NIRA 社 会 保 障 制 度 に 関 する 研 究 報 告 国 債 に 依 存 した 社 会 保 障 からの 脱 却 -シルバー 民 主 主 義 を 超 えて- エクゼクティブサマリー 日 本 の 社 会 保 障 制 度 は 毎 年 の 赤 字 国 債 の 発 行 により 支 えられており その

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2 NIRA 社 会 保 障 制 度 に 関 する 研 究 報 告 国 債 に 依 存 した 社 会 保 障 からの 脱 却 -シルバー 民 主 主 義 を 超 えて- エクゼクティブサマリー 日 本 の 社 会 保 障 制 度 は 毎 年 の 赤 字 国 債 の 発 行 により 支 えられており その 発 行 規 模 は 今 後 持 続 的 に 拡 大 することが 見 込 まれる 2040 年 代 前 半 に 訪 れる 高 齢 化 のピーク 時 に 備 えて 積 み 上 がるはずの 社 会 保 障 基 金 は 既 に 取 り 崩 しが 始 まっており 今 後 20 年 程 度 で 枯 渇 する 可 能 性 が 高 い 基 金 の 枯 渇 後 は 毎 年 取 り 崩 してきた 分 を 赤 字 国 債 に 追 加 的 に 依 存 しなければならない こうした 事 態 が 認 識 されれば 国 債 の 信 認 が 揺 らぐ 契 機 となる 可 能 性 がある この 事 態 を 回 避 し 高 齢 化 のピークが 過 ぎる 2050 年 まで 社 会 保 障 基 金 が 維 持 されるため には 年 金 給 付 の 削 減 が 必 要 となる 給 付 の 削 減 は 高 齢 者 が 大 きな 政 治 力 を 持 つシルバー 民 主 主 義 の 下 では 困 難 であるかもしれない しかし 給 付 を 国 債 に 依 存 し 続 けるという 年 金 の 抱 える 高 リスク 構 造 が 高 齢 者 に 十 分 に 認 識 されれば 部 分 的 な 給 付 の 削 減 によって 年 金 制 度 の 安 定 性 を 確 保 することへの 合 意 形 成 は 不 可 能 ではない しかし その 合 意 を 得 るために は 現 行 の 年 金 制 度 の 抱 えるリスクについての 徹 底 した 情 報 開 示 が 前 提 となる 米 国 の 社 会 保 険 報 告 書 のように 公 的 年 金 保 険 の 会 計 検 査 を 行 う 独 立 機 関 が 必 要 とされる 1. 赤 字 国 債 に 依 存 した 社 会 保 障 制 度 のリスク 取 り 崩 されている 社 会 保 障 の 積 立 金 急 速 に 進 展 する 高 齢 化 と 経 済 の 長 期 停 滞 の 下 で 社 会 保 障 の 給 付 水 準 は 現 世 代 が 負 担 する 社 会 保 険 料 をはるかに 上 回 って 増 え 続 けている この 差 額 は 毎 年 の 赤 字 国 債 の 発 行 に より 賄 われ その 発 行 規 模 は 団 塊 の 世 代 が 75 歳 以 上 となる 高 齢 者 の 高 齢 化 とともに 今 後 一 層 拡 大 することが 見 込 まれる こうした 給 付 額 の 持 続 的 な 増 加 は 消 費 税 率 の 10% 程 度 への 引 き 上 げ 程 度 で 賄 えるもの ではない 赤 字 国 債 を 持 続 的 に 発 行 し 後 世 代 へ 負 担 を 先 送 りしている 現 状 は 中 長 期 的 に 維 持 可 能 なものではなく その 資 金 を 賄 ってきた 日 本 国 債 の 市 場 の 信 認 を 脅 かす 大 きな 要 因 となる 可 能 性 が 高 い 厚 生 労 働 省 は 年 金 積 立 金 が 2100 年 まで 維 持 される 100 年 安 心 年 金 であることをア ピールしてきた しかし 高 齢 化 のピーク 時 に 備 えて 積 み 増 されるはずの 社 会 保 障 積 立 金 は 当 初 の 見 込 みに 反 して 過 去 5 年 間 で 2 割 減 と 急 速 に 取 り 崩 されている 現 実 とかけ 離 れた 想 定 値 積 立 金 に 想 定 外 の 事 態 が 生 じている 大 きな 要 因 は 経 済 の 実 勢 からかけ 離 れた 前 提

