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1 調査研究報告書 ( 平成 28 年度全国知事会自主調査研究委託事業 ) 熊本地震における応援職員派遣の実態と課題 国立研究開発法人防災科学技術研究所 平成 29 年 3 月

2 目次 第 1 章熊本地震の概要 地震動の概要 被害の概要 適用された法制度等 影響試算 ( 内閣府 )...16 阿部直樹 ( 国立研究開発法人防災科学技術研究所 ) 第 2 章熊本地震における他自治体からの応援職員派遣の全体像 近年の主な地震災害時の職員派遣状況と課題...17 (1) 阪神淡路大震災における職員派遣に関する概要...17 (2) 中越沖地震における職員派遣に関する概要...20 (3) 東日本大震災における職員派遣に関する概要 平成 28 年熊本地震 における他自治体からの応援職員派遣の全体像...26 (1) 複数の応援の枠組みによる職員派遣と派遣の形態...26 (2) 派遣規模と派遣状況の変化...29 (3) 応援側の本部及び現地支援組織の設置...31 (4) 支援として実施されている主な業務内容...33 (5) 業務支援に係る課題に関する指摘 効果的な応援のための準備...43 田村圭子 ( 国立大学法人新潟大学 ) 第 3 章災害時における資源管理の在り方 平成 28 年熊本地震の受援応援の評価...45 (1) 平成 28 年熊本地震の受援応援において特記すべきこと...45 (2) 資源管理機能における人的 物的資源の流れ 資源管理機能の整備...53 (1) 資源管理機能の概括...53 (2) 資源管理計画...56 (3) 資源分類と準備...67

3 (4) 資源管理機能のまとめ...72 田村圭子 ( 国立大学法人新潟大学 ) 第 4 章熊本地震における土木系職員の応援の実態と課題 はじめに 熊本地震による土木系被害の実態 緊急点検 応急対策 災害査定 災害復旧といった各フェーズにおける応援 土木系職員の応援および受援の実態 応援 受援の課題 まとめ...94 上石勲 ( 国立研究開発法人防災科学技術研究所 ) 第 5 章派遣職員の技能と応援業務の適合の実態と課題 応援派遣の調整を行った職員に対するインタビュー調査 時系列的経緯 時系列以外の事項 課題のまとめと考察 熊本に派遣された職員に対する質問紙調査 方法 対象 結果 結果のまとめと考察 島崎敢 ( 国立研究開発法人防災科学技術研究所 )

4 第 1 章熊本地震の概要 国立研究開発法人防災科学技術研究所阿部直樹 1-1. 地震動の概要 2016 年 4 月 14 日 21 時 26 分頃 熊本県熊本地方の深さ約 11km を震源とする M6.5 の地震が発生し 熊本県上益城郡益城町において震度 7を観測した また約 28 時間後の 4 月 16 日 01 時 25 分には同地方の深さ約 12km において M7.3 の地震が発生し 熊本県上益城郡益城町および阿蘇郡西原村で震度 7 を観測した 4 月 15 日に気象庁は 14 日に発生した地震を 平成 28 年 (2016 年 ) 熊本地震 と命名したが 16 日に発生したより規模の大きい地震をうけ 14 日以降に発生した熊本県を中心とする一連の地震活動を 平成 28 年 (2016 年 ) 熊本地震 とする旨を 21 日に発表した 内陸部の同一地域において 28 時間という短い期間に震度 7の地震が連続して発生することは観測史上初めてであり そのために甚大な被害が発生した 今回の熊本地震において 14 日に発生した M6.5 の地震を 前震 16 日に発生した M7.3 の地震は 本震 と広く呼ばれている (1)4 月 14 日 21 時 26 分に発生した 前震 の詳細ア発生日時 : 平成 28 年 4 月 14 日 21 時 26 分イ震源地 ( 震源の深さ ) 及び地震の規模 場所: 熊本県熊本地方 ( 北緯 32 度 44.5 分 東経 130 度 48.5 分 ) 深さ 11km( 暫定値 ) 規模: マグニチュード 6.5( 暫定値 ) ウ各地の震度 ( 震度 5 弱以上 ) 震度 7 熊本県 : 益城町宮園震度 6 弱熊本県 : 熊本東区佐土原 熊本西区春日 熊本南区城南町 熊本南区富合町 玉名市天水町 宇城市松橋町 宇城市不知火町 宇城市小川町 宇城市豊野町 西原村小森 嘉島町上島 1

