 差 等 給 付 制 度 が 施 行 されて 以 来 の 問 題 であったけれども 本 格 的 な 政 策 課 題 には 至 らなかった 43 この 提 案 としては パクヌンフ 제추국과민기초생활보장제도 수급자의 근로동기 강화요인 연구( 国 民 基 礎 生 活 保 障 制 度 受 給 者 の 勤 労 動 機 強 化 要 因 研 究 ) 사회보장연구( 社 会 保 障 研 究 ) 21 巻 4 号 (2005 年 )227 頁 以 下 参 照 たとえば ドイツの 場 合 低 所 得 労 働 者 に 対 しては 定 額 の 所 得 控 除 を 行 い この 金 額 を 超 過 した 時 に は 定 率 すなわち 20%あるいは 10%の 所 得 控 除 を 行 う ドイツ 社 会 法 典 第 2 巻 第 11 条 第 1 項 第 2 文 第 2 号 および 第 30 条 参 照 20

21 控 除 することができるという 規 定 である( 施 行 規 則 2 条 9 項 ) このような 勤 労 インセンテ ィブにおいてみられる 消 極 的 な 態 度 には 以 下 のような 2 つの 状 況 が 作 用 した 第 一 に 所 得 控 除 は 必 然 的 に 予 算 上 の 負 担 を 伴 うからである 第 二 に 最 低 生 計 費 を 超 過 する 所 得 があるにもかかわらず 所 得 を 控 除 し 受 給 資 格 をそのまま 維 持 させる 場 合 非 勤 労 貧 困 層 との 公 平 の 問 題 が 提 起 されることである もっとも これら 2 つの 状 況 は 克 服 することができない 問 題 ではない 予 算 上 の 負 担 は 政 治 的 問 題 であり 非 勤 労 貧 困 層 との 公 平 の 問 題 は 脱 受 給 と 自 活 の 立 法 目 的 を 実 現 するた め ある 程 度 は 避 けることができない より 根 本 的 な 課 題 は 勤 労 所 得 を 控 除 して 勤 労 意 欲 を 高 め 受 給 者 が 安 定 的 な 職 を 得 て それを 維 持 できなければならないという 点 である 結 局 勤 労 インセンティブ 政 策 は すでに 言 及 した 就 業 能 力 訓 練 就 業 斡 旋 そして 事 後 管 理 のためのインフラが 構 築 された 時 初 めて 実 効 性 を 有 する 2014 年 改 正 法 はこれら が 欠 如 していたため 改 正 に 際 して 企 図 した 根 本 的 な 転 換 を 図 ることができなかった 4. 組 織 的 技 能 的 および 行 政 的 連 携 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 上 の 自 活 給 付 に 関 して その 立 法 目 的 と 実 行 手 段 の 間 に 明 らかな 齟 齬 があった 1982 年 改 正 生 活 保 護 法 以 来 自 活 給 付 が 主 として 非 就 業 勤 労 者 の 基 礎 生 活 保 障 のための 事 業 に 集 中 し この 場 合 非 就 業 勤 労 者 の 就 労 事 業 と 彼 らに 対 する 基 礎 保 障 と いう 比 較 的 単 純 な 事 業 が 中 心 であった それが 1999 年 の 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 制 定 後 特 に 自 活 と 脱 受 給 を 立 法 目 的 とする 同 法 の 2014 年 改 正 からは 就 業 受 給 者 の 就 業 能 力 訓 練 就 業 斡 旋 および 彼 らの 事 後 管 理 が 必 須 の 実 行 手 段 となった しかし 保 健 福 祉 部 は 自 活 事 業 のために 必 要 な 経 験 とインフラを 持 っていない そこで 非 就 業 勤 労 者 の 基 礎 生 活 保 障 は 国 民 基 礎 生 活 保 障 を 管 轄 する 保 健 福 祉 部 が そして 就 業 受 給 者 に 対 する 雇 用 サービスは 雇 用 労 働 部 がそれぞれ 担 当 することが 適 切 である ただし 雇 用 労 働 部 が 就 業 勤 労 者 に 対 する 福 祉 サービスを 担 当 できる 人 材 と 経 験 をもたない 点 は なお 問 題 として 残 っている このような 状 況 においては 保 健 福 祉 部 と 雇 用 労 働 部 が 共 同 で あるいは 緊 密 に 協 力 して 雇 用 サービスを 提 供 する 組 織 改 編 が 必 要 