3 に 基 づいて 積 立 金 の 水 準 が 試 算 されたためである しかも そのために 本 来 実 施 されるべ き 必 要 な 改 革 が 先 送 りされてきた 2004 年 に 厚 生 労 働 省 が 公 表 した 財 政 再 計 算 では 3.2%の 運 用 利 回 りと 2.1%の 賃 金 上 昇 率 (いずれも 名 目 値 )が 長 期 的 に 維 持 されるという 楽 観 的 な 想 定 に 基 づいていた その 後 実 績 値 と 乖 離 している 状 況 を 踏 まえて 実 施 されたは ずの 財 政 検 証 (2009 年 ) では それらの 経 済 指 標 の 前 提 が 運 用 利 回 りは 4.1% また 賃 金 上 昇 率 は 2.5%に さらに 引 き 上 げられた このため 年 金 積 立 金 管 理 運 用 独 立 行 政 法 人 (GPIF)が 自 主 運 用 を 開 始 した 年 金 積 立 金 の 運 用 収 益 率 や 賃 金 上 昇 率 の 実 績 値 との 差 は 一 層 広 がっている 1 仮 に 制 度 改 革 がなされないまま 年 金 積 立 金 が 枯 渇 すれば 毎 年 取 り 崩 されている 積 立 金 と 同 額 の 国 債 ( 約 10 兆 円 )が 持 続 的 に 発 行 されることになり 過 去 10 年 間 の 平 均 発 行 額 ( 約 35 兆 円 )に その 分 が 上 乗 せされることになる これは 債 券 市 場 に 大 きな 影 響 を 与 えざるを 得 ない このため 年 金 積 立 金 の 残 高 が 少 なくなるほど 国 債 の 投 資 家 にとっての 信 認 リスクは 高 まる 可 能 性 が 大 きい 仮 に 国 債 の 新 規 発 行 が 困 難 となれば 年 金 給 付 等 の 社 会 保 障 費 も 社 会 保 険 料 収 入 の 範 囲 内 ( 現 状 給 付 額 の6 割 程 度 )にするための 大 幅 な 削 減 が 避 けられなくなる(ハードランディング シナリオ) 図 表 1 年 金 積 立 金 の 見 通 し( 厚 生 年 金 および 国 民 年 金 の 合 計 値 ) 600 ( 兆 円 ) 年 推 計 年 推 計 実 績 値 ( 厚 生 年 金 代 行 部 分 を 除 く) 年 ( 注 )2012 年 の 実 績 値 については 第 2 四 半 期 末 の 値 ( 出 所 ) 厚 生 労 働 省 平 成 23 年 度 年 金 積 立 金 運 用 報 告 平 成 21 年 財 政 検 証 をもとに 作 成 2. 安 心 できる 年 金 制 度 維 持 のためのシナリオ ソフトランディングのために こうしたハードランディング シナリオを 避 けるためには より 現 実 的 な 経 済 指 標 の 前 提 の 下 で 少 なくとも 高 齢 化 のピークが 過 ぎる 2050 年 頃 まで 積 立 金 を 確 保 する 40 年 安 心 年 金 を 実 現 することが 望 ましい そのため 負 担 と 給 付 の 調 整 を 目 指 す 必 要 がある(ソフト ランディング シナリオ) 年 年 までの 年 平 均 値 では 運 用 収 益 率 は 1.4% 賃 金 上 昇 率 は-0.7%

