「中国における地方財政問題と地方債発行の実行可能性についての研究」

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1 中 国 における 地 方 財 政 問 題 と 地 方 債 発 行 の 実 行 可 能 性 についての 研 究 李 建 偉 中 国 国 務 院 発 展 研 究 中 心 マクロ 経 済 研 究 部 副 処 長

2 1. 中 国 の 地 方 財 政 が 直 面 している 主 要 な 問 題 1.1. 分 税 制 改 革 実 施 後 中 央 と 地 方 における 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 の 不 平 等 な 配 分 が 地 方 の 財 政 難 を 招 来 している 中 央 と 地 方 の 財 政 関 係 は 詰 まるところ 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 の 配 分 の 問 題 である 改 革 の 初 期 段 階 (1978~1984 年 )では 計 画 経 済 体 制 の 影 響 を 大 きく 受 けて 中 央 の 財 政 では 事 務 処 理 権 が 財 政 管 理 権 をはるかに 上 回 り 地 方 政 府 の 財 政 では 財 政 管 理 権 が 事 務 処 理 権 を 大 きく 上 回 っていた この 時 期 の 中 央 と 地 方 の 財 政 関 係 は 地 方 が 中 央 を 支 援 し ているというものであった 1980 年 において 中 央 が 財 政 収 入 と 支 出 に 占 める 割 合 はそれぞ れ 24.52%と 54.26%となっており 地 方 についてはそれぞれ 75.48%と 45.74%であった 1985~1993 年 までの 間 は 中 央 と 地 方 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 は 基 本 的 に 対 等 であっ た 1985~1992 年 までは 中 央 と 地 方 での 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 の 格 差 は 3 ポイント 以 内 となっており 1993 年 もわずか 6 ポイントにとどまっていた ただし 中 央 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 は 年 々 下 降 傾 向 にあり 地 方 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 は 年 々 増 加 しつつ あった 中 央 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 が 全 体 に 占 める 比 率 は 1985 年 の 38.39%と 39.68% から 1993 年 には 22.02%と 28.26%に 減 少 しており 地 方 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 につい ては 1985 年 の 61.61%と 60.32%から 1993 年 には 77.98%と 71.74%に 増 加 している 1994 年 に 分 税 制 改 革 が 実 施 されてからは 中 央 の 財 政 管 理 権 が 大 幅 に 向 上 し 地 方 の 財 政 管 理 権 は 大 幅 に 減 少 したが 一 方 中 央 と 地 方 の 事 務 処 理 権 の 変 化 の 幅 は 比 較 的 小 さい ものとなっている 1994~2002 年 の 中 央 の 財 政 管 理 権 の 比 率 の 平 均 は 52%で 地 方 の 財 政 管 理 権 の 比 率 の 平 均 は 48% 中 央 の 事 務 処 理 権 の 比 率 の 平 均 は 30%で 地 方 の 事 務 処 理 権 の 比 率 の 平 均 は 70%となっている このうち 2002 年 における 中 央 の 財 政 管 理 権 の 比 率 は 55%で 事 務 処 理 権 の 比 率 は 30.7% 地 方 の 財 政 管 理 権 の 比 率 は 45%で 事 務 処 理 権 の 比 率 は 69.3%となっている 分 税 制 改 革 の 実 施 によって 財 政 管 理 権 は 中 央 に 集 中 し 中 央 のマクロコントロール 能 力 が 強 化 されて 一 部 の 地 区 主 に 中 西 部 地 区 では 中 央 が 移 転 支 出 を 強 化 したことにより 全 体 的 に 財 政 収 支 が 改 善 した ただし 事 務 処 理 権 は 財 政 管 理 権 に 伴 って 必 要 なだけ 中 央 へと 集 約 されてはいないため 地 方 財 政 は 苦 境 に 陥 った 例 えば 教 育 衛 生 等 は 明 ら かに 公 共 事 業 としての 特 性 を 有 する 支 出 項 目 であるが これらは 分 税 制 実 施 後 も 依 然 と して 主 に 地 方 の 財 政 で 賄 われており この 2 つの 支 出 が 地 方 財 政 支 出 の 約 20%を 占 めてい る 他 に 資 金 源 泉 が 存 在 しないという 状 況 にあっては 地 方 財 政 による 公 共 事 業 への 支 出 は その 他 の 地 方 支 出 を 圧 迫 するのみであり これにより 地 方 財 政 は 苦 境 に 陥 っている

3 図 ~2002 年 の 中 央 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 の 変 化 状 況 (%) 60 財 政 管 理 権 事 務 処 理 権 図 ~2002 年 地 方 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 の 変 化 状 況 財 政 管 理 権 事 務 処 理 権