5 震度 5 強熊本県 : 玉名市横島町 熊本中央区大江 熊本北区植木町 菊池市旭志 宇土市浦田町 合志市竹迫 熊本美里町永富 熊本美里町馬場 大津町大津 菊陽町久保田 御船町御船 山都町下馬尾 氷川町島地震度 5 弱熊本県 : 熊本高森町高森 阿蘇市内牧 南阿蘇村吉田 南阿蘇村河陽 八代市平山新町 八代市松江城町 八代市千丁町 八代市鏡町 菊池市泗水町 長洲町長洲 大津町引水 甲佐町豊内 氷川町宮原 合志市御代志 和水町江田 上天草市大矢野町 上天草市松島町 天草市五和町宮崎県 : 椎葉村下福良 出典 : 非常災害対策本部 熊本県熊本地方を震源とする地震に係る被害状況等について ( 平成 28 年 12 月 14 日 18:00 現在 ) 図 1-1 各観測点の震度分布図及び推定震度分布 出典 : 気象庁 報道発表資料平成 28 年 4 月 14 日 21 時 26 分頃の熊本県熊本地方の地 震について ( 平成 28 年 4 月 14 日 23 時 30 分現在 ) (2)4 月 16 日 1 時 25 分に発生した 本震 の詳細ア発生日時 : 平成 28 年 4 月 16 日 1 時 25 分イ震源地 ( 震源の深さ ) 及び地震の規模 場所: 熊本県熊本地方 ( 北緯 32 度 45.2 分 東経 130 度 45.7 分 ) 2

6 深さ 12km( 暫定値 ) 規模: マグニチュード 7.3( 暫定値 ) ウ各地の震度 ( 震度 5 弱以上 ) 震度 7 熊本県 : 益城町宮園 西原村小森震度 6 強熊本県 : 南阿蘇村河陽 菊池市旭志 宇土市浦田町 大津町大津 嘉島町上島 宇城市松橋町 宇城市小川町 宇城市豊野町 合志市竹迫 熊本中央区大江 熊本東区佐土原 熊本西区春日震度 6 弱熊本県 : 阿蘇市一の宮町 阿蘇市内牧 南阿蘇村中松 南阿蘇村河陰 八代市鏡町 玉名市横島町 玉名市天水町 菊池市隈府 菊池市泗水町 大津町引水 菊陽町久保田 御船町御船 熊本美里町永富 熊本美里町馬場 宇城市不知火町 山都町下馬尾 氷川町島地 合志市御代志 和水町江田 熊本南区城南町 熊本南区富合町 熊本北区植木町 上天草市大矢野町 天草市五和町大分県 : 別府市鶴見 由布市湯布院町川上震度 5 強福岡県 : 久留米市津福本町 柳川市三橋町 大川市酒見 みやま市高田町佐賀県 : 佐賀市川副 佐賀市久保田 上峰町坊所 神埼市千代田長崎県 : 南島原市北有馬町熊本県 : 南小国町赤馬場 熊本小国町宮原 産山村山鹿 熊本高森町高森 南阿蘇村吉田 八代市平山新町 八代市松江城町 八代市千丁町 玉名市中尾 山鹿市菊鹿町 山鹿市鹿本町 山鹿市鹿央町 菊池市七城町 玉東町木葉 長洲町長洲 甲佐町豊内 氷川町宮原 芦北町芦北 芦北町田浦町 上天草市松島町大分県 : 別府市天間 豊後大野市清川町 日田市前津江町 竹田市直入町 竹田市荻町 九重町後野上 出典 : 非常災害対策本部 熊本県熊本地方を震源とする地震に係る被害状況等について ( 平成 28 年 12 月 14 日 18:00 現在 ) 3

