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1 18 兆 円 に 達 した 東 日 本 大 震 災 の 復 旧 復 興 経 費 求 められる 震 災 からの 復 旧 復 興 と 財 政 規 律 の 維 持 予 算 委 員 会 調 査 室 さきやま 﨑 山 たてき 建 樹 甚 大 な 被 害 をもたらした 東 日 本 大 震 災 から1 年 余 りが 経 ち これまでの 間 被 災 地 の 復 旧 復 興 に 向 けて 累 次 の 補 正 予 算 更 に 平 成 24 年 度 予 算 に 経 費 が 計 上 されてきた 先 般 24 年 度 当 初 予 算 が 成 立 し およそ 18 兆 円 に 上 る 復 旧 復 興 事 業 は 正 に 執 行 の 段 階 に 移 っている 本 稿 では これまでの 復 旧 復 興 経 費 に 係 る 予 算 の 概 要 財 源 スキーム 策 定 の 経 緯 を 振 り 返 るとともに 財 政 面 の 課 題 について 若 干 の 検 討 を 加 えてみたい 1. 国 債 発 行 を 回 避 した 第 1 次 第 2 次 補 正 予 算 平 成 23 年 (2011 年 )3 月 11 日 三 陸 沖 を 震 源 とするマグニチュード 9.0 の 東 北 地 方 太 平 洋 沖 地 震 が 発 生 し 宮 城 県 北 部 で 震 度 7を 観 測 するなど 東 日 本 を 中 心 に 広 い 範 囲 で 揺 れが 観 測 され さらに 大 規 模 な 津 波 や 東 京 電 力 福 島 原 子 力 発 電 所 の 事 故 が 重 なり 未 曾 有 の 大 災 害 となった( 東 日 本 大 震 災 ) 震 災 から 間 もない 23 日 には 政 府 から 地 震 の 被 害 規 模 として ストック( 社 会 資 本 住 宅 民 間 企 業 設 備 )への 直 接 的 被 害 額 が 約 16 兆 円 から 約 25 兆 円 といった 推 計 が 示 され 1 その 復 旧 に 係 る 経 費 を 中 心 とした 補 正 予 算 が 編 成 されることになった( 図 表 1) 図 表 1 東 日 本 大 震 災 関 連 予 算 の 経 過 平 成 23 年 (2011 年 ) 3 月 11 日 東 北 地 方 太 平 洋 沖 地 震 ( 東 日 本 大 震 災 ) 5 月 2 日 23 年 度 第 1 次 補 正 予 算 の 成 立 7 月 25 日 第 2 次 補 正 予 算 の 成 立 9 月 2 日 野 田 内 閣 発 足 11 月 21 日 第 3 次 補 正 予 算 の 成 立 平 成 24 年 (2012 年 ) 2 月 8 日 第 4 次 補 正 予 算 の 成 立 3 月 30 日 24 年 度 暫 定 予 算 の 成 立 4 月 5 日 24 年 度 当 初 予 算 の 成 立 ( 注 ) 第 4 次 補 正 予 算 は 一 般 会 計 の 予 算 総 則 において 二 重 債 務 対 策 に 係 る 政 府 保 証 枠 が 設 定 されているが 歳 出 に 復 旧 復 興 経 費 は 計 上 されていない ( 出 所 ) 筆 者 作 成 (1) 復 旧 費 用 を 計 上 した 第 1 次 補 正 予 算 早 期 復 旧 に 向 けて 必 要 な 経 費 を 計 上 した 平 成 23 年 度 第 1 次 補 正 予 算 は 4 月 22 日 の 概 1 内 閣 府 ( 経 済 財 政 分 析 担 当 ) 月 例 経 済 報 告 等 に 関 する 関 係 閣 僚 会 議 震 災 対 応 特 別 会 合 資 料 ( 平 ) ( 参 議 院 事 務 局 企 画 調 整 室 編 集 発 行 ) 3

2 算 の 閣 議 決 定 を 経 て 28 日 に 国 会 に 提 出 された その 直 後 の 大 型 連 休 (ゴールデンウィー ク) 期 間 中 の 休 日 も 49 年 ぶりに 国 会 審 議 は 進 められ 30 日 に 衆 議 院 本 会 議 で 全 会 一 致 に よって 可 決 5 月 2 日 には 参 議 院 本 会 議 で 全 会 一 致 によって 可 決 成 立 した 一 般 会 計 予 算 の 歳 出 には 東 日 本 大 震 災 関 係 経 費 4 兆 153 億 円 が 追 加 計 上 された 2 その 主 な 内 容 は 1 災 害 救 助 等 関 係 経 費 として 応 急 仮 設 住 宅 の 供 与 等 (3,626 億 円 )など に 4,829 億 円 2 災 害 廃 棄 物 処 理 事 業 費 として 津 波 等 により 発 生 した 災 害 廃 棄 物 (ガ レキ 等 )を 処 理 するための 経 費 に 3,519 億 円 3 災 害 対 応 公 共 事 業 関 係 費 として 公 共 土 木 施 設 等 の 災 害 復 旧 等 (1 兆 438 億 円 )などに1 兆 2,019 億 円 4 施 設 費 災 害 復 旧 費 等 として 文 教 施 設 災 害 復 旧 費 (2,116 億 円 )などに 4,160 億 円 5 災 害 関 連 融 資 関 係 経 費 として 中 小 企 業 等 の 事 業 再 建 及 び 経 営 安 定 のための 融 資 等 (5,121 億 円 )などに 6,407 億 円 6 地 方 交 付 税 交 付 金 として 災 害 対 応 の 特 別 交 付 税 の 増 額 に 1,200 億 円 7 そ の 他 の 東 日 本 大 震 災 関 係 経 費 として 自 衛 隊 活 動 経 費 等 (2,593 億 円 )などに 8,018 億 円 が 計 上 された これら 経 費 の 財 源 は 子 ども 手 当 の3 歳 未 満 に 対 する 月 額 7,000 円 の 上 積 みの 見 直 し 2,083 億 円 高 速 道 路 無 料 化 社 会 実 験 の 凍 結 1,000 億 円 年 金 臨 時 財 源 3 の 転 用 2 兆 4,897 億 円 経 済 危 機 対 応 地 域 活 性 化 予 備 費 の 減 額 8,100 億 円 など 既 定 経 費 の 減 額 のほか 高 速 道 路 料 