4 1.2. 分 税 制 改 革 実 施 後 中 西 部 地 区 では 全 体 的 な 地 方 財 政 収 支 の 状 況 は 改 善 されたが 中 西 部 の 地 方 財 政 収 支 難 という 問 題 につい ては 抜 本 的 な 解 決 が 図 られていない 分 税 制 改 革 の 実 施 により 中 央 のマクロコントロール 能 力 は 増 強 され 地 域 経 済 の 発 展 の 不 均 衡 を 改 善 するために 中 西 部 地 区 に 対 する 財 政 的 な 支 持 が 増 強 された 中 西 部 地 区 の 地 方 財 政 収 支 は 全 体 的 に 改 善 しており 2001 年 の 中 部 と 西 部 地 区 の 地 方 財 政 収 入 は わ ずかに 1,734 億 元 と 1,477 億 元 であるが 財 政 支 出 は 3,552 億 元 と 3,791 億 元 にも 達 してい る この 中 部 と 西 部 地 区 の 1,818 億 元 と 2,314 億 元 の 収 支 差 額 は 中 央 財 政 による 移 転 支 出 の 結 果 であり すなわち 中 西 部 地 区 の 財 政 収 入 に 対 する 中 央 財 政 の 移 転 支 出 が 当 該 地 域 の 地 方 財 政 収 入 を 超 えているということである また 2001 年 の 中 央 財 政 の 東 部 地 区 財 政 に 対 する 移 転 はわずか 1,200 億 元 であった ただし 中 央 財 政 の 中 西 部 地 区 財 政 に 対 する 移 転 支 出 は 中 西 部 地 区 の 地 方 財 政 収 支 難 という 問 題 の 抜 本 的 な 解 決 を 図 るものではない な ぜなら 中 央 財 政 の 移 転 支 出 は 主 に インフラ 整 備 農 業 支 援 社 会 保 障 政 策 性 補 助 金 行 政 事 業 団 体 行 政 管 理 などの 特 定 の 領 域 に 集 中 しており 多 額 の 支 出 が 専 用 の 特 別 支 出 とされていることが 挙 げられる 教 育 衛 生 都 市 建 設 維 持 等 の 地 方 財 政 が 支 出 を 負 担 す る 事 業 は 依 然 として 中 西 部 地 区 の 限 りある 財 政 収 入 という 制 約 を 受 けているのである 一 方 東 部 地 区 については 中 央 財 政 の 移 転 支 出 が 比 較 的 少 なく 分 税 制 の 実 施 により 中 央 に 上 納 される 税 収 が 比 較 的 多 いため 相 対 的 には 財 政 収 入 は 流 出 する 一 方 であり こ れに 加 えて 東 部 地 区 では 教 育 衛 生 都 市 建 設 維 持 などの 公 共 事 業 への 資 金 投 入 が 多 いこ とから 自 ずと 他 の 事 業 への 支 出 が 圧 迫 され 結 果 として 地 方 財 政 に 同 様 の 困 難 な 事 態 を もたらしている 表 年 の 中 国 の 地 域 別 財 政 収 支 状 況 財 政 支 出 財 政 収 入 収 支 差 額 地 方 合 計 ( 万 元 ) 131,345,584 78,032,999-53,312,585 東 部 57,913,234 45,915,954-11,997,280 中 部 35,523,276 17,344,350-18,178,926 西 部 37,909,074 14,772,695-23,136,379 構 成 (%) 東 部 中 部 西 部

5 表 年 の 中 国 の 地 域 別 財 政 支 出 構 成 支 出 項 目 地 方 合 計 東 部 中 部 西 部 インフラ 整 備 費 潜 在 事 業 開 発 費 地 質 探 査 費 科 技 三 項 ( 新 製 品 試 作 中 間 テスト 重 要 科 学 技 術 事 業 ) 費 流 動 資 金 農 村 支 援 費 農 業 総 合 開 発 費 農 林 水 利 気 象 部 門 事 業 費 工 業 交 通 事 業 費 流 通 部 門 事 業 費 文 化 娯 楽 スポーツ 放 送 事 業 費 教 育 事 業 費 科 学 事 業 費 衛 生 経 費 税 務 等 部 門 費 弔 慰 金 社 会 福 祉 救 済 金 行 政 事 業 団 体 費 社 会 保 障 費 国 防 支 出 費 行 政 管 理 外 交 外 事 費 武 装 警 察 費 警 察 検 察 庁 裁 判 所 支 出 都 市 維 持 費 政 策 性 補 助 金 貧 困 地 域 支 援 費 海 域 開 発 建 設 費 特 別 支 出 その 他 支 出

6 1.3. 分 税 制 改 革 実 施 後 各 地 区 には 財 政 管 理 権 が 上 級 機 関 へ 集 約 さ れつつあるという 現 象 が 存 在 しており これが 県 及 び 郷 鎮 等 の 末 端 財 政 に 困 難 を 生 じさせる 主 要 な 原 因 となっている 1994 年 に 分 税 制 による 財 政 体 制 改 革 が 実 施 されてから 中 央 政 府 は 主 要 な 税 種 である 増 値 税 の 75%を 中 央 の 収 入 とし 地 方 に 配 分 するのは 徴 収 コストが 嵩 む 一 部 の 税 種 のみとし ている 1994 年 の 分 税 制 改 革 は 中 央 の 財 政 収 入 を 如 何 に 向 上 させるかという 点 のみを 考 慮 しており 地 方 税 の 有 効 性 をほとんど 省 みていないため 結 果 として 経 済 が 発 達 して いない 県 郷 の 財 政 収 入 は 著 しく 減 少 している さらに 省 市 の 大 部 分 では 分 税 制 実 施 に より 地 区 内 部 でも 財 政 管 理 権 が 中 央 へと 集 約 されつつあるか または 中 央 税 収 の 返 還 が 保 留 されていることにより 県 郷 等 の 末 端 組 織 の 財 政 運 営 はより 一 層 困 難 さを 増 している 西 部 地 区 の 甘 粛 省 と 東 部 地 区 の 江 蘇 省 を 例 にとると 分 税 制 改 革 初 期 の 1995 年 には 甘 粛 省 と 江 蘇 省 の 県 と 市 の 財 政 収 入 が 省 全 体 の 財 政 に 占 める 割 合 はそれぞれに 上 昇 しており 1992 年 との 比 較 では ポイントと 1.43 ポイントの 上 昇 となっている 一 方 県 と 市 の 財 政 支 出 が 省 全 体 の 財 政 支 出 に 占 める 割 合 はそれぞれに 下 降 しており 1992 年 との 比 較 では 1.75 ポイントと ポイント 減 少 している 分 税 制 改 革 初 期 には この 2 つの 省 は 財 政 管 理 権 の 下 級 政 府 への 移 譲 事 務 処 理 権 の 上 級 政 府 への 集 約 という 状 況 にあった しかしながら この 状 況 はその 後 逆 転 し 財 政 が 上 級 政 府 に 大 幅 に 集 約 され 事 務 処 理 権 は 大 幅 に 下 級 政 府 へ 移 譲 されることになり 1995 年 との 比 較 では 1999 年 に 甘 粛 省 と 江 蘇 省 の 県 市 の 財 政 収 入 が 省 全 体 の 財 政 収 入 に 占 める 割 合 は それぞれ ポイントと 2.41 ポイント 減 少 し 県 市 の 財 政 支 出 が 省 全 体 の 財 政 支 出 に 占 める 割 合 はそれぞれ 6.33 ポイン トと ポイント 上 昇 している このような 財 政 管 理 権 の 上 級 政 府 集 約 事 務 処 理 権 の 下 級 政 府 移 譲 という 逆 転 現 象 は 県 市 の 財 政 運 営 に 困 難 をもたらす 主 要 な 原 因 となってい る 表 3. 分 税 制 改 革 前 後 における 甘 粛 省 の 県 市 財 政 収 支 が 省 全 体 の 財 政 収 支 に 占 める 割 合 の 変 化 (%) 県 市 収 入 が 全 省 収 入 に 占 める 割 合 県 市 支 出 が 全 省 支 出 に 占 める 割 合

