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3 Preface At 14:46 on March 11, 2011, the Great East Japan Earthquake occurred, with its epicenter off the coast of Sanriku. It was a magnitude 9.0 earthquake, the most powerful earthquake on Japan s domestic record, rocking the lands of Tohoku. Shortly after, a huge tsunami hit the coastal area of Tohoku, not only taking the lives of many, but also causing a nuclear accident. It was a moment when Japan faced the crisis of the Great East Japan Earthquake, which was a combination of multiple disasters earthquake, tsunami, and radioactive contamination. The United States as Japan s only ally executed an extensive relief mission, the Operation Tomodachi, to help Japan in the midst of a serious crisis situation. The U.S. Forces took a stand-by right after the earthquake and as soon as it received an official request from the Japanese government, quickly dispatched its emergency relief units to conduct search and rescue operations, transport personnel and relief supplies, and help Sendai Airport resume its operations. A full-scale relief activity that helped the isolated Oshima Island of Kesennuma, Miyagi Prefecture, was also conducted by the U.S. Marine Corps based in Okinawa. It goes without saying that not only people from the disaster-hit areas, but many Japanese citizens all over the country were encouraged by the relief activities conducted by the U.S. Forces. If a major earthquake and tsunami hit Okinawa Prefecture, which consists of many islands distant from mainland Japan, it cannot avoid being resulted in isolation. This means it needs to utilize every relief resource available within the prefecture to build a scheme that would save as many lives as possible. And having the prefecture work in cooperation with the U.S. military, which has abundant knowledge and experiences in both humanitarian assistance and disaster relief, would help improve the prefecture s overall ability to deal with natural disasters. However, it is a challenge to fully recognize the U.S. troops as a member or a useful resource of the local community, and to incorporate the U.S. Forces into local disaster response measures, given the fact that there are sensitive political issues related to the U.S. military bases in Okinawa. Nevertheless, disaster countermeasures that directly effect on people s lives should be handled separately from political issues to the greatest extent possible. In order to facilitate the disaster management cooperation between the U.S. forces and the local governments, it is necessary to build a new framework through the efforts of both parties. Based on such an awareness, the Okinawa Peace Assistance Center (OPAC) conducted a two-year bilateral research project, Japan-U.S. Alliance Management: Natural Disaster Response Cooperation with the U.S. Forces in Japan, funded by the Japan Foundation Center for Global Partnership. The report is a summary consisting of policy recommendations and research results, with a particular focus on the disaster

4 response cooperation with the U.S. Forces in Okinawa. We hope this report will serve as an aid to enhance Okinawa s capability and measures for disaster risk management. Lastly, we would like to thank everyone who has given us support in this project. We would like to express our deepest gratitude to the Ishinomaki and Kesennuma cities of Miyagi Prefecture, officers in charge of disaster prevention at the Tokyo Metropolitan Government, officers from the Ministry of Defense and Ministry of Foreign Affairs of Japan, officers in charge of disaster prevention at the Okinawa Prefectural Government and the local governments in Okinawa where the U.S. military bases are located, and doctors of the Japanese Red Cross hospitals. We would also like to thank those members of the House of Representatives and the House of Councilors, who gave us valuable insights and suggestions. April 2014 Reiji Fumoto Executive Director Okinawa Peace Assistance Center

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7 第 1 章 政 策 提 言 要 旨 本 研 究 会 は 沖 縄 県 が 大 規 模 な 津 波 に 襲 われた 場 合 に 備 えた 防 災 災 害 対 応 について 日 米 同 盟 管 理 の 観 点 から 検 討 した 被 災 地 として 想 定 した 沖 縄 県 の 地 理 的 特 性 ( 遠 隔 地 )と 島 嶼 性 から 被 害 を 最 小 限 に 食 い 止 めるためには 沖 縄 県 内 における 自 助 共 助 公 助 の 促 進 強 化 が 最 も 重 要 になる 同 時 に 被 災 当 初 の 孤 立 状 態 を 早 急 に 解 消 し 効 果 的 な 外 部 支 援 の 受 け 入 れによって 救 援 復 旧 活 動 を 促 すことも 大 切 になる つまり 沖 縄 県 の 防 災 災 害 対 応 には 地 域 の 抵 抗 力 と 受 援 力 の 向 上 が 鍵 である 特 に 広 大 な 米 軍 基 地 が 存 在 し およそ 5 万 人 の 米 軍 関 係 者 が 暮 らす 沖 縄 県 にあっては 地 域 の 抵 抗 力 と 受 援 力 を 考 えるう えで 米 軍 の 存 在 を 無 視 することはできない これまで 米 軍 基 地 や 軍 関 係 者 の 存 在 は 地 域 の 防 災 災 害 対 応 の 施 策 に 十 分 に 組 み 込 まれてきたとは 言 い 難 い しかし 地 域 の 包 括 的 な 災 害 対 応 力 を 高 めるためには 米 軍 関 係 者 を 地 域 の 一 員 として 位 置 づけ また 米 軍 の 災 害 対 応 力 を 地 域 の 減 災 力 の 中 核 の 一 つとして 活 かす 施 策 が 検 討 されなくてはならない も しも 沖 縄 県 で 大 規 模 災 害 が 発 生 し 米 軍 基 地 や 米 軍 関 係 者 の 存 在 によって 地 域 の 災 害 対 応 に 支 障 をきたし 救 える 命 が 失 われるという 事 態 が 起 きれば それこそ 日 米 同 盟 に 大 きな 影 を 落 とすことになる 東 日 本 大 震 災 では 米 軍 は 外 部 からの 応 援 力 として 大 きく 貢 献 し たが 沖 縄 県 にあっては 地 域 内 の 減 災 力 にも 大 きく 左 右 するものとして 認 識 する 必 要 が ある これらを 踏 まえ 本 研 究 会 では より 迅 速 かつ 効 果 的 な 災 害 対 応 を 可 能 にするため の 日 米 協 力 の 方 策 を 多 角 的 に 検 討 した 結 果 まずは 想 定 される 被 災 地 の 減 災 力 を 高 めるこ とが 先 決 であるという 結 論 に 至 った そこで 災 害 発 生 時 の 被 害 を 最 小 限 にするため 災 害 サイクルでいう 準 備 の 段 階 で つまり 現 在 の 私 たちが 何 をすべきかに 絞 って 次 の 通 り 提 言 する 1. 沖 縄 県 内 には 在 沖 米 軍 基 地 をめぐり 政 治 的 な 問 題 が 存 在 する しかし 在 沖 米 軍 は 災 害 時 の 減 災 の 要 として 重 要 な 役 割 を 果 たすものであり 地 域 の 災 害 への 備 えとして 政 治 的 な 問 題 とは 切 り 離 して 考 えなくてはならない 2. 在 沖 米 軍 ( 施 設 および 要 員 )の 存 在 を 沖 縄 県 民 の 生 命 を 守 るために 不 可 欠 な 減 災 のた めの 公 共 財 として 位 置 づける 3. 在 沖 米 軍 と 在 沖 自 衛 隊 が 災 害 対 応 時 に 相 互 補 完 的 に 協 力 できるように 必 要 な 日 米 の 調 整 メカニズムを 構 築 し 定 期 的 に 合 同 防 災 訓 練 を 実 施 する 1 2

8 4. 普 天 間 飛 行 場 を 基 幹 的 広 域 防 災 拠 点 最 重 要 施 設 とし 返 還 後 も 継 続 的 に 受 援 拠 点 とし ての 機 能 を 保 持 し あわせて 沖 縄 県 内 での 災 害 発 生 時 の 緊 急 対 応 および 復 旧 作 業 に 必 要 な 物 資 燃 料 機 材 等 の 事 前 集 積 備 蓄 基 地 を 置 く( 日 米 によるアジア 太 平 洋 地 域 に 対 する 国 際 緊 急 援 助 にも 活 用 できる) 5. 在 沖 米 軍 基 地 は 沖 縄 県 内 の 複 数 の 市 町 村 にまたがって 存 在 する そのため 沖 縄 県 と して 在 沖 米 軍 と 市 町 村 との 防 災 災 害 対 応 協 力 の 方 向 性 を 示 し 連 携 の 基 盤 作 りに リーダーシップを 発 揮 する 必 要 がある 6. 沖 縄 県 ( 市 町 村 を 含 む)と 在 沖 米 軍 との 間 で 包 括 的 な 防 災 災 害 対 応 協 力 協 定 を 結 び 在 沖 米 軍 の 存 在 を 考 慮 した 災 害 対 策 基 本 計 画 の 再 検 討 と 沖 縄 県 ( 自 衛 隊 を 含 む)と 在 沖 米 軍 による 共 同 防 災 訓 練 を 定 期 的 に 実 施 する 7. 共 同 防 災 訓 練 では 第 一 段 階 として 具 体 的 な 災 害 シナリオに 基 づく 図 上 演 習 を 実 施 し 被 災 情 報 被 害 評 価 の 共 有 の 仕 組 みや 沖 縄 県 と 在 沖 米 軍 の 調 整 メカニズムを 検 討 する 第 二 段 階 では 図 上 演 習 の 成 果 を 踏 まえた 実 働 演 習 を 初 動 対 応 ( 発 災 から 72 時 間 )に 絞 って 実 施 する 8. 沖 縄 県 ( 市 町 村 を 含 む)と 在 沖 米 軍 との 間 での 相 互 連 携 を 強 化 するため 共 同 防 災 訓 練 の 成 果 を 踏 まえた 災 害 時 における 沖 縄 県 と 在 沖 米 軍 との 相 互 連 携 マニュアル の 改 訂 や 米 軍 基 地 を 抱 える 市 町 村 による 現 地 実 施 協 定 等 の 災 害 協 力 協 定 の 締 結 を 促 進 す る 9. 沖 縄 県 と 在 沖 米 軍 司 令 部 との 防 災 ネットワークを 構 築 する 沖 縄 県 防 災 会 議 および 内 閣 府 沖 縄 総 合 事 務 局 沖 縄 防 災 連 絡 会 への 在 沖 米 軍 司 令 部 外 務 省 沖 縄 事 務 所 米 国 那 覇 総 領 事 館 のオブザーバー 参 加 を 促 す 10. 沖 縄 県 知 事 公 室 基 地 防 災 統 括 監 の 下 に 基 地 防 災 調 整 官 を 置 き 沖 縄 県 防 災 会 議 や 沖 縄 防 災 連 絡 会 と 連 動 させながら 在 沖 米 軍 や 自 衛 隊 を 含 めた 沖 縄 県 内 の 防 災 災 害 対 応 実 務 者 レベルの 人 脈 形 成 を 促 す 11. 在 沖 米 軍 司 令 部 に 防 災 調 整 官 を 置 いて 沖 縄 県 庁 との 連 携 を 強 化 するとともに 各 米 軍 施 設 区 域 に 防 災 連 絡 官 を 配 置 して 防 災 災 害 対 応 に 関 する 基 地 受 け 入 れ 先 市 町 村 との 調 整 窓 口 とする( 災 害 時 には 防 災 連 絡 官 を 所 轄 の 市 町 村 の 災 害 対 策 本 部 に 派 遣 す る ) 2 3