7 図 1-2 各観測点の震度分布図及び推定震度分布 出典 : 気象庁 報道発表資料 平成 28 年 (2016 年 ) 熊本地震 について ( 第 7 報 )( 平 成 28 年 4 月 16 日 3 時 30 分現在 ) (3) 余震について本震以降も震度 6 強が 2 回 震度 6 弱を 3 回 震度 5 強を 5 回観測するなど強い余震が発生しただけでなく 震度 1 以上の地震は 5 日目で 2,000 回に達し 2017 年 2 月時点で 4,244 回も観測されるなど活発な地震活動が続いている このように長期かつ多数におよぶ余震は 近年日本国内で発生した主な地震と比較しても突出して多く ( 図 1-3) 住民の非難をはじめ 復旧 復興活動において様々な支障をきたす要因となった 4

8 図 1-3 内陸及び沿岸で発生した主な地震の地震回数の比較 ( マグニチュード 3.5 以上 平成 29 年 3 月 7 日 12 時 30 分現在 ) 出典 : 気象庁 HP 内陸及び沿岸で発生した主な地震の地震回数比較 ( (4) 地震のメカニズム熊本地震はその震源位置から 活断層の断層運動による内陸型地震である 前震が南北方向に張力軸をもつ横ずれ断層型 本震が北西 - 南東方向に張力軸をもつ横ずれ断層型と解析されており 南北方向の張力場が卓越する九州中部地 5

9 域のテクトニクスと概ね整合している 一連の地震活動の地域には 布田川断層帯 日奈久断層帯 別府 - 万年山断層帯といった活断層が存在しており 震源の位置より前震は日奈久断層帯の高野 - 白旗区間による活動 本震は布田川断層帯の布田川区間の活動によるものと評価されている また 現地調査の結果により 布田川断層帯の布田川区間沿いなどで長さ約 28km 及び日奈久断層帯の高野 - 白旗区間沿いで長さ約 6km にわたって地表地震断層が見つかっており 益城町堂園付近では最大約 2.2m の右横ずれ変位が生じた 出典 : 地震調査研究推進本部 ( 平成 28 年 5 月 13 日 平成 28 年 (2016 年 ) 熊本地震の評価 ) 図 1-4 高感度地震観測網 (Hi-net) 震源 初動メカニズム解広帯域地震観測網 (Hi-net)MT 解 出典 : 防災科学技術研究所 熊本地震の地震発生場と地震活動( 浅野 ) ( マグニチュード 3.5 以上 平成 28 年 5 月 13 日 13 時 30 分現在 ) 6

10 1-2. 被害の概要最大震度 7 を観測した益城町 西原村をはじめ 熊本市 阿蘇市 南阿蘇村など広範囲にわたって多数の家屋倒壊 土砂災害等の被害が発生した 特に前震でダメージをうけた建物や斜面に対して 重ねて本震が襲ったことで建物の倒壊や土砂災害が拡大し 多くの被害へとつながった (1) 人的被害熊本地震の死者には 圧死や多発外傷といった直接被災したことを要因とする死者のほかに 被災ののち負傷の悪化や避難生活等による身体的負担により死亡した 震災関連死 による死者が多く含まれている 度重なる余震への恐怖をはじめ 疲労やストレスのたまる避難生活の長期化に伴って 震災関連死とされる死者が相次いだ 避難所はピーク時で熊本県内に 855 箇所に設置され 避難者数は最大 183,882 人に及んだ ( 熊本県危機管理防災課調べ ) 避難生活の特徴として 避難所の混雑やプライバシーの問題から 車中泊を行う被災者が多くみられた しかし車中泊を行う被災者の中には同じ姿勢をとり続けるため エコノミークラス症候群 ( 深部静脈血栓症 / 肺塞栓症 ) を発症し 入院を余儀なくする患者も多くみられた このように避難者数が増加した理由として ライフライン復旧の遅れや 長引く余震により多くの人が自宅に留まることを避けたことなどがあげられ 当初の想定以上の被災者が避難所を利用することになった しかしその避難所も 建物の損壊や周辺の土砂崩れ等により多くの指定避難所が利用できなくなり 避難所によっては想定収容人数をはるかに超える被災者が集中することもあった 表 1-1 各県における人的被害の状況 都道府県名死亡 ( 人 ) 重傷 ( 人 ) 軽傷 ( 人 ) 福岡県 1 16 佐賀県 4 9 熊本県 208 1,123 1,552 大分県 宮崎県 3 5 合計 211 1,142 1,604 7