金 割 引 の 見 直 しによる 独 立 行 政 法 人 日 本 高 速 道 路 保 有 債 務 返 済 機 構 からの 納 付 金 2,500 億 円 などにより 賄 われ 国 債 の 追 加 発 行 は 回 避 された( 図 表 2) 大 規 模 な 財 政 出 動 が 見 込 まれる 復 興 段 階 を 前 に 復 旧 段 階 の 第 1 次 補 正 予 算 では 国 債 に 依 存 しない 形 での 補 正 予 算 編 成 となったが その 財 源 捻 出 には 年 金 臨 時 財 源 の 転 用 と いったやりくりも 行 われることとなり その 後 の 復 旧 復 興 財 源 の 議 論 の 行 方 が 注 目 され た (2) 本 格 復 興 予 算 に 先 立 って 編 成 された 第 2 次 補 正 予 算 本 格 的 な 復 興 に 向 けた 補 正 予 算 に 先 立 ち 6 月 14 日 当 時 の 菅 内 閣 総 理 大 臣 から 第 1 次 補 正 予 算 の 不 足 部 分 で 急 を 要 するものについて 補 正 予 算 編 成 の 指 示 があった これ を 受 け 当 面 の 復 旧 対 策 に 万 全 を 期 すための 経 費 として 原 子 力 損 害 賠 償 法 等 関 係 経 費 及 び 被 災 者 支 援 関 係 経 費 を 中 心 とした 予 算 規 模 1 兆 9,988 億 円 の 平 成 23 年 度 第 2 次 補 正 予 算 が 編 成 され 7 月 5 日 の 概 算 の 閣 議 決 定 を 経 て 15 日 に 国 会 に 提 出 された 同 補 正 予 算 は 20 日 に 衆 議 院 本 会 議 で 多 数 によって 可 決 25 日 には 参 議 院 本 会 議 で 多 数 によって 可 決 成 立 した 第 2 次 補 正 予 算 の 主 な 内 容 は 1 原 子 力 損 害 賠 償 法 等 関 係 経 費 として 政 府 補 償 契 約 に 基 づく 原 子 力 事 業 者 に 対 する 補 償 金 の 支 払 い(1,200 億 円 )などに 2,754 億 円 2 被 災 者 支 援 関 係 経 費 として 二 重 債 務 問 題 対 策 (774 億 円 ) 及 び 被 災 者 生 活 再 建 支 援 金 補 助 2 このほか 独 立 行 政 法 人 の 運 営 費 4 億 円 を 加 え 第 1 次 補 正 予 算 の 一 般 会 計 の 全 体 の 歳 出 追 加 額 は4 兆 157 億 円 3 独 立 行 政 法 人 鉄 道 建 設 運 輸 施 設 整 備 支 援 機 構 国 庫 納 付 1.2 兆 円 財 政 投 融 資 特 別 会 計 剰 余 金 等 1.1 兆 円 外 国 為 替 資 金 特 別 会 計 剰 余 金 ( 進 行 年 度 )0.2 兆 円 4

3 図 表 2 東 日 本 大 震 災 の 復 旧 復 興 経 費 とその 財 源 平 成 23 年 度 平 成 24 年 度 第 1 次 補 正 予 算 第 2 次 補 正 予 算 第 3 次 補 正 予 算 当 初 予 算 ( 一 般 会 計 ) ( 一 般 会 計 ) ( 一 般 会 計 ) ( 特 別 会 計 ) 合 計 ( 億 円 ) 災 害 救 助 等 関 係 経 費 4, ,532 災 害 廃 棄 物 処 理 事 業 費 3,519-3,860 3,442 10,821 公 共 事 業 等 の 追 加 16,180-14,734 5,091 36,006 ( 災 害 対 応 公 共 事 業 関 係 費 施 設 費 災 害 復 旧 費 等 ) 災 害 関 連 融 資 関 係 経 費 6,407-6,716 1,210 14,332 地 方 交 付 税 交 付 金 1,200 5,455 16,635 5,490 28,780 歳 出 原 子 力 損 害 賠 償 法 等 関 係 経 費 - 2, ,754 原 子 力 災 害 復 興 関 係 経 費 - - 3,558 4,811 8,369 被 災 者 支 援 関 係 経 費 - 3, ,774 東 日 本 大 震 災 復 興 交 付 金 ,612 2,868 18,479 全 国 防 災 対 策 費 - - 5,752 4,827 10,579 国 債 整 理 基 金 特 別 会 計 への 繰 入 ,253 1,253 その 他 の 東 日 本 大 震 災 関 係 経 費 8, ,631 3,999 36,653 東 日 本 大 震 災 復 旧 復 興 予 備 費 - 8,000 2,343 4,000 9,657 合 計 40,153 19,988 90,095 37, ,990 歳 出 削 減 12,206-1,648-13,854 税 外 収 入 3, ,356 前 年 度 剰 余 金 受 入 - 19, ,988 財 源 復 興 債 ,500 26, ,323 復 興 特 別 税 ,305 5,305 復 興 特 別 所 得 税 復 興 特 別 法 人 税 ,810 4,810 一 般 会 計 より 受 入 ,507 5,507 合 計 15,257 19, ,335 37, ,333 ( 注 1)23 年 度 第 4 次 補 正 予 算 は 一 般 会 計 の 予 算 総 則 において 二 重 債 務 対 策 に 係 る 政 府 保 証 枠 が 設 定 されているが 歳 出 に 復 旧 復 興 経 費 は 計 上 されていない ( 注 2) 基 礎 年 金 国 庫 負 担 の 年 金 特 別 会 計 への 繰 入 額 (2 兆 4,897 億 円 )は 歳 出 及 び 財 源 から 除 いている ( 注 3) 東 日 本 大 震 災 復 旧 復 興 予 備 費 は 第 3 次 補 正 予 算 で 東 日 本 大 震 災 関 係 経 費 以 外 の 経 費 ( 災 害 対 策 費 等 )の 財 源 に 充 てるために 減 額 された ( 注 4)その 他 の 東 日 本 大 震 災 関 係 経 費 には 立 地 補 助 金 (5,000 億 円 ) 雇 用 対 策 費 (3,780 億 円 ) 等 が 含 まれる ( 出 所 ) 財 務 省 予 算 の 説 明 より 作 成 5