9 Chapter 1: Summary of Policy Recommendations This research group examined the disaster prevention and response measures for a large-scale tsunami on Okinawa from Japan-U.S. alliance management perspective. Given Okinawa s geographical features, consisting of a number of islands distant from the mainland of Japan, it is a matter of grave importance to enhancing the local capability of self-help, mutual aid, and public assistance in order to minimize the damage. At the same time, it is also vital for Okinawa to come out of isolation as promptly as possible, so that it could receive external assistance effectively, and facilitate relief and recovery operations. In sum, the key to an effective disaster management planning for Okinawa is to increase the local ability to resist disasters and to access external assistance. Meantime, the U.S. military presence cannot be ignored in considering local disaster resilience in Okinawa because it is a host to a large U.S. military including approximately 50,000 U.S. military personnel and dependents. Until now, it is hardly the case in Okinawa that local disaster management measures adequately take into account the U.S. military presence. However, in order to improve Okinawa s comprehensive disaster response capability, it would be necessary that the U.S. military related population be regarded as members of the local community, and it is also important that the local planners consider measures to utilize the U.S. military s disaster response capability as a major part of local resilience. If a large-scale disaster occurs in Okinawa and the existence of the U.S. military bases and related people get in the way of local disaster response efforts, with many lives lost as a result, such a situation would no doubt cast a dark shadow over the Japan-U.S. alliance. While the U.S. Forces were the major contributor to providing assistance to the disaster-affected area from outside during the Great East Japan Earthquake, their role would be different in Okinawa s case; they should be regarded as a major factor to have a direct impact internally on the local resilience capability. Based on the above considerations, this research group examined prompt and effective bilateral disaster-response cooperation between Japan and the United States from various perspectives, and reached a conclusion that the top priority should be to strengthen the local disaster resilience capability, in the anticipated disaster-affected areas. In order to reduce the damage to a minimum level, the research group makes the following recommendations focusing on the disaster preparedness stage in the disaster cycle, or, in other words, what we should do now. 1. Okinawa is faced with various political issues related to the U.S. military bases. However, those U.S. Forces stationed in Okinawa can take up an important role as the key to reducing damage during a disaster. Therefore, when it comes to the issue 4

10 of disaster preparedness, we should think about the situation apart from other political issues. 2. The existence of the U.S. Forces in Okinawa (facilities and personnel) should be regarded as a public asset that would help reduce the impacts of natural disasters, indispensable in protecting the lives of the people of Okinawa. 3. Establish a mechanism necessary for allowing the U.S. Forces and Japan Self Defense Forces in Okinawa to cooperate in a mutually complementary way during a natural disaster, and conduct joint disaster response drills on a regular basis. 4. Designate the U.S. Marine Corps Air Station Futenma as the most important facility as the regional hub for disaster response. Its function as the hub for receiving disaster relief should be retained after it is returned to Japan, and there should be prepositioning and storage sites for relief supplies, fuel, and equipment essential to emergency response and recovery activities in preparation for a major disaster in Okinawa. (Those could be used for Japan and the U.S. to extend international emergency relief operations to the Asia-Pacific region.) 5. Many of the U.S. military bases border with more than one municipality in Okinawa. Therefore, Okinawa Prefectural Government (OPG) needs to lay out the direction for disaster prevention and response cooperation between the U.S. Forces and municipalities in Okinawa, and the OPG should exercise its leadership in building the foundation for such cooperation. 6. A comprehensive agreement for disaster prevention and response cooperation should be concluded between the OPG (municipalities as well) and the U.S. Forces in Okinawa. In addition, the basic plan for disaster risk management should be reexamined to consider the U.S. military presence in Okinawa, and joint disaster response drills should be conducted regularly between the OPG (including Japan Self Defense Forces) and the U.S. Forces in Okinawa. 7. At first, in a joint disaster response exercise, a specific scenario-based table-top exercise should be conducted to examine a possible arrangement for sharing information and damage assessment, and the coordination mechanism between the OPG and the U.S. Forces in Okinawa. Next, based on the findings drawn from the table-top exercise, a field exercise should be conducted with a focus on initial response period (the first 72 hours after disaster impact). 5

11 8. In order to strengthen mutual cooperation between the OPG (and its municipalities) and the U.S. Forces, the mutual disaster cooperation plan between the OPG and the U.S. Forces in Okinawa should be revised in accordance with the findings of the joint exercises. Furthermore, conclusions of disaster cooperation agreements, such as local implementing agreements, between the local authorities and the local U.S. Forces should be facilitated. 9. A disaster preparedness network between the OPG and the designated authority of the U.S. Forces in Okinawa should be established. It should be encouraged that the designated authority of the U.S. Forces in Okinawa, Okinawa Office of the Ministry of Foreign Affairs (of Japan), and Consulate General of the United States in Naha to take part as observers in the Okinawa Prefectural Disaster Prevention Council and Okinawa disaster prevention network of the Okinawa General Bureau of the Cabinet Office. 10. Set up a Military Base Affairs and Disaster Management Coordinator under the OPG Deputy Director General in charge of Military Base Affairs and Disaster Prevention to coordinate with the Okinawa Disaster Prevention Council and Okinawa disaster prevention network, and to build a working-level network for disaster risk management which includes U.S. Forces and Self Defense Forces in Okinawa. 11. Set up a disaster risk management coordinator within the U.S. Forces in Okinawa to enhance its cooperation with the OPG. In addition, set up a disaster risk management liaison officer at each U.S. military installation to assume the responsibility for the point of contact with the local authorities (In case of a disaster, the disaster risk management liaison officer should be dispatched to the disaster countermeasure headquarter of the competent municipalities.) 6

12 第 2 章 沖 縄 での 大 規 模 地 震 津 波 災 害 想 定 と 米 軍 への 影 響 1. 前 提 沖 縄 県 は 日 本 の 最 南 端 に 位 置 する 島 嶼 県 であり 有 人 無 人 の 多 くの 島 々を 抱 えてい る これまで 数 々の 台 風 被 害 に 見 舞 われており それに 伴 う 高 波 や 大 雨 による 土 砂 災 害 が 沖 縄 でイメージされる 主 な 自 然 災 害 であろう それゆえに 沖 縄 における 自 然 災 害 への 対 処 の 焦 点 は 台 風 による 被 害 の 軽 減 であった しかしながら 地 震 や 津 波 災 害 とも 無 縁 ではない 過 去 には 1771 年 にマグニチュード 8.0 規 模 の 海 溝 型 巨 大 地 震 が 琉 球 海 溝 で 発 生 しており その 地 震 に 伴 って 発 生 した 明 和 の 大 津 波 によって 特 に 八 重 山 諸 島 に 甚 大 な 被 害 が 出 たことが 明 らかとなっている 年 3 月 11 日 の 東 日 本 大 震 災 で 想 定 をはるかに 上 回 る 規 模 の 地 震 とそれに 伴 う 津 波 が 発 生 したことを 受 け 沖 縄 県 は 2012 年 に 沖 縄 県 津 波 被 害 想 定 検 討 委 員 会 を 設 置 し 津 波 浸 水 予 測 の 見 直 しを 行 った 2013 年 1 月 には 津 波 波 源 を 15 断 層 に 設 定 し 地 震 の 規 模 を マグニチュード 7.8~9.0 とした 新 たな 津 波 被 害 の 想 定 検 討 結 果 を 公 表 している 2 その 結 果 推 計 される 津 波 遡 上 高 は 前 回 の 想 定 結 果 をほぼ 全 域 で 上 回 るものとなり 今 後 の 対 策 が 急 がれることが 判 明 した ところで 沖 縄 県 には 大 規 模 な 米 軍 が 69 年 にわたって 駐 留 しているが 自 然 災 害 への 対 処 における 具 体 的 な 協 力 体 制 が 確 立 しているとは 言 い 難 い 日 本 本 土 から 遠 く 離 れ 多 く の 有 人 離 島 が 点 在 する 島 嶼 県 である 沖 縄 の 減 災 施 策 を 考 えれば 県 外 からの 迅 速 かつ 効 率 的 な 外 部 支 援 の 投 入 および 県 内 における 支 援 受 け 入 れ 体 制 の 充 実 が 重 要 な 課 題 であること は 明 らかであり その 点 で 主 要 任 務 の 一 つに 人 道 支 援 災 害 救 援 (Humanitarian Assistance and Disaster Relief:HA/DR)を 掲 げる 海 兵 隊 を 中 心 に 展 開 する 在 沖 米 軍 が 果 たせる 役 割 は 大 きい 一 方 で 沖 縄 県 が 発 表 した 新 たな 津 波 被 害 の 想 定 結 果 では 想 定 される 最 大 規 模 の 地 震 津 波 が 沖 縄 を 襲 った 場 合 在 沖 米 軍 側 も 被 害 を 免 れないことが 明 らかとなっている 沿 岸 部 に 位 置 する 米 軍 基 地 施 設 が 被 災 する 可 能 性 があるだけでなく 基 地 施 設 区 域 外 に 住 む 米 軍 関 係 者 への 対 応 をどうするかといった 問 題 もある 外 部 支 援 や 公 的 支 援 が 本 格 化 する までの 期 間 つまり 初 動 対 応 の 期 間 は それぞれの 地 域 が 手 持 ち のリソースでの 自 助 互 助 活 動 で 事 態 を 乗 り 切 らなければならないことは 想 像 に 難 くない 被 害 を 最 小 限 に 食 い 1 沖 縄 で 過 去 起 こった 大 地 震 琉 球 大 学 理 学 部 中 村 衛 研 究 室 ホームページ ( 最 終 アクセス 2014 年 3 月 28 日 ) 2 沖 縄 県 津 波 被 害 想 定 結 果 について 沖 縄 県 津 波 被 害 想 定 検 討 委 員 会 平 成 25 年 1 月 28 日 3 7

13 止 めるためには 地 域 のアクターの 自 助 力 アクター 間 での 互 助 力 を 高 める 必 要 があるこ とは 明 らかである 沖 縄 に 広 大 な 米 軍 基 地 施 設 が 置 かれ 約 5 万 人 とも 言 われる 米 軍 関 係 者 が 暮 らしている 以 上 地 域 防 災 のアクターとしての 米 軍 の 存 在 を 軽 視 することは 賢 明 ではなく 災 害 対 処 の 施 策 に 米 軍 を 組 み 入 れる 方 法 を 検 討 する 必 要 がある 本 事 業 では 2 年 間 にわたる 調 査 研 究 結 果 を 踏 まえて 沖 縄 で 大 規 模 な 地 震 津 波 が 発 生 するというシナリオをベースとした 研 究 会 を 開 催 した 目 的 は 沖 縄 で 大 規 模 自 然 災 害 が 発 生 した 場 合 各 アクターがどのように 動 くかを 検 討 し 被 害 の 拡 大 を 防 ぐためにはアク ター 間 でどのような 連 携 が 必 要 なのかを 考 察 することである その 過 程 で 連 携 の 在 り 方 や 課 題 が 明 らかとなることが 期 待 される 本 章 では まず 初 めに 沖 縄 県 の 概 況 について 簡 潔 に 報 告 したのち 研 究 会 で 最 悪 のケ ースとして 設 定 した 地 震 規 模 に 基 づくシナリオについて 紹 介 する 次 に 研 究 会 での 検 討 の 結 果 明 らかとなった 課 題 について 報 告 する 4 8