である この 組 織 設 立 の ために 必 要 な 法 律 が 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 とは 別 に 制 定 施 行 する 方 案 が 積 極 的 に 検 討 され なければならない もっとも 現 行 法 においても 就 業 支 援 のために 細 分 化 された 組 織 協 力 体 制 を 構 築 する 可 能 性 がないわけではない 自 活 機 関 協 議 体 がこれに 該 当 する( 法 17 条 ) 同 協 議 体 は 地 域 自 活 センターと 職 業 安 定 機 関 が 協 働 し 実 質 的 な 事 例 管 理 ができると 期 待 された しかし 現 在 この 制 度 はほとんど 機 能 していない Ⅴ まとめにかえて 1999 年 法 は 1990 年 代 以 後 の 社 会 の 両 極 化 勤 労 貧 困 層 の 拡 大 を 背 景 に 普 遍 的 最 低 生 活 保 障 の 目 的 をかかげて 制 定 された この 立 法 目 的 はある 程 度 実 現 したといってよい た 21

22 だし 扶 養 義 務 基 準 と 財 産 基 準 は 貧 困 状 況 を 普 遍 的 に 保 護 するのに 障 害 となり 特 に 扶 養 義 務 基 準 は 貧 困 であるにもかかわらず 受 給 者 から 除 外 されるという 決 定 的 な 要 因 となった そして 勤 労 貧 困 層 の 自 活 と 脱 貧 困 という 目 的 の 実 現 については 同 法 は 全 体 的 に 役 不 足 であった これは 内 在 的 には 勤 労 インセンティブが 存 在 しなかったこと さらに 統 合 給 付 体 系 下 では 勤 労 所 得 を 含 めて 所 得 認 定 額 が 最 低 生 計 費 を 超 える 場 合 に すべての 給 付 に 対 する 受 給 資 格 を 喪 失 する 恐 れがあるため 受 給 者 が 受 給 資 格 を 維 持 しようとしたことが 作 用 したからである 2014 年 改 正 法 は 個 別 給 付 体 系 に 転 換 し 合 理 的 な 基 準 に 従 って 個 別 需 要 を 保 護 し 勤 労 貧 困 層 の 所 得 が 生 計 給 付 の 算 定 基 準 である 基 準 中 位 所 得 を 超 過 する 場 合 であっても 彼 ら のすべての 給 付 請 求 権 を 喪 失 させないように 給 付 体 系 を 整 備 した しかし 勤 労 貧 困 層 に 雇 用 支 援 を 提 供 し 労 働 市 場 に 参 入 させるという 容 易 ではない 課 題 が 残 っている この 背 景 として 就 業 支 援 体 系 が 組 織 プログラムいずれの 面 でも いまだに 確 立 していないこと が 指 摘 できる つまり 2014 年 改 正 法 の 成 否 は 福 祉 政 策 と 雇 用 政 策 の 協 力 関 係 がどれほど うまく 構 築 されるかにかかっている 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 の 一 次 的 目 的 はすべての 国 民 に 最 低 生 活 を 保 障 することであり こ れに 集 中 できなければならない 同 法 がこの 目 的 に 集 中 するためには 比 較 的 典 型 的 な 原 因 によって 発 生 する 貧 困 に 対 しては 対 象 者 を 類 型 化 して 別 制 度 で 保 護 を 実 施 することが 同 法 が 上 記 目 的 を 達 成 することをより 可 能 にする 別 制 度 としては 2007 年 に 制 定 された 基 礎 老 齢 年 金 法 ( 現 在 は 基 礎 年 金 法 ) 2011 年 に 制 定 された 障 害 者 年 金 法 が 良 い 例 である こ れらの 法 律 は 当 該 法 律 の 適 用 対 象 がもつ 特 有 の 性 格 を 忠 実 に 反 映 すると 同 時 に 国 民 基 礎 生 活 保 障 法 の 行 政 的 財 政 的 負 担 を 分 散 し 同 法 が 非 典 型 的 な 原 因 により 発 生 する 貧 困 に 集 中 して 保 護 をできる 重 要 な 契 機 となった このことから 最 低 生 活 保 障 は 最 低 生 活 の 保 障 それ 自 体 や 自 活 支 援 など 多 様 な 目 的 を 持 つ 様 々な 法 体 系 そして 同 一 の 目 的 を 持 つ けれども 実 現 手 段 適 用 対 象 を 異 にする 法 律 間 の 協 力 の 中 で 実 現 させなければならないこ とが 理 解 される ( 翻 訳 : 片 桐 由 喜 ( 小 樽 商 科 大 学 )) 22