4 金 (3,000 億 円 )に 3,774 億 円 3 東 日 本 大 震 災 復 旧 復 興 予 備 費 8,000 億 円 4 地 方 交 付 税 交 付 金 5,455 億 円 などとなっている このほか 予 算 総 則 において 原 子 力 損 害 賠 償 機 構 法 に 基 づき 原 子 力 損 害 賠 償 支 援 機 構 に 資 金 拠 出 するための 交 付 国 債 の 発 行 限 度 額 2 兆 円 政 府 保 証 枠 2 兆 円 を 設 定 している これら 経 費 の 財 源 には 前 年 度 (22 年 度 )の 剰 余 金 が 充 てられることになり 第 1 次 補 正 予 算 に 続 いて 国 債 の 新 規 発 行 は 回 避 された 剰 余 金 は その2 分 の1を 下 回 らない 額 を 公 債 等 の 償 還 財 源 に 充 てることとされているが( 財 政 法 第 6 条 ) 第 2 次 補 正 予 算 と 同 日 に 成 立 した 平 成 22 年 度 歳 入 歳 出 の 決 算 上 の 剰 余 金 の 処 理 の 特 例 に 関 する 法 律 により 22 年 度 の 剰 余 金 については 財 政 法 の 規 定 を 適 用 せず 新 規 発 生 剰 余 金 (2 兆 106 億 円 )から 地 方 交 付 税 交 付 金 財 源 (5,454 億 円 )を 除 いた 純 剰 余 金 1 兆 4,651 億 円 のうち1 兆 4,533 億 円 が 本 補 正 予 算 の 歳 入 に 充 てられることになった( 前 掲 図 表 2) 2. 第 3 次 補 正 予 算 の 国 会 提 出 に 向 けた 動 き (1) 復 旧 復 興 の 事 業 規 模 が 示 された 復 興 の 基 本 方 針 6 月 24 日 に 内 閣 府 ( 防 災 担 当 )から 東 日 本 大 震 災 によるストック( 建 築 物 ライフ ライン 施 設 社 会 基 盤 施 設 等 )の 被 害 額 が 約 16.9 兆 円 との 推 計 結 果 が 示 され( 図 表 3) また 翌 25 日 に 東 日 本 大 震 災 復 興 構 想 会 議 で 復 興 への 提 言 ~ 悲 惨 のなかの 希 望 ~ が 取 りまとめられたこと 等 を 踏 まえ 7 月 29 日 に 東 日 本 大 震 災 からの 復 興 の 基 本 方 針 ( 以 下 復 興 の 基 本 方 針 という )が 決 定 された 図 表 3 震 災 の 被 害 額 の 比 較 ストックの 毀 損 額 名 目 GDP 比 東 日 本 大 震 災 平 成 23 年 (2011 年 ) 関 東 大 震 災 大 正 12 年 (1923 年 ) 阪 神 淡 路 大 震 災 平 成 7 年 (1995 年 ) 約 16.9 兆 円 3.6% 46 億 円 29.0% 9.9 兆 円 2.0% ( 出 所 ) 内 閣 府 ( 防 災 担 当 ) 東 日 本 大 震 災 における 被 害 額 の 推 計 について ( 平 ) 国 民 経 済 計 算 日 本 銀 行 東 日 本 大 震 災 : 社 会 の 頑 健 性 と 復 興 に 向 けた 意 思 ( 平 )より 作 成 復 興 の 基 本 方 針 では 復 旧 復 興 に 係 る 事 業 費 の 財 源 として 復 興 債 を 発 行 し その 償 還 期 間 中 に 時 限 的 な 税 制 措 置 を 行 うこととしている また 国 と 地 方 の 公 費 分 を 合 わせ て 10 年 間 で 少 なくとも 23 兆 円 程 度 平 成 27 年 度 末 までの5 年 間 の 集 中 復 興 期 間 で 少 なくとも 19 兆 円 程 度 の 事 業 費 がかかると 見 込 み 4 そのうち 第 1 次 補 正 予 算 第 2 次 補 正 予 算 等 で 措 置 された 合 計 6 兆 円 程 度 を 差 し 引 いた 13 兆 円 程 度 について 3 兆 円 程 度 は 歳 出 削 減 や 税 外 収 入 で 確 保 すると 仮 置 きし 残 る 10 兆 円 程 度 が 時 限 的 な 税 制 措 置 で 賄 う 目 安 と 4 この 見 込 額 には 原 則 として 原 子 力 損 害 賠 償 法 原 子 力 損 害 賠 償 支 援 機 構 法 に 基 づき 事 業 者 が 負 担 すべき 経 費 は 含 まれていない 6

5 された (2) 歳 出 削 減 税 外 収 入 が 上 積 みされた 政 府 税 制 調 査 会 等 における 議 論 歳 出 削 減 税 外 収 入 は 当 初 子 ども 手 当 の 見 直 し 高 速 道 路 料 金 無 料 化 の 中 止 東 京 メトロ 株 式 の 売 却 等 によって 捻 出 することを 見 込 んでいたが 9 月 2 日 に 就 任 した 野 田 内 閣 総 理 大 臣 の 指 示 に 基 づき 政 府 において 検 討 が 行 われた 結 果 16 日 の 政 府 税 制 調 査 会 にお いて エネルギー 対 策 特 別 会 計 の 見 直 し 財 政 投 融 資 特 別 会 計 の 剰 余 金 JT 株 式 の 国 保 有 割 合 の2 分 の1から3 分 の1への 見 直 し 公 務 員 人 件 費 の 見 直 しなどによってその 額 を 3 兆 円 程 度 から5 兆 円 程 度 に 上 積 みする 一 方 税 制 措 置 を 10 兆 円 程 度 から8 兆 円 程 度 に 圧 縮 するといった 財 源 スキームが 示 された ただし 第 1 次 補 正 予 算 の 財 源 に 転 用 され 8 月 9 日 に 民 主 党 自 由 民 主 党 公 明 党 の 協 議 ( 以 下 3 党 協 議 という )において 復 興 債 で 補 塡 することを 文 書 で 確 認 した 年 金 臨 時 財 源 2.5 兆 円 また B 型 肝 炎 訴 訟 の 全 面 解 決 に 係 る 費 用 として 当 面 5 年 間 で 必 要 な 費 用 (1.1 兆 円 )のうち 税 制 上 の 措 置 0.7 兆 円 5 が 加 わり 税 制 措 置 は 合 計 11.2 兆 円 程 度 