「大阪都構想の動向と実現への課題」

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1 事 例 研 究 ( 現 代 行 政 Ⅰ) 最 終 レポート 大 阪 都 構 想 の 動 向 と 実 現 への 課 題 東 京 大 学 公 共 政 策 大 学 院 法 政 策 コース 1 年 田 村 真 善 目 次 1. はじめに 2. 大 阪 都 構 想 の 概 要 3. 大 阪 都 構 想 の 動 向 4. 大 阪 都 構 想 の 問 題 点 5. 今 後 の 課 題 財 政 調 整 事 務 配 分 6. おわりに 1. はじめに 我 が 国 では 現 在 地 方 分 権 の 推 進 に 向 けた 動 きが 活 発 化 している 近 年 では 愛 知 県 と 名 古 屋 市 による 中 京 都 構 想 新 潟 県 と 新 潟 市 による 新 潟 州 構 想 指 定 都 市 市 長 会 による 特 別 自 治 市 構 想 など 地 方 から 様 々な 大 都 市 制 度 の 改 革 案 が 提 起 されているが こうした 地 方 発 の 改 革 案 の 中 で 最 も 注 目 され ているのが 大 阪 都 構 想 である 大 阪 都 構 想 は 橋 下 徹 大 阪 府 知 事 ( 当 時 )に よって 提 唱 され 橋 下 氏 や 彼 が 率 いる 大 阪 維 新 の 会 のもと 実 現 が 模 索 されて きた その 動 きは 平 成 23 年 11 月 に 行 われた 大 阪 府 知 事 大 阪 市 長 のダブル 選 挙 で 維 新 の 会 から 松 井 一 郎 氏 と 橋 下 氏 がそれぞれ 当 選 し 大 阪 都 構 想 を 推 進 す る 体 制 が 整 ったことでさらに 加 速 しつつある しかし その 一 方 で 大 阪 都 構 想 は 現 行 の 制 度 を 大 きく 変 更 するものであるため 現 行 法 の 改 正 や 新 たな 制 度 の 構 築 が 不 可 欠 であり 実 現 に 向 けて 解 決 しなければならない 課 題 も 多 い 加 え て 大 阪 都 構 想 の 背 景 にある 現 在 の 大 阪 が 抱 える 様 々な 課 題 が 大 阪 都 構 想 の 実 現 によって 本 当 に 解 決 されるのかという 根 本 的 な 問 題 もある とはいえ 大 阪 都 構 想 の 実 現 に 向 けた 挑 戦 は 今 後 の 地 方 発 の 分 権 改 革 に 対 して 道 筋 と 可 1

2 能 性 を 示 すものであるといえる このレポートでは 大 阪 都 構 想 についてその 動 向 を 踏 まえながら 概 観 するとともに 実 現 に 向 けた 課 題 について 検 証 し そ の 解 決 策 を 検 討 することを 通 して 大 阪 都 構 想 の 実 現 可 能 性 について 探 りたい 2. 大 阪 都 構 想 の 概 要 (1) 理 念 と 背 景 大 阪 都 構 想 は 府 民 のための 政 治 すなわち 府 民 が 安 心 して 生 活 できる 大 阪 を 理 念 とし 経 済 成 長 による 恩 恵 を 享 受 できる 新 しい 大 阪 の 建 設 を 目 標 として いる 大 阪 都 構 想 の 背 景 となっているのが 大 阪 の 経 済 状 況 の 悪 化 である 現 在 の 大 阪 の 経 済 状 況 は 府 内 総 生 産 が 平 成 11 年 度 の 39 兆 6000 億 円 から 平 成 21 年 度 の 35 兆 7000 億 円 へと 10 年 間 で 約 4 兆 円 減 少 し 一 人 あたりの 府 民 所 得 も 平 成 11 年 度 の 322 万 円 から 平 成 21 年 度 の 283 万 円 へと 約 40 万 円 減 少 するな ど 悪 化 している( 大 阪 府 民 経 済 計 算 平 成 21 年 度 早 期 推 計 より) また 中 心 部 である 大 阪 市 はさらに 落 ち 込 み 幅 が 大 きく 一 人 あたりの 市 民 所 得 は 平 成 11 年 度 の 384 万 円 から 平 成 21 年 度 の 300 万 円 へと 約 80 万 円 減 少 している( 平 成 21 年 度 大 阪 市 民 経 済 計 算 より) こうした 経 済 状 況 を 打 破 するためには 統 一 された 経 済 成 長 戦 略 のもとで 経 済 の 仕 組 みを 変 えていく 規 制 緩 和 などの 構 造 改 革 経 済 成 長 が 見 込 まれる 新 たな 分 野 への 投 資 誘 導 といった 戦 略 的 な 経 済 政 策 が 必 要 である それには 強 力 なリーダーのもと 統 一 的 で 一 体 性 のある 政 策 をスピーディーに 打 ち 出 し 世 界 の 都 市 間 競 争 に 打 ち 勝 てる 都 市 経 営 と 進 めていく 体 制 を 早 急 に 作 ることが 最 重 要 課 題 である 以 上 のような 考 え 方 が 大 阪 都 構 想 の 根 底 にある (2) 目 的 大 阪 都 構 想 の 目 的 としては 1 二 元 行 政 の 根 絶 と2 住 民 生 活 をきめ 細 やかに 守 る 組 織 体 制 の 整 備 の 2 点 が 挙 げられる それぞれについて 解 説 する 1 二 元 行 政 の 根 絶 大 阪 は 中 心 部 に 位 置 する 大 阪 市 域 に 人 口 や 産 業 が 集 中 している 一 方 で 全 国 で 2 番 目 に 狭 い 大 阪 府 の 全 域 が 都 市 としての 一 体 性 をもって 市 街 化 して おり 大 阪 都 市 圏 を 形 成 している 本 来 都 市 としての 一 体 的 な 経 営 が 求 めら れるにもかかわらず 特 別 市 運 動 をめぐる 大 阪 市 役 所 と 大 阪 府 庁 の 対 立 という 2

3 歴 史 経 緯 等 から 市 は 市 府 は 市 域 外 という 二 元 行 政 の 状 態 が 生 じた こう して 都 市 経 営 主 体 の 分 立 が 定 着 することで 大 阪 都 市 圏 の 都 市 経 営 の 責 任 の 所 在 が 不 明 確 になっている さらに 大 阪 市 は 市 域 で 府 県 並 みの 施 策 を 施 設 整 備 を 行 う 一 方 大 阪 府 は 市 町 村 の 補 完 行 政 や 施 設 整 備 を 府 民 の 利 便 性 を 考 慮 して 府 域 中 心 部 に 位 置 する 大 阪 市 域 で 行 う 結 果 二 重 行 政 の 問 題 生 じている 大 阪 の 新 たな 成 長 のためには 1 つの 経 済 成 長 戦 略 を 実 施 可 能 とすべく 二 元 行 政 の 根 本 からの 打 破 が 不 可 欠 である すなわち 大 阪 府 庁 と 大 阪 市 役 所 を 再 編 し 1 人 のリーダーが 成 長 戦 略 を 実 施 できる 体 制 を 整 備 しなくてはならない 2 住 民 生 活 をきめ 細 やかに 守 る 組 織 体 制 の 整 備 267 万 人 の 人 口 を 擁 する 大 阪 市 の 組 織 では 住 民 生 活 をきめ 細 やかに 守 るには 組 織 が 大 きすぎるが 各 行 政 区 の 区 役 所 組 織 は 窓 口 業 務 が 中 心 で 住 民 生 活 を 守 る 組 織 としては 不 十 分 である 災 害 時 の 危 機 管 理 生 活 道 路 施 設 の 整 備 福 祉 サービスの 提 供 などのあらゆる 行 政 サービスは 全 て 住 民 から 遠 い 大 阪 市 役 所 が 仕 切 っており 各 行 政 区 役 所 では 全 く 対 応 できない 大 阪 都 においては 地 方 分 権 の 原 理 に 基 づく 住 民 自 治 ニアイズベター の もと 現 在 の 大 阪 市 が 提 供 しているサービスを 住 民 により 近 い 特 別 自 治 区 が 全 て 担 えるような 組 織 体 制 と 仕 組 みを 整 備 する 大 阪 市 域 内 に 特 別 自 治 区 を 設 置 すれば 大 阪 市 域 内 に 存 する 地 域 コミュニティーは 特 別 自 治 区 役 所 を 核 と してより 強 固 で 緊 密 なコミュニティーとして 再 生 する 現 在 の 大 阪 市 域 内 の 地 域 コミュニティーは 高 齢 化 が 進 み その 活 動 や 次 世 代 への 継 承 に 大 きな 問 題 を 抱 えているが 特 別 自 治 区 が 設 置 されることで 特 別 自 治 区 役 所 を 核 としたよ り 地 域 色 の 強 いコミュニティーが 形 成 され こうした 問 題 の 解 決 につながる (3) 具 体 的 内 容 1 大 阪 府 域 に 大 阪 都 を 創 設 する 大 阪 都 は 広 域 自 治 体 である 大 阪 府 庁 と 政 令 指 定 都 市 である 大 阪 市 及 び 堺 市 の 分 立 が 障 害 となり 大 阪 都 市 圏 全 体 で 一 体 性 及 び 統 一 性 ある 行 政 を 展 開 できなかった 点 を 抜 本 的 に 改 めるための 十 分 な 財 源 に 裏 打 ちされた 強 い 広 域 自 治 体 である 大 阪 都 は 大 阪 都 市 圏 全 域 に おいて 戦 略 性 が 必 要 な 事 業 ( 成 長 戦 略 広 域 防 災 機 能 広 域 に 影 響 がある 都 市 計 画 インフラ 整 備 等 ) 及 び 統 一 性 が 必 要 な 事 業 ( 国 民 健 康 保 険 等 の 運 営 消 防 や 警 察 道 路 の 管 理 等 )に 重 点 を 置 く 3