14 2. 米 軍 と 地 元 自 治 体 との 連 携 の 現 状 これまで 沖 縄 県 において 大 規 模 な 自 然 災 害 を 想 定 した 米 軍 との 包 括 的 な 連 携 協 力 が 図 られてきたとは 言 い 難 い 一 方 で 火 災 や 米 軍 航 空 機 事 故 への 対 応 については 米 軍 と の 連 携 に 向 けた 取 り 組 みが 進 められている 例 えば 消 防 に 関 しては 消 防 相 互 援 助 協 約 に 基 づいて 地 元 消 防 機 関 と 管 轄 域 内 の 米 軍 消 防 機 関 との 間 での 合 同 消 防 訓 練 も 定 期 的 に 実 施 され 実 際 の 消 火 活 動 に 共 同 で 対 処 した 実 績 があるなど 双 方 の 消 防 機 関 間 での 連 携 体 制 が 構 築 されている 3 また 米 軍 基 地 施 設 外 での 米 軍 航 空 機 事 故 への 対 応 については 2004 年 ( 平 成 16 年 )8 月 に 宜 野 湾 市 の 沖 縄 国 際 大 学 へ 米 軍 ヘリが 墜 落 した 事 故 を 踏 まえて 設 置 された 内 閣 官 房 沖 縄 危 機 管 理 官 を 中 心 に 米 軍 や 沖 縄 県 警 地 元 消 防 第 11 管 区 海 上 保 安 本 部 などの 関 係 機 関 による 合 同 実 動 訓 練 が 2006 年 から 毎 年 実 施 されている では 沖 縄 で 大 規 模 な 自 然 災 害 が 発 生 した 場 合 の 米 軍 との 連 携 に 向 けた 取 り 組 みはどう だろうか 2012 年 ( 平 成 24 年 )3 月 に 修 正 された 沖 縄 県 地 域 防 災 計 画 では 第 1 章 : 災 害 予 防 計 画 と 第 2 章 : 災 害 応 急 対 策 計 画 において 米 軍 との 協 力 について 示 され 4 災 害 準 備 と 発 災 対 応 の 側 面 から 米 軍 との 連 携 が 必 要 であることが 認 識 されている 災 害 予 防 計 画 では 在 日 米 軍 との 協 力 体 制 の 充 実 について 言 及 され 県 及 び 市 町 村 は 災 害 時 の 人 命 救 助 緊 急 輸 送 等 に 有 効 な 在 沖 米 軍 との 相 互 連 携 や 基 地 への 立 ち 入 り 等 につい て 検 討 し 必 要 な 災 害 協 定 や 運 用 マニュアルの 整 備 等 を 進 める ことが 明 記 されるなど 5 米 軍 との 連 携 に 対 する 県 や 市 町 村 という 行 政 の 役 割 が 示 された また 災 害 応 急 対 策 計 画 では 米 軍 基 地 内 への 避 難 や 傷 病 者 の 救 急 搬 送 に 関 する 米 軍 ヘリの 出 動 について 言 及 さ れただけでなく 米 軍 との 相 互 応 援 計 画 の 項 目 の 中 でこれまでの 米 軍 との 連 携 体 制 や 協 約 が 示 され 本 県 において 大 規 模 災 害 が 発 生 した 場 合 における 応 急 対 策 や 復 旧 対 策 を 円 滑 に 実 施 するため 米 軍 と 県 との 相 互 連 携 体 制 を 構 築 することは 重 要 である と 明 記 されて いる 6 3 宜 野 湾 市 北 谷 町 浦 添 市 うるま 市 の 防 災 担 当 職 員 への 聞 き 取 り 調 査 2013 年 1 月 から 2 月 にかけて 個 別 に 実 施 また 地 元 消 防 機 関 と 米 軍 消 防 機 関 との 共 同 訓 練 や 実 際 の 消 防 協 力 については 次 も 参 照 U.S., Japanese firefighters hold joint hazmat exercise, Stars and Stripes 2008 年 2 月 16 日 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 23 日 ) 海 兵 隊 消 防 が 地 元 の 火 災 に 出 動 する 米 海 兵 隊 太 平 洋 基 地 ニュース 2011 年 10 月 27 日 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 23 日 ) 4 沖 縄 県 地 域 防 災 計 画 ( 平 成 24 年 3 月 修 正 ) 沖 縄 県 防 災 会 議 5 同 上 25 頁 6 住 民 の 米 軍 基 地 内 への 避 難 については 米 軍 との 現 地 実 施 協 定 が 締 結 されている 市 町 村 は 基 地 と 連 携 して 米 軍 基 地 へ 避 難 誘 導 する とされている また 傷 病 者 の 緊 急 搬 送 については 県 は 道 路 の 不 通 や 離 島 等 へのヘリ コプターでの 搬 送 が 必 要 な 場 合 において 市 町 村 及 び 医 療 機 関 等 からの 要 請 に 基 づいて ドクターヘリ 自 衛 隊 第 11 管 区 海 上 保 安 本 部 又 は 米 軍 等 のヘリコプターの 出 動 を 要 請 する とされる 沖 縄 県 地 域 防 災 計 画 ( 平 成 24 年 3 月 修 正 ) 頁 5 9

15 沖 縄 県 と 在 沖 米 軍 との 間 には 2002 年 ( 平 成 14 年 )1 月 に 災 害 時 における 沖 縄 県 と 在 沖 米 軍 との 相 互 連 携 マニュアル ( 以 下 相 互 連 携 マニュアル とする)という 形 で 連 絡 調 整 の 経 路 に 関 する 合 意 が 交 わされている 同 相 互 連 携 マニュアル は 神 奈 川 県 が 在 日 米 軍 と 作 成 した 災 害 時 の 在 日 米 軍 との 相 互 応 援 マニュアル (1999 年 )を 参 考 とし 米 軍 ヘリによる 人 命 救 助 や 消 火 など 米 軍 が 持 つ 機 材 やノウハウ での 活 動 を 想 定 して 1998 年 に 沖 縄 県 が 素 案 を 作 成 したものである 7 沖 縄 県 防 災 会 議 が 2013 年 ( 平 成 25 年 )3 月 に 修 正 版 として 発 表 した 沖 縄 県 地 域 防 災 計 画 では 米 軍 との 連 携 について 本 県 におい て 大 規 模 災 害 が 発 生 した 場 合 における 応 急 対 策 や 復 旧 対 策 を 円 滑 に 実 施 するため 米 軍 と 県 との 相 互 連 携 体 制 を 構 築 することは 重 要 である とし その 必 要 性 を 認 識 すると 同 時 に 相 互 連 携 マニュアル に 基 づく 沖 縄 県 と 在 沖 米 軍 との 連 携 の 内 容 について 人 命 救 助 緊 急 搬 送 障 害 物 除 去 等 の 被 災 者 救 済 活 用 や 被 害 防 止 措 置 等 を 行 う ものとしている 8 し かしながら 相 互 連 携 マニュアル は あくまでも 発 災 時 において 応 援 を 要 請 する 場 合 の 相 互 間 の 連 絡 手 順 を 示 す 内 容 に 留 まっており 災 害 準 備 の 段 階 における 連 携 協 力 について の 具 体 的 な 言 及 は 見 られない 9 米 軍 との 連 携 構 築 の 先 例 となる 神 奈 川 県 の 事 例 を 見 ると 2008 年 ( 平 成 20 年 )には 在 日 米 海 軍 および 陸 軍 と 災 害 準 備 及 び 災 害 対 策 に 関 する 覚 書 を 締 結 し 10 地 域 防 災 力 の 向 上 の 一 翼 を 担 うものとして 防 災 訓 練 等 への 米 軍 側 の 実 践 的 な 参 加 を 促 進 している 11 また 神 奈 川 県 内 では 逗 子 市 や 横 浜 市 などが 個 別 に 現 地 米 軍 基 地 との 災 害 対 応 準 備 及 び 災 害 救 援 の 共 同 活 動 に 関 する 覚 書 を 締 結 するなど 12 発 災 前 からの 災 害 準 備 も 含 めて 県 と 市 米 軍 との 三 者 間 での 連 携 体 制 が 整 えられつつある 横 浜 市 では 2011 年 度 の 合 同 防 災 訓 練 の 一 環 として 米 海 軍 上 瀬 谷 通 信 施 設 も 使 用 した 多 機 関 間 の 訓 練 を 実 施 するなど 実 質 的 な 連 携 の 強 化 が 図 られている 13 神 奈 川 県 での 取 り 組 みのように 沖 縄 県 においても 相 互 連 携 マニュアル を 基 にした 7 県 災 害 時 の 米 軍 応 援 検 討 人 命 救 助 消 火 活 動 を 想 定 琉 球 新 報 1999 年 1 月 23 日 (デジタル 版 ) ( 最 終 アクセス 2012 年 3 月 27 日 ) 8 沖 縄 県 地 域 防 災 計 画 ( 平 成 25 年 3 月 修 正 ) 沖 縄 県 防 災 会 議 120 頁 9 災 害 時 における 沖 縄 県 と 在 沖 米 軍 との 相 互 連 携 マニュアル 在 沖 米 軍 沖 縄 県 2002 年 10 災 害 準 備 及 び 災 害 対 策 に 関 する 神 奈 川 県 と 在 日 米 陸 軍 との 覚 書 (2008 年 6 月 17 日 署 名 )および 災 害 準 備 及 び 災 害 対 策 に 関 する 神 奈 川 県 と 在 日 米 海 軍 との 覚 書 (2008 年 2 月 8 日 署 名 ) 神 奈 川 県 ホームページ kanagawa.jp( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 23 日 ) 11 平 成 25 年 度 神 奈 川 県 平 塚 市 合 同 総 合 防 災 訓 練 についての 神 奈 川 県 と 平 塚 市 のホームページでの 報 告 を 参 照 平 成 25 年 度 の 防 災 訓 練 実 施 概 要 資 料 神 奈 川 県 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 15 日 ) 訓 練 項 目 概 要 平 塚 市 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 15 日 ) 12 例 えば 逗 子 市 は 2008 年 4 月 に 災 害 対 応 準 備 及 び 災 害 救 援 の 共 同 活 動 に 関 する 逗 子 市 と 米 海 軍 横 須 賀 基 地 司 令 部 の 覚 書 を 締 結 し 翌 年 2 月 には 横 浜 市 が 同 様 の 覚 書 を 米 海 軍 の 横 須 賀 基 地 司 令 部 と 厚 木 航 空 施 設 司 令 部 と 締 結 してい る さらに 2011 年 には 座 間 市 や 相 模 原 市 が 在 日 米 陸 軍 基 地 管 理 本 部 や 米 海 軍 厚 木 航 空 施 設 司 令 部 と 同 様 の 覚 書 を 締 結 するなど 市 レベルでの 協 力 が 進 んでいる 13 市 防 災 訓 練 今 年 度 は 瀬 谷 区 で 実 施 県 内 初 の 米 軍 施 設 利 用 も タウンニュース 2011 年 8 月 18 日 号 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 23 日 ) 6 10