と された この 税 制 措 置 のうち 10.4 兆 円 程 度 は 国 税 0.8 兆 円 程 度 は 地 方 税 による 対 応 とされ 国 税 については 1 所 得 控 除 等 の 見 直 し(23 年 度 税 制 改 正 事 項 )+ 法 人 税 付 加 税 + 所 得 税 付 加 税 2 所 得 控 除 等 の 見 直 し+ 法 人 税 付 加 税 + 所 得 税 付 加 税 +たばこ 税 等 3 所 得 控 除 等 の 見 直 し+ 消 費 税 付 加 税 また 地 方 税 については 1 個 人 住 民 税 均 等 割 の 引 上 げ+ 個 人 住 民 税 の 所 得 控 除 等 の 見 直 し(23 年 度 税 制 改 正 事 項 ) 2 個 人 住 民 税 均 等 割 の 引 上 げ+ 地 方 たばこ 税 + 個 人 住 民 税 の 所 得 控 除 等 の 見 直 し という 複 数 の 選 択 肢 が 併 せて 示 された 政 府 税 制 調 査 会 からこれらの 案 が 提 示 されたところ 9 月 20 日 の 東 日 本 大 震 災 復 興 対 策 本 部 では 野 田 総 理 から 社 会 保 障 と 税 の 一 体 改 革 に 充 てるため 消 費 税 を 選 択 肢 から 外 すこと また 償 還 期 限 については 復 興 期 間 との 整 合 性 をとって 10 年 間 とすることとい った 指 示 があり これをベースに 改 めて 政 府 与 党 更 に 与 野 党 間 で 協 議 が 進 められる ことになった (3) 更 なる 税 外 収 入 等 の 上 積 みが 図 られる 政 府 与 党 合 意 及 び 基 本 的 方 針 9 月 28 日 には 復 興 財 源 に 関 して 政 府 与 党 で 合 意 し その 中 では 歳 出 削 減 及 び 税 外 収 入 は5 年 間 で5 兆 円 程 度 を 確 保 することを 前 提 としながらも JT 株 式 エネルギー 対 策 特 別 会 計 保 有 の 政 府 保 有 株 式 を 売 却 することにより 10 年 間 で 段 階 的 にその 額 を7 兆 円 に 上 積 みし 増 税 額 を 11.2 兆 円 から 9.2 兆 円 に 圧 縮 することとされたほか 日 本 郵 政 株 式 についてもできる 限 り 速 やかに 売 却 することとされた この 政 府 与 党 合 意 に 加 え 平 成 23 年 度 第 3 次 補 正 予 算 の 歳 出 追 加 額 をおおむね 12 兆 円 程 度 とし 東 日 本 大 震 災 関 係 経 費 ( 年 金 臨 時 財 源 の 補 塡 のための 経 費 を 含 む)におおむ ね 11 兆 円 台 半 ば そのほか 台 風 第 12 号 等 に 係 る 災 害 復 旧 事 業 費 等 に 0.3 兆 円 程 度 B 5 B 型 肝 炎 訴 訟 の 全 体 解 決 の 枠 組 みに 関 する 基 本 方 針 ( 平 成 23 年 7 月 29 日 閣 議 決 定 ) 7

6 型 肝 炎 関 係 経 費 に 0.05 兆 円 程 度 を 計 上 することなどを 内 容 とする 平 成 23 年 度 第 3 次 補 正 予 算 及 び 復 興 財 源 の 基 本 的 方 針 ( 以 下 基 本 的 方 針 という )が 10 月 7 日 に 閣 議 決 定 された あわせて 税 制 措 置 について 国 税 では 復 興 特 別 所 得 税 ( 付 加 税 4% 25 年 1 月 から 34 年 12 月 まで) 復 興 特 別 法 人 税 ( 付 加 税 10% 24 年 度 から 26 年 度 まで) 復 興 特 別 た ばこ 税 (たばこ1 本 につき1 円 24 年 10 月 から 34 年 9 月 まで)を 創 設 し 地 方 税 では 個 人 住 民 税 の 均 等 割 の 標 準 税 率 を1 年 につき 500 円 引 き 上 げ(26 年 度 分 から 30 年 度 分 ま で) 地 方 たばこ 税 の 税 率 をたばこ1 本 につき1 円 引 き 上 げる(24 年 10 月 から 29 年 9 月 まで)ことや 復 興 債 の 発 行 期 間 を 23 年 度 から 27 年 度 までの5 年 間 とし 34 年 度 までに 償 還 することなどが 示 された 3. 復 興 財 源 の 協 議 と 並 行 して 行 われた 第 3 次 補 正 予 算 審 議 (1) 本 格 的 な 復 興 予 算 となる 第 3 次 補 正 予 算 復 興 増 税 の 税 目 や 復 興 債 の 償 還 期 間 などについて3 党 協 議 が 続 く 中 本 格 的 な 復 興 予 算 となる 平 成 23 年 度 第 3 次 補 正 予 算 は 10 月 21 日 の 概 算 の 閣 議 決 定 を 経 て 28 日 に 国 会 に 提 出 された 6 同 補 正 予 算 は 11 月 10 日 に 衆 議 院 本 会 議 で 多 数 によって 可 決 21 日 には 参 議 院 本 会 議 で 多 数 によって 可 決 成 立 した 第 3 次 補 正 予 算 は さきの 基 本 的 方 針 に 沿 った 内 容 となった 歳 出 の 追 加 額 は 東 日 本 大 震 災 関 係 経 費 ( 年 金 臨 時 財 源 の 補 塡 2 兆 4,897 億 円 を 含 む) 11 兆 7,335 億 円 台 風 12 号 等 に 係 る 災 害 対 策 費 等 の その 他 の 経 費 3,210 億 円 B 型 肝 炎 関 係 経 費 480 億 円 となっており その 合 計 は 12 兆 1,025 億 円 となった また 本 補 正 予 算 には 急 速 な 円 高 の 進 行 に 対 処 するために 策 定 された 国 費 2 兆 円 程 度 の 円 高 への 総 合 的 対 応 策 ( 平 成 23 年 10 月 21 日 閣 議 決 定 ) も 盛 り 込 まれた 東 日 本 大 震 災 関 係 経 費 の 主 な 内 容 は 1 災 害 救 助 等 関 係 経 費 として 東 日 本 大 震 災 により 経 済 的 理 由 から 