4 2 現 在 24 行 政 区 をもつ 大 阪 市 と 7 行 政 区 をもつ 堺 市 を 廃 止 し 旧 市 域 におお むね 人 口 30 万 人 から 50 万 人 規 模 の 基 礎 自 治 体 として 特 別 自 治 区 10~12 区 を 設 置 する 3 特 別 自 治 区 には 公 選 制 の 区 長 と 区 議 会 を 置 くとともに 中 核 市 並 みの 権 限 を 与 える 4 特 別 自 治 区 間 の 税 収 格 差 問 題 を 解 決 するために 大 阪 都 区 財 政 調 整 制 度 を 創 設 する 5 特 別 自 治 区 以 外 の 市 町 村 も 原 則 として 中 核 市 に 再 編 するが 人 口 30 万 人 の 水 準 を 満 たさない 市 町 村 については 近 隣 の 市 町 村 との 広 域 連 携 を 推 進 するこ とで 中 核 市 並 みの 権 限 と 財 源 の 移 譲 を 目 標 とする 3. 大 阪 都 構 想 の 動 向 2010 年 3 月 : 橋 下 大 阪 府 知 事 ( 当 時 )を 代 表 とする 大 阪 維 新 の 会 が 大 阪 都 構 想 を 発 表 2011 年 9 月 : 大 阪 維 新 の 会 によって 大 阪 都 実 現 に 向 けた 基 本 的 構 想 である 大 阪 都 構 想 推 進 大 綱 が 発 表 される 11 月 : 大 阪 府 知 事 大 阪 市 長 のダブル 選 挙 で 大 阪 維 新 の 会 の 松 井 一 郎 氏 橋 下 徹 氏 がそれぞれ 当 選 12 月 : 大 阪 府 と 大 阪 市 の 間 での 二 重 行 政 の 解 消 を 目 指 し 府 市 が 共 同 で 運 営 す る 大 阪 府 市 統 合 本 部 が 発 足 統 合 本 部 では 府 立 大 市 立 大 や 公 立 病 院 の 経 営 統 合 市 営 地 下 鉄 の 民 営 化 大 阪 市 と 大 阪 市 以 外 の 府 内 市 町 村 で 分 かれている 水 道 の 統 合 など 広 域 にわたる 事 業 について 課 題 を 整 理 し 改 革 に 向 けて 議 論 する また 新 たに 設 ける 区 のあり 方 や 財 政 調 整 などの 都 市 制 度 の 具 体 像 も 議 論 し 2012 年 秋 をめどに 制 度 提 案 を まとめ 実 現 に 必 要 な 地 方 自 治 法 改 正 などを 国 に 働 きかけるとした 2012 年 3 月 : 大 阪 府 議 会 と 大 阪 市 議 会 にて 大 阪 都 構 想 を 念 頭 にした 府 市 再 編 に 関 する 基 本 計 画 をつくる 協 議 会 の 設 置 条 例 案 大 阪 にふさわしい 大 都 市 制 度 の 推 進 に 関 する 条 例 が 可 決 される 協 議 会 は 広 域 行 政 を 一 元 的 に 担 うため 新 たにつくる 都 と 住 民 に 身 近 なサービスを 担 う 特 別 自 治 区 の 権 限 や 財 源 配 分 など 重 要 事 項 の 基 本 計 画 を 策 定 する しかし 堺 市 の 竹 山 4

5 市 長 は 同 市 の 分 割 につながるとして 協 議 会 への 参 加 見 送 りを 表 明 し 同 市 議 会 でも 同 様 の 条 例 案 が 否 決 されるなど 足 並 みが 揃 っていないのが 課 題 である 5 月 : 第 2 回 協 議 会 にて 都 構 想 の 府 市 首 長 案 が 提 出 される 首 長 案 では 府 市 を 解 体 し 大 阪 都 と 特 別 自 治 区 に 再 編 すること 特 別 区 は 30 万 人 規 模 とし 中 核 市 並 みの 権 限 を 付 与 すること 都 と 区 にはそれぞれ 議 会 を 設 置 することなどが 提 案 され 本 格 的 な 議 論 が 始 まる 6 月 :1 大 阪 府 市 統 合 本 部 で 12 事 業 の 見 直 し 方 針 がまとめられる 地 下 鉄 や バス 港 湾 など 6 事 業 で 民 営 化 や 事 業 の 一 元 化 が 固 まる 一 方 水 道 や 公 立 大 などは 関 係 団 体 との 調 整 が 進 まないなどの 理 由 から 結 論 が 持 ち 越 され た 地 下 鉄 と 市 バス 一 般 廃 棄 物 の 3 事 業 は 民 営 化 方 針 が 決 定 し これに よって 市 の 財 政 支 出 を 約 200 億 円 削 減 できるとした 2 大 阪 市 内 24 区 の 公 募 区 長 の 顔 ぶれが 公 表 される 住 民 サービスの 充 実 を 図 ることが 目 的 区 長 は 従 来 の 部 長 級 から 市 長 副 市 長 に 次 ぐ シティーマネージャー 職 に 格 上 げされ 本 庁 の 局 長 らを 指 揮 監 督 でき る 立 場 となる 予 算 編 成 の 権 限 も 拡 充 され 住 民 目 線 の 独 自 施 策 を 競 うこ とが 期 待 されている ただ 行 政 経 験 のない 区 長 が 多 いことや 生 活 保 護 など 法 令 に 基 づくサービスは 各 区 で 水 準 に 差 がつけられないなどの 課 題 も ある 8 月 : 大 都 市 地 域 における 特 別 区 の 設 置 に 関 する 法 律 ( 大 都 市 地 域 特 別 区 設 置 法 ) が 参 議 院 本 会 議 で 賛 成 多 数 で 可 決 され 成 立 この 法 律 は 政 令 指 定 都 市 と 隣 接 する 市 町 村 の 総 人 口 が 200 万 人 以 上 の 大 都 市 圏 で 市 町 村 を 廃 止 して 東 京 23 区 のような 特 別 区 を 設 置 することができる 札 幌 さいたま 千 葉 横 浜 川 崎 名 古 屋 京 都 大 阪 堺 神 戸 の 8 地 域 10 政 令 指 定 都 市 が 対 象 となる 特 別 区 の 住 民 は 区 長 や 区 議 を 直 接 選 挙 で 選 ぶことができ 区 ごとに 予 算 を 編 成 し 地 域 の 実 情 に 合 わせた 施 策 を 行 う ことができるという 内 容 が 規 定 されている 9 月 : 第 6 回 協 議 会 にて 大 阪 市 の 24 区 を 8~9 の 特 別 区 に 再 編 した 際 の 財 政 調 整 について 議 論 がなされる 大 阪 府 と 大 阪 市 の 試 算 に 基 づいて 地 方 交 付 税 のほか 都 市 計 画 税 や 事 業 所 税 などの 5 つの 地 方 税 を 再 配 分 すれば 各 特 別 区 間 の 収 入 格 差 がほぼ 解 消 されることが 報 告 された 収 入 格 差 を 大 阪 府 内 の 市 町 村 並 みに(1.3 倍 )に 収 めるには 東 京 都 が 23 区 の 財 政 調 整 5