7 表 4. 江 蘇 省 の 県 市 財 政 収 支 が 省 全 体 の 財 政 収 支 に 占 める 割 合 の 変 化 (%) 県 市 収 入 が 全 省 収 入 に 占 める 割 合 県 市 支 出 が 全 省 支 出 に 占 める 割 合 末 端 財 政 で 扶 養 している 人 口 が 過 剰 となっている 郷 鎮 の 状 況 については 現 状 では 全 国 規 模 での 完 全 な 統 計 資 料 が 不 足 している しかし ながら 研 究 ( 趙 陽 2003)の 結 果 から 90 年 代 後 半 以 降 は 財 政 体 制 上 の 原 因 によって 県 郷 の 財 政 が 苦 境 に 陥 っていることが 明 らかになっている これは 90 年 代 中 後 期 の 末 端 財 政 運 営 における 重 要 な 特 徴 の 1 つであり 同 時 に 農 民 の 負 担 を 日 増 しに 増 加 させている 深 刻 な 体 制 上 の 原 因 ともなっている 第 九 次 5 ヵ 年 計 画 の 後 半 から わが 国 の 多 くの 地 区 県 郷 では 公 務 員 の 給 料 の 問 題 がクローズアップされているが これは 一 部 の 地 区 で の 県 郷 職 員 の 人 員 過 多 経 費 の 無 駄 遣 いといった 問 題 に 関 わるものであり さらに 一 部 の 地 区 では 県 郷 の 財 政 が 極 めて 困 難 になっていることにも 関 わっている なかでも 重 要 な 要 因 として 省 以 下 の 財 政 体 制 が 今 もなお 整 備 されていないということが 挙 げられる 統 計 によれば 全 国 の 県 郷 級 財 政 で 扶 養 している 人 口 は 地 方 財 政 で 扶 養 している 人 口 全 体 の 70%を 占 めているが 県 郷 の 財 力 は 全 国 の 地 方 財 政 の 財 力 のわずか 40%を 占 める に 過 ぎない わが 国 の 省 級 財 政 が 地 方 財 政 の 総 収 入 に 占 める 割 合 は 1994 年 の 16.8%から 2000 年 には 28.8%に 増 加 しており これは 省 級 の 財 政 が 過 剰 な 速 度 で 収 入 を 集 中 させて いる 一 方 で 省 級 財 政 地 方 市 級 財 政 から 県 郷 財 政 への 移 転 支 出 力 が 著 しく 不 足 して いるということを 意 味 している 各 省 の 全 体 的 な 財 力 から 見 れば 公 務 員 の 給 料 支 払 いを 保 証 することは さほど 大 きな 問 題 となるはずはない 各 省 の 給 料 支 出 が 財 政 支 出 全 体 に 占 める 割 合 は 全 国 平 均 が 40% 最 高 の 青 海 省 で 61% 最 低 の 上 海 で 10%となっている 1.5. 農 村 の 税 金 制 度 改 革 実 施 後 末 端 財 政 の 収 支 難 の 状 況 がよりい っそう 顕 在 化 している 1994 年 の 分 税 制 改 革 実 施 により 消 費 税 関 税 はすべて 中 央 税 に 転 化 され 増 値 税 の 75% は 中 央 に 上 納 され 企 業 所 得 税 は 中 央 と 地 方 で 分 割 共 有 することとなっている さらに 近 年 急 速 に 増 加 している 個 人 所 得 税 も 2002 年 からは 地 方 税 から 中 央 と 地 方 の 共 有 税 へと 変 更 されている 地 方 政 府 の 財 政 収 入 の 源 泉 は 主 に 増 値 税 の 分 割 分 営 業 税 企 業 所 得 税 の 分 割 分 及 び 個 人 所 得 税 の 分 割 分 となっており 2002 年 は この 4 項 目 の 税 収 が 地 方 財

8 政 収 入 の 65.4%を 占 めていることから これらが 省 市 地 方 財 政 収 入 の 主 体 といえる ただ し 県 郷 の 末 端 財 政 の 収 入 については 家 畜 屠 殺 税 農 業 税 及 び 農 業 特 産 税 耕 地 占 用 税 が 大 きな 比 重 を 占 めており とりわけ 工 業 が 発 達 していない 農 業 地 区 では 財 政 収 入 の 主 体 となっている 2001 年 は 家 畜 屠 殺 税 農 業 税 と 農 業 特 産 税 耕 地 占 用 税 等 の 4 項 目 の 税 収 が 地 方 の 財 政 収 入 の 4.47%を 占 め 2002 年 には 5.72%に 上 昇 している 農 業 税 は 県 郷 の 末 端 財 政 収 入 においては 特 殊 な 地 位 にあり 農 村 の 税 金 制 度 改 革 は 必 然 的 に 県 郷 の 末 端 財 政 収 支 に 重 大 な 影 響 を 与 えている 可 能 性 がある 調 査 の 結 果 からは 農 村 の 税 金 制 度 改 革 実 施 により 県 郷 の 末 端 財 政 はより 一 層 困 難 な 状 況 に 陥 っていることが 明 らか になった 一 例 を 挙 げると 山 東 省 の 臨 沂 市 では 2002 年 に 実 施 された 第 一 段 階 の 農 村 税 金 体 制 改 革 により 農 業 関 係 の 財 政 収 入 が 2001 年 の 13.5 億 元 から 2002 年 には 7.6 億 元 と なって 5.9 億 元 減 少 している その 一 方 で 省 財 政 による 地 区 改 革 の 助 成 金 ではこの 不 足 を 補 てんすることができないことから 県 郷 の 財 政 はより 一 層 苦 境 に 陥 っている 表 年 の 地 方 財 政 における 収 入 源 泉 の 構 成 (%) 増 値 税 ( 付 加 価 値 税 ) 家 畜 屠 殺 税 0.32 営 業 税 農 業 税 2.10 企 業 所 得 税 農 業 特 産 税 1.56 企 業 所 得 税 還 付 畜 産 税 0.01 個 人 所 得 税 9.18 耕 地 占 用 税 0.49 資 源 税 0.86 契 約 税 2.01 固 定 資 産 投 資 調 節 税 0.20 国 有 資 産 経 営 収 益 0.73 都 市 建 設 維 持 税 4.88 国 有 企 業 計 画 欠 損 金 補 填 不 動 産 税 2.93 行 政 関 係 費 用 徴 収 4.76 印 紙 税 0.91 罰 金 徴 収 没 収 収 入 4.57 都 市 土 地 使 用 税 0.85 海 域 用 地 鉱 区 使 用 収 入 0.05 土 地 増 値 税 0.13 特 別 項 目 収 入 3.22 車 両 船 舶 使 用 免 許 税 0.32 その 他 の 収 入 1.54