就 学 等 が 困 難 となった 世 帯 の 幼 児 児 童 生 徒 に 緊 急 的 な 就 学 支 援 等 を 実 施 する 被 災 児 童 生 徒 等 就 学 支 援 事 業 (297 億 円 )などに 941 億 円 2 災 害 廃 棄 物 処 理 事 業 費 として 災 害 廃 棄 物 (ガレキ 等 )を 処 理 するための 経 費 に 3,860 億 円 3 公 共 事 業 等 の 追 加 として 公 共 土 木 施 設 等 の 災 害 復 旧 等 公 共 事 業 (8,366 億 円 )などに1 兆 4,734 億 円 4 災 害 関 連 融 資 関 係 経 費 として 中 小 企 業 等 の 事 業 再 建 及 び 経 営 安 定 のための 融 資 等 (6,530 億 円 )などに 6,716 億 円 5 地 方 交 付 税 交 付 金 1 兆 6,635 億 円 6 東 日 本 大 震 災 復 興 交 付 金 として 土 地 区 画 整 理 事 業 防 災 集 団 移 転 事 業 等 に 活 用 できる 資 金 に1 兆 5,612 億 円 7 原 子 力 災 害 復 興 関 係 経 費 として 放 射 性 物 質 により 汚 染 された 土 壌 等 の 除 染 などに 3,558 億 円 8 全 国 防 災 対 策 費 として 学 校 施 設 耐 震 化 防 災 機 能 の 強 化 (2,051 億 円 )などに 5,752 億 円 9 その 他 の 東 日 本 大 震 災 関 係 経 費 として 生 産 研 究 開 発 拠 点 等 に 対 する 立 地 補 助 金 (5,000 億 円 ) 介 護 医 療 震 災 対 応 等 の 分 野 で 雇 用 6 同 日 復 興 施 策 の 財 源 とする 復 興 特 別 所 得 税 等 の 創 設 や 復 興 債 の 発 行 等 の 内 容 を 盛 り 込 んだ 東 日 本 大 震 災 からの 復 興 のための 施 策 を 実 施 するために 必 要 な 財 源 の 確 保 に 関 する 特 別 措 置 法 案 ( 復 興 財 源 確 保 法 案 ) 等 も 国 会 に 提 出 された 8

7 創 出 や 人 材 育 成 を 実 施 する 重 点 分 野 雇 用 創 造 事 業 (3,510 億 円 )などに2 兆 4,631 億 円 10 年 金 臨 時 財 源 の 補 塡 に2 兆 4,897 億 円 となっている 本 補 正 予 算 では 経 費 ごとに 財 源 が 示 されており 震 災 関 係 経 費 の 財 源 は 復 興 債 の 発 行 (11 兆 5,500 億 円 ) 直 轄 事 業 負 担 金 等 の 税 外 収 入 (187 億 円 ) 子 ども 手 当 の 見 直 し(1,155 億 円 )などの 歳 出 削 減 (1,648 億 円 )によって 捻 出 され( 前 掲 図 表 2) そのほか 災 害 対 策 費 等 の 財 源 には 独 立 行 政 法 人 国 庫 納 付 金 前 年 度 剰 余 金 (119 億 円 ) 等 の 税 外 収 入 (867 億 円 ) 東 日 本 大 震 災 復 旧 復 興 予 備 費 の 減 額 分 (2,343 億 円 )が 充 てられた また B 型 肝 炎 関 係 経 費 の 財 源 には 中 央 職 業 能 力 開 発 協 会 の 基 金 の 見 直 しなどの 税 外 収 入 等 (480 億 円 )が 充 てられ それまで 議 論 されてきた 財 源 スキームからは 切 り 離 されることになっ た このほか 特 別 会 計 予 算 総 則 において 為 替 市 場 の 変 動 に 対 応 するため 外 国 為 替 資 金 証 券 発 行 等 限 度 額 が 当 初 予 算 の 150 兆 円 から 165 兆 円 に また 第 2 次 補 正 予 算 で 措 置 した 原 子 力 損 害 賠 償 支 援 機 構 に 資 金 拠 出 する 交 付 国 債 の 発 行 限 度 額 が2 兆 円 から5 兆 円 にそれ ぞれ 引 き 上 げられた (2)3 党 協 議 で 修 正 された 復 興 財 源 第 3 次 補 正 予 算 の 審 議 と 並 行 して 復 興 財 源 等 についての3 党 協 議 が 進 められ まず 11 月 8 日 に 復 興 債 の 償 還 期 間 について 政 府 案 の 10 年 から 25 年 に 延 長 することで 合 意 し 10 日 には 復 興 財 源 の 税 制 措 置 の 税 目 からたばこ 税 を 外 した その 際 所 得 税 について 付 加 税 を 2.1%(25 年 1 月 から 49 年 12 月 まで) また 個 人 住 民 税 について 1 均 等 割 の 引 上 げを 年 1,000 円 (26 年 6 月 から 36 年 5 月 まで) 2 退 職 所 得 の 10% 税 額 控 除 を 廃 止 (25 年 1 月 から)として たばこ 税 の 減 収 分 を 埋 めるために 所 得 税 と 個 人 住 民 税 による 増 収 幅 を 拡 大 した( 図 表 4) また 11 日 には さきの 協 議 結 果 に 沿 って 復 興 財 源 確 保 法 案 を 修 正 すること 24 年 度 に 復 興 に 係 る 特 別 会 計 を 設 置 することなどについて 文 書 で 確 認 した 図 表 4 復 旧 復 興 経 費 に 係 る 財 源 スキーム(イメージ) ( 兆 円 程 度 ) 年 金 臨 時 財 源 の 補 塡 (2.5) 税 制 措 置 (10.5) 復 興 特 別 税 (9.7) 復 興 特 別 所 得 税 (7.3) 復 興 特 別 法 人 税 (2.4) 個 人 住 民 税 (0.8) 19 第 2 次 補 正 予 算 (2) 第 1 次 補 正 予 算 (4) 歳 出 削 減 税 外 収 入 (5) 歳 出 削 減 前 年 度 剰 余 金 等 (6) 子 ども 手 当 の 見 直 し 高 速 道 路 無 料 化 の 中 止 東 京 メトロ 株 式 の 売 却 エネルギー 特 会 の 見 直 し 財 投 特 会 の 剰 余 金 JT 株 式 の 国 保 有 割 合 の 引 下 げ 公 務 員 人 件 費 の 見 直 し など 事 業 規 模 財 源 ( 注 ) 当 面 必 要 な 財 源 を 復 興 債 の 発 行 で 賄 い その 償 還 期 間 中 に 時 限 的 な 税 制 措 置 や 歳 出 削 減 税 外 収 入 の 確 保 を 行 うこととしている ( 出 所 ) 政 府 税 制 調 査 会 資 料 等 より 作 成 9