6 に 用 いている 普 通 3 税 ( 法 人 住 民 税 固 定 資 産 税 特 別 土 地 保 有 税 )に 加 え 地 方 交 付 税 と 目 的 2 税 ( 都 市 計 画 税 事 業 所 税 )が 必 要 になる ただ 地 方 交 付 税 や 目 的 2 税 を 再 配 分 の 税 源 とすることは 地 方 自 治 法 や 地 方 税 法 において 認 められておらず 実 現 には 国 会 での 法 改 正 が 必 要 となる 11 月 : 大 阪 市 で 市 内 24 区 を 再 編 する 区 割 りについて 議 論 する 新 たな 区 移 行 プロジェクト 会 議 が 開 かれ 区 長 らが 4 通 りの 区 割 り 案 を 橋 下 市 長 に 提 案 した 区 割 り 案 は 現 在 の 24 区 を 5 区 か 7 区 に 再 編 するもので 税 収 が 1 2 位 の 中 央 区 と 北 区 を 統 合 する 案 と 分 離 する 案 を 2 案 ずつ 計 4 案 を 作 成 した しかし 会 議 の 委 員 からは 中 央 区 と 北 区 を 統 合 する 2 案 について 税 収 格 差 が 大 きくなりすぎるとの 批 判 が 相 次 いだ 4. 大 阪 都 構 想 の 問 題 点 大 阪 都 構 想 については 以 下 の 3 点 から 問 題 があるとの 指 摘 がなされている それぞれの 問 題 点 について 簡 単 に 解 説 する (1) 地 方 制 度 改 革 の 基 本 原 則 に 反 する 地 方 制 度 改 革 の 基 本 的 理 念 は 地 方 分 権 であり 具 体 的 方 針 は 現 地 総 合 性 補 完 の 原 則 であって 権 限 財 源 事 務 を 住 民 に 近 い 基 礎 自 治 体 へ 置 くことにあると される 大 阪 都 構 想 は これらのものを 住 民 からより 遠 い 団 体 へ 吸 い 上 げるも のであり 地 方 分 権 に 逆 行 する 改 革 であるとの 指 摘 がある 権 限 財 源 事 務 を 都 と 特 別 自 治 区 の 間 でどのように 配 分 するかが 重 要 な 課 題 となる (2) 二 重 行 政 二 元 行 政 について 批 判 される 二 重 行 政 とは 2 つ 以 上 の 自 治 体 が 行 うサービス 等 が 合 計 で 過 剰 に なっている 場 合 であり これについては 各 自 治 体 の 政 策 評 価 相 互 調 整 等 に よって 対 応 が 可 能 との 指 摘 がある 大 阪 における 二 元 行 政 の 克 服 には ま ず 大 阪 における 府 市 協 議 を 進 めることが 重 要 であり 協 議 を 尽 くしてもなお 強 調 できない 場 合 に 新 たな 大 都 市 制 度 の 実 現 が 必 要 との 意 見 もある その 他 広 域 自 治 体 と 基 礎 自 治 体 という 区 分 と 現 状 の 住 民 との 近 接 性 に 基 づく 行 政 サー ビスの 区 分 との 対 応 関 係 をリセットし これらの 議 論 を 整 理 した 上 でなければ 二 重 行 政 問 題 解 決 へのアプローチになり 得 ないとの 指 摘 もある 6

7 (3) 財 政 問 題 都 と 特 別 自 治 区 の 間 や 各 特 別 自 治 区 の 間 の 財 政 調 整 は 大 きな 課 題 とされ ている 大 阪 都 構 想 では 現 在 大 阪 と 堺 がもつ 固 定 資 産 税 や 法 人 市 民 税 地 方 自 治 税 などのうち 約 4 割 が 大 阪 都 によって 府 域 全 体 の 施 策 に 回 され 残 る 約 6 割 を 各 区 で 配 分 するとしている しかし 大 阪 市 を 24 区 同 士 で 比 べると 人 口 1 人 あたりの 税 収 額 は 約 29 倍 の 開 きがある 住 民 に 占 める 生 活 保 護 受 給 者 の 割 合 は 最 も 高 い 区 と 最 も 低 い 区 で 約 17 倍 もの 差 が 生 じている このため 特 別 自 治 区 の 間 で 財 政 調 整 が 不 十 分 だと 財 政 力 によって 行 政 サービスの 水 準 に 差 が 出 る 一 方 完 全 に 財 政 格 差 を 解 消 すれば 取 り 分 が 減 る 裕 福 な 区 の 反 発 が 考 えられる また 大 阪 都 の 財 政 調 整 制 度 の 参 考 とされる 東 京 都 の 都 区 財 政 調 整 制 度 については 同 制 度 が 求 心 力 を 発 揮 するためには 十 分 な 税 収 額 の 存 在 が 不 可 欠 であり この 条 件 に 欠 ける 場 合 には 遠 心 力 として 作 用 する 可 能 性 が 高 く なるとした 上 で 大 企 業 が 集 中 する 東 京 における 制 度 の 運 用 状 況 が 他 の 地 域 の 参 考 となり 得 るか 疑 問 を 呈 する 見 解 もある その 他 各 特 別 自 治 区 が 議 会 を 設 け 中 核 市 並 みの 大 型 庁 舎 や 各 種 施 設 を 新 設 することとなれば そのコストは 相 当 なものになるだろうとの 指 摘 もある 区 議 会 の 新 設 に 伴 うコスト 増 との 批 判 に 対 して 維 新 の 会 は 都 構 想 がもたらす 行 政 コストの 削 減 効 果 そして 協 力 な 広 域 行 政 の 推 進 による 経 済 再 生 大 阪 都 民 の 所 得 向 上 に 照 らした 場 合 特 別 自 治 区 の 運 営 のために 新 たに 要 するコストなど 無 に 等 しい と 述 べ 大 阪 市 の 解 体 により 公 務 員 の 少 なくとも 2 割 は 削 減 でき 区 の 職 員 が 今 まで 行 っていた 仕 事 を 議 員 が 担 うと 考 えれば 人 数 的 にも 置 き 換 えにすぎないと 考 えるのが 順 当 である などと 反 論 している 5. 今 後 の 課 題 大 阪 都 構 想 においては 大 阪 市 を 廃 止 し 現 在 大 阪 市 を 構 成 している 24 の 行 政 区 を 統 合 して 特 別 自 治 区 へと 再 編 することが 目 玉 施 策 となっている しかし 24 の 行 政 区 には 財 政 格 差 が 存 在 するのが 現 状 であり 再 編 後 の 特 別 自 治 区 にお いて 一 定 水 準 の 行 政 サービスを 提 供 するためには 財 政 格 差 を 是 正 または 縮 小 する 財 政 調 整 制 度 の 構 築 が 不 可 欠 といえる また そうした 財 政 調 整 は 現 在 大 阪 が 抱 える 諸 課 題 を 考 慮 して 適 切 かつ 効 果 的 に 行 われなければならず その 点 で 都 と 特 別 自 治 区 の 間 での 事 務 配 分 との 関 係 も 重 要 になる ここでは どの ような 財 政 調 整 と 事 務 配 分 を 行 えば 大 阪 が 抱 える 問 題 を 解 決 できるのかとい 7