23 最 低 生 活 保 障 의 憲 法 的 基 礎, 制 度 및 向 後 課 題 연세대학교 법학전문대학원 교수 전광석 차 례 I. 국가의 기본적 과제, 구조적 문제, 헌법적 이념의 구체화 II. 최저생활보장의 헌법적 기초 년 헌법; 헌법적 이념과 제도 인식의 불일치 년 헌법 이후; 헌법적 이념의 정비, 헌법적 이념과 입법형성의 불일치 3. 헌법재판과 최저생활보장 III. 최저생활보장 법제의 변화 1. 시혜적 선별적 및 주변적 보호-조선구호령, 1961년 및 1982년 생활보호법 2. 권리에 기반한 보편적 개별적 사회안전망으로의 전환-1999년 및 2014년 국민기초생활보장법 (1) 권리에 기반한 보편적 사회안전망-1999년 국민기초생활보장법 1) 제도 내용 2) 시행과 제도 개선 a. 이념과 과제 b. 사각지대; 부양능력기준, 재산기준, 최저생계비 c. 탈수급, 노동시장진입 (2) 개별적 상대적 사회안전망-2014년 개정 법률 1) 상대적 빈곤개념의 도입 2) 통합급여에서 개별급여로의 전환 a. 실체법적 개별화와 개별적인 관리 b. 선정기준과 급여 IV. 특히 자활급여의 문제를 중심으로 1. 개별급여체계로 개편의 필요성과 한계 2. 취업능력훈련 및 위업알선 지원 3. 근로유인 4. 조직적 기능적 및 행정적 연계성 V. 맺는 말 I. 국가의 기본적 과제, 구조적 문제, 헌법적 이념의 구체화 1948년 최초의 헌법에서 이미 최저생활보장의 과제를 선언하였으며, 이 규정은 23

24 특히 1962년 헌법 개정을 통하여 구조적으로 변화를 겪으면서 현행 헌법에 이어지고 있다(II). 그러나 이러한 국가의 과제는 오랫동안 구체화되지 못하였다. 헌법규범의 변화에도 불구하고 입법적인 차원에서는 최저생활보장의 이념 및 실현구조가 충실히 인식되지 못하였다 44. 최저생활보장의 구조적 특성은 오랜 논의 끝에 1999년 제정된 국민기초생활보장법에 비로소 반영되었다. 원인에 관계 없이 최저생활을 할 수 없는 상황 자체가 보호의 기준으로 인정되었으며, 이로써 비로소 보편성의 원칙이 실현될 수 있었다. 또 자활을 통하여 빈곤을 극복하는 과제가 실질적으로 처음으로 제시되었다 45. 즉, 국가는 궁극적으로는 모든 국민에게 최저생활을 하기 위하여 필요한 기반을 보호하여야 하며, 국가의 개입이 없이 스스로의 능력으로 최저생활을 유지할 수 있는 상황을 실현하여야 한다(자활과 탈수급) 46. 그러나 1999년 개정 법률이 기존 생활보호법의 구조적 문제를 근본적으로 검토하고, 이념을 실현하는데 작용하는 장애요소를 극복하는 개편에 이르지는 못했다. 무엇보다도 최저생활보장과 자활조성의 이념 상호 간의 관계가 명확하지 못했고, 또 자활의 이념을 실현하는데 필요한 프로그램과 조직이 정비되어 있지 못했다. 이러한 문제는 그동안 통합급여체계에서 개별급여체계로 전환하는 논의를 중심으로 검토되었다. 2014년 개정 법률(시행 2015년 7월 1일)은 개별 급여에서 수요를 구체적으로 보장하기 위하여 체계를 전환하였다(보장수준의 현실화)(III). 동시에 최저생활보장을 위한 정책에서 자활지원이 핵심적인 영역으로 떠올랐다. 즉, 소득능력이 있는 자에게는 적극적인 직업교육 및 훈련, 그리고 고용알선 등의 조치를 통하여 스스로의 능력으로 생활에 필요한 소득을 얻을 기회, 그리고 최저생활을 할 기회를 보장하여야 한다. 이로써 최저생활보장은 복지정책과 고용정책이 혼재하는 영역으로 발전하게 되었다(IV). II. 최저생활보장의 헌법적 기초 년 헌법; 헌법적 이념과 제도 인식의 불일치 1948년 헌법에서 국가의 최저생활보장의 과제는 다음과 같이 선언되었다. 즉, 노령, 질병, 기타 노동능력의 상실로 인하여 생활유지의 능력이 없는 자는 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다 (헌법 제19조). 이 규정은 모든 국민에게 최저생활을 보장하는 과제를 충실히 반영한 것은 아니었다. 