8 財 源 スキームはこのようにして 図 表 4のような 形 で 決 着 を 見 たが 焦 点 となった 復 興 債 の 償 還 期 間 復 興 特 別 所 得 税 の 期 間 は 当 初 案 の 10 年 から 25 年 に 延 長 され 復 興 の 基 本 方 針 の 今 を 生 きる 世 代 全 体 で 連 帯 し 負 担 を 分 かち 合 う という 考 え 方 に 負 担 の 平 準 化 といった 視 点 が 取 り 入 れられる 結 果 となった 年 度 当 初 予 算 の 復 興 経 費 と 東 日 本 大 震 災 復 興 特 別 会 計 の 新 設 3 党 協 議 を 踏 まえ 24 年 度 当 初 予 算 には 復 興 資 金 の 透 明 化 と 復 興 債 償 還 の 適 切 な 管 理 のために 東 日 本 大 震 災 復 興 特 別 会 計 が 新 設 され 3 兆 7,754 億 円 が 計 上 された 7 当 初 予 算 は3 月 8 日 に 衆 議 院 本 会 議 で 多 数 によって 可 決 4 月 5 日 に 参 議 院 本 会 議 で 少 数 によって 否 決 されたが 同 日 両 院 協 議 会 で 成 案 を 得 ず 衆 議 院 の 議 決 が 国 会 の 議 決 となった 8 復 旧 復 興 に 係 る 事 業 費 の 財 源 として 復 興 債 が 23 年 度 第 3 次 補 正 予 算 に 11 兆 5,500 億 円 が 計 上 されたのに 続 き 24 年 度 当 初 予 算 の 復 興 特 会 には2 兆 6,823 億 円 が 計 上 されて いる 当 初 予 算 には その 償 還 財 源 として 復 興 特 別 税 5,305 億 円 ( 復 興 特 別 法 人 税 4,810 億 円 復 興 特 別 所 得 税 495 億 円 ) また 子 ども 手 当 の 見 直 し(4,272 億 円 )や 高 速 無 料 化 の 見 直 し(1,200 億 円 )などによる 一 般 会 計 からの 繰 入 れ 5,507 億 円 などが 計 上 されてい る 9 一 方 歳 出 は 東 日 本 大 震 災 復 興 経 費 3 兆 2,500 億 円 国 債 整 理 基 金 特 会 への 繰 入 として 復 興 債 の 償 還 及 び 利 子 等 の 支 払 に 必 要 な 経 費 等 1,253 億 円 東 日 本 大 震 災 復 旧 復 興 予 備 費 4,000 億 円 となっており その 合 計 は3 兆 7,754 億 円 となっている 東 日 本 大 震 災 復 興 経 費 の 主 な 内 容 は 1 災 害 救 助 等 関 係 経 費 として 民 間 賃 貸 住 宅 を 活 用 した 応 急 仮 設 住 宅 の 提 供 等 に 係 る 経 費 (494 億 円 )などに 762 億 円 2 災 害 廃 棄 物 処 理 事 業 費 3,442 億 円 3 公 共 事 業 等 の 追 加 として 三 陸 沿 岸 道 路 の 整 備 等 (1,214 億 円 )などに 5,091 億 円 4 災 害 関 連 融 資 関 係 経 費 として 中 小 企 業 者 等 の 事 業 再 建 及 び 経 営 安 定 のための 融 資 の 実 施 等 に 必 要 な 経 費 (1,042 億 円 )などに 1,210 億 円 5 地 方 交 付 税 交 付 金 5,490 億 円 6 東 日 本 大 震 災 復 興 交 付 金 2,868 億 円 7 原 子 力 災 害 復 興 関 係 経 費 として 除 染 汚 染 廃 棄 物 処 理 などに 4,811 億 円 8 全 国 防 災 対 策 費 と して 学 校 施 設 の 耐 震 化 防 災 機 能 の 強 化 (1,209 億 円 )などに 4,827 億 円 9 その 他 の 東 日 本 大 震 災 関 係 経 費 として 災 害 復 興 住 宅 融 資 (539 億 円 )などに 3,999 億 円 となって いる 23 年 度 第 1 次 補 正 予 算 から 24 年 度 当 初 予 算 までに 計 上 された 復 旧 復 興 経 費 の 累 計 約 18 兆 円 の 内 訳 を 見 ると 公 共 事 業 等 の 追 加 約 3.6 兆 円 地 方 交 付 税 交 付 金 約 2.9 兆 円 東 日 本 大 震 災 復 興 交 付 金 約 1.8 兆 円 などとなっている( 前 掲 図 表 2) 10 復 旧 復 興 経 費 の 7 なお 復 興 特 会 は 復 興 庁 が 33 年 3 月 31 日 までに 廃 止 されるのに 合 わせ 廃 止 されることになっている( 特 別 会 計 に 関 する 法 律 附 則 ( 平 成 24 年 3 月 31 日 法 律 第 15 号 ) 第 2 条 復 興 庁 設 置 法 第 21 条 ) 8 24 年 3 月 30 日 に 成 立 した 24 年 度 暫 定 予 算 ( 期 間 は4 月 1 日 ~6 日 )の 復 興 特 会 の 歳 出 には 予 備 費 (80 億 円 )など 93 億 円 が 計 上 された その 後 4 月 5 日 に 成 立 した 当 初 予 算 に 吸 収 され 効 力 を 失 った( 財 政 法 第 30 条 ) 9 そのほか 復 興 債 の 償 還 財 源 として 財 政 投 融 資 特 別 会 計 から 国 債 整 理 基 金 特 別 会 計 に 9,967 億 円 が 繰 り 入 れられる 年 度 第 4 次 補 正 予 算 は 一 般 会 計 の 予 算 総 則 において 二 重 債 務 対 策 として 株 式 会 社 東 日 本 大 震 災 事 10