8 う 観 点 から 大 阪 都 構 想 の 実 現 可 能 性 について 検 討 する 財 政 調 整 大 阪 都 構 想 においてどのような 財 政 調 整 制 度 を 構 築 すべきなのか 東 京 都 の 都 区 財 政 調 整 制 度 との 比 較 や 大 都 市 制 度 推 進 協 議 会 の 財 政 シミュレーション の 検 証 を 通 して 考 察 する (1) 東 京 都 における 財 政 調 整 の 現 状 1 都 区 財 政 調 整 制 度 の 概 要 東 京 都 では 都 と 特 別 区 及 び 特 別 区 相 互 間 の 財 源 の 均 衡 化 特 別 区 の 行 政 の 自 主 的 かつ 計 画 的 な 運 営 の 確 保 を 目 的 として 都 区 財 政 調 整 制 度 が 設 けられて いる その 一 環 として 都 と 特 別 区 及 び 特 別 区 相 互 間 の 財 政 調 整 に 関 する 条 例 に 基 づいて 都 から 特 別 区 に 対 して 特 別 区 財 政 調 整 交 付 金 が 交 付 されている 交 付 金 の 総 額 は 調 整 税 ( 固 定 資 産 税 市 町 村 民 税 法 人 分 特 別 土 地 保 有 税 )に 条 例 で 定 める 割 合 (55%)をかけた 額 となっている また 交 付 金 は 普 通 交 付 金 と 特 別 交 付 金 の 2 種 類 に 分 けられる 普 通 交 付 金 は 基 準 財 政 需 要 額 が 基 準 財 政 収 入 額 を 超 える 特 別 区 に 対 して その 超 える 額 ( 財 源 不 足 分 )を 交 付 する ものである 特 別 交 付 金 は 普 通 交 付 金 の 額 の 算 定 期 日 後 に 生 じた 災 害 等 のた め 特 別 の 財 政 需 要 があり 又 は 財 政 収 入 の 減 少 があることその 他 特 別 の 事 情 が あると 認 められる 特 別 区 に 対 し 当 該 事 情 に 考 慮 して 交 付 するものである 東 京 都 では 普 通 交 付 金 と 特 別 交 付 金 の 額 は 交 付 金 総 額 の 95%と 5%となってい る 2 実 際 の 運 用 都 が 調 整 税 3 税 を 徴 収 し これを 調 整 財 源 として 総 額 の 45%が 都 の 財 源 と され 残 りの 55%が 特 別 区 財 政 調 整 交 付 金 として 特 別 区 に 交 付 される( 都 と 特 別 区 の 調 整 ) 特 別 区 に 配 分 される 財 源 のうち 95%が 普 通 交 付 金 として 5% が 特 別 交 付 金 として 交 付 される( 特 別 区 相 互 間 の 調 整 ) 都 と 特 別 区 の 調 整 が 行 われる 背 景 として 都 と 特 別 区 における 事 務 配 分 税 の 特 例 がある 事 務 配 分 の 特 例 に 関 しては 地 方 自 治 法 第 281 条 の 2 に 規 定 され ており 都 は 市 町 村 が 処 理 する 事 務 のうち 人 口 が 高 度 に 集 中 する 大 都 市 地 域 における 行 政 の 一 体 性 及 び 統 一 性 の 観 点 から 特 別 区 の 存 する 区 域 を 通 じて 8

9 都 が 一 体 的 に 処 理 することが 必 要 であると 認 められる 事 務 を 処 理 するとされて いる 特 例 となる 主 な 事 務 は 上 水 道 の 整 備 管 理 運 営 公 共 下 水 道 の 整 備 管 理 運 営 消 防 に 関 する 事 務 都 市 計 画 決 定 ( 上 下 水 道 電 気 ガス 供 給 施 設 産 業 廃 棄 物 処 理 施 設 市 場 畜 場 等 関 係 )がある 地 方 税 の 特 例 としては 地 方 税 法 第 734 条 第 735 条 に 規 定 されており 都 は 特 別 区 の 存 する 区 域 におい て 固 定 資 産 税 市 町 村 民 税 法 人 分 特 別 土 地 保 有 税 を 課 するものとし 法 定 外 普 通 税 事 業 所 税 都 市 計 画 税 法 定 外 目 的 税 を 課 することができるとされ ている 固 定 資 産 税 市 町 村 民 税 法 人 分 特 別 土 地 保 有 税 に 関 しては (ア) 特 別 区 相 互 間 において 特 に 税 源 の 偏 在 が 見 られ (イ) 都 と 特 別 区 の 財 源 調 整 を 賄 うに 足 りる 規 模 を 有 し (ウ) 税 の 使 途 が 制 限 されていない 税 を 都 区 財 政 調 整 の 財 源 とするという 理 由 から 特 例 が 置 かれている 事 業 所 税 都 市 計 画 税 に 関 し ては (ア) 事 業 所 税 の 目 的 である 都 市 環 境 の 整 備 事 業 は 広 域 的 な 地 域 を 視 野 に 入 れて 事 業 展 開 することが 必 要 であり (イ) 都 市 計 画 税 の 目 的 である 都 市 計 画 事 業 のかなりの 部 分 を 都 が 実 施 し また 固 定 資 産 税 を 都 が 課 税 しているという 理 由 から 特 例 が 置 かれている (2) 大 都 市 制 度 推 進 協 議 会 の 財 政 シミュレーションの 検 証 財 政 調 整 について 大 阪 府 と 大 阪 市 による 財 政 シミュレーションの 結 果 が 2012 年 9 月 の 第 6 回 大 都 市 制 度 推 進 協 議 会 において 報 告 された ここでは 東 京 都 の 財 政 調 整 制 度 との 比 較 から 財 政 シミュレーションの 妥 当 性 や 問 題 点 に ついて 検 討 する 1 財 政 調 整 交 付 金 の 配 分 基 準 について 財 政 シミュレーションの 前 提 として 提 示 された 交 付 金 の 配 分 基 準 案 について 東 京 都 の 配 分 基 準 と 比 較 し 分 析 する 東 京 都 では 普 通 交 付 金 については 各 特 別 区 の 財 源 不 足 分 に 関 して 交 付 さ れる このため 財 源 超 過 の 特 別 区 には 普 通 交 付 金 は 交 付 されていない また 算 定 の 際 には 財 源 不 足 の 有 無 が 基 準 とされ 具 体 的 な 行 政 サービスの 内 容 につ いてはおよそ 考 慮 されない 特 別 交 付 金 については 臨 時 的 な 財 政 需 要 に 対 し て 交 付 されるため 財 源 の 不 足 超 過 に 関 係 なくすべて 特 別 区 に 交 付 される 大 阪 都 ( 仮 )では 普 通 交 付 金 については 標 準 的 なサービスの 保 障 を 念 頭 に 生 活 保 護 など 具 体 的 な 行 政 サービスの 内 容 を 考 慮 して 交 付 される したが 9