4 2009 年 財 政 検 証 の 100 年 安 心 年 金 ケースに 対 して 積 立 金 の 運 用 利 回 りの 想 定 値 を GPIF の 年 の 実 績 値 に 置 き 換 えて 試 算 したケース1では 積 立 金 の 枯 渇 する 時 期 は 2060 年 に 早 まる さらに 同 じ 運 用 利 回 りの 下 で 名 目 賃 金 上 昇 率 をケース2では 1% また ケース3では 0%に 引 き 下 げると 積 立 金 の 枯 渇 時 期 は 各 々 2038 年 2032 年 と 一 層 早 まることになる 給 付 削 減 はやむを 得 ない こうした 新 たな 経 済 前 提 の 下 で 2050 年 まで 積 立 金 を 維 持 するためには まず 年 金 保 険 料 率 を 現 在 の 予 定 2 以 上 に 大 幅 に 引 き 上 げることが 考 えられる 例 えば ケース3の 場 合 には 2013 年 から 毎 年 0.598%ポイントの 引 き 上 げで 2040 年 に 33.26%と 現 行 予 定 されている 水 準 (18.3%)の 1.8 倍 を 上 限 とする 必 要 がある 3 仮 に 保 険 料 率 を 現 行 で 定 めた 水 準 以 上 に 引 き 上 げることができないとすれば 年 金 給 付 額 の 削 減 が 不 可 避 となる その 場 合 ケース2の 前 提 では 2013 年 から 2 割 ケース3の 前 提 では 4 割 弱 が 削 減 される こうした 年 金 給 付 の 削 減 は 受 給 者 にとって 受 け 入 れ 難 いも のといえるが より 大 幅 な 年 金 給 付 の 削 減 を 求 められるハードランディング シナリオを 防 ぎ 安 定 した 年 金 制 度 を 維 持 するためには やむを 得 ない 措 置 といえる 図 表 2 年 金 制 度 改 革 のシナリオ シルバー 民 主 主 義 を 超 えて 高 齢 者 が 大 きな 政 治 的 な 発 言 力 をもつシルバー 民 主 主 義 の 強 まりの 下 で 既 受 給 者 も 含 めた 年 金 給 付 削 減 の 実 現 は 現 実 的 でないという 批 判 がある しかし 将 来 世 代 への 借 金 に 大 %ポイントの 毎 年 引 き 上 げ 2017 年 の 18.3%を 上 限 とする 3 これに 医 療 や 介 護 保 険 料 もの 上 昇 することを 考 えれば 分 も 合 わせれば 被 用 者 や 事 業 主 が 負 担 できる 限 度 をはるかに 超 えるものとなってしまう -3-

5 きく 依 存 した 現 行 の 年 金 は 子 どもや 孫 の 世 代 に 多 くの 負 担 を 先 送 りする 不 公 平 な 制 度 であるだけでなく 実 態 とかけ 離 れた 経 済 前 提 に 基 づいた 不 安 定 なものである 仮 に 現 行 の 年 金 給 付 水 準 が 自 分 の 生 存 中 に 維 持 されれば 負 担 を 後 世 代 に 押 しつける 分 だけ 高 リ ターン が 得 られるものの 他 方 で 制 度 が 破 綻 すれば 大 幅 な 給 付 削 減 を 強 いられる 高 リ スク の 資 産 でもある こうした 現 状 が 十 分 に 認 識 されれば リスク 回 避 度 の 高 い 高 齢 者 が 年 金 を 終 身 の 安 全 資 産 とするために 部 分 的 な 削 減 を 受 け 入 れる 可 能 性 は 少 なくない そのことは 高 齢 者 世 帯 の 金 融 資 産 選 択 行 動 からも 裏 付 けられる 今 回 行 った 分 析 でも 世 帯 主 の 年 齢 が 高 まるほど 株 式 や 債 券 等 のリスク 資 産 の 保 有 比 率 は 低 下 する 傾 向 にあり 高 齢 者 のリスク 回 避 度 の 高 さ が 明 らかとなった また 仮 に 年 金 資 産 からの 収 益 は 変 化 せずに 年 金 積 立 金 の 減 少 でリスクの 上 昇 だけ を 