16 共 同 での 図 上 訓 練 や 実 動 訓 練 等 の 実 施 により 相 互 間 の 連 携 内 容 や 方 法 について 具 体 的 な 課 題 が 明 らかとなると 思 われるが これまで 県 が 主 催 する 防 災 訓 練 に 米 軍 を 関 与 させる ことは 政 治 的 にも 困 難 だとされてきた 14 一 方 で 県 レベルでの 米 軍 との 連 携 について 徐 々にではあるが 関 係 の 構 築 に 向 けた 動 きも 見 られる 例 えば 2012 年 度 ( 平 成 24 年 度 )の 沖 縄 県 総 合 防 災 訓 練 では 在 沖 米 軍 が 訓 練 参 加 団 体 及 び 機 関 (その 他 ) として 参 加 し 翌 年 に 実 施 された 沖 縄 県 総 合 防 災 訓 練 及 び 緊 急 消 防 援 助 隊 九 州 ブロック 合 同 訓 練 においては その 特 徴 の 一 つとして 米 軍 との 災 害 時 相 互 連 携 マニュアルに 基 づく 海 軍 病 院 への 患 者 輸 送 訓 練 が 加 わっている 15 しかしながら 2012 年 度 の 訓 練 では 米 軍 の 具 体 的 な 役 割 配 分 についての 報 告 は 見 られず 16 あくまでもオブザーバーとしての 参 加 であったと 考 えられる さらに 翌 年 の 訓 練 での 米 軍 側 の 関 与 は 沖 縄 側 のドクターヘリで 輸 送 される 患 者 を 米 海 軍 病 院 で 受 け 入 れるという 具 体 的 なものとなり 今 後 の 連 携 に 向 けた 取 り 組 みの 足 がかりとなることが 期 待 される ところで 広 大 な 米 軍 基 地 を 抱 える 沖 縄 本 島 にあっては 住 民 が 沿 岸 部 低 地 から 高 台 へ 迅 速 に 避 難 するには 米 軍 基 地 内 の 通 過 を 要 するケースや あるいは 近 隣 の 高 台 そのものが 米 軍 基 地 区 域 となっているケースがあり 特 に 宜 野 湾 市 や 北 谷 町 浦 添 市 の 場 合 西 海 岸 沿 いから 内 陸 部 高 台 へ 向 かう 避 難 ルートの 確 保 が 喫 緊 の 課 題 である そのため 市 町 村 レ ベルでは 米 軍 との 協 力 に 向 けた 取 り 組 みがすでに 具 体 化 しつつあり 2011 年 ( 平 成 23 年 ) 11 月 5 日 には 災 害 準 備 及 び 災 害 対 応 のための 在 日 米 軍 の 施 設 及 び 区 域 への 限 定 された 立 入 りについての 現 地 実 施 協 定 が 宜 野 湾 市 と 北 谷 町 米 海 兵 隊 間 で 締 結 され 津 波 警 報 が 発 表 された 場 合 に 米 軍 基 地 内 を 避 難 経 路 として 通 行 することや 基 地 内 を 使 用 しての 避 難 訓 練 の 実 施 が 可 能 となった 17 また 浦 添 市 も 2014 年 ( 平 成 26 年 )1 月 17 日 同 様 の 現 地 実 施 協 定 を 米 海 兵 隊 と 結 んでいる 18 次 いで 同 年 4 月 には 北 谷 町 と 嘉 手 納 基 地 に 駐 留 す る 米 空 軍 第 18 航 空 団 の 間 で 津 波 警 報 時 に 嘉 手 納 基 地 を 避 難 路 として 開 放 する 協 定 が 締 結 された 府 本 禮 司 日 米 合 同 研 究 会 (2012 年 7 月 日 開 催 )での 報 告 15 平 成 25 年 度 沖 縄 県 総 合 防 災 訓 練 及 び 緊 急 消 防 援 助 隊 九 州 ブロック 合 同 訓 練 沖 縄 県 知 事 公 室 防 災 危 機 管 理 課 3 頁 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 15 日 ) 16 平 成 24 年 度 沖 縄 県 総 合 防 災 訓 練 沖 縄 県 知 事 公 室 防 災 危 機 管 理 課 2-3 頁 ( 最 終 アクセス 2013 年 3 月 5 日 ) 17 市 報 ぎのわん 宜 野 湾 市 市 民 防 災 室 2012 年 12 月 10 日 p 浦 添 市 と 海 兵 隊 が 災 害 協 定 に 調 印 米 海 兵 隊 ニュース 2014 年 1 月 27 日 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 29 日 ) 19 津 波 警 報 で 避 難 嘉 手 納 基 地 開 放 沖 縄 タイムス 2014 年 4 月 6 日 25 頁 7 11

17 地 域 全 体 としての 円 滑 な 災 害 準 備 対 策 の 充 実 のためには 基 地 外 に 居 住 する 米 軍 関 係 者 や 基 地 内 で 勤 務 する 日 本 人 従 業 者 の 避 難 や 安 全 確 認 等 についても 地 元 自 治 体 と 米 軍 間 に おける 連 携 が 必 要 だが この 点 に 関 する 連 携 は 未 だ 図 られていないのが 実 情 である 宜 野 湾 市 北 谷 町 浦 添 市 うるま 市 の 防 災 担 当 職 員 への 聞 き 取 り 調 査 2013 年 1 月 から 2 月 にかけて 個 別 に 実 施 例 えば 神 奈 川 県 が 在 日 米 海 軍 及 び 陸 軍 と 締 結 した 覚 書 には 災 害 対 策 の 例 として 在 日 米 軍 の 基 地 の 外 に 居 住 す る 関 係 者 の 人 員 家 族 の 安 全 確 認 及 び 米 軍 基 地 内 で 働 く 日 本 国 民 等 の 安 全 確 認 が 示 されている 災 害 準 備 及 び 災 害 対 策 に 関 する 神 奈 川 県 と 在 日 米 陸 軍 との 覚 書 災 害 準 備 及 び 災 害 対 策 に 関 する 神 奈 川 県 と 在 日 米 海 軍 との 覚 書 参 照 8 12

18 3. 沖 縄 県 の 災 害 想 定 研 究 会 は 沖 縄 県 が 2013 年 ( 平 成 25 年 )1 月 に 発 表 した 津 波 想 定 検 討 結 果 21 に 基 づいて 在 沖 米 軍 との 災 害 対 処 協 力 について 議 論 を 進 めた また 議 論 の 主 旨 を 明 確 にするため 沖 縄 本 島 周 辺 地 域 に 限 定 するものとした 沖 縄 本 島 周 辺 近 海 において 津 波 による 浸 水 被 害 を 引 き 起 こすと 想 定 される 地 震 とその 規 模 は 下 記 の 通 りである 沖 縄 本 島 周 辺 近 海 ( 南 西 諸 島 海 溝 および 沖 縄 トラフ)の 断 層 を 震 源 として 想 定 される 最 大 規 模 の 地 震 < 沖 縄 トラフ: 東 シナ 海 側 > 1 久 米 島 北 方 沖 地 震 (M8.1) 2 沖 縄 本 島 北 東 沖 地 震 (M8.1) < 南 西 諸 島 海 溝 : 太 平 洋 側 > 3 八 重 山 諸 島 南 東 沖 地 震 (M8.8) 4 沖 縄 本 島 南 東 沖 地 震 (M8.8) 5 沖 縄 本 島 東 方 沖 地 震 (M8.8) 6 上 記 3 連 動 型 (M9.0) * 沖 縄 県 による 津 波 被 害 想 定 検 討 結 果 ( 平 成 25 年 1 月 発 表 )に 基 づく 22 次 の 図 は 上 記 の 想 定 地 震 に 基 づき 沖 縄 県 が 発 表 した 最 大 規 模 の 津 波 浸 水 予 測 図 である 沖 縄 県 には 39 の 有 人 離 島 があることは 先 に 述 べたが 沖 縄 本 島 周 辺 には 19 の 有 人 離 島 が 点 在 しており 本 島 との 交 通 輸 送 を 海 路 や 空 路 に 頼 っている その 他 9 つの 有 人 島 が 埋 立 てや 海 中 道 路 架 橋 等 で 沖 縄 本 島 と 連 携 されている 23 沖 縄 本 島 周 辺 で 大 規 模 な 地 震 や 津 波 が 発 生 した 場 合 沖 縄 本 島 と 周 辺 の 島 々を 結 ぶ 港 湾 や 空 港 道 路 橋 が 使 用 不 能 に 陥 ると 予 想 される また 本 島 内 でも 土 砂 崩 れや 法 面 崩 壊 建 物 の 崩 壊 道 路 への 被 害 等 によ って 道 路 交 通 網 に 甚 大 な 影 響 がおよび 陸 路 が 寸 断 されると 考 えられる 特 に 沖 縄 本 島 の 南 北 を 結 ぶ 幹 線 道 路 は 東 西 両 海 岸 沿 いをはしっており 津 波 浸 水 によって 寸 断 される 箇 所 が 多 く 出 る 可 能 性 がある つまり 沖 縄 本 島 が 日 本 本 土 から 孤 立 するだけでなく 県 内 でも 孤 立 する 地 域 が 出 ると 想 定 される 最 も 大 きな 津 波 が 押 し 寄 せると 予 想 されるのは 沖 縄 本 島 北 部 東 海 岸 で 国 頭 村 や 東 村 で は 20 分 以 内 に 最 大 遡 上 高 30 メートルを 超 える 津 波 が 押 し 寄 せる 危 険 性 がある 一 方 で 21 沖 縄 県 津 波 被 害 想 定 検 討 結 果 について 沖 縄 県 津 波 被 害 想 定 検 討 委 員 会 平 成 25 年 1 月 28 日 ( 最 終 アクセス 2013 年 2 月 ) 22 同 上 23 離 島 関 係 資 料 ( 平 成 25 年 1 月 ) 参 照 9 13

19 津 波 浸 水 予 測 図 ( 全 体 図 : 沖 縄 本 島 沿 岸 域 ) 沖 縄 県 津 波 被 害 想 定 検 討 委 員 会 24 津 波 浸 水 予 測 図 ( 全 体 図 : 沖 縄 本 島 沿 岸 域 ) 沖 縄 県 津 波 被 害 想 定 検 討 委 員 会 津 波 浸 水 水 予 予 測 図 測 ( 図 全 ( 体 全 図 体 : 図 沖 : 縄 沖 本 縄 島 本 沿 岸 島 域 沿 ) 岸 域 沖 ) 縄 県 沖 土 縄 木 県 建 土 築 部 木 海 建 岸 築 防 部 災 海 課 岸 ホームページより 防 災 課 ホームページより 転 載 転 載 ( 最 終 アクセス ( 最 終 アクセス 2014 年 月 ) 年 上 記 2 月 図 ) が 示 上 す 数 記 図 が 示 す 数 値 等 詳 細 については 上 記 ホームページより 閲 覧 可 能 については 上 記 ホームページより 閲 覧 可 能

20 浸 水 面 積 が 大 きいのは 本 島 中 南 部 であり 県 都 である 那 覇 市 も 大 きな 被 害 を 受 けることが 予 想 される 物 流 拠 点 である 那 覇 港 に 到 達 する 津 波 の 想 定 最 大 遡 上 高 は 8.7 メートル 那 覇 空 港 では 11.6 メートルとなり 沖 縄 県 の 海 空 の 玄 関 は 津 波 被 害 によって 使 用 不 能 にな ることが 予 測 される また 中 南 部 沿 岸 ( 埋 立 て)に 位 置 する 県 内 の 主 要 な 石 油 備 蓄 基 地 や 発 電 所 も 津 波 によって 大 きな 被 害 を 受 けると 考 えられ 本 島 全 域 で 燃 料 電 力 の 供 給 が 滞 る 恐 れがある 11 15

21 4. 沖 縄 県 の 概 況 と 津 波 被 害 への 脆 弱 性 想 定 8 月 某 日 の 夕 刻 沖 縄 本 島 南 東 沖 地 震 (3 連 動 型 )が 発 生 地 震 の 規 模 はマグニチュード 9.0 で 沖 縄 本 島 および 本 島 周 辺 離 島 は 大 きな 揺 れに 見 舞 われた 大 きな 津 波 の 襲 来 が 予 想 さ れる 日 本 の 南 西 部 に 位 置 する 沖 縄 県 は 有 人 島 49 を 含 む 大 小 160 の 島 々からなる 島 嶼 県 であ り 沖 縄 諸 島 宮 古 列 島 と 八 重 山 列 島 からなる 先 島 諸 島 大 東 諸 島 に 大 きく 区 分 される 沖 縄 県 の 年 平 均 気 温 は 23 年 間 降 水 量 はおよそ 2000mm で 亜 熱 帯 海 洋 性 気 候 に 属 し 平 均 的 に 毎 年 7 個 強 の 台 風 が 襲 来 する 沖 縄 気 象 台 の 発 表 によれば 25 沖 縄 本 島 地 方 では 年 間 を 通 して 7 月 から 8 月 にかけて 最 も 気 温 が 高 くなり 8 月 の 月 平 均 気 温 は 30 前 後 で 海 面 水 温 も 30 前 後 となる また 沖 縄 本 島 地 方 の 降 水 量 については 梅 雨 時 期 の 5 月 か ら 6 月 だけでなく 台 風 の 影 響 を 受 ける 8 月 から 9 月 にかけても 多 い また 8 月 は 晴 れ 日 数 も 多 いが 台 風 の 月 別 接 近 数 も 最 も 多 い 傾 向 にある 県 土 面 積 は 約 2300 キロ 平 方 メートルで 全 国 総 面 積 の 約 0.6%を 占 める 地 形 を 見 ると 沖 縄 本 島 中 南 部 は 丘 陵 地 帯 と 平 地 帯 であるが 本 島 北 部 は 山 岳 地 帯 である 総 じて 山 岳 は 低 く 本 島 で 最 も 標 高 の 高 い 与 那 覇 岳 ( 国 頭 村 )でも 503 メートルで これに 八 重 岳 ( 本 部 町 名 護 市 )の 453 メートル 恩 納 岳 ( 恩 納 村 金 武 町 )の 363 メートルが 続 く 県 総 人 口 は 約 140 万 人 で 特 に 都 市 部 である 那 覇 市 には 県 総 人 口 の 約 20%が 集 中 している 日 本 本 土 からの 遠 隔 性 と 島 嶼 性 を 持 つ 沖 縄 県 では 人 的 物 的 輸 送 に 港 湾 空 港 が 重 要 な 役 割 を 果 たしている 沖 縄 県 には 35 の 地 方 港 湾 と 6 つの 重 要 港 湾 があるが その 中 でも 那 覇 市 と 浦 添 市 にまたがって 位 置 し 4 つの 埠 頭 を 持 つ 那 覇 港 は 沖 縄 県 の 拠 点 港 湾 であり 取 扱 貨 物 量 は 年 間 で 約 1 千 万 トンとなっている 26 那 覇 市 の 西 南 に 位 置 する 那 覇 空 港 は 年 間 の 乗 降 者 数 が 1500 万 人 を 超 え 沖 縄 県 内 外 の 航 空 交 通 の 拠 点 であると 同 時 に 日 本 の 南 の 玄 関 としての 役 割 を 果 たしている 27 また 第 11 管 区 海 上 保 安 本 部 那 覇 空 港 基 地 や 陸 海 空 の 自 衛 隊 基 地 が 併 設 されており 航 空 自 衛 隊 海 上 自 衛 隊 陸 上 自 衛 隊 海 上 保 安 庁 の 航 25 参 照 : 気 象 庁 および 沖 縄 気 象 台 ホームページ ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 23 日 ) 26 那 覇 港 の 統 計 ( 平 成 24 年 ) 那 覇 港 管 理 組 合 7 頁 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 23 日 ) 年 ( 平 成 24 年 )の 統 計 を 見 ると 那 覇 空 港 は 年 間 乗 降 者 数 で 国 内 第 7 位 であり 年 間 貨 物 取 扱 量 では 国 内 第 4 位 の 空 港 である 平 成 24 年 空 港 管 理 状 況 調 書 国 土 交 通 省 およ び 平 成 24 年 空 港 別 乗 降 客 数 順 位 国 土 交 通 省 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 23 日 ) 12 16