10 って 必 ずしも 各 特 別 区 の 財 源 不 足 が 解 消 されるわけではない 特 別 交 付 金 に ついては 収 支 差 を 考 慮 して 交 付 され 財 源 不 足 を 補 う 役 割 を 果 たす このた め 財 源 超 過 の 特 別 区 には 交 付 されないこととなる 2 財 政 シミュレーションの 分 析 大 都 市 制 度 推 進 協 議 会 で 提 示 された 4 パターン(A,B,C,D)の 財 政 シミュレーシ ョンについて それぞれ 分 析 する A パターン 調 整 財 源 が 交 付 税 と 普 通 税 3 税 とされている( 東 京 都 は 普 通 税 のみ) また 都 と 特 別 区 の 配 分 比 率 は 33:67( 東 京 都 は 45:55)とされ 普 通 交 付 金 と 特 別 交 付 金 の 配 分 比 率 は 95:5( 東 京 都 と 同 じ)とされている 調 整 財 源 が 普 通 税 3 税 のみであり 事 業 所 税 や 都 市 計 画 税 といった 偏 在 性 の 高 い 税 がそのまま 特 別 区 の 歳 入 となっているため 収 支 差 における 格 差 が 非 常 に 大 きくなっている ま た 収 支 差 を 考 慮 して 交 付 される 特 別 交 付 金 の 割 合 が 5%であるため 十 分 な 調 整 が 行 えないことも 格 差 の 要 因 となっている B パターン 調 整 財 源 都 と 特 別 区 の 配 分 比 率 に 関 しては A パターンと 同 様 である 普 通 交 付 金 と 特 別 交 付 金 の 比 率 が 90:10 とされている 点 で A パターンと 異 なる 偏 在 性 の 高 い 税 によって 収 支 差 における 格 差 が 生 じている 点 は A パターンと 同 様 であるが 一 方 で 特 別 交 付 金 の 比 率 を 10%まで 高 め 収 支 差 の 調 整 をより 充 実 させているため A パターンと 比 べて 格 差 は 小 さくなっているが 依 然 と して 大 きな 格 差 が 残 る C パターン 交 付 金 と 普 通 税 3 税 に 加 えて 目 的 税 2 税 を 調 整 財 源 とし 都 と 特 別 区 の 配 分 比 率 を 29:71 としている 点 で 東 京 都 と 異 なる 普 通 交 付 金 と 特 別 交 付 金 の 比 率 は 東 京 都 と 同 じく 95:5 とされている 偏 在 性 の 高 い 目 的 税 2 税 を 調 整 財 源 に 組 み 入 れることにより 歳 入 格 差 が 大 幅 に 縮 小 している また 都 と 特 別 区 の 配 分 比 率 において 特 別 区 の 比 率 を 高 めたことにより 財 政 調 整 の 効 果 が 大 き くなっており おおむね 収 支 均 衡 を 達 成 している D パターン 調 整 財 源 都 と 特 別 区 の 配 分 比 率 については C パターンと 同 様 である 普 通 10

11 交 付 金 と 特 別 交 付 金 の 比 率 が 90:10 とされている 点 で C パターンと 異 なる 目 的 税 を 調 整 財 源 にすること 特 別 区 の 配 分 比 率 を 高 めることによって 財 政 調 整 の 効 果 が 大 きくなり 格 差 が 大 幅 に 縮 小 していることは C パターンと 同 様 で ある 加 えて 特 別 交 付 金 の 比 率 を 10%まで 高 めることにより C パターンで はわずかに 残 った 収 支 差 が 解 消 され すべての 特 別 区 で 収 支 均 衡 が 達 成 されて いる 3 問 題 点 D パターンのような 制 度 設 計 をすることで 一 応 すべての 特 別 区 で 収 支 均 衡 を 達 成 し 財 政 格 差 を 解 消 することは 可 能 である しかし このような 制 度 設 計 をすることは 法 律 的 にも 実 質 的 にも 問 題 点 があるといえる 以 下 でそうし た 問 題 点 について 示 す (ア) 法 律 的 な 問 題 点 まず 交 付 税 を 調 整 財 源 にすることは 地 方 自 治 法 上 規 定 されていない 第 282 条 には 固 定 資 産 税 市 町 村 民 税 法 人 分 特 別 土 地 保 有 税 の 収 入 額 の 一 定 割 合 を 特 別 区 財 政 調 整 交 付 金 として 特 別 区 に 対 して 交 付 する と 規 定 され ているおり 交 付 税 は 含 まれていない また 目 的 税 2 税 は 地 方 税 法 でその 課 税 目 的 が 規 定 されており 調 整 財 源 と して 用 いることは 想 定 されていない 地 方 税 法 第 701 条 の 31 では 指 定 都 市 は 都 市 環 境 の 整 備 及 び 改 善 に 関 する 事 業 に 要 する 費 用 に 充 てるため 事 業 所 税 を 課 するものとする と 規 定 され 同 法 第 702 条 では 市 町 村 は 都 市 計 画 法 に 基 づいて 行 う 都 市 計 画 事 業 又 は 土 地 区 画 整 理 法 に 基 づいて 行 う 土 地 区 画 整 理 事 業 に 要 する 費 用 に 充 てるため 都 市 計 画 税 を 課 することができる と 規 定 されており 課 税 目 的 が 法 定 されている (イ) 実 質 的 な 問 題 点 まず 特 別 交 付 金 は 本 来 特 別 の 財 政 需 要 に 対 して 交 付 されるものであり そ れを 収 支 差 の 解 消 に 使 うと 災 害 等 の 特 別 の 財 政 需 要 に 備 えられない 交 付 税 を 調 整 財 源 にした 場 合 形 式 的 とはいえ 特 別 区 の 施 策 が 国 の 財 源 に 依 存 することとなり 地 方 分 権 の 推 進 という 方 向 性 と 相 容 れないといえる 直 接 関 係 のないところではあるが 橋 下 氏 は 地 方 交 付 税 の 廃 止 を 主 張 しており そ 11

12 の 主 張 との 整 合 性 も 問 題 である 最 も 重 要 かつ 根 本 的 な 問 題 点 が 財 政 調 整 制 度 の 構 築 が 大 阪 が 抱 える 諸 問 題 の 解 決 に 実 際 に 結 びつくのかという 点 である 今 回 のシミュレーションは 財 政 格 差 の 是 正 に 傾 斜 するあまり 実 際 の 施 策 との 関 係 性 という 視 点 を 欠 いて いる 印 象 を 受 ける どのような 財 政 調 整 制 度 が 妥 当 なのか そもそも 財 政 格 差 の 是 正 がどこまで 必 要 なのか 諸 問 題 に 対 する 具 体 的 施 策 を 踏 まえた 上 で 検 討 する 必 要 がある その 意 味 で 事 務 配 分 との 関 係 も 一 つ 重 要 な 論 点 となってく るので 次 項 で 検 討 する 事 務 配 分 大 阪 都 構 想 では 大 阪 を 広 域 自 治 体 としての 都 と 基 礎 自 治 体 である 特 別 区 に 再 編 するため どのような 事 務 配 分 を 行 うかが 重 要 である 事 務 配 分 を 行 うに あたっては 都 構 想 の 目 的 である 二 元 行 政 の 根 絶 との 関 係 財 政 調 整 制 度 との 関 係 そして 何 より 大 阪 が 抱 える 諸 問 題 に 対 する 具 体 的 施 策 との 関 係 を 考 慮 す る 必 要 があるといえる ここでは 具 体 的 な 事 務 分 野 の 分 析 を 踏 まえながら 適 切 な 事 務 配 分 について 考 察 する (1) 大 阪 都 構 想 の 都 市 経 営 ビジョンと 事 務 配 分 の 基 本 原 則 大 阪 都 構 想 推 進 大 綱 において 都 構 想 における 都 市 経 営 ビジョンが 述 べられ ている また 大 阪 都 実 現 のための 推 進 体 制 に 関 して 協 議 の 基 本 原 則 が 定 めら れ その 中 で 事 務 配 分 の 基 本 原 則 が 挙 げられている それらについて 解 説 する 1 都 構 想 における 都 市 経 営 ビジョン 都 市 経 営 ビジョンにおいては 強 い 広 域 自 治 体 と やさしい 基 礎 自 治 体 というテーマが 掲 げられている 強 い 広 域 自 治 体 とは 大 阪 の 安 全 を 保 障 し 経 済 成 長 に 必 要 な 限 りの 強 さであって 広 域 自 治 体 は 大 阪 都 市 圏 全 域 において 戦 略 性 が 必 要 な 事 業 及 び 統 一 性 が 必 要 な 事 業 に 重 点 を 置 くとされている 戦 略 性 が 必 要 な 事 業 としては 大 阪 の 成 長 戦 略 に 関 わる 事 業 の 他 広 域 防 災 機 能 広 域 に 影 響 がある 都 市 計 画 や 拠 点 開 発 鉄 道 及 びニュートラム バス 及 びモノレール 等 交 通 インフラの 整 備 戦 略 的 な 街 づくり 等 である 統 一 性 が 必 要 な 事 業 としては 府 民 生 活 の 安 心 安 全 を 保 障 する 国 民 健 康 保 険 介 護 保 険 及 び 生 活 保 護 の 運 営 消 防 や 警 察 12