9 表 年 の 地 方 財 政 における 収 入 源 泉 の 構 成 (%) 増 値 税 家 畜 屠 殺 税 0.12 営 業 税 農 業 税 3.76 企 業 所 得 税 農 業 特 産 税 1.17 企 業 所 得 税 退 税 畜 産 税 0.02 個 人 所 得 税 7.11 耕 地 占 用 税 0.67 資 源 税 0.88 契 約 税 2.81 固 定 資 産 投 資 調 節 税 0.09 国 有 資 産 経 営 収 益 1.00 都 市 建 設 維 持 税 0.55 国 有 企 業 計 画 欠 損 金 補 填 不 動 産 税 3.32 行 政 関 係 費 用 徴 収 6.04 印 紙 税 0.83 罰 金 徴 収 没 収 収 入 4.64 都 市 土 地 使 用 税 0.90 海 域 用 地 鉱 区 使 用 収 入 0.04 土 地 増 値 税 0.24 特 別 項 目 収 入 3.46 車 両 船 舶 使 用 免 許 税 0.34 その 他 の 収 入 1.36 表 7. 農 村 税 金 改 革 前 後 における 臨 沂 市 の 農 業 関 係 財 政 収 入 への 影 響 の 比 較 ( 単 位 : 億 元 ) 改 革 前 (2001 年 ) 第 一 段 階 改 革 後 (2002 年 ) 第 二 段 階 改 革 後 (2003 年 ) 三 提 五 統 ( 郷 村 に 農 業 税 ( 農 業 特 産 税 9.5 よる 費 用 徴 収 ) 収 入 を 含 む) 収 入 6.4 農 業 税 収 入 5.8 農 業 税 ( 農 業 特 産 税 を 含 む) 収 入 1.8 郷 村 公 益 事 業 金 1.2 家 畜 屠 殺 税 0.5 政 策 外 調 達 資 金 分 配 * 1.7 合 計 13.5 合 計 7.6 合 計 その 他 の 原 因 地 方 における 財 政 難 の 原 因 には 上 述 の 5 項 目 のほかにも 地 方 政 府 による 越 権 投 資 が 招 いている 大 量 の 隠 れた 債 務 などの 多 岐 にわたる 原 因 が 含 まれている 2. 地 方 財 政 問 題 の 解 決 策 と 地 方 債 発 行 の 必 要 性 地 方 における 財 政 難 を 解 決 するには 収 入 の 増 加 と 支 出 の 節 減 という 2 つの 方 法 しかな い これは 中 央 と 地 方 省 市 と 県 郷 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 の 合 理 的 な 配 分 に 関 わる 問 題 であり さらには 地 方 行 政 の 体 制 改 革 にも 関 わる 問 題 である ただし 公 共 財 政 体 制 の

10 構 築 と 経 済 と 社 会 の 協 調 的 な 発 展 という 見 地 からは 地 方 政 府 にその 償 還 能 力 の 範 囲 内 で 地 方 債 の 発 行 を 認 めるということが 実 現 性 のある 選 択 肢 であるといえよう 2.1. 中 央 と 地 方 末 端 組 織 の 財 政 と 省 市 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 を 合 理 的 に 配 分 することにより 地 方 財 政 問 題 の 解 決 を 図 る と いう 手 段 には 限 界 がある 以 上 に 述 べた 分 析 からも 明 らかなとおり 中 央 と 地 方 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 の 配 分 は 合 理 的 ではなく 地 方 の 財 政 管 理 権 は 中 央 へと 集 約 されつつあって これが 地 方 財 政 に 困 難 を 来 しており とりわけ 県 郷 の 末 端 組 織 の 財 政 に 困 難 をもたらす 重 要 な 原 因 となっ ている したがって 短 期 的 に 見 れば 中 央 と 地 方 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 省 市 財 政 と 県 郷 の 末 端 財 政 の 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 を 合 理 的 に 配 分 することが 地 方 の 財 政 難 とりわけ 末 端 組 織 の 財 政 難 を 解 決 するための 有 効 な 手 立 てである 例 を 挙 げると 中 小 学 教 育 農 村 医 療 衛 生 施 設 等 の 公 共 事 業 に 対 する 中 央 の 資 金 投 入 を 拡 大 し 省 市 財 政 の 財 政 管 理 権 集 約 の 範 囲 を 縮 小 して 県 郷 末 端 財 政 により 大 きな 財 政 管 理 権 を 付 与 することな どである しかしながら ここでは 以 下 に 述 べる 理 由 により 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 の 合 理 的 な 配 分 は 地 方 の 財 政 難 解 決 の 手 段 としては 限 りがある ということに 着 目 しなければなら ない (1) 1990 年 以 降 中 西 部 地 区 と 東 部 地 区 の 経 済 発 展 の 格 差 は 拡 大 する 一 方 であり 東 部 地 区 と 西 部 地 区 の GDP 規 模 の 比 率 は 1990 年 の 1.8 対 3.29 から 2002 年 には 2.2 対 4.37 にまで 増 加 している 地 域 経 済 の 発 展 が 不 均 等 であり 東 部 西 部 地 区 の 収 入 格 差 が 広 が り 続 けているという 現 状 にあっては 中 央 が 財 政 管 理 権 を 集 約 して マクロコントロール 能 力 の 強 化 を 図 ることは 必 須 の 措 置 である 現 時 点 では 中 央 財 政 が 中 西 部 地 区 の 経 済 発 展 のために 行 う 移 転 支 出 の 規 模 と 能 力 には 限 りがあり 中 央 の 財 政 管 理 権 を 圧 縮 すること は 中 央 の 中 西 部 地 区 に 対 する 移 転 支 出 能 力 をより 弱 体 化 することになるであろう