11 出典 : 総務省消防庁公表資料 ( 平成 29 年 3 月 14 日 19:00 現在 熊本県熊本地方を震源と する地震 ( 第 99 報 ) ) (2) 建物被害震源に近く 震度 7 を観測した益城町 西原村を中心に被害建物の割合が多く ついで熊本市 阿蘇市 南阿蘇村の建物被害が甚大であった 被害の傾向として 熊本市や益城町といった熊本県西部の被害は 地震の揺れによる建物倒壊であったが 南阿蘇村などにおいては土石流 地すべり がけ崩れといった土砂災害による建物被害が発生した 表 1-2 各県における建物被害の状況 都道府県名 住宅被害 非住家被害 火災 全壊 半壊 一部損壊 公共建物 その他 棟 棟 棟 棟 棟 件 山口県 3 福岡県 佐賀県 1 2 長崎県 1 熊本県 8,673 33, , , 大分県 , 宮崎県 2 21 合計 8,682 33, , , 出典 : 総務省消防庁公表資料 ( 平成 29 年 3 月 14 日 19:00 現在 熊本県熊本地方を震源と する地震 ( 第 99 報 ) ) ア建物被害の分布地震直後の建物被害の分布を推定するにあたり 防災科学技術研究所では発災直後に リアルタイム被害推定 情報把握システム による全壊棟数の推定が行われた リアルタイム被害推定 情報把握システム は 災害発生直後の初動対応の意思決定支援等に資することを目的とし 発生した地震波の観測結果と建物モデルを元に全壊棟数の分布をほぼリアルタイムに地図上に図示することが可能である 8

12 図は本震直後に リアルタイム被害推定 情報把握システム によって推定された建物被害の分布である この結果から 益城町役場周辺および 熊本市東区に全壊建物棟数が集中しており 西原村よりのびる断層帯に沿って建物被害が発生していることがわかる なお 本推定結果は 現地調査および航空写真等による被害判読結果と照査した結果 全体的に全壊棟数は過大評価しているものの 分布についてはおおむね正しく推定されていることが実証されている 図 1-5 リアルタイム被害推定 情報把握システムによる本震による推定全壊棟数の分布 ( 防災科学技術研究所災害対応支援地図より ) イ建物被害の様子建物被害の大きかった益城町は 役場周辺に住宅街が広がっており 多くの住宅が被害を受けた 特に瓦屋根の古い木造住宅の倒壊が多く 倒壊を免れても外壁の損傷や屋根瓦の落下が多く発生した また 広範囲で石積擁壁の崩壊や液状化による宅地被害が発生しており 断続的に続く余震や大雨による地すべりなどの二次災害が危惧されている 9