13 道 路 や 河 川 の 管 理 などがある これらの 事 業 を 実 施 する 主 体 は 広 域 自 治 体 に 限 るものではなく 可 能 な 限 り 民 間 で 行 うべきとされている 競 争 原 理 がはたら く 民 間 で 運 営 すれば 合 理 的 な 運 営 投 資 を 期 待 することが 可 能 であり 民 業 を 活 性 化 するとともに 税 金 支 出 を 大 幅 に 削 減 することが 可 能 である 経 営 形 態 を 変 更 すべき 事 業 として 地 下 鉄 及 びニュートラム モノレール バス 水 道 及 び 下 水 等 がある やさしい 基 礎 自 治 体 については 住 民 に 最 も 身 近 な 行 政 課 題 を 扱 うこと から 地 域 住 民 自 らが 積 極 的 に 参 画 決 定 に 関 与 することが 重 要 であり 組 織 としても 住 民 ニーズに 機 動 的 に 対 応 できる 機 動 性 が 必 要 であるとされている 同 時 に 十 分 な 住 民 サービスの 提 供 基 礎 自 治 体 での 意 思 決 定 及 び 権 限 行 使 に は 安 定 した 行 財 政 基 盤 や 人 的 体 制 を 基 礎 とする 組 織 体 制 が 必 要 である 現 在 の 行 政 区 役 所 では 窓 口 業 務 が 中 心 であり 児 童 虐 待 対 応 災 害 時 の 危 機 管 理 生 活 道 路 施 設 の 整 備 福 祉 施 設 の 整 備 福 祉 サービスの 提 供 小 中 学 校 教 育 など の 行 政 サービスは 一 切 提 供 できない あるべき 基 礎 自 治 体 の 規 模 として 一 定 の 水 準 となるのが 中 核 市 の 指 定 要 件 である 人 口 30 万 人 である 中 核 市 が 担 う 事 務 は 住 民 に 密 接 なものばかりで 政 令 指 定 都 市 とは 異 なり 広 域 で 判 断 すべき 事 務 が 存 在 しないことから 基 礎 自 治 体 の 理 想 的 なモデルであるとし 大 阪 にお ける 基 礎 自 治 体 は 規 模 及 び 権 限 の 両 面 において 中 核 市 であるべきとしている 2 事 務 配 分 の 基 本 原 則 大 阪 都 の 所 掌 事 務 は (ア) 大 阪 都 市 圏 広 域 にわたる 事 務 (イ) 成 長 戦 略 産 業 経 済 政 策 (ウ) 警 察 (エ) 消 防 = 大 阪 消 防 庁 (オ) 環 境 エネルギー 政 策 (カ) 災 害 復 旧 広 域 の 危 機 管 理 (キ) 雇 用 対 策 (ク)その 他 の 広 域 で 行 うべき 行 政 事 務 と され 特 別 区 の 所 掌 事 務 は (ア) 住 民 生 活 に 密 着 した 事 務 (イ) 初 等 中 等 教 育 (ウ) 保 健 衛 生 (エ) 福 祉 関 連 (オ) 住 民 安 全 の 危 機 管 理 (カ)その 他 広 域 で 行 わ れないすべての 事 務 とされている また 地 下 鉄 水 道 国 民 健 康 保 険 介 護 保 険 生 活 保 護 は 経 営 形 態 を 変 更 して 行 うとされている さらに 病 院 大 学 港 湾 文 化 図 書 館 学 術 振 興 に 関 しては 都 庁 の 外 部 機 構 としてそれぞれ 地 方 独 立 行 政 法 人 大 阪 病 院 機 構 大 阪 都 公 立 大 学 法 人 大 阪 広 域 水 道 企 業 団 国 民 健 康 保 険 組 合 介 護 保 険 組 合 大 阪 港 湾 局 地 方 独 立 行 政 法 人 大 阪 学 術 振 興 機 構 を 設 置 するとしている 13

14 (2) 分 析 大 阪 において 都 区 制 度 を 導 入 することが 効 率 的 なのか どのような 事 務 配 分 にすれば 効 率 的 かつ 有 効 なのか 数 値 や 具 体 例 を 用 いた 分 析 を 踏 まえて 考 察 す る 1 東 京 都 区 制 度 との 財 政 効 率 の 比 較 比 較 にあたっては 人 口 1 人 あたりの 歳 出 額 を 用 いる これは ( 歳 出 額 ) ( 人 口 )で 求 めることができる 歳 出 額 としては 単 純 比 較 をするため 公 営 事 業 を 除 いた 普 通 会 計 をベースにし 両 者 の 間 で 差 が 顕 著 な 生 活 保 護 費 を 除 い た 数 値 を 用 いることとする また 両 者 には 交 付 税 の 交 付 団 体 と 不 交 付 団 体 と いう 違 いがあることから サービスの 充 実 度 に 差 があると 考 えられるため 東 京 都 の 財 政 力 指 数 1.16を 大 阪 府 の 財 政 力 指 数 0.76 で 割 った 値 によって 補 正 する まず 大 阪 府 と 東 京 都 での 財 政 効 率 を 比 較 する 大 阪 府 においては 22 年 度 の 人 口 が 886 万 2896 人 普 通 会 計 における 歳 出 が 2 兆 9789 億 円 生 活 保 護 費 が 5248 億 円 となっている これより 人 口 1 人 あたりの 歳 出 ( 補 正 あり)は 42 万 2630 円 となる 一 方 東 京 都 においては 22 年 度 の 人 口 が 1304 万 8873 人 普 通 会 計 における 歳 出 が 6 兆 123 億 円 生 活 保 護 費 が 4969 億 円 となって いる これより 人 口 1 人 あたりの 歳 出 は 42 万 2673 円 となる この 結 果 大 阪 府 と 東 京 都 で 効 率 性 はさほど 変 わらないことがわかる 次 に 都 区 制 度 の 効 率 性 という 観 点 から 大 阪 府 大 阪 市 と 東 京 都 23 区 の 人 口 1 人 あたりの 歳 出 を 比 較 する 大 阪 市 と 23 区 では 事 務 配 分 が 異 なるため こ のような 計 算 を 行 う 大 阪 府 + 大 阪 市 においては 22 年 度 の 人 口 が 886 万 2896 人 +266 万 5314 人 =1152 万 8210 人 普 通 会 計 における 歳 出 が 2 兆 9789 億 円 +1 兆 6412 億 円 =5 兆 2830 億 円 生 活 保 護 費 が 5248 億 円 億 円 =8111 億 円 となっている これより 人 口 1 人 あたりの 歳 出 ( 補 正 あり)は 44 万 2448 円 となる 一 方 東 京 都 +23 区 においては 22 年 度 の 人 口 が 1304 万 8873 人 +894 万 9000 人 =2199 万 7873 人 歳 出 が 6 兆 123 億 円 +3 兆 740 億 円 =9 兆 863 億 円 生 活 保 護 費 が 4969 億 円 億 円 =8355 億 円 となっている こ れより 人 口 1 人 あたりの 歳 出 は 37 万 5073 円 となる 以 上 より 都 区 制 度 の 方 が 財 政 効 率 に 優 れていることがわかる 2 大 阪 市 と 他 の 自 治 体 との 効 率 の 比 較 14