22 空 機 が 民 間 機 と 同 じ 滑 走 路 を 使 用 している しかしながら 三 方 を 海 に 囲 まれる 那 覇 空 港 の 滑 走 路 の 海 抜 高 度 は 4 メートル 以 下 であり 28 大 規 模 津 波 発 生 の 場 合 は 水 没 する 危 険 性 が 高 い 29 沖 縄 県 は 津 波 災 害 には 脆 弱 な 要 素 を 多 く 抱 えているが その 中 でも 多 くの 離 島 や 沿 岸 部 低 地 に 居 住 する 住 民 さらには 多 くの 観 光 客 や 米 軍 関 係 者 の 避 難 の 問 題 が 特 筆 されよ う 例 えば 沖 縄 県 の 有 人 島 のうち 埋 立 てや 海 中 道 路 架 橋 により 沖 縄 本 島 と 連 結 され た 島 々を 除 く 39 の 有 人 離 島 に 県 人 口 の 約 9%を 占 める 約 13 万 1 千 人 の 人 々が 暮 らし ており 30 県 の 人 口 密 集 地 の 約 10%は 海 抜 5 メートル 以 下 の 沿 岸 部 低 地 に 存 在 している 31 その 他 年 間 を 通 して 500 万 人 を 超 える 観 光 客 が 沖 縄 を 訪 れ その 多 くは 海 岸 沿 いのリ ゾートホテル 等 に 宿 泊 する 沖 縄 県 を 訪 れる 観 光 客 が 最 も 多 いのが 8 月 であり その 数 は およそ 60 万 人 に 上 る 8 月 には 外 国 人 観 光 客 も 多 く 2012 年 度 の 8 月 にはおよそ 4 万 5 千 人 の 外 国 人 観 光 客 が 沖 縄 を 訪 れている 32 鉄 道 の 無 い 沖 縄 では 県 民 の 移 動 手 段 は 主 に 自 家 用 車 であり 県 内 物 流 も 車 両 輸 送 に 頼 っている 2011 年 には 沖 縄 県 の 自 動 車 保 有 台 数 は 100 万 台 を 突 破 し 1 世 帯 あたりの 平 均 保 有 台 数 は 1.86 台 となった 33 本 シナリオで 設 定 した 17 時 30 分 は 交 通 量 が 増 え 始 め 主 要 道 路 が 混 雑 し 始 める 時 間 帯 である また 沖 縄 県 が 2011 年 8 月 に 実 施 したアンケート 調 査 によれば 観 光 客 の 69.4%が 移 動 交 通 手 段 にレンタカーを 使 用 したと 答 えており 34 観 光 シーズンのピークを 迎 える 8 月 には 土 地 勘 のない 観 光 客 が 運 転 するレンタカーが 多 いこ とも 考 慮 する 必 要 がある また 防 衛 省 の 昨 年 の 発 表 によれば 沖 縄 県 には 約 5 万 2 千 人 の 米 軍 関 係 者 がおり そ のうちおよそ 1 万 6 千 人 が 基 地 外 に 居 住 している 35 その 多 くは 沖 縄 本 島 中 部 に 集 中 してお 28 平 成 24 年 空 港 管 理 状 況 調 書 および スーパー 減 災 マップ 那 覇 市 生 活 地 図 株 式 会 社 2012 年 2 月 29 沖 縄 県 の 報 告 によれば 那 覇 空 港 滑 走 路 周 辺 では 最 大 遡 上 高 11 メートルを 超 える 津 波 が 想 定 され 第 1 波 の 到 達 は 30 分 前 後 とされる 那 覇 空 港 のほぼ 全 域 が 浸 水 し 滑 走 路 の 一 部 の 最 大 浸 水 深 は 5 メートル 以 上 10 メートル 未 満 と 想 定 される 津 波 浸 水 予 測 図 市 町 村 別 図 ( 豊 見 城 市 南 風 原 町 ) 沖 縄 県 ホームページより ( 最 終 アクセス 2014 年 2 月 10 日 ) 30 離 島 関 係 資 料 ( 平 成 25 年 1 月 ) 有 人 離 島 人 口 では 宮 古 列 島 が 約 53,000 人 八 重 山 列 島 が 約 52,500 人 と 先 島 諸 島 に 集 中 する 31 沖 縄 県 地 域 防 災 計 画 ( 平 成 25 年 3 月 修 正 ) 26 頁 32 平 成 24 年 度 沖 縄 県 入 域 観 光 客 統 計 概 況 沖 縄 県 文 化 観 光 スポーツ 部 観 光 政 策 課 ( 平 成 25 年 4 月 ) 参 照 33 沖 縄 県 内 の 自 動 車 保 有 車 両 数 の 公 表 について 内 閣 府 沖 縄 総 合 事 務 局 平 成 23 年 4 月 21 日 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 23 日 ) 34 平 成 23 年 観 光 統 計 実 態 調 査 沖 縄 県 文 化 観 光 スポーツ 部 2012 年 3 月 4 頁 35 在 日 米 軍 人 等 施 設 区 域 内 外 都 道 府 県 別 居 住 者 数 ( 平 成 25 年 3 月 31 日 時 点 ) 防 衛 省 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 24 日 ) また 2010 年 ( 平 成 22 年 )の 防 衛 省 発 表 によれば 当 時 (2010 年 3 月 時 点 )の 沖 縄 県 で 基 地 外 に 居 住 する 米 軍 関 係 者 はおよそ 1 万 3 千 人 であ り その 多 くは 北 谷 町 (3441 人 ) 沖 縄 市 (3432 人 ) 読 谷 村 (1644 人 )など 沖 縄 本 島 中 部 に 集 中 している 在 日 米 軍 人 等 ( 軍 人 軍 属 家 族 別 ) 施 設 区 域 内 外 における 市 町 村 別 居 住 者 数 ( 全 国 )( 平 成 22 年 3 月 31 日 時 点 ) 防 衛 省 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 24 日 ) 13 17

23 り 中 でも 北 谷 町 の 沿 岸 部 低 地 に 住 む 米 軍 関 係 者 およびその 家 族 の 津 波 避 難 の 問 題 は 地 区 や 自 治 体 も 対 処 の 施 策 を 迫 られている 北 谷 町 役 場 防 災 担 当 職 員 および 砂 辺 地 区 区 長 へのインタビューより(2013 年 1-2 月 実 施 ) 米 軍 関 係 者 が 多 く 住 む 砂 辺 区 でのインタビューでは 2011 年 の 東 日 本 大 震 災 では 沖 縄 県 にも 津 波 警 報 が 発 令 されたが 北 谷 町 では 住 民 が 西 側 の 沿 岸 部 低 地 から 東 側 へ 向 けて 避 難 した 際 に 車 両 で 避 難 する 米 軍 関 係 者 が 多 く 交 通 がマヒするという 事 態 に 陥 った 14 18

24 5. 在 沖 米 軍 基 地 自 衛 隊 基 地 への 影 響 沖 縄 県 には 沖 縄 本 島 を 中 心 に 2 つの 飛 行 場 および 3 つの 港 湾 を 含 む 33 の 米 軍 施 設 区 域 が 存 在 する これらの 米 軍 施 設 区 域 は 沖 縄 本 島 の 約 18%を 占 め そのうち 32 施 設 区 域 は 米 軍 専 用 である 2011 年 ( 平 成 23 年 )6 月 の 時 点 で およそ 2 万 6 千 人 の 米 軍 人 を 含 め 軍 属 および 家 族 を 合 わせると 約 4 万 7 千 人 の 米 軍 関 係 者 が 基 地 内 外 に 居 住 している 37 在 沖 米 軍 兵 力 の 60% 近 くを 海 兵 隊 が 占 めており( 約 1 万 5 千 人 ) 在 日 米 海 兵 隊 兵 力 のおよ そ 87%が 沖 縄 に 集 中 している 38 沖 縄 に 駐 屯 する 自 衛 隊 基 地 が 沖 縄 本 島 面 積 に 占 める 割 合 は 約 0.5%で 沖 縄 県 に 駐 屯 する 自 衛 官 の 総 数 が 約 6,300 人 であることと 比 較 すると 39 災 害 救 援 支 援 力 としての 軍 事 力 の 要 が 在 沖 米 軍 であることは 明 らかである 在 沖 米 軍 施 設 区 域 ( 沖 縄 県 庁 ホームページより 転 載 ) 37 沖 縄 の 米 軍 及 び 自 衛 隊 基 地 ( 統 計 資 料 集 ) 沖 縄 県 知 事 公 室 基 地 対 策 課 平 成 25 年 3 月 1-2 頁 38 同 上 2-3 頁 39 同 上 4 頁 15 19