13 図 1-6 木造住宅の倒壊 ( 撮影 : 防災科学技術研究所 ) 図 1-7 石積擁壁の崩壊 ( 撮影 : 防災科学技術研究所 ) 10

14 (3) 土砂災害熊本地震を通じて発生した土砂災害は 190 件にのぼり その内訳は下記のとおりである 土石流等 57 件 ( 熊本県 54 大分県 3) 地すべり 10 件 ( 熊本県 10) がけ崩れ 123 件 ( 佐賀県 1 長崎県 1 熊本県 94 大分県 15 宮崎県 11 鹿児島県 1) 出典 : 国土交通省災害情報 ( 平成 28 年 (2016 年 ) 熊本地震について ( 第 52 報 ) 平成 29 年 3 月 14 日 12:00 現在 ) そのほかにも阿蘇山の内輪山および外輪山北側斜面において 被害をもたらしていない斜面崩壊や土石流等による土砂移動が多数発生している また 地震によって崩壊が発生している場所やその周辺部では 降雨や台風により新たな斜面崩壊や土石流が生じる可能性があると推測されており 引き続き警戒が必要な区域が多数存在している 図 1-8 地震および地震後の降雨による土砂移動箇所の分布図 ( 防災科学技術研究所災害対応支援地図より ) 11

15 ア 阿蘇大橋西側斜面の崩壊 本震により南阿蘇村立野地区で 国道 57 号から分岐して黒川に架かる阿蘇大 橋の西側斜面が大規模崩落を起こした 長さ約 700m 幅約 200m 約 50 万 にわ たって発生した土砂崩れは JR 豊肥本線 国道 57 号とともに阿蘇大橋を巻き込 み 周囲の状況を一変させた これにより 熊本県中心部と南阿蘇地域を結ぶ生命線ともいえる道路 鉄道と いったインフラが失われ 地域の人々の生活に深刻な打撃を与えるなど 熊本地 震を象徴する大きな被害のひとつとなった 図 1-9 阿蘇大橋西側斜面の被災状況 国土地理院 HP より (4)道路被害 高速道路では 九州自動車道路 植木 IC 八代 IC 間 56km の盛土のり面や 橋梁 跨道橋等で損傷が発生 また大分自動車道路では湯布院 IC 日出 JCT 間 17km の切土のり面の崩壊等が発生した 12

16 また 熊本県では震源付近である益城町 阿蘇市 南阿蘇村 西原村等を中心に 道路の裏面の崩壊 落石 道路陥没等が起こり多くの道路が寸断された 地震直後には県道 92 箇所 国道 19 箇所が全面通行止めとなったが 発災 11 ヶ月後の 2017 年 3 月には全面通行止め箇所のうち約 90% が解消されている しかし 今もなお阿蘇大橋西側斜面の大規模崩落により国道 57 号や国道 325 号は寸断され 県道 28 号の熊本高森線や村道栃の木 ~ 立野線では連続的に橋梁やトンネルが損傷するなど 多くの路線で現在も復旧が続いている (5) 河川被害国管理河川である一級河川の白川および緑川等の各所において 堤防天端のひび割れや堤体の沈下などが発生した 堤体の変状が比較的大きい 11 箇所については 緊急的な復旧工事が全て完了している また 熊本県が管理する河川被害は 637 箇所 市町村が管理する河川では 783 箇所にものぼった 被災状況は主に堤防の沈下やひび割れ および護岸崩壊等であった 梅雨時期や台風といった出水期をひかえるなか 早期に応急復旧工事が必要とされた 10 水系 34 河川 66 箇所は 5 月末までに応急対策工事が実施され その他も順次応急復旧工事 本復旧工事に着手されている (6) 公共交通機関およびライフラインの被害熊本県の空の玄関口である熊本空港は本震により天井が剥がれ落ちるなど ターミナルビルの損傷が大きく 19 日の一部再開まで定期便は全便欠航を余儀なくされた 九州新幹線は 前震により熊本 新八代間 ( 熊本駅から終点側 1.3km 付近 ) を走行中の回送列車が脱線 この影響により一時全線運休という状態が続いた 懸命の復旧作業の結果 4 月 20 日には鹿児島県内の新水俣 ~ 鹿児島中央間の折り返し運転が開始 また 23 日には博多 ~ 熊本間が復旧 27 日に全線で運転を再開し他県からの支援に弾みをつけた 在来線では JR 豊肥本線が本震および 6 月の豪雨の影響により 肥後大津駅 ~ 阿蘇駅間において大きな被害を受けた 特に立野地区では大規模な斜面崩壊により 線路が寸断されており 同区間では現在もバスによる代替輸送が続いている また 南阿蘇鉄道でも本震により二つのトンネルで内壁の崩落や亀裂が発 13