15 大 阪 府 議 会 大 阪 府 域 における 新 たな 大 都 市 制 度 検 討 協 議 会 の 資 料 をもとに 大 阪 市 (および 行 政 区 )と 他 の 自 治 体 の 効 率 を 比 較 する 比 較 にあたっては 人 口 1 人 あたりの 歳 出 に 加 えて 人 口 1 万 人 あたりの 職 員 数 を 用 いる まず 職 員 数 について 比 較 する このとき 公 営 事 業 等 自 治 体 によって 運 営 が 異 なる 分 野 を 除 いて 比 較 する 政 令 指 定 都 市 等 と 人 口 1 万 人 あたりの 職 員 数 を 比 較 すると 23 区 が 71 人 名 古 屋 市 が 76 人 なのに 対 し 大 阪 市 は 106 人 と 突 出 している(ちなみに 大 阪 府 は 94 人 となっており 東 京 都 の 113 人 愛 知 県 の 94 人 と 遜 色 のない 水 準 となっている) 大 阪 市 行 政 区 と 府 内 の 一 般 市 中 核 市 とを 比 較 すると(このとき 政 令 市 中 核 市 一 般 市 における 権 能 の 違 い を 考 慮 して 共 通 する 事 務 のみを 比 較 対 象 とする) 大 阪 市 の 人 口 1 万 人 あたり の 職 員 数 が 59.1 人 と 一 般 市 である 守 口 市 の 46.7 人 中 核 市 である 高 槻 市 の 37.5 人 を 大 きく 上 回 っている また 行 政 区 である 都 島 区 と 一 般 市 である 守 口 市 を 比 較 すると 人 口 1 万 人 あたりの 職 員 数 は 前 者 が 19.8 人 後 者 が 16.5 人 と 行 政 区 の 方 が 職 員 数 が 多 くなっている 場 合 もある この 場 合 大 阪 市 の 本 庁 における 行 政 区 関 連 事 務 の 職 員 数 がそのまま 差 になっている さらに 行 政 コストに 関 して 人 口 1 人 あたりの 歳 出 ( 生 活 保 護 を 除 く)が 23 区 の 30 万 5665 円 名 古 屋 市 の 42 万 854 円 に 対 して 大 阪 市 は 50 万 8345 円 と 突 出 している なかでも 人 件 費 は 23 区 の 7 万 880 円 名 古 屋 市 の 7 万 7213 円 に 対 して 大 阪 市 は 10 万 5708 円 と 多 くなっている 府 内 都 市 と 比 較 す ると 大 阪 市 と 同 じく 政 令 市 である 堺 市 の 人 口 1 人 あたり 歳 出 が 33 万 8292 円 人 件 費 が 6 万 4444 円 となっており 大 阪 市 の 1 人 あたり 歳 出 や 人 件 費 の 大 きさ がわかる 以 上 を 踏 まえると 他 の 自 治 体 に 比 べて 大 阪 市 が 非 効 率 になっているという ことができる 中 でも 職 員 数 や 人 件 費 が 他 の 自 治 体 に 比 べて 多 くなっている 点 は 注 目 すべきである これは 政 令 市 の 権 能 や 事 務 を 担 うことを 通 して 大 阪 市 の 組 織 が 肥 大 化 してしまったためと 考 えられる 特 別 区 への 再 編 は 事 務 や それに 関 わる 人 員 の 整 理 を 通 して 組 織 をスリム 化 するという 意 味 で 有 効 であ ると 思 われる 3 具 体 例 ここからは 具 体 例 を 用 いて 大 阪 都 構 想 の 事 務 配 分 について 分 析 考 察 する 具 体 例 として 大 阪 市 営 地 下 鉄 と 生 活 保 護 を 取 り 上 げる 15

16 (ア) 大 阪 市 営 地 下 鉄 大 阪 都 構 想 における 一 つの 目 玉 となっているのが 市 営 地 下 鉄 の 民 営 化 であ る 大 阪 市 営 地 下 鉄 は 東 京 メトロに 次 いで 全 国 第 2の 営 業 距 離 を 誇 っており 最 近 では 年 間 約 100 億 円 の 利 益 を 出 している しかし 近 年 は 乗 客 数 が 減 る 一 方 で 6500 億 円 の 建 設 債 務 を 抱 えている そのため 抜 本 的 な 合 理 化 が 必 要 であ り 特 に 職 員 数 と 給 与 の 見 直 しが 課 題 であるといわれている こうした 理 由 か ら 府 市 統 合 本 部 会 議 において 民 営 化 が 議 論 され その 後 地 下 鉄 事 業 民 営 化 基 本 方 針 が 策 定 された ここでは 大 阪 市 営 地 下 鉄 の 現 状 を 民 営 化 が 達 成 さ れた 東 京 地 下 鉄 ( 東 京 メトロ)および 公 営 の 都 営 地 下 鉄 と 比 較 することによっ て 民 営 化 の 必 要 性 を 考 える 施 設 の 整 備 に 関 しては 民 営 化 の 影 響 が 小 さいと 考 えられるため より 影 響 が 出 やすい 運 営 に 焦 点 を 当 てる まず 比 較 に 用 いる 数 値 を 列 挙 する 比 較 には 平 成 22 年 度 の 営 業 収 益 総 路 線 距 離 職 員 数 人 件 費 を 用 いる 大 阪 市 営 地 下 鉄 は 営 業 収 益 が 万 円 総 路 線 距 離 が キロ 職 員 数 が 6901 人 人 件 費 が 万 円 と なっている 東 京 メトロは 営 業 収 益 が 万 円 総 路 線 距 離 が キロ 職 員 数 が 8519 人 人 件 費 が 万 円 となっている 都 営 地 下 鉄 は 営 業 収 益 が 万 円 総 路 線 距 離 が 109 キロ 職 員 数 が 3558 人 人 件 費 が 万 円 となっている これらの 数 値 をもとに 職 員 1 人 あたりの 営 業 収 益 路 線 距 離 1 キロあたり の 職 員 数 人 件 費 をそれぞれ 算 出 し 運 営 の 効 率 性 と 収 益 性 を 比 較 する 大 阪 市 営 地 下 鉄 の 場 合 職 員 1 人 あたりの 営 業 収 益 が 2194 万 円 路 線 距 離 1 キロあ たりの 職 員 数 が 53.1 人 人 件 費 が 万 円 となっている 東 京 メトロの 場 合 職 員 1 人 あたりの 営 業 収 益 が 4432 万 円 路 線 距 離 1 キロあたりの 職 員 数 が 43.7 人 人 件 費 が 7148 万 円 となっている 都 営 地 下 鉄 の 場 合 職 員 1 人 あたりの 営 業 収 益 が 3660 万 円 路 線 距 離 1 キロあたりの 職 員 数 が 32.6 人 人 件 費 が 万 円 となっている 以 上 の 結 果 より 大 阪 市 営 地 下 鉄 は 職 員 1 人 あたりの 営 業 収 益 の 低 さが 顕 著 であり また 路 線 距 離 1 キロあたりの 職 員 数 人 件 費 が 最 も 多 くなってい ることがわかる 1 日 あたりの 利 用 者 数 が 大 阪 市 営 地 下 鉄 のおよそ 228 万 人 に 対 し 東 京 メトロがおよそ 622 万 人 となっていることを 踏 まえると 大 阪 市 営 地 下 鉄 の 非 効 率 性 は 明 らかである 逆 に 路 線 距 離 1 キロあたりの 人 件 費 に 関 して 東 京 メトロが 傑 出 して 低 く 効 率 性 の 高 さがうかがえる このように 16