11 図 3. 中 国 の 東 部 地 区 と 中 西 部 地 区 における 経 済 発 展 格 差 の 変 化 東 部 / 西 部 東 部 / 中 部 (2) 中 央 政 府 は 交 通 高 等 教 育 特 大 規 模 のインフラ 施 設 建 設 社 会 保 障 等 の 全 国 規 模 での 経 済 と 社 会 の 協 調 発 展 に 関 わる 公 共 事 業 施 設 の 提 供 者 であることから 十 分 な 資 金 を 必 要 としており 中 央 の 財 政 管 理 権 を 圧 縮 することは 中 央 政 府 によるマクロコントロー ル 能 力 を 弱 めることになり 経 済 と 社 会 の 持 続 的 協 調 的 な 発 展 にも 不 利 となる 1999 年 以 降 は 国 の 財 政 支 出 のうちで 工 業 交 通 運 輸 業 文 化 教 育 衛 生 事 業 補 償 救 済 事 業 に 対 する 支 出 が 上 昇 に 転 じており 2001 年 以 降 は 国 の 財 政 支 出 の 平 均 増 加 率 を 超 えている 図 ~2002 年 の 国 の 財 政 支 出 と 工 業 交 通 運 輸 業 文 化 教 育 衛 生 事 業 補 償 救 済 事 業 支 出 の 増 加 率 の 変 化 財 政 支 出 工 業 交 通 運 輸 業 文 化 教 育 衛 星 事 業 補 償 救 済 事 業

12 (3) 資 金 に 限 りがあるなかで 中 央 政 府 の 移 転 支 出 構 造 を 調 整 し 建 設 事 業 に 係 る 支 出 を 圧 縮 して 教 育 と 農 村 衛 生 医 療 事 業 に 対 する 投 入 を 増 加 するなどの 措 置 を 講 じれば 地 方 とりわけ 県 郷 の 末 端 財 政 の 収 支 状 況 を 改 善 することにはなるが これは 同 時 に 他 の 移 転 支 出 を 用 いる 事 業 に 対 する 投 入 にも 影 響 を 与 えることになるので 地 方 の 財 政 難 とい う 問 題 を 抜 本 的 に 解 決 することは 不 可 能 である また 中 西 部 地 区 のインフラ 施 設 建 設 に 対 する 投 入 を 削 減 し 中 西 部 の 農 村 教 育 と 医 療 衛 生 に 対 する 投 入 を 増 加 すれば 中 西 部 の 県 郷 財 政 の 財 政 難 を 緩 和 することになるが インフラ 整 備 投 資 の 削 減 は 中 西 部 地 区 経 済 の 長 期 的 な 発 展 にも 悪 影 響 を 及 ぼすことになるであろう なぜならば 産 業 構 造 の 向 上 と 工 業 化 を 加 速 することは 工 業 化 の 段 階 での 経 済 成 長 を 促 す 原 動 力 の1つであり イン フラ 施 設 の 拡 大 は 産 業 構 造 の 向 上 または 工 業 化 を 促 すための 基 礎 であるからに 他 ならな い また 発 展 の 段 階 という 見 地 からいえば 経 済 が 飛 躍 するための 重 要 な 前 提 となるの は インフラ 施 設 への 投 資 が 持 続 的 に 増 加 することである 中 部 西 部 地 区 と 東 部 地 区 の 経 済 発 展 格 差 が 広 がり 続 けているのは 地 理 的 な 環 境 や 歴 史 的 な 基 盤 などの 理 由 のほかに も 次 の 2 つの 重 要 な 原 因 を 挙 げることができる (1) 中 西 部 地 区 では 住 民 の 教 育 水 準 が 東 部 地 区 に 比 べて 著 しく 劣 っているということ これはすなわち 人 材 資 源 の 蓄 積 水 準 が 低 いということである (2) 中 西 部 地 区 は 工 業 化 の 水 準 が 東 部 地 区 に 比 べて 著 しく 立 ち 遅 れており 2002 年 の 東 部 地 区 の 第 一 次 産 業 の 増 加 率 が GDP の 増 加 率 のわずか 10.1%に 寄 与 するに 過 ぎず 先 進 諸 国 の 平 均 水 準 に 近 接 しているのに 比 べ 中 部 地 区 と 西 部 地 区 は それぞれ 18%と 19.2%となっており これは 東 部 地 区 の 1990~1993 年 の 水 準 に 相 当 する 数 値 である これは すなわち 工 業 化 の 水 準 でいえば 中 西 部 地 区 は 東 部 地 区 に 10 年 前 後 の 遅 れをとっているということを 意 味 するものである 表 ~2002 年 の 東 部 地 区 と 中 西 部 地 区 の 高 校 卒 業 以 上 の 人 数 の 比 率 (%) 地 区 東 部 地 区 中 部 地 区 西 部 地 区 地 方 行 政 体 制 改 革 を 深 化 させ 末 端 財 政 の 扶 養 人 口 を 削 減 する ことにより 地 方 財 政 難 の 解 決 を 図 るという 手 段 の 限 界 県 郷 の 末 端 財 政 が 苦 境 に 陥 っている 大 きな 原 因 の 1 つは 財 政 で 扶 養 している 人 口 が 過 多 であることにあり このため 地 方 行 政 体 制 改 革 を 深 化 させて 財 政 で 扶 養 している