9 事 業 規 模 の 見 込 額 19 兆 円 の 大 枠 については 災 害 復 旧 関 係 で 約 10 兆 円 インフラ 等 の 整 備 が 約 8 兆 円 全 国 防 災 が 約 1 兆 円 と 見 積 もられていたが 11 こうした 見 積 りに 照 らして 見 直 しが 必 要 となってくるのか 復 興 事 業 の 行 方 が 注 目 される 5. 今 後 の 課 題 震 災 発 生 から1 年 間 の 政 府 の 対 応 は 震 災 からの 復 旧 復 興 への 取 組 と 財 政 規 律 の 維 持 や 財 政 の 透 明 性 等 をいかに 両 立 させていくのか 与 野 党 協 議 を 重 ねつつ 試 行 錯 誤 を 繰 り 返 してきた1 年 ではなかっただろうか 具 体 的 には まず 復 旧 段 階 の 23 年 度 第 1 次 第 2 次 補 正 予 算 では マニフェストの 見 直 しを 含 む 既 定 経 費 の 節 減 や 剰 余 金 などで 財 源 を 捻 出 し 国 債 増 発 を 行 わずに 予 算 編 成 が 行 われた 第 二 に 本 格 的 な 復 興 のための 財 源 は 復 興 債 の 発 行 で 対 応 し その 償 還 財 源 は 所 得 税 等 の 臨 時 増 税 によって 賄 うこととした 第 三 に 財 政 の 透 明 性 の 観 点 から 復 旧 復 興 経 費 が 一 般 会 計 とは 別 途 管 理 される 東 日 本 大 震 災 復 興 特 別 会 計 を 新 設 し 経 理 の 明 確 化 が 図 られたことである 今 後 は この1 年 を 踏 まえた 上 で これまで 計 上 してきた 復 旧 復 興 経 費 の 実 効 性 財 政 再 建 との 関 係 など 諸 課 題 への 更 なる 対 応 が 求 められることとなる 次 にこうした 課 題 について 考 えてみたい (1) 求 められる 復 旧 復 興 経 費 の 検 証 復 旧 復 興 経 費 の 予 算 措 置 額 は これまでの 23 年 度 の3 度 にわたる 補 正 予 算 と 24 年 度 当 初 予 算 を 合 わせて 18 兆 円 程 度 となり 5 年 間 の 集 中 復 興 期 間 で 見 込 まれた 19 兆 円 程 度 にほぼ 達 することになる 今 後 の 事 業 の 進 展 に 伴 い 新 たな 財 政 需 要 が 生 じることは 当 然 に 予 想 されるが こうした 見 込 額 や 予 算 措 置 額 ばかりに 着 目 しては 被 災 地 の 復 旧 復 興 の 実 態 を 見 誤 るおそれがある まず 確 認 したいのは 政 府 から 示 されている 被 害 額 推 計 は 震 災 から3か 月 の 段 階 にお ける 被 害 の 全 体 像 が 把 握 できていない 中 での 推 計 値 であると 言 うことである これまで 見 てきたように 財 源 スキーム 策 定 に 当 たっての 目 安 としては 有 用 であったが 震 災 から1 年 余 りが 経 過 し 被 害 の 詳 細 が 判 明 してきたことを 踏 まえれば より 実 態 に 即 した 数 値 を 示 すことが 可 能 であろう 復 興 の 基 本 方 針 においても 一 定 の 期 間 経 過 後 に 事 業 の 進 捗 等 を 踏 まえて 復 旧 復 興 事 業 の 規 模 の 見 込 みと 財 源 について 見 直 しを 行 うと 明 記 され ており 被 害 額 を 改 めて 示 した 上 事 業 規 模 等 を 見 直 す 時 期 が 近 づいていると 思 われる また これまでに 計 上 された 予 算 についても 例 えば 立 地 補 助 金 などの 円 高 対 策 や 全 国 の 学 校 耐 震 化 など 直 接 的 に 被 災 地 の 復 旧 復 興 に 向 けられていない 事 業 も 含 まれて いる この 点 リーマンショック 後 の 補 正 予 算 には 景 気 対 策 としての 予 算 規 模 を 重 視 す る 余 り 緊 急 性 が 乏 しい 事 業 が 盛 り 込 まれたとの 指 摘 が 想 起 されるが 地 方 自 治 体 ではこ うした 予 算 を 消 化 できずに 多 額 の 繰 越 しが 生 じているとの 分 析 もある 12 予 算 規 模 もさる ことながら 各 事 業 が 本 当 に 復 旧 復 興 に 資 するものなのか 引 き 続 き 注 視 していく 必 要 業 者 再 生 支 援 機 構 の 借 入 れ 又 は 社 債 に 係 る 債 務 について 政 府 保 証 枠 5,000 億 円 が 設 定 されているが 歳 出 に 復 旧 復 興 経 費 は 計 上 されていない 11 第 179 回 国 会 参 議 院 予 算 委 員 会 会 議 録 第 3 号 第 26 頁 ( 平 ) 12 日 本 経 済 新 聞 夕 刊 ( 平 ) 11

10 があるだろう (2) 急 がれる 被 災 自 治 体 における 予 算 執 行 体 制 の 強 化 また 予 算 の 執 行 面 でも 課 題 が 浮 かび 上 がっている 政 府 からは 23 年 度 補 正 予 算 ( 第 1 次 補 正 予 算 から 第 3 次 補 正 予 算 まで)の 復 旧 復 興 予 算 について 国 が 実 施 計 画 を 決 定 した 事 業 費 また 地 方 公 共 団 体 に 対 して 内 示 した 事 業 費 等 を 執 行 額 とすると その 執 行 率 は 54.6%(24 年 1 月 31 日 時 点 )とのデータが 示 されている 各 府 省 別 に 主 な 執 行 状 況 を 見 ると 総 務 省 が 予 算 額 2 兆 3,747 億 円 に 対 し 執 行 額 5,467 億 円 で 執 行 率 が 23.0% 同 じく 農 林 水 産 省 が1 兆 4,082 億 円 に 対 し 6,244 億 円 で 44.3% 国 土 交 通 省 が2 兆 1,964 億 円 に 対 し1 兆 4,829 億 円 で 67.5% 環 境 省 が1 兆 1,765 億 円 に 対 し 5,186 億 円 で 44.1%な どとなっている 13 足 元 の 復 旧 状 況 を 見 ると 災 害 廃 棄 