생활을 유지할 수 없는 상황 이 아니라, 노동능력의 상실을 원인 으로 생활을 유지할 수 없는 자를 보호의 대상으로 하였기 때문이다. 이는 다분히 빈민을 보호 가치 있는 빈민(the deserving poor) 과 보호가치 없는 빈민(the undeserving poor) 으로 구분하고, 후자를 보호의 대상에서 제외하는 가능성을 내포하고 있었다. 이러한 인식은 빈곤 44 이에 대해서는 아래 II.2. 참조. 45 자활의 입법목적은 1982 년 개정 생활보호법에 처음으로 제시되었다. 그러나 당시 이는 취로사업으로 시행되었을 뿐 실질적으로 급여체계의 변화를 가져오지는 않았다. 또 자활급여를 본격적으로 시행하기 위하여 필요한 조직 및 예산상의 기반이 마련되어 있지 않았다. 이에 대해서는 아래 III.1. 참조. 46 이 점에 대해서는 예컨대 전광석, 사회적 기본권의 논의구조, 유럽헌법연구 제 14 호(2013), 177 면 이하 참조. 24

25 및 빈민에 대한 다음과 같은 전통적인 이해에서 출발하였다. 즉, 빈곤은 근로능력이 있음에도 불구하고 게으름 등 개인의 속성에 기인하여 근로의지가 결여되어 있는 상황을 전형적인 원인으로 한다는 것이다. 실업의 구조적 성격, 그리고 원인에 관계 없이 모든 국민에게 최저생활을 보장하여야 한다는 인식이 결여되어 있었다 년 헌법제정회의에서 이러한 인식이 전혀 없었던 것은 아니었다. 이는 당시 헌법 제17조 근로의 권리와 관련하여 논의되었다. 즉, 국가는 개인에게 근로의 기회를 부여하여야 하며, 근로의 기회를 갖지 못하는 개인은 예컨대 실업보험을 통하여 보호되어야 한다는 견해가 제시되었다 48. 그러나 근로의 권리는 자본주의 시장경제를 채택하고 있는 헌법에서 구조적으로 실현에 한계가 있다 49. 또 근로의 권리로부터 실업보험이라는 특정한 제도의 보장을 도출하는 것은 불가능하였다. 이와 같이 실업의 문제가 최저생활보장에 관한 국가의 과제가 아니라 (실현에 한계가 있는) 근로의 권리와 관련하여 논의되면서 복지정책과 고용정책의 연계는 상실되었다. 이러한 연계는 1982년 생활보호법의 개정에서 부분적으로, 그리고 1999년 이후 비로소 본격적으로 정책과제로 제기되었다 년 헌법 이후; 헌법적 이념의 정비, 헌법적 이념과 입법형성의 불일치 넓게는 사회보장, 그리고 좁게는 최저생활보장의 과제는 1962년 헌법에서 구조적으로 정비되었다. 우선 전체적으로 보면 기본권의 이념적 기초로서 인간의 존엄과 가치가 제시되었다(헌법 제8조). 국가와 개인의 관계에서 포괄적인 사회보장의 기본권이 도입되었다. 즉 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 갖는다 (헌법 제30조 제1항). 이에 상응하여 국가는 사회보장의 증진에 노력하여야 한다 (제2항). 1948년 헌법에서 선언된 최저생활보장의 과제는 1962년 헌법에서는 사회보장에 관한 기본권의 일부를 형성하는 형태로 보장되었다. 즉, 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다 (제3항). 이는 헌법 문언을 중심으로 보면 두 가지 변화를 가져왔다. 첫째, 법적 성격과 관련하여, 최저생활보장의 과제가 사회보장을 받을 권리에 포섭되어 주관적 공권의 성격을 띠게 되었다. 둘째, 최저생활보장의 권리가 보편성의 원칙에 의하여 형성되어야 하는 본질적이고 구조적인 변화를 위한 헌법적 가능성을 제시하였다. 1948년 헌법에서 생활유지의 능력이 없는 원인으로 노동능력의 상실 을 제시하는 한계가 있었는데, 1962년 헌법은 이러한 요건을 폐지하였기 때문이다. 1987년 개정된 현행 헌법은 1962년 헌법의 기본적인 태도를 유지하면서, 생활능력이 없는 것으로 추정되는 원인을 예시하였다. 즉 신체장애자 및 질병ㆍ노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다 (헌법 제34조 제5항). 47 이에 비해서 당시 헌법제정에서 참고가 되었던 독일의 1919 년 바이마르헌법은 노동능력이 아니라 노동의 기회와 연계하여 최저생활을 보장하는 과제를 선언하였다. 즉, 바이마르 헌법 제 163 조에 따르면 모든 국민에게 근로의 기회가 보장되어야 한다. 소득활동을 통하여 적절한 생활을 유지할 수 있는 기회가 보장되지 않는 경우 최저생활이 보장되어야 한다. 48 이에 대해서는 헌정사자료 제 1 집, 헌법제정회의록(제헌의회)(국회도서관, 1967), 141 면 이하 참조. 49 유사한 취지의 결정으로는 헌재결 , 2001 헌바 50, 14-2, 668 면 참조. 25