17 生 その他鉄橋の橋桁損傷や線路の流出など多くの被害を受けた ライフラインの被害および復旧状況について 表 1-3 に示す 表 1-3 各県におけるライフラインの被害および復旧状況 施設種別 状況 備考 電力 前震により最大 16 万 7 千戸が停電 4 月 15 日 23 時に高圧配電線への送電完了 本震により最大 47 万 7 千個が停電 4 月 20 日にはがけ崩れや道路の損壊等により復旧が困難な箇所を除いて 高圧配電線への送電完了 ガス 前震により最大 1,123 戸 4 月 15 日 20 時に復旧完了 の供給停止 本震により最大 100,884 戸の供給停止 4 月 30 日には熊本市周辺の供給区域における復旧作業を完了 水道施設 12 市町村で最大約 427,000 戸が断水 本震から 2 週間以内に 97% 復旧 下水道施設管理施設 67 箇所 下水処理場 6 箇所で各種被害 12 月末までに下水処理場はすべて復旧完了 14

18 1-3. 適用された法制度等 (1) 災害救助法及び被災者生活再建支援法の適用熊本県は4 月 15 日 1 時に熊本県の全 45 市町村に対して災害救助法の適用を決定した また 被災者生活再建支援法については 熊本県は 4 月 21 日に県内全域の適用を決定 大分県は 10 月 21 日に由布市に対し被災者生活再建支援法の適用を決定した いずれの法も適用日は平成 28 年 4 月 14 日である (2) 激甚災害の指定 ( 内閣府 ) 政府においては 熊本地震の被害の甚大性に鑑み 熊本地震による災害を激甚災害に対処するための特別の財政援助等に関する法律 ( 昭和 37 年法律第 150 号 ) に基づく激甚災害に指定する措置を指定した ( 平成 28 年熊本地震による災害についての激甚災害及びこれに対し適用すべき措置の指定に関する政令 平成 28 年 4 月 25 日閣議決定 翌 26 日公布 施行 ) (3) 特定非常災害特別措置法に基づく 特定非常災害 の指定 ( 内閣府 ) 特定非常災害の被害者の権利利益の保全等を図るための特別措置に関する法律 ( 平成 8 年法律第 85 号 ) に基づき 熊本地震による災害についての特定非常災害及びこれに対し適用すべき措置の指定に関する政令を制定した (4 月 28 日閣議決定 5 月 2 日公布 施行 ) (4) 大規模災害復興法等の適用 ( 内閣府及び国土交通省 ) 熊本地震による災害を大規模災害からの復興に関する法律 ( 平成 25 年法律第 55 号 ) の定める 非常災害 に指定する政令が 5 月 10 日に閣議決定された これにより 5 月 13 日 熊本県及び南阿蘇村からの要請により俵山トンネル等を含む県道熊本高森線及び阿蘇長陽大橋を含む南阿蘇村の村道栃の木 ~ 立野線の復旧事業を国が代行することが決定した 大規模災害復興法は 東日本大震災を受けて制定した法律であり 平成 25 年 6 月の施行以来 初めての適用となった 15