25 下 記 の 図 は 在 沖 米 軍 基 地 施 設 の 津 波 被 害 想 定 を 示 すものである まず 沖 縄 本 島 東 海 岸 に 位 置 する 米 軍 施 設 区 域 を 見 ると 第 4 海 兵 連 隊 が 配 備 されるキャンプ シュワブ 地 区 や 港 湾 施 設 や 貯 油 施 設 が 置 かれるホワイト ビーチ 地 区 海 軍 の 泡 瀬 通 信 施 設 が 置 かれる しかし 本 島 東 海 岸 には 最 大 遡 上 高 30 メートル 前 後 の 津 波 が 襲 来 すると 想 定 され ており これら 施 設 区 域 は 津 波 による 大 きな 被 害 を 受 けることが 予 想 される 本 島 西 海 岸 で 想 定 される 津 波 の 規 模 は 最 大 遡 上 高 15~20 メートルであり 那 覇 港 湾 施 設 や 伊 江 島 補 助 飛 行 場 キャンプ 桑 江 などが 大 きな 被 害 を 受 けると 想 定 される 米 軍 施 設 区 域 と 津 波 被 害 想 定 (U.S. Military Installations/Areas in Okinawa & Tsunami Damage Assumptions) * 沖 縄 県 の 津 波 被 害 想 定 をもとに 作 成 在 沖 米 軍 基 地 施 設 名 および 管 理 軍 Names of U.S. Military Installations in Okinawa & Managing service(s) 津 波 被 害 想 定 Tsunami Damage Assumptions 被 害 無 し no damage 影 響 少 ないが 一 部 被 害 あり partially affected with a little damage 被 害 あり partially affected with obvious damage ほぼ 確 実 に 被 害 mostly affected and serious damage 1. 沖 縄 本 島 東 海 岸 ( 最 大 遡 上 高 約 20~30 メートル) Okinawa Mainland East Coast(Maximum run-up height of Tsunami 20-30m) 北 部 訓 練 場 ( 海 兵 隊 )Northern Training Area: JWTC, USMC なし no damage 慶 佐 次 通 信 所 ( 陸 軍 )Kesaji Communication Site, Army 一 部 ( 通 信 施 設 のみ) 被 害 partially affected (Communication facility) キャンプ シュワブ( 海 兵 隊 )Camp Schwab, USMC 沿 岸 部 全 域 all coastal areas affected 辺 野 古 弾 薬 庫 ( 海 兵 隊 )Henoko Ordnance Ammunition Depot, USMC なし no damage キャンプ ハンセン( 海 兵 隊 )Camp Hansen, USMC なし no damage 金 武 レッドビーチ 訓 練 場 ( 海 兵 隊 )Kin Red Beach Training Area, USMC 金 武 ブルービーチ 訓 練 場 ( 海 兵 隊 )Kin Blue Beach Training Area, USMC 全 域 whole area affected 全 域 whole area affected 天 願 桟 橋 ( 海 軍 )Tengan Pier, Navy 全 域 whole area affected キャンプ コートニー( 海 兵 隊 )Camp Courtney, USMC 沿 岸 部 のみ only coastal area affected キャンプ マクトリアス( 海 兵 隊 )Camp Mctureous, USMC なし no damage キャンプ シールズ( 海 軍 )Camp Shields, Navy なし no damage 泡 瀬 通 信 施 設 ( 海 軍 )Awase Communication Station, Navy 全 域 whole area affected ホワイト ビーチ 地 区 ( 海 軍 & 陸 軍 )White Beach Area, Navy& Army 陸 軍 貯 油 施 設 ( 陸 軍 )Army POL Depots 沿 岸 部 全 域 whole area affected 沿 岸 部 一 部 partial coastal area affected 嘉 手 納 沿 岸 部 全 域 whole coastal area in Kadena affected 16 20

26 2. 沖 縄 本 島 西 海 岸 ( 最 大 遡 上 高 約 15~20 メートル) Okinawa Mainland West Coast(Maximum run-up height of Tsunami 15-20m) 奥 間 レストセンター( 空 軍 )Okuma Rest Center, Air Force 全 域 whole Area affected 伊 江 島 補 助 飛 行 場 ( 海 兵 隊 )Ie Jima Auxiliary Airfield, USMC 一 部 水 没 partially submerged 八 重 岳 通 信 所 ( 空 軍 )Yaedake Communication Site, Air Force なし no damage 嘉 手 納 弾 薬 庫 地 区 ( 空 軍 & 海 兵 隊 ) Kadena Ammunition Storage Area, Air Force&USMC なし no damage 嘉 手 納 飛 行 場 ( 空 軍 )Kadena Air Base, Air Force 沿 岸 部 比 謝 川 域 被 害 coastal area and Hijya River areas affected キャンプ 桑 江 ( 海 兵 隊 )Camp Kuwae, USMC ほぼ 全 域 被 害 most of the area affected キャンプ 瑞 慶 覧 ( 海 兵 隊 )Camp Zukeran, USMC 沿 岸 部 被 害 coastal area affected 普 天 間 飛 行 場 ( 海 兵 隊 )Futenma Air Station, USMC なし no damage 牧 港 補 給 地 区 ( 海 兵 隊 )Makiminato Service Area, USMC 沿 岸 部 被 害 coastal area affected 那 覇 港 湾 施 設 ( 陸 軍 )Naha Port, Army 全 域 被 害 whole area affected 米 軍 の 主 要 な 港 湾 施 設 が 大 きな 被 害 を 受 けることが 予 想 される 一 方 米 空 軍 嘉 手 納 飛 行 場 や 米 海 兵 隊 普 天 間 飛 行 場 といった 本 島 内 の 米 軍 基 地 の 滑 走 路 は 津 波 の 影 響 を 受 けない 可 能 性 が 高 い 那 覇 空 港 がほぼ 確 実 に 津 波 の 被 害 を 受 けることを 考 えれば 嘉 手 納 飛 行 場 や 普 天 間 飛 行 場 の 滑 走 路 が 発 災 後 から 使 用 可 能 であれば 発 災 直 後 からの 初 動 対 応 に 大 きく 貢 献 できると 考 えられる 嘉 手 納 飛 行 場 は 沿 岸 部 の 誘 導 灯 が 一 部 被 災 する 可 能 性 がある ため 初 動 対 応 期 においては 特 に 本 島 中 部 の 高 台 に 位 置 する 普 天 間 飛 行 場 が 遠 隔 地 や 孤 立 地 帯 からの 傷 病 者 の 搬 送 や 住 民 避 難 物 資 輸 送 といった 被 災 者 の 救 援 支 援 に 果 たす 役 割 は 大 きいと 考 えられる また 嘉 手 納 飛 行 場 や 那 覇 空 港 が 復 旧 を 果 たした 後 も 米 海 兵 隊 の 普 天 間 飛 行 場 が 日 本 本 土 や 海 外 からの 支 援 人 員 や 物 資 の 輸 送 集 積 等 の 拠 点 となる 可 能 性 が 高 い 17 21

27 第 3 章 沖 縄 県 における 在 沖 米 軍 との 災 害 対 処 協 力 の 課 題 1. 前 提 : 米 軍 との 災 害 対 処 協 力 に 関 する 沖 縄 の 特 殊 性 沖 縄 県 での 災 害 対 処 における 米 軍 との 協 力 について 考 えるには いくつかの 特 殊 性 を 考 慮 しなくてはならない まず 沖 縄 には 米 陸 軍 海 軍 空 軍 海 兵 隊 の 全 4 軍 がそれぞれ の 基 地 施 設 を 展 開 し 軍 人 軍 属 だけでなく その 家 族 も 含 め 約 5 万 人 の 米 軍 コミュニ ティーが 存 在 していることである 次 に 在 沖 米 軍 の 主 軸 を 成 すのは 機 動 性 に 優 れ 災 害 対 処 の 能 力 や 経 験 も 豊 富 な 米 海 兵 隊 であることである また 沖 縄 に 駐 屯 する 自 衛 隊 は 自 衛 官 数 約 6 千 人 と 人 員 施 設 規 模 ともに 米 軍 と 比 べて 小 規 模 であることも 沖 縄 での 災 害 対 処 における 自 衛 隊 と 米 軍 間 の 連 携 に 大 きく 影 響 すると 考 えられる 40 さらに 日 本 本 土 から 地 理 的 に 離 れ 島 嶼 性 を 持 つ 沖 縄 県 では 大 規 模 災 害 の 際 の 孤 立 化 が 懸 念 され 軍 の 機 動 力 と 輸 送 力 が 災 害 対 処 の 要 となると 想 定 される (1) 在 沖 米 軍 の 存 在 米 軍 の 施 設 区 域 も 被 災 し 機 能 復 旧 活 動 が 必 要 となる 事 態 も 想 定 される また 自 国 民 保 護 の 観 点 から 米 軍 関 係 者 の 安 否 確 認 や 避 難 保 護 が 優 先 される さらに 災 害 の 規 模 によっては 米 軍 関 係 者 の 県 外 脱 出 も 検 討 されるであろう その 際 に 米 軍 の 使 用 可 能 な 空 港 港 湾 施 設 や 航 空 機 艦 船 等 のリソースは 優 先 的 に 自 国 民 保 護 に 分 配 されると 考 え られる (2) 米 海 兵 隊 の 存 在 沖 縄 には 第 3 海 兵 遠 征 軍 (IIIMEF)が 駐 留 し 海 兵 空 陸 機 動 部 隊 (MAGTF)として 陸 上 部 隊 航 空 部 隊 兵 站 部 隊 が 展 開 している 米 軍 の 中 でも 特 に 海 兵 隊 は 人 道 支 援 災 害 救 助 (HA/DR)の 能 力 経 験 を 持 ち 海 外 での 作 戦 運 用 や 他 国 軍 との 連 携 の 経 験 も 豊 富 で ある 2011 年 3 月 の 東 日 本 大 震 災 や 2013 年 11 月 のフィリピンでの 台 風 での IIIMEF によ る 災 害 救 助 支 援 活 動 は 記 憶 に 新 しい また 米 海 兵 隊 の 普 天 間 飛 行 場 は 沖 縄 本 島 中 部 の 高 台 に 位 置 し 津 波 被 害 を 唯 一 受 けない 航 空 基 地 となる 可 能 性 が 高 い 孤 立 した 離 島 や 地 域 への 緊 急 物 資 の 輸 送 に 有 効 な CH-53 ヘリや MV-22 オスプレイを 保 有 しており 人 的 物 的 機 能 的 にも 災 害 対 処 の 主 軸 となりえる 米 海 兵 隊 が 沖 縄 に 展 開 していることは 沖 縄 40 沖 縄 には 陸 自 第 15 旅 団 海 自 第 5 航 空 群 空 自 那 覇 基 地 南 西 航 空 混 成 団 が 駐 屯 しており 全 体 で 39 の 施 設 区 域 ( 約 6,661 千 m2)を 有 している その 規 模 は 在 沖 米 軍 施 設 区 域 ( 約 231,763 千 m2)と 比 較 すると 約 3 分 の 1 ほどで ある 沖 縄 の 米 軍 基 地 及 び 自 衛 隊 基 地 ( 統 計 資 料 集 ) 参 照 18 22

28 の 災 害 対 処 の 施 策 を 検 討 する 上 で 考 慮 される 必 要 がある (3) 自 衛 隊 と 米 軍 との 軍 軍 連 携 自 衛 隊 はすでに 県 の 防 災 行 政 の 枠 組 みに 組 み 込 まれている そこに 米 軍 をどう 入 れるか という 問 題 がある 沖 縄 での 大 規 模 災 害 の 場 合 在 沖 自 衛 隊 が 機 能 不 全 に 陥 るほどのダメ ージを 受 けることも 考 えなくてはならない そうなると 被 災 国 側 としての 自 衛 隊 と 外 国 軍 として 駐 留 する 米 軍 との 間 で 軍 としての 災 害 支 援 の 主 従 が 逆 転 する 可 能 性 があり 通 常 の 軍 軍 連 携 の 形 態 が 通 用 しない (4) 沖 縄 の 地 理 的 特 性 沖 縄 の 遠 隔 性 や 島 嶼 性 により 沖 縄 のインフラが 被 災 し 長 期 的 に 孤 立 する 危 険 性 があ る そのため 沖 縄 の 災 害 対 応 における 主 要 な 課 題 は 人 的 物 的 外 部 支 援 の 投 入 受 け 入 れ 分 配 というロジスティック 面 における 輸 送 スキームである 本 土 から 支 援 人 員 や 物 資 を 沖 縄 に 輸 送 し それをさらに 沖 縄 県 内 で 集 積 調 整 分 配 するという 輸 送 スキームの 実 施 には 自 己 完 結 性 を 持 つ 軍 の 輸 送 能 力 が 不 可 欠 である 在 沖 自 衛 隊 のリソースが 限 ら れ 被 災 が 懸 念 される 中 在 沖 米 軍 を 輸 送 スキームに 組 み 込 む 方 法 も 効 果 的 だと 考 えられ る 19 23