17 大 阪 市 営 地 下 鉄 は 民 営 化 された 東 京 メトロのみならず 同 じ 公 営 の 都 営 地 下 鉄 と 比 べても 効 率 性 収 益 性 で 劣 っており 運 営 に 問 題 があるといえる なかで も 職 員 数 が 突 出 して 多 いことが 効 率 性 収 益 性 の 向 上 の 原 因 になっている と 考 えられる その 意 味 で 東 京 メトロの 例 からも 明 らかなように 民 営 化 に よる 運 営 の 合 理 化 は 一 つの 有 効 な 方 法 であるといえる もっとも 施 設 の 整 備 等 は 政 府 や 自 治 体 からの 出 資 も 必 要 であるため 民 営 化 は 運 営 面 に 限 って 行 う のが 得 策 であるように 思 われる (イ) 生 活 保 護 大 阪 は 生 活 保 護 の 受 給 者 数 が 全 国 でもトップクラスであり 早 急 な 対 応 が 求 められている ここでは 生 活 保 護 問 題 への 対 応 という 観 点 から 大 阪 都 構 想 における 事 務 配 分 のあり 方 を 考 える まず 大 阪 の 生 活 保 護 の 現 状 について 分 析 する 大 阪 府 の 生 活 保 護 率 は 平 成 24 年 時 点 で 3.39%となっており 全 国 平 均 の 1.64%を 大 きく 上 回 っている 都 道 府 県 政 令 市 中 核 市 別 で 見 ても 大 阪 府 と 大 阪 市 が 全 国 ワースト 堺 市 と 東 大 阪 市 も 全 国 的 に 高 い 水 準 となっている 大 阪 府 内 市 町 村 について 見 ると 全 国 平 均 の 1.64%に 対 して 大 阪 市 が 5.72% 門 真 市 が 5.07% 東 大 阪 市 が 4.13% 守 口 市 が 3.74%と 政 令 市 中 核 市 一 般 市 の 区 別 に 関 係 なく 保 護 率 が 高 くな っている 大 阪 における 生 活 保 護 問 題 については 大 阪 市 の 現 状 が 注 目 される 傾 向 にあるが 大 阪 府 全 体 としても 生 活 保 護 問 題 が 深 刻 化 しているといえる 次 に 大 阪 市 の 行 政 区 別 に 生 活 保 護 の 状 況 を 分 析 する 行 政 区 別 に 見 ると 西 成 区 が 235% 浪 速 区 が 100.4% 生 野 区 が 73.9%と 高 い 水 準 にあるのに 対 し 福 島 区 が 14.4% 西 区 が 17.9% 天 王 寺 区 が 22.8%と 低 い 水 準 となっており( 単 位 %は 千 分 率 ) 行 政 区 によって 状 況 が 異 なっていることがわかる 高 齢 化 率 を 見 ると 西 成 区 が 34.8% 生 野 区 が 27.4%でワースト 1,2 位 となっている 一 方 福 島 区 が 19.0% 天 王 寺 区 が 18.5% 西 区 が 16.1%と 低 くなっている 完 全 失 業 率 は 西 成 区 が 22.4% 浪 速 区 が 13.0%と 高 く 福 島 区 が 8.4% 西 区 が 7.9% と 相 対 的 に 低 くなっている これらを 踏 まえると 生 活 保 護 受 給 者 の 多 い 行 政 区 では 高 齢 化 や 雇 用 の 悪 化 という 問 題 が 顕 著 になっていると 言 える 以 上 の 分 析 より 生 活 保 護 問 題 は 生 活 保 護 の 支 給 そのものだけでなく 背 景 にある 高 齢 化 や 雇 用 の 悪 化 といった 問 題 への 一 体 的 な 取 り 組 みが 必 要 である 生 活 保 護 の 本 来 のあり 方 は 最 後 のセーフティーネット であるが そうした 17

18 あり 方 とはほど 遠 いのが 現 状 である そのため 生 活 保 護 の 支 給 にいたるプロ セスを 見 直 す 必 要 がある 具 体 的 には 特 別 区 市 町 村 から 都 という 二 段 階 のプ ロセスを 設 ける まず 生 活 保 護 の 支 給 は 都 が 一 括 して 行 う これは 生 活 保 護 が 大 阪 全 体 の 問 題 であり 広 域 的 な 観 点 から 判 断 を 一 本 化 するためである 一 方 特 別 区 市 町 村 は 支 給 自 体 を 行 わず それぞれで 事 前 の 救 済 措 置 を 行 う 自 治 体 がそれぞれの 状 況 に 応 じて 独 自 の 措 置 がとれるよう 福 祉 事 務 所 の 裁 量 権 限 を 拡 大 する そして 事 前 の 救 済 措 置 を 受 けることを 生 活 保 護 受 給 の 要 件 とし できる 限 り 事 前 措 置 の 段 階 で 解 決 を 図 る 生 活 保 護 に 係 る 組 織 を 分 ける ことは 効 率 性 の 観 点 からは 問 題 があるが 生 活 保 護 問 題 の 根 本 的 な 解 決 には 有 効 ではあると 考 える 6. おわりに 大 阪 都 構 想 の 概 要 や 問 題 点 課 題 について 研 究 してきたが まだ 構 想 の 域 を 出 ておらず 実 現 には 財 政 調 整 や 事 務 配 分 をはじめとする 具 体 的 な 制 度 設 計 が 必 要 であるという 印 象 を 受 けた 東 京 都 の 都 区 制 度 は 先 例 として 参 考 になる 部 分 も 多 いが 大 阪 と 東 京 では 税 収 など 異 なる 要 素 も 多 い したがって 大 阪 の 実 情 を 踏 まえた 独 自 の 制 度 設 計 を 行 わなければならない また 大 阪 市 を 特 別 区 に 再 編 する 際 には 現 在 の 24 行 政 区 の 実 情 がそれぞれことなっていることを 考 慮 し それらを 反 映 した 区 割 り 財 政 調 整 事 務 配 分 をする 必 要 がある こ のとき 再 編 後 の 特 別 区 が 基 礎 自 治 体 として 機 能 するように 財 源 と 権 限 を 保 障 することも 必 要 といえる こうした 実 質 的 な 課 題 に 加 えて 地 方 自 治 法 や 地 方 税 法 をはじめとする 現 行 法 を 多 数 改 正 するという 課 題 も 生 じる 現 行 法 は 都 道 府 県 や 市 町 村 の 事 務 配 分 を 細 かく 規 定 してあり 自 治 体 の 実 情 に 応 じた 柔 軟 な 制 度 設 計 を 妨 げているという 見 方 ができる このため 大 阪 都 構 想 実 現 の 過 程 で 現 行 法 の 改 正 等 が 行 われば 今 後 他 の 自 治 体 が 改 革 を 行 う 端 緒 にもなりう る 大 阪 都 構 想 は 地 方 分 権 という 時 代 の 潮 流 を 示 す 画 期 的 な 試 みであるため 今 後 も 動 向 に 注 目 していく 必 要 がある 参 考 文 献 橋 下 徹 堺 屋 太 一 体 制 維 新 大 阪 都 文 春 新 書 2011 年 上 山 信 一 公 共 経 営 の 再 構 築 大 阪 から 日 本 を 変 える 日 経 BP 社 2012 年 大 阪 維 新 の 会 大 阪 都 構 想 推 進 大 綱 18

19 地 方 自 治 法 地 方 税 法 大 都 市 地 域 における 特 別 区 の 設 置 に 関 する 法 律 大 阪 にふさわしい 大 都 市 制 度 推 進 協 議 会 ホームページ 国 立 国 会 図 書 館 デジタル 化 資 料 大 阪 都 構 想 について =1 特 別 区 長 会 事 務 局 都 区 制 度 に 関 する 参 考 資 料 大 阪 府 統 計 年 鑑 東 京 都 の 統 計 大 阪 府 / 普 通 会 計 決 算 の 推 移 平 成 22 年 度 東 京 都 特 別 区 普 通 会 計 決 算 の 概 要 平 成 22 年 度 大 阪 市 普 通 会 計 決 算 平 成 22 年 度 堺 市 普 通 会 計 決 算 gaiyo_h22.html 愛 知 県 統 計 年 鑑 名 古 屋 市 決 算 カード( 普 通 会 計 ) 平 成 22 年 度 地 方 財 政 統 計 年 報 地 方 公 共 団 体 別 職 員 数 の 状 況 大 阪 市 / 生 活 保 護 の 適 正 化 19