物 (ガレキ)の 処 理 が1 割 程 度 農 地 の 復 旧 が3 割 程 度 にとどまるなど 期 待 されるほどには 進 んでいない 一 方 インフラ 事 業 に 関 しては 例 えば 国 が 主 体 となった 直 轄 国 道 ( 原 発 警 戒 区 域 を 除 く)などが 復 旧 している 14 しかし 地 方 自 治 体 レベルでは 国 から 地 方 に 予 算 が 配 分 されても 15 特 に 小 規 模 な 被 災 自 治 体 で は 被 害 の 大 きさに 比 べて 工 事 の 発 注 に 当 たる 技 術 系 の 職 員 等 が 不 足 していることなどか ら 事 業 が 滞 っているとの 指 摘 がなされている 年 度 補 正 予 算 に 加 えて 24 年 度 予 算 の 執 行 が 本 格 化 するに 当 たり 人 員 の 拡 充 など 被 災 自 治 体 の 執 行 体 制 を 強 化 することが 急 が れている (3) 課 題 となる 復 興 への 取 組 と 財 政 再 建 の 両 立 東 日 本 大 震 災 を 踏 まえた 財 政 運 営 上 の 対 応 として 国 債 発 行 額 などの 財 政 再 建 目 標 が 掲 げられた 中 期 財 政 フレーム( 平 成 24 年 度 ~ 平 成 26 年 度 ) ( 平 成 23 年 8 月 12 日 閣 議 決 定 )では 復 旧 復 興 経 費 は 別 途 管 理 することとされた また 関 東 大 震 災 以 来 の 本 格 的 な 震 災 対 応 の 国 債 となる 復 興 債 が 発 行 され その 償 還 財 源 には 復 興 特 別 税 等 を 充 てると いった 財 源 スキームがつくられた ただし 復 旧 復 興 経 費 は 別 途 管 理 するとしても 事 業 費 の 見 直 し 如 何 によっては 復 興 債 を 増 発 する 可 能 性 が 残 されており 一 時 的 ではあっ ても ストックの 債 務 残 高 の 増 加 要 因 になり 得 る かつて 関 東 大 震 災 の 際 には 国 内 が 資 金 不 足 の 中 使 途 を 震 災 対 策 関 係 に 限 定 した 震 災 善 後 公 債 及 び 震 災 外 債 が 発 行 されたが 中 でも 震 災 外 債 の 発 行 条 件 は 高 い 利 回 り を 強 いられ 我 が 国 にとって 不 利 なものになったと 言 われる 17 当 時 と 状 況 は 大 きく 異 な 13 復 興 庁 東 日 本 大 震 災 復 旧 復 興 予 算 の 執 行 状 況 ( 平 ) なお 同 時 点 における 第 1 次 補 正 予 算 第 2 次 補 正 予 算 に 限 った 執 行 率 は 76%( 第 180 回 国 会 参 議 院 厚 生 労 働 委 員 会 会 議 録 第 4 号 第 5 頁 ( 平 )) 14 環 境 省 沿 岸 市 町 村 の 災 害 廃 棄 物 処 理 の 進 捗 状 況 ( 平 ) 農 林 水 産 省 東 日 本 大 震 災 に 伴 う 被 災 農 地 の 復 旧 完 了 面 積 ( 平 成 24 年 3 月 11 日 現 在 ) ( 平 ) 復 興 庁 復 興 の 現 状 と 取 組 ( 補 足 資 料 ) ( 平 ) 15 土 地 区 画 整 理 事 業 等 に 活 用 される 復 興 交 付 金 については 3 月 2 日 に 第 1 回 目 の 交 付 可 能 額 2,509 億 円 が 示 されている( 復 興 庁 復 興 交 付 金 の 交 付 可 能 額 通 知 ( 第 1 回 目 )について ( 平 )) 16 日 本 経 済 新 聞 ( 平 ) 読 売 新 聞 ( 平 ) 朝 日 新 聞 ( 平 )など 17 なお 旧 憲 法 下 の 当 時 は 現 在 と 予 算 制 度 が 異 なっているが 関 東 大 震 災 後 の 予 算 の 編 成 に 当 たっては 歳 出 の 削 減 前 年 度 剰 余 金 の 繰 入 れの 増 加 震 災 善 後 処 理 に 絞 った 公 債 の 発 行 によって 財 源 を 捻 出 していることな 12

11 るが 我 が 国 の 財 政 状 況 は 債 務 残 高 がGDP 比 で2 倍 程 度 に 積 み 上 がるなど 既 に 先 進 国 中 最 悪 の 水 準 にあり 今 後 は 東 日 本 大 震 災 からの 復 旧 復 興 が 求 められる 中 円 高 電 力 需 給 問 題 海 外 経 済 の 不 安 定 化 などで 我 が 国 を 取 り 巻 く 状 況 は 更 に 厳 しさを 増 す 可 能 性 もある 加 えて 現 在 の 国 内 の 資 金 余 剰 の 状 況 も 中 長 期 的 には 転 換 点 を 迎 えるとの 見 方 も 多 く 国 債 金 利 の 行 方 も 予 断 を 許 さない 債 務 危 機 に 陥 った 欧 州 諸 国 の 例 を 挙 げるまでも なく 巨 額 の 債 務 残 高 を 抱 える 我 が 国 が 今 後 も 市 場 の 信 認 を 確 保 していくことは 容 易 では ない 被 災 地 の 復 旧 復 興 状 況 に 沿 った 柔 軟 かつ 適 切 な 対 応 を 行 い 更 には 社 会 保 障 など の 財 政 需 要 に 対 応 する 一 方 一 定 の 経 済 成 長 を 確 保 しつつ 償 還 計 画 で 示 された 復 興 債 の 償 還 を 着 実 に 進 めていくことはもとより いかに 実 行 可 能 な 財 政 再 建 の 道 筋 を 示 していく のか 政 府 は 極 めて 難 しい 政 策 運 営 を 求 められている 参 考 文 献 大 蔵 省 百 年 史 編 集 室 大 蔵 省 百 年 史 上 巻 ( 財 団 法 人 大 蔵 財 務 協 会 )( 昭 和 44 年 ) だれが 復 興 を 殺 すのか 週 刊 ダイヤモンド ( 株 式 会 社 ダイヤモンド 社 )( 平 ) ど 東 日 本 大 震 災 における 財 源 捻 出 の 手 法 と 重 なるところがある 13

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