29 2. 米 軍 との 連 携 の 構 図 大 規 模 災 害 による 混 乱 した 状 況 下 では 軍 が 有 する 自 己 完 結 機 能 が 極 めて 有 効 であるが 訓 練 していないことは 実 戦 ではできない 日 米 共 同 民 軍 共 同 といった 共 同 作 戦 において その 効 果 を 最 大 限 に 発 揮 するためには 形 態 が 異 なる 様 々な 組 織 間 の 調 整 が 一 層 重 要 とな り 編 成 準 備 訓 練 が 必 要 である そして 情 報 共 有 と 訓 練 を 通 じたお 互 いの 信 頼 関 係 がなければ 動 かないものである 41 上 記 は 東 日 本 大 震 災 で 支 援 活 動 に 従 事 した 自 衛 官 による 報 告 である 災 害 への 備 えと して 組 織 間 の 事 前 調 整 や 情 報 共 有 の 仕 組 み 訓 練 そして 何 より 信 頼 関 係 構 築 の 重 要 性 を 指 摘 しており 沖 縄 の 災 害 対 処 でも 有 用 な 助 言 である 遠 隔 性 島 嶼 性 を 持 つ 沖 縄 では 特 に 受 援 力 外 部 支 援 の 投 入 力 における 軍 の 輸 送 能 力 に 頼 らざるを 得 ず その 中 でも 米 軍 が 持 つ 輸 送 力 と 機 動 力 は 災 害 支 援 の 大 きなリソースである しかしながら 東 日 本 大 震 災 と 沖 縄 での 大 規 模 災 害 の 事 態 では 米 軍 による 支 援 活 動 は おそらく 異 なる 形 態 となると 想 定 される 東 日 本 大 震 災 では 米 軍 の 活 動 は 自 衛 隊 の 活 動 を 支 援 するものであり 主 に 軍 軍 連 携 の 形 態 であった 一 方 で 下 記 図 が 示 すように 沖 縄 で 大 規 模 災 害 が 発 生 し 沖 縄 が 外 部 から 孤 立 あるいは 内 部 でも 分 断 された 場 合 特 に 初 動 対 応 期 においての 米 軍 の 活 動 は 通 常 の 災 害 支 援 の 形 態 とは 異 なり 地 元 自 治 体 ( 県 市 町 村 )との 直 接 的 な 関 与 を 必 要 とすると 考 えられる これは 異 なる 国 家 の 組 織 やレベ ルのアクター 間 での 連 携 調 整 を 意 味 し 関 係 はより 複 雑 なものとなると 予 測 される し たがって 沖 縄 で 大 規 模 災 害 が 発 生 した 場 合 アクター 間 での 事 前 の 調 整 や 連 携 が 減 災 の 鍵 となる 図 1. 東 日 本 大 震 災 での 米 軍 による 支 援 活 動 図 2. 孤 立 した 沖 縄 の 災 害 初 動 対 応 被 災 者 自 治 体 ( 役 所 消 防 医 療 ) 在 沖 米 軍 基 地 外 居 住 米 軍 関 係 者 基 地 施 設 作 戦 部 隊 被 災 者 自 治 体 ( 役 所 消 防 医 療 ) 県 ( 警 察 医 療 ) 国 出 先 機 関 県 自 衛 隊 国 出 先 機 関 ( 在 日 ) 米 軍 在 沖 自 衛 隊 41 下 平 拓 哉 東 日 本 大 震 災 における 日 米 共 同 作 戦 ~ 日 米 同 盟 の 新 たな 局 面 海 幹 校 戦 略 研 究 2011 年 12 月 (1-2) 69 頁 ( 最 終 アクセス 2013 年 11 月 20 日 ) 20 24

30 軍 による 災 害 支 援 作 戦 の 性 質 は 災 害 ライフサイクルによって 変 化 していくが 特 に 人 命 救 助 緊 急 救 援 に 関 わる 発 災 直 後 からのおよそ 72 時 間 ( 3 日 間 )の 初 動 対 応 期 において 軍 が 地 元 レベルで 何 ができるのか どの 組 織 機 関 との 調 整 や 連 携 が 必 要 になるのかを 事 前 に 明 らかにしておくことが 重 要 である その 中 で 被 災 側 や 支 援 側 が 持 つリソースをど のように 配 分 していくのかを 検 討 しなければならない 沖 縄 の 事 例 では 日 本 の 国 内 法 が 適 用 されない 外 国 軍 である 米 軍 が 被 災 側 支 援 側 の 両 方 の 側 面 を 持 つ 可 能 性 があり そ の 要 素 をどうするかが 災 害 対 処 の 課 題 となると 考 えられる 21 25

31 3. 在 沖 米 軍 との 連 携 の 課 題 沖 縄 での 災 害 対 処 を 考 える 際 米 軍 が 既 に 存 在 していることがどう 影 響 するのか いく つかの 側 面 から 考 察 する (1) 現 地 に 災 害 支 援 のリソースと 能 力 を 保 持 在 沖 米 軍 は 災 害 支 援 の 物 的 人 的 リソースをすでに 沖 縄 に 展 開 している それは 滑 走 路 や 港 湾 航 空 機 艦 船 だけでなく 能 力 経 験 を 持 つ 人 員 や 集 積 された 災 害 救 援 物 資 で ある 一 方 で 基 地 施 設 が 常 設 されていることから 派 生 する 課 題 もある 特 に 施 設 司 令 部 (Installation command)と 作 戦 運 用 部 (Operational command)が 内 在 しているという 組 織 的 な 複 雑 性 である 初 動 対 応 期 において 施 設 司 令 部 (Installation Command)が 持 つ 地 元 とのネットワークや 知 見 は 有 効 なリソースとなり 得 る 一 方 で 実 戦 部 隊 である 作 戦 運 用 部 (Operational Command)に 対 する 指 揮 権 は 無 いため 42 米 軍 内 部 における 組 織 的 な 連 携 調 整 の 必 要 性 が 生 じる 地 元 自 治 体 からも 災 害 対 応 における 米 軍 側 の 窓 口 の 一 本 化 が 望 まれており 43 早 急 な 対 応 が 期 待 される (2) 災 害 初 動 対 応 期 における 在 沖 米 軍 の 支 援 活 動 の 根 拠 海 外 での 災 害 救 援 に 関 する 2012 年 7 月 の 米 国 防 総 省 指 令 (DoD Directive )で は 44 現 地 あるいは 近 隣 に 位 置 する 司 令 官 に 対 し ホスト 国 ( 被 災 国 )と 米 大 使 から 同 意 が 得 られれば 人 命 救 助 活 動 を 展 開 する 権 限 を 与 えており( 即 応 権 限 :Immediate response authorities) 活 動 開 始 から 72 時 間 以 降 は 活 動 継 続 について 国 防 長 官 あるいは 副 長 官 か ら 承 認 を 得 なくてはならないとしている 45 つまり 在 沖 米 軍 による 緊 急 災 害 支 援 活 動 に ついては 発 災 直 後 に 人 命 救 助 等 の 緊 急 災 害 支 援 活 動 を 開 始 すると 考 えれば 発 災 から 年 の 米 国 のランド 研 究 所 の 報 告 書 でも 東 日 本 大 震 災 における トモダチ 作 戦 初 動 期 において 明 らかとなった 課 題 として 在 日 米 軍 司 令 部 (USFJ)が 日 本 に 展 開 する 実 戦 部 隊 や 他 のリソースを 配 備 展 開 する 権 限 を 持 っていなかっ た 点 を 指 摘 している Jennifer D. P. Moroney, Stephanie Pezard, Laurel E. Miller, Jeffrey Engstrom, Abby Doll, Lessons from Department of Defense Disaster Relief Efforts in the Asia-Pacific Region, RAND, 2013, 94 頁 ( 最 終 アクセ ス 2013 年 11 月 26 日 ) 43 宜 野 湾 市 北 谷 町 浦 添 市 うるま 市 の 防 災 担 当 職 員 への 聞 き 取 り 調 査 2013 年 1 月 から 2 月 にかけて 個 別 に 実 施 44 U.S. Department of Defense Directive Number , Foreign Disaster Relief (FDR), 2012 年 7 月 6 日 2 頁 ( 最 終 アクセス 2013 年 11 月 26 日 ) 45 活 動 費 用 については 支 援 要 請 当 局 側 によって 実 費 で 償 還 されるか 実 費 償 還 の 合 意 がなければ 米 国 防 安 全 保 障 協 力 局 (Defense Security Cooperation Agency: DSCA) 管 理 下 の 海 外 人 道 災 害 支 援 (OHDACA)に 関 する 基 金 で 賄 われる あるいは 米 統 合 参 謀 本 部 を 通 した Combatant Commander Initiative Fund によって 提 供 される 参 照 :Moroney, Lessons from Department of Defense Disaster Relief Efforts in the Asia-Pacific Region, 6 頁 および United States Code, Title 10, Section 166a, Combatant commanders: funding through the Chairman of Joint Chiefs of Staff, a.pdf ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 24 日 ) 22 26

32 時 間 (3 日 間 )は 現 地 司 令 官 の 権 限 裁 量 で 活 動 にあたることができ その 間 は 被 災 地 域 と 現 地 米 軍 との 直 接 的 な 連 携 が 可 能 ということになる その 後 は 在 沖 米 軍 の 活 動 はより 集 約 化 され 国 対 国 としての 正 式 なプロセスを 経 たものに 移 行 していくと 考 えられる また 基 地 施 設 の 危 機 管 理 に 関 する 米 国 防 総 省 の 指 示 書 では 海 外 基 地 における 緊 急 事 態 への 備 えとして ホスト 国 の 緊 急 対 応 機 関 との 一 貫 性 や 相 互 運 用 性 が 重 視 されており 46 米 軍 側 としても 地 元 との 連 携 協 力 の 必 要 性 は 強 く 認 識 されていると 言 える (3) 米 軍 被 災 の 影 響 一 方 で 災 害 の 規 模 によっては 在 沖 米 軍 の 任 務 の 優 先 性 にも 影 響 が 出 ることも 念 頭 に 置 く 必 要 がある 災 害 時 地 震 や 津 波 の 被 害 を 免 れた 米 軍 基 地 施 設 でも 県 内 の 電 力 や 水 の 供 給 が 停 止 したり 道 路 道 路 橋 が 壊 れ 陸 路 交 通 が 遮 断 されたりといった 事 態 が 発 生 し た 場 合 は その 運 用 や 機 能 に 影 響 が 出 ることは 必 至 であろう また 被 害 の 程 度 によって は 東 日 本 大 震 災 での Operation Pacific Passage のように 47 米 軍 関 係 者 を 含 む 在 沖 米 国 民 の 県 外 への 脱 出 も 在 沖 米 軍 の 任 務 の 一 つとなる 例 えば 米 海 兵 隊 が 公 表 する Okinawa Area Emergency Evacuation Plan では 沖 縄 県 において 緊 急 事 態 が 発 生 した 場 合 の 米 軍 関 係 者 の 避 難 について 県 内 での 集 合 場 所 艦 船 や 航 空 機 による 米 本 国 への 送 還 の 手 続 きや 手 順 および 方 法 等 が 示 されており 48 災 害 によって 甚 大 な 被 害 が 出 た 場 合 でも 同 様 の 施 策 がとられると 考 えられる そのような 事 態 になれば 在 沖 米 軍 は 国 防 総 省 関 係 者 をはじめとした 自 国 民 の 保 護 避 難 通 常 作 戦 任 務 の 遂 行 継 続 米 軍 施 設 の 復 旧 地 元 住 民 自 治 体 の 緊 急 支 援 等 の 様 々な 対 応 を 同 時 に 進 める 必 要 に 迫 られ 物 的 人 的 リ ソースの 分 配 の 課 題 も 生 じると 考 えられる 以 上 のように 沖 縄 での 大 規 模 災 害 への 対 処 は 米 軍 側 にとっても 通 常 の 海 外 での 人 道 災 害 支 援 (HA/DR)とは 異 なってくる そのため 米 軍 側 が 提 供 できる 支 援 内 容 と 沖 縄 側 が 必 要 とする 支 援 内 容 を 事 前 に 双 方 で 協 議 し 共 同 訓 練 等 を 通 して 具 体 的 な 連 携 の 方 法 手 順 について 明 らかにしておくことが 重 要 となる 46 Department of Defense Instruction Number , DoD Installation Emergency Management (IEM) Program, 2009 年 1 月 13 日 (Incorporating Change 1, 2010 年 11 月 19 日 ) ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 24 日 ) 47 東 日 本 大 震 災 では Operation Pacific Passage として 米 軍 は 希 望 する 在 日 国 防 総 省 関 係 者 ( 軍 属 家 族 )を 米 本 国 へ 避 難 させた The Experts Roundtable on Catastrophe, CNA Analysis & Solutions, 2011 年 4 月 26 日 126 頁 48 Okinawa Area emergency Evacuation Plan, 米 海 兵 隊 太 平 洋 基 地 ( 最 終 アクセス 2014 年 4 月 24 日 ) 23 27