認 識 するならば 家 計 の 効 用 は 低 下 してしまうはすである このため たとえ 年 金 の 給 付 水 準 が 引 き 下 げられても その 代 わりに 40 年 後 まで 年 金 積 立 金 が 確 保 され 確 実 に 受 給 で きるという 安 定 性 が 保 証 されることになれば 高 齢 者 の 満 足 度 は 向 上 する 可 能 性 が 高 い その 意 味 では 年 金 給 付 の 削 減 を 高 齢 者 世 代 が 自 らの 利 益 のために 受 け 入 れる 可 能 性 がある すなわち 年 金 が 確 実 に 保 証 される 資 産 であれば それを 政 府 の 都 合 で 一 方 的 に 削 減 されることへの 高 齢 者 の 抵 抗 は 大 きい しかし それが 事 実 上 の 不 良 債 権 と 化 して いる 実 態 が 明 らかとなれば その 一 部 をカットすることで 残 りの 資 産 価 値 を 保 全 するとい う 市 場 取 引 に 類 似 した 手 法 の 方 が 高 齢 者 にとっての 合 理 的 な 選 択 としては より 受 け 入 れ 易 いのではないだろうか ただし そのための 大 きな 前 提 として 年 金 の 制 度 的 リスクについての 徹 底 した 情 報 公 開 が 必 要 とされる 現 行 制 度 には デフレから 脱 却 すれば 物 価 スライドが 発 動 され そのなか から 高 齢 者 が 気 付 かぬように 年 金 給 付 額 を 実 質 的 に 削 減 する マクロ 経 済 スライドの 仕 組 みがある しかし 100 年 安 心 年 金 の 看 板 を 降 ろさないまま そのような 手 段 で 対 応 で きなくなっているほど 年 金 の 持 続 性 リスクは 高 まっているといえる 制 度 改 革 の 工 程 表 作 成 を 65 歳 以 上 が 一 律 の 給 付 を 受 け 取 る 年 金 と 比 べて 医 療 や 介 護 給 付 は 高 齢 者 の 高 齢 化 の 進 展 とともに それに 比 例 して 増 加 するだけでなく 医 療 技 術 の 進 歩 に 伴 う 経 費 の 増 加 等 から 将 来 の 医 療 介 護 保 険 財 政 は 一 層 深 刻 な 状 況 にある これらを 将 来 とも 維 持 可 能 な 制 度 とするためには とくに 高 齢 者 医 療 費 介 護 費 用 を 合 理 化 し 国 民 の 負 担 が 可 能 な 経 済 成 長 の 範 囲 内 への 抑 制 することが 大 きなポイントとなる そのためには 1 家 庭 医 制 度 の 導 入 等 で 病 院 と 診 療 所 との 役 割 分 担 の 適 正 化 2 介 護 保 険 給 付 の 重 点 化 3 医 療 保 険 の 対 象 範 囲 の 明 確 化 等 の 改 革 が 必 要 とされる 年 金 や 医 療 介 護 の 費 用 を 際 限 なき 赤 字 国 債 の 発 行 を 通 じて 後 代 世 代 に 転 嫁 するこれま での 仕 組 みは 市 場 の 規 律 によって 抑 制 されざるを 得 ない 時 期 が 近 付 いている 社 会 保 障 費 を 現 世 代 が 負 担 できる 範 囲 内 に 抑 制 することを 基 本 的 な 原 則 として そのために 必 要 な 制 度 改 革 の 工 程 表 を 速 やかに 作 成 することが 必 要 である 本 件 に 関 するご 連 絡 先 : 国 際 基 督 教 大 学 客 員 教 授 八 代 尚 宏 yashiro@icu.ac.jp 公 益 財 団 法 人 総 合 研 究 開 発 機 構 研 究 調 査 部 主 任 研 究 員 島 澤 諭 豊 田 奈 穂 Tel

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