13 人 口 を 減 少 させることも 末 端 組 織 の 財 政 難 を 解 決 するための 重 要 な 手 立 てである しか しながら この 対 策 にも 次 に 述 べるような 限 界 がある 県 郷 の 末 端 財 政 が 扶 養 している 人 口 では 農 村 の 中 小 学 校 の 教 員 が 占 める 割 合 が 極 めて 高 くなっている 調 査 ( 樊 麗 明 2003)によれば 山 東 省 臨 沂 市 の 5 つの 郷 鎮 財 政 が 扶 養 している 人 口 のうち 教 師 がその 70% 以 上 を 占 めており 最 高 の 郷 鎮 では 80%に 達 していた こうしたことから 単 純 に 行 政 事 業 機 構 を 改 革 して これらが 養 っている 人 口 を 圧 縮 することは 県 郷 の 財 政 難 の 抜 本 的 な 解 決 を 図 ることにはならないといえる 表 9. 臨 沂 市 の 各 郷 鎮 財 政 が 扶 養 している 人 口 の 構 成 と 比 率 鄭 旺 鎮 大 田 庄 郷 新 庄 鎮 文 鎮 洙 辺 鎮 教 師 ( 人 ) その 他 の 行 政 事 業 職 員 ( 人 ) 財 政 で 扶 養 している 人 口 の 合 計 ( 人 ) 教 師 が 財 政 で 扶 養 している 人 口 の 合 計 に 占 める 割 合 80.59% 68.45% 72.73% 79.27% 71.88% その 他 の 行 政 事 業 職 員 が 財 政 で 扶 養 している 人 口 の 合 計 に 占 める 割 合 19.41% % 27.27% 20.73% 28.12% 2.3. 地 方 政 府 に 地 方 債 発 行 を 認 めることの 必 要 性 財 政 管 理 権 と 事 務 処 理 権 を 合 理 的 に 配 分 し 地 方 財 政 で 扶 養 している 人 口 を 圧 縮 する 等 の 地 方 の 財 政 難 解 決 の 方 法 には 限 界 があることから 地 方 の 財 政 難 を 解 決 するために 実 現 性 のある 手 段 は 地 方 債 の 発 行 を 認 めることである 以 下 にその 理 由 を 述 べる 1. 新 たな 工 業 化 の 時 期 にあって 都 市 化 が 急 速 に 発 展 していることから 大 量 の 財 政 投 資 需 要 が 生 じており 地 方 債 の 発 行 によってインフラ 施 設 建 設 に 融 資 することが 必 要 となっ ている 中 国 の 経 済 は 目 下 のところ 工 業 化 の 中 期 段 階 にあり 一 般 的 な 国 の 工 業 化 発 展 の 法 則 に 従 えば 工 業 化 の 中 期 段 階 は 農 業 人 口 を 非 農 業 産 業 に 振 り 向 ける 重 要 な 時 期 に 当 たっ ている 近 年 におけるわが 国 の 工 業 化 と 都 市 化 の 発 展 状 況 から 見 ると 1996 年 に 再 び 工 業 化 と 重 工 業 化 の 段 階 に 入 ってからは 都 市 化 も 急 速 に 進 展 している 都 市 部 の 人 口 が 総 人 口 に 占 める 割 合 は 1996 年 の 30.48%から 2003 年 には たちまち 40.53%にまで 上 昇 し 上 昇 率 では 1980 年 から 1995 年 までの 15 年 間 の 上 昇 率 に 相 当 する 1978~2003 年 の 中 国 の 都 市 化 の 変 化 状 況 から 見 れば 今 後 の 7 年 間 中 国 は 都 市 化 の 快 速 発 展 の 段 階 にあり 2010 年 には 都 市 部 の 人 口 が 総 人 口 に 占 める 割 合 は 66%に 達 するものと 予 測 される 都 市 化 の 加 速 は 必 然 的 に 都 市 部 のインフラ 建 設 に 対 する 投 資 需 要 を 招 くことになる 1978~

14 2002 年 における 中 国 の 都 市 部 人 口 と 都 市 道 路 の 舗 装 距 離 の 相 関 関 係 を 見 てみると 都 市 の 人 口 が 1 ポイント 増 加 するごとに 都 市 道 路 の 舗 装 距 離 は 0.74 ポイント 増 加 している 都 市 道 路 の 舗 装 はインフラ 建 設 の 基 本 であり 都 市 化 の 水 準 が 都 市 インフラ 投 資 に 対 する 需 要 を 引 き 上 げていることを 表 すものとなっている 予 測 によれば 2010 年 には 中 国 の 都 市 化 水 準 は 66%に 達 し 都 市 部 の 人 口 は 年 間 7.9%の 増 加 が 見 込 まれており(2010 年 には 中 国 の 人 口 は 13.5 億 人 都 市 部 の 人 口 は 8.91 億 人 に 達 するものと 予 測 されている) インフ ラへの 投 資 は 毎 年 5.84% 以 上 の 増 加 が 求 められることになる 2002 年 における 中 国 の 中 央 政 府 の 財 政 支 出 のうち インフラ 整 備 に 係 る 支 出 は 3,143 億 元 公 共 交 通 と 商 業 への 支 出 は 232 億 元 であり これに 基 づいて 試 算 すれば 2010 年 は 財 政 支 出 のうち インフラ 整 備 と 都 市 公 共 交 通 と 商 業 への 支 出 規 模 は 少 なくとも 4,947 億 元 と 365 億 元 が 必 要 となる インフラはその 大 部 分 が 公 共 事 業 施 設 にあたることから 政 府 による 投 資 を 必 要 としてい る また 都 市 部 のインフラ 建 設 は 地 方 財 政 の 職 権 範 囲 であることから その 大 部 分 は 地 方 の 財 政 で 賄 われることになる インフラ 建 設 は 1 回 の 投 資 金 額 が 大 きく 巨 額 のイン フラ 整 備 投 資 または 公 共 交 通 事 業 投 資 を 募 る 必 要 が 生 じることから 地 方 の 当 年 の 財 政 収 入 に 頼 ってインフラ 施 設 の 建 設 を 行 うことは 明 らかに 現 実 的 ではない 各 国 の 実 績 経 験 か ら 見 ても 債 務 償 還 能 力 の 範 囲 内 で 特 別 地 方 債 を 発 行 することが 実 現 性 のある 選 択 とい えるであろう 図 5. 中 国 における 都 市 化 の 変 化 と 発 展 の 動 向 y = 6E-06x x x x R 2 = 多 項 式 ( 都 市 部 の 人 口 が 全 国 の 人 口 に 占 める 割 合 ) 都 市 部 の 人 口 が 全 国 の 人 口 に 占 める 割 合