33 (4) 米 軍 のカウンターパート 米 軍 が 海 外 で 人 道 支 援 災 害 救 援 活 動 を 展 開 する 際 に 最 も 重 視 するのは ホスト 国 ( 被 災 国 )の 主 権 の 尊 重 である そのため 支 援 活 動 は 基 本 的 にホスト 国 による 支 援 要 請 に 基 づき 実 施 され ホスト 国 の 軍 隊 の 活 動 を 支 援 するという 形 態 で 展 開 される 東 日 本 大 震 災 においても 米 軍 の 支 援 活 動 は 自 衛 隊 をカウンターパートとして 展 開 された 大 規 模 災 害 の 発 生 で 沖 縄 が 孤 立 する 事 態 に 陥 った 場 合 県 内 のリソースのみで 初 動 対 応 にあたらなくてはならない 県 内 に 既 存 する 軍 のリソースは 在 沖 自 衛 隊 と 在 沖 米 軍 であ るが 自 衛 隊 が 被 災 し 米 軍 との 軍 軍 連 携 が 成 り 立 たないほどのダメージを 受 けたならば 米 軍 は 誰 をカウンターパートとして 支 援 活 動 を 展 開 するのかという 問 題 が 浮 かび 上 が る おそらく 米 軍 の 支 援 活 動 が 正 規 のルートに 従 って 集 約 化 されるまでの 初 動 対 応 期 に は 前 述 したような 現 地 司 令 官 の 即 応 権 限 にもとづいて 被 災 自 治 体 を 直 接 支 援 する 形 態 となると 考 えられる したがって 沖 縄 での 災 害 対 処 における 在 沖 米 軍 のカウンターパー トについては 沖 縄 に 駐 留 する 米 軍 と 自 衛 隊 そして 在 沖 米 軍 と 地 元 自 治 体 との 連 携 と いう 二 つの 側 面 から 考 える 必 要 がある a. 軍 軍 連 携 ( 在 沖 自 衛 隊 と 在 沖 米 軍 ) 東 日 本 大 震 災 では 自 衛 隊 と 米 軍 は 中 央 ( 市 ヶ 谷 横 田 )と 現 地 ( 仙 台 )レベルで 調 整 所 を 立 ち 上 げた 政 府 間 軍 間 の 縦 の 関 係 での 連 携 は 中 央 レベルで 対 応 し 現 地 レベ ルでは 横 の 連 携 に 対 応 した これは 沖 縄 のケースでも 変 わらないと 考 えられるため 在 沖 自 衛 隊 米 軍 間 で 常 設 の 調 整 所 を 設 置 し 平 時 から 顔 が 見 える 関 係 を 構 築 しておくこと は 可 能 だと 考 えられる 発 災 前 に 双 方 間 で 調 整 を 進 めておくことで 発 災 時 には 米 軍 との 調 整 に 手 間 取 ることなく 人 命 救 助 や 緊 急 支 援 といった 初 動 対 応 に 集 中 できる また 東 日 本 大 震 災 の 際 に 統 合 任 務 部 隊 (JTF)が 編 成 されたのは 発 災 から 3 日 後 の 3 月 14 日 であっ た 再 び 大 規 模 災 害 が 発 生 した 場 合 は 東 日 本 大 震 災 での 経 験 が 生 かされ より 短 期 間 の うちに JTF が 編 成 されると 予 想 される しかし 沖 縄 の 場 合 中 央 が 沖 縄 の 被 災 状 況 を 把 握 するまでに 時 間 がかかる 可 能 性 があ るため JTF 発 足 の 必 要 性 を 判 断 するまでの 時 間 を 考 慮 しなくてはならないだろう さらに 東 日 本 大 震 災 では 被 災 地 方 に 陸 上 自 衛 隊 東 北 方 面 隊 総 監 が 存 在 していたことも 統 合 運 用 指 揮 所 の 設 営 に 有 利 であった しかし 在 沖 縄 の 第 15 旅 団 を 直 轄 するのは 熊 本 県 に 総 監 を 置 く 西 部 方 面 隊 であり 統 合 運 用 指 揮 所 と 現 地 部 隊 が 物 理 的 に 離 れてしまうことになる したがって 在 沖 米 軍 ( 特 に 米 海 兵 隊 )がすでに 沖 縄 に 活 動 拠 点 を 置 き 迅 速 かつ 大 規 模 な 支 援 活 動 を 展 開 できる 条 件 が 整 っていることを 考 えれば 特 に 初 動 対 応 においては 東 24 28

34 日 本 大 震 災 とは 異 なる 事 態 となることを 想 定 する 必 要 があろう 沖 縄 が 孤 立 するような 規 模 の 災 害 を 想 定 すると 初 動 対 応 期 に 現 地 で 支 援 活 動 に 従 事 で きる 軍 のリソースは 主 に 陸 自 第 15 旅 団 と IIIMEF である 両 者 間 の 現 地 レベルでの 調 整 は 限 られた 資 源 の 中 でどう 効 果 的 に 初 動 対 応 していくか に 特 化 することになる 初 動 期 における 人 命 救 助 や 捜 索 被 災 者 や 被 災 自 治 体 への 支 援 については 軍 として 提 供 でき る 機 能 と 能 力 を 在 沖 自 衛 隊 と 米 軍 間 で 統 合 分 配 し 窓 口 を 一 本 化 して 被 災 自 治 体 との 支 援 調 整 にあたるという 方 法 も 効 率 的 な 一 つの 策 であろう いずれにせよ 自 衛 隊 と 米 軍 と の 連 携 が 日 米 間 で 正 式 に 成 立 する 以 前 の 初 動 対 応 期 には IIIMEF を 中 心 とした 在 沖 米 軍 は 陸 自 第 15 旅 団 を 主 軸 とする 在 沖 自 衛 隊 をカウンターパートとして 支 援 活 動 を 展 開 すること になると 考 えられる 一 方 で 在 沖 自 衛 隊 が 在 沖 米 軍 のカウンターパートとして 機 能 出 来 ないほどの 被 害 を 受 けた 場 合 でも 沖 縄 県 が 第 15 旅 団 を 通 して 正 式 に 米 軍 側 に 支 援 要 請 を 行 うなど 日 本 国 の 主 権 を 尊 重 した 形 式 をとることが 双 方 にとって 望 ましい b. 在 沖 米 軍 と 自 治 体 との 連 携 在 沖 自 衛 隊 と 在 沖 米 軍 間 での 軍 軍 連 携 が 機 能 しないほどのダメージを 自 衛 隊 が 受 けた 場 合 形 式 的 には 在 沖 米 軍 のカウンターパートは 在 沖 自 衛 隊 となるにせよ 在 沖 米 軍 が 地 元 自 治 体 を 直 接 支 援 するというケースもあり 得 る 現 地 司 令 官 が 即 応 権 限 を 発 動 できる 初 動 対 応 期 においては 特 にその 傾 向 は 強 まると 考 えられる つまり 沖 縄 でのケースは 外 国 軍 である 米 軍 がホスト 国 の 地 方 自 治 体 を 直 接 支 援 するという 通 常 の 海 外 人 道 災 害 支 援 の 形 態 から 逸 脱 せざるをえない 状 況 が 想 定 される 沖 縄 側 にとっても 国 内 法 規 の 適 用 外 で ある 外 国 軍 による 支 援 提 供 をどう 受 けるかについて 事 前 の 調 整 や 検 討 が 必 要 となってく る 一 方 で 米 軍 の 存 在 が 自 治 体 の 効 果 的 な 防 災 施 策 の 立 案 や 履 行 の 妨 げとなっている 側 面 もあることを 忘 れてはならない 例 えば 米 軍 基 地 区 域 は 国 内 法 規 の 適 用 外 であり 自 治 体 の 防 災 マップやハザードマップには 空 白 として 記 載 される 傾 向 にあった また 津 波 避 難 で 高 台 へ 向 かう 最 短 ルートを 米 軍 基 地 に 阻 まれ 迂 回 の 必 要 が 生 じるといった 問 題 も 存 在 している 49 基 地 外 に 居 住 する 軍 関 係 者 およびその 家 族 の 存 在 も 住 民 の 避 難 保 護 に 責 任 を 持 つ 自 治 体 としては 無 視 できるものではない 住 民 登 録 の 必 要 がない 米 軍 関 係 者 の 分 布 を 把 握 することが 難 しく 自 治 体 として 災 害 時 の 避 難 方 法 や 情 報 伝 達 方 法 などにつ 49 津 波 避 難 については 宜 野 湾 市 北 谷 町 浦 添 市 が 避 難 のための 基 地 内 通 過 に 関 する 協 定 を 米 軍 と 締 結 し 訓 練 も 実 施 しているが 開 放 される 基 地 ゲートの 制 限 や 基 地 内 避 難 路 の 案 内 や 指 示 の 方 法 情 報 の 共 有 住 民 避 難 の 際 に 生 じた 米 軍 資 産 の 破 損 の 賠 償 等 今 後 さらなる 協 議 が 必 要 とされている 宜 野 湾 市 北 谷 町 浦 添 市 の 防 災 担 当 職 員 への 聞 き 取 り 調 査 2013 年 1 月 から 2 月 にかけて 個 別 に 実 施 25 29

35 いて 基 地 外 居 住 米 軍 関 係 者 と 認 識 の 共 有 を 図 ることが 困 難 な 現 状 にある 50 また 複 数 の 市 町 村 にまたがって 存 在 する 米 軍 基 地 もあることから 沖 縄 県 が 米 軍 と 基 地 所 在 自 治 体 間 での 連 携 の 調 整 にリーダーシップを 発 揮 する 必 要 がある 個 々の 市 町 村 が それぞれ 米 軍 にアプローチし 個 別 に 連 携 調 整 を 図 るよりも 県 が 米 軍 との 災 害 対 処 協 力 の 方 向 性 を 示 し 市 町 村 を 束 ねて 米 軍 との 連 携 の 基 盤 を 構 築 する 方 が 効 率 的 であろう 米 軍 との 合 同 研 究 会 や 図 上 訓 練 等 を 通 して 支 援 受 援 に 関 する 相 互 連 携 の 方 法 や 課 題 を 検 討 し 定 期 的 に 合 同 実 動 訓 練 を 重 ねることによって 互 いの 災 害 対 処 力 を 向 上 していく 施 策 が 求 められる さらに 外 国 軍 と 地 方 行 政 機 関 という 組 織 的 な 違 いから 生 じる 連 携 の 複 雑 性 を 克 服 するためには 防 災 調 整 官 や 連 絡 調 整 官 を 設 置 し 連 絡 体 制 の 整 備 を 図 ることも 重 要 であろう 50 宜 野 湾 市 北 谷 町 浦 添 市 うるま 市 の 防 災 担 当 職 員 への 聞 き 取 り 調 査 2013 年 1 月 から 2 月 にかけて 個 別 に 実 施 26 30