26 1962년 헌법 이후 헌법이념의 진화에도 불구하고 이러한 이념 및 이념의 전환이 구체적으로 정책형성을 선도하지 못했으며, 또 최저생활보장의 입법에 반영되지도 못했다. 자유권적 기본권과는 달리 사회적 기본권으로서 최저생활보장의 권리가 사회경제적 및 정치적 상황과 상호작용 속에서 그 내용이 형성되며, 이를 적극적으로 수용하는 입법적 구체화를 통하여 비로소 실현된다는 한계를 그대로 보여 주었다. 최저생활보장에 관한 헌법의 이념은 특히 1990년대 후반 이후 비로소 정책 논의에 적극적으로 편입되었다. 다음과 같은 새로운 상황, 혹은 상황에 대한 새로운 인식이 영향을 미쳤다. 첫째, 1997년말 외환위기를 겪으면서, 또 1990년대 초반 이후 진행된 세계화가 이 시기에 심화되면서 빈곤문제, 그리고 사회의 양극화가 사회적인 의제로 제기되었다. 이는 우리 헌법이 처음부터 선언하고 있던 과제, 즉, 최소한의 사회경제적 동질성의 실현과 국민 통합에 장애가 된다는 인식으로 이어졌다 50. 둘째, 1948년 헌법이 노동능력의 상실을 원인으로 생활을 유지할 수 없는 상황을 빈곤의 전형으로 보았으며, 여기에서는 빈곤에 대한 구조적 인식이 결여되었다는 점에 대해서는 위에서 언급하였다 51. 그런데 특히 1990년대 이후 실업률이 증가하고, 또 실업이 빈곤의 주요한 원인이 되었으며, 동시에 노동시장의 양극화로 인하여 저임금 근로자의 경우에 근로관계에 있으면서 빈곤을 벗어날 수 없는 상황이 대규모로 출현하게 되었다 52. 여기에는 기존의 전형적인 고용유형, 즉 종신고용ㆍ전일고용ㆍ정규직 고용 대신에 비전형적인 고용유형, 즉 한시고용ㆍ파트타임고용ㆍ비정규직 고용이 일반화되었다는 사실이 중요한 영향을 미쳤다 53. 이러한 상황으로 인하여 제도적으로 노동능력이 없는 자의 빈곤을 주목하였던 전통적인 최저생활보장제도가 자체의 입법목적, 그리고 그 결과 헌법의 이념을 실현하는 수단이 될 수 없었다 헌법재판과 최저생활보장 최저생활보장의 과제는 빈곤의 원인과 상황을 정확히 인식하고, 빈곤정책을 구상하여 실현된다. 그리고 빈곤정책은 보호의 요건, 급여의 종류와 내용 및 수준 등 중요한 내용을 법제화하여 권리성과 안정성을 갖게 된다. 최저생활보장의 과제는 제도본질적으로 절대적 구체적으로 실현되어야 하며, 또 국가는 이에 대한 50 당시 이 점에 대한 논의로는 예컨대 김종철, 헌법과 양극화에 대한 법적 대응, 법과 사회 제 31 호(2006), 9 면 이하; 전광석, 헌법과 국민통합, 법제연구 제 30 호(2006), 7 면 이하 등 참조. 특히 빈곤문제와 예산과정에 관한 논의에 대해서는 이덕연, 헌법으로 본 빈곤(사회양극화) 문제와 예산과정, 공법연구 제 39 집 제 3 호(2011), 231 면 이하 참조. 51 위 각주 4 참조. 52 빈곤률은 1996 년 4% 내외에서 1999 년 8% 내외로 급증하였다. 실업률은 1997 년 이전에는 약 2%로 거의 완전고용을 유지한 반면 년에는 6-7%로 급격히 증가하였다. 53 고용유형의 변화가 복지국가의 형성에 미치는 영향에 대한 일반적인 서술에 대해서는 전광석, 복지국가론-기원 발전 개편(신조사, 2012), 203 면 이하 참조. 54 특히 비정규직 고용이 사회보장 일반에 미치는 영향에 대해서는 예컨대 성은미, 비정규 노동과 사회보험, 이호근(편), 비정규노동과 복지(인간과 복지사, 2011), 18 면 이하 참조. 26

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