15 都 市 道 路 の 舗 装 距 離 と 都 市 人 口 の 相 関 関 係 : LOG(road) = *LOG(road(-1)) *LOG(city) (3.85) (2.36) (-2.21) R2=0.9519, 調 整 後 R2=0.945,DW 統 計 値 =1.603 うち road city は 都 市 道 路 の 舗 装 距 離 と 都 市 部 の 人 口 を 表 し カッコ 内 の 数 字 は t 値 で ある 2. 教 育 と 農 村 医 療 衛 生 施 設 の 建 設 には 大 量 の 投 資 が 必 要 であり すべてを 中 央 財 政 に 頼 っ ていては 解 决 できない 教 育 支 出 は 末 端 財 政 支 出 の 重 要 な 内 容 であり 貧 困 地 域 では 県 郷 財 政 支 出 の 大 部 分 を 占 めている 教 育 支 出 はその 規 模 も 巨 額 であり 2002 年 の 社 会 文 教 費 支 出 は 5,924 億 元 で 財 政 支 出 の 26.87%を 占 めており 郷 鎮 財 政 においては 文 教 費 支 出 は 財 政 支 出 の 約 70% 以 上 を 占 めるに 至 っている この 支 出 には 学 費 雑 費 等 の 住 民 負 担 による 支 出 は 含 まれて おらず 2002 年 の 都 市 部 住 民 1 人 あたりの 教 育 文 化 娯 楽 に 対 する 消 費 支 出 は 平 均 元 農 村 住 民 1 人 あたりの 教 育 文 化 娯 楽 に 対 する 消 費 支 出 は 平 均 元 となっており 当 年 の 人 口 に 基 づいて 計 算 すれば 全 国 住 民 の 教 育 文 化 娯 楽 に 対 する 消 費 支 出 は 2, 億 元 である これに 財 政 支 出 の 分 を 加 えると 社 会 文 教 費 用 の 支 出 は 合 計 で 8,000 億 元 近 くとなり 2002 年 の 全 国 財 政 収 入 (18, 億 元 )の 42.26% 中 央 財 政 収 入 (10, 億 元 )の 76.9%を 占 めている このような 巨 額 の 文 教 費 用 支 出 をすべて 中 央 財 政 で 賄 うと すれば 短 期 間 ではとても 実 現 できるものではない 長 期 的 に 見 れば 教 育 に 対 する 投 資 は 人 材 資 源 を 蓄 積 するための 重 要 な 手 立 てであり 今 後 の 地 方 経 済 の 発 展 を 決 定 付 ける 要 素 の 1 つでもあることから 地 方 政 府 が 特 別 地 方 債 を 発 行 することにより 教 育 投 資 の 不 足 という 問 題 を 解 決 することにはフィジビリティがある このほか 多 岐 にわたる 要 因 によ り 農 村 では 医 療 衛 生 の 発 展 が 立 ち 遅 れているため その 解 決 には 大 量 の 資 金 を 投 入 して 農 村 医 療 衛 生 施 設 を 建 設 する 必 要 がある これについての 投 資 は 中 央 財 政 による 1 年 につ き 数 百 億 元 の 資 金 のみに 頼 っていては 到 底 解 決 が 図 れるものではなく 現 状 の 末 端 財 政 からは 支 出 ができず 生 活 の 維 持 で 精 一 杯 という 懐 具 合 では 地 方 財 政 に 頼 ることも 解 決 の 手 立 てにはならない 医 療 衛 生 施 設 の 建 設 も 1 回 の 投 資 額 が 比 較 的 大 きい 事 業 であるこ とから 地 方 債 の 発 行 によって 融 資 を 募 るのは やはり 実 現 性 がある 選 択 といえよう

16 図 ~2002 年 の 財 政 支 出 において 社 会 文 教 費 用 が 占 める 割 合 の 変 化 (%) 政 府 債 券 の 発 行 権 を 中 央 政 府 に 集 中 させることは リスクのコントロールには 有 益 であ るが 経 済 と 社 会 の 発 展 における 国 債 の 役 割 を 全 面 的 に 発 揮 させることは 困 難 である 現 在 政 府 債 券 の 発 行 権 は 中 央 政 府 に 集 中 しているが 1994 年 に 制 定 された 中 華 人 民 共 和 国 予 算 法 の 第 28 条 では 地 方 の 各 級 予 算 は 歳 入 に 応 じた 歳 出 決 定 収 支 バラン スを 保 つという 原 則 に 従 って 編 成 し 赤 字 は 計 上 しない また 法 令 と 国 務 院 に 別 段 の 定 めがある 場 合 を 除 いて 地 方 政 府 は 地 方 政 府 債 券 を 発 行 してはならない と 定 められてい る この 規 定 は 政 府 債 券 の 規 模 をコントロールして 財 政 リスクを 防 御 し 中 央 政 府 の マクロコントロール 能 力 を 強 化 するには 有 利 であるが 中 央 政 府 が 発 行 する 債 券 は 主 に 全 国 規 模 でのインフラの 建 設 または 公 共 事 業 施 設 の 供 給 に 用 いられるため 地 方 政 府 には 必 要 な 融 資 の 手 段 がなく 地 方 の 公 共 事 業 施 設 の 供 給 についても 予 算 上 の 制 約 が 生 じるこ とから 長 期 的 に 見 ても 経 済 と 社 会 の 発 展 に 不 利 となっている

17 3. 地 方 債 発 行 に 具 備 すべき 必 要 条 件 と 計 画 案 選 択 3.1. 地 方 債 の 発 行 に 具 備 すべき 基 本 条 件 地 方 債 と 現 行 の 財 政 体 制 が 対 立 する 点 は 予 算 法 の 第 28 条 では 地 方 政 府 に 地 方 債 の 発 行 を 認 めていないことにある 従 って 地 方 債 を 発 行 するに 際 しては まず 現 行 の 予 算 法 を 改 正 する 必 要 がある ただし 地 方 債 発 行 の 可 否 は 予 算 法 改 正 の 問 題 のみに とどまるものではなく 現 行 の 体 制 の 下 では 地 方 債 の 発 行 は 重 大 な 財 政 リスクをもたら す 可 能 性 があるため 厳 格 な 地 方 財 政 リスクのコントロール 体 系 を 確 立 しなければならな い 1. 地 方 の 財 政 運 営 に 対 する 有 効 な 監 視 制 御 体 制 を 確 立 する 中 国 の 経 済 体 制 は 20 年 余 りに 及 ぶ 市 場 化 改 革 を 経 て 市 場 経 済 の 枠 組 みがほぼできあ がっている しかしながら 経 済 体 制 の 転 換 はいまだに 完 成 しておらず 地 方 政 府 の 財 政 運 営 に 対 しては 有 効 な 法 的 監 視 体 制 が 欠 如 しているために 規 範 化 されていない 行 為 も 数 多 く 存 在 している このような 行 為 は 地 方 に 大 量 の 隠 れた 債 務 を 生 じさせる 主 たる 原 因 と なっており さらに 今 後 地 方 債 発 行 を 認 めるにあたっての 重 大 な 隠 れたリスクの 源 泉 と もなっている こうしたことから 地 方 債 を 発 行 するに 際 しては まず 地 方 政 府 の 財 政 運 営 を 有 効 に 監 視 制 御 する 体 制 を 確 立 する 必 要 があり 具 体 的 には 予 算 収 入 と 予 算 支 出 に ついての 厳 格 な 法 規 を 制 定 して 地 方 政 府 の 財 政 運 営 を 規 範 化 することなどが 挙 げられる 2. 厳 格 な 地 方 債 発 行 のコントロール 体 制 を 確 立 する アジアの 金 融 危 機 と 世 界 経 済 の 衰 退 が 国 内 経 済 に 与 えたショックを 緩 和 するために 中 国 政 府 は 1998 年 以 降 拡 張 的 な 財 政 政 策 をとってきた 財 政 赤 字 は 1998 年 の 約 500 億 元 から 2002 年 には 3,000 億 元 に 膨 らみ 2002 年 の 財 政 赤 字 が GDP に 占 める 割 合 は 3.04% に 達 した 2003 年 の 財 政 赤 字 は 3,198 億 元 で GDP に 占 める 割 合 は 2.74%に 減 少 している この 赤 字 状 況 は 債 券 発 行 の 権 限 が 完 全 に 中 央 政 府 のコントロール 下 にあるなかで 実 現 し たものである 地 方 政 府 の 財 政 運 営 が 規 範 化 されておらず 厳 格 なコントロール 体 制 が 欠 如 している 現 況 にあって 地 方 政 府 に 地 方 債 の 発 行 を 認 めれば 政 府 の 債 務 規 模 は 調 整 不 能 となり 財 政 赤 字 がさらに 膨 らむ 可 能 性 があり その 一 方 で 地 方 政 府 の 財 政 リスクは 最 終 的 に 中 央 政 府 に 転 嫁 されることになるであろう したがって 地 方 債 の 発 行 を 推 進 するためには 厳 格 な 地 方 債 発 行 のコントロール 体 制 を 確 立 して 地 方 財 政 リスクの 過 剰 な 膨 張 を 防 ぎ これを 中 央 に 移 転 集 約 することによ り 厳 格 な 財 政 リスク 制 御 の 体 制 を 確 立 しなければならない 3. 地 方 債 発 行 市 場 の 監 督 体 系 を 整 備 する

18 地 方 政 府 の 財 政 運 営 に 対 する 監 視 制 御 体 制 と 地 方 債 発 行 体 制 を 確 立 した 後 には 地 方 債 発 行 市 場 の 監 督 体 系 を 確 立 する 必 要 がある これには 国 内 債 券 市 場 の 整 備 地 方 政 府 の 信 用 評 価 債 券 格 付 けの 制 度 と 仲 介 組 織 の 確 立 などがあり これらはいずれも 地 方 債 の 発 行 を 市 場 化 するための 基 礎 となるものである 3.2. 地 方 債 発 行 案 の 選 択 地 方 債 発 行 の 必 要 条 件 を 具 備 した 後 は 地 方 債 の 発 行 に 際 してもまずパイロットプラン を 実 施 して 実 証 を 得 てから 段 階 的 に 全 国 へと 拡 大 していく 必 要 がある 地 方 債 事 業 につ いては 地 方 の 都 市 インフラ 建 設 教 育 または 農 村 医 療 衛 生 施 設 の 建 設 をパイロットプラ ン 事 業 として 選 定 することができ 計 画 案 の 実 施 に 際 しては 以 下 の 選 択 肢 が 考 えられる 1. 最 初 に 東 部 の 経 済 発 達 地 区 でパイロットプランを 実 施 し 徐 々に 中 西 部 地 区 に 拡 大 して いく 長 所 :リスクが 少 なく 地 方 債 発 行 の 改 革 案 を 打 ち 出 しやすい 短 所 : 経 済 発 達 地 区 自 体 は 財 政 収 支 難 の 問 題 が 比 較 的 少 なく 立 ち 遅 れた 地 区 の 財 政 難 の 解 決 とはならない 2. 財 政 難 にある 中 西 部 の 立 ち 遅 れた 地 区 でパイロットプランを 実 施 し 徐 々に 全 国 へと 拡 大 していく 長 所 : 地 方 の 財 政 難 解 決 に 対 する 地 方 債 の 役 割 を 十 分 に 示 すことができる 短 所 :リスクが 比 較 的 高 く 多 方 面 にわたる 付 帯 措 置 が 必 要 となるため 地 方 債 の 発 行 は 今 後 の 債 務 償 還 問 題 に 直 面 することになり 推 進 の 難 易 度 が 高 くなる 3. 経 済 発 達 地 区 と 立 ち 遅 れた 地 区 で 同 時 にパイロットプランを 実 施 し 両 方 の 実 績 を 得 て から 全 国 へと 拡 大 する 長 所 :それぞれの 地 区 での 地 方 債 発 行 の 実 証 経 験 を 同 時 に 得 ることができるため 早 期 の 地 方 債 発 行 制 度 の 整 備 にとって 有 益 である 短 所 : 立 ち 遅 れた 地 区 での 実 証 事 業 は 成 功 率 が 比 較 的 低 くなる

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