19 1-4. 影響試算 ( 内閣府 ) 内閣府では 熊本地震による地域経済や日本経済への影響を分析する一環として 東日本大震災時の推計方法を踏まえ 阪神 淡路大震災や新潟県中越地震の被害状況 ( 損壊率 ) を参照しつつ 個人住宅や民間企業が保有する機械設備及び建屋等も含めたストック全般の毀損額を暫定的に試算した その結果 社会資本 住宅 民間企業設備といったストックに対する熊本 大分県の毀損額は約 2.4~4.6 兆円と試算された 内訳として 県別には熊本県が約 1.8~3.8 兆円 大分県が約 0.5~0.8 兆円 項目別には建築物等が約 1.6~ 3.1 兆円 社会インフラが約 0.4~0.7 兆円 電気 ガス 上下水道約 0.1 兆円 他の社会資本約 0.4~0.7 兆円となっている なお 過去の大規模な地震の毀損額としては 平成 23 年の東日本大震災が 16 兆 ~25 兆円 平成 7 年の阪神大震災が 9.6 兆 ~9.9 兆円と試算されている 16

20 第 2 章熊本地震における他自治体からの応援職員派遣の全体像 国立大学法人新潟大学田村圭子 2-1. 近年の主な地震災害時の職員派遣状況と課題災害により被災した自治体では 膨大な災害対応業務が発生するが その一方で 自治体職員そのものが被災するため 人的資源が著しく不足する事態に見舞われる このような状況下におかれる中 災害対応にあたっては 通常より多くの人的資源が必要となるが 被害規模や影響の範囲が大きくなればなるほど被災地やその近傍で資源を確保することは困難であり 被災地外の自治体による職員派遣を通じた人的資源の応援が不可欠となる 2016 年年 4 月 14 日 16 日の 2 回にわたり最大震度 7を記録した 平成 28 年 (2016 年 ) 熊本地震 への対応でも 被災地外の自治体が熊本県及び県内の被災市町村に対し 多くの職員が派遣された 都道府県からの短期職員派遣状況だけ見ても その規模は 約 6 か月半後の 2016 年 10 月 31 日現在 延べ 4 万 6,827 人に及んだ 1 こうした自治体職員の派遣による被災地の応援は 今般の熊本地震に限らず 災害が起こるたびに活発に行われているが そのたびに 応援 受援に関する課題が挙げられ 被災自治体側での応援の受け入れ体制整備の必要性が指摘されるところとなっている そこで 熊本地震時の応援職員派遣について触れる前に 近年発生した地震災害時の応援 受援に関して特徴を見いだせる 阪神淡路大震災 新潟県中越沖地震 東日本大震災 時の自治体職員派遣に関する概要について 派遣に伴い見つけ出された主な課題を交えて整理する (1) 阪神淡路大震災における職員派遣に関する概要 ア. 応援職員の派遣状況と特徴 阪神 淡路大震災時 兵庫県及び同県内市町村の被災地は 国 1 全国知事会 (2017) 都道府県の熊本地震への対応 全国知事会ウェブサイト 17

21 地方公共団体 民間団体 ボランティアなど 国内外の様々な主体から大規模な人的 物的支援を受けた 記録によれば 地震が発生した 1995 年 1 月 17 日から 3 月 21 日までの約 2 か月間で 兵庫県及び同県内市町村に派遣された自治体職員数は 延べ 19 万 6,416 名 うち都道府県職員が 7 万 3,960 名 市町村職員が 12 万 2,456 名に及んでいる 2 平成 28 年熊本地震時や後述する中越沖地震時 東日本大震災時とその規模を比較すると 阪神淡路大震災時は 極めて大規模な職員派遣が行われたことが特徴の一つとなっている この派遣に対しては 様々な課題が指摘されるところとなった 応援を受ける被災自治体側において 大規模な応援に対する受け入れ体制が十分でなかったことがその最も大きな課題とされ また 応援する自治体側においてもその準備やノウハウの不足があったことが指摘された イ. 主な業務支援 ( 派遣職員による支援内容 ) 職員派遣は 全国の都道府県 市町村の各レベルの自治体から実施された 派遣分野をみると 表 2-1 に示されているように都道府県職員は 医療関係が最も多く 次いで水道 生活福祉 その他 衛生環境 土木 建築 防災の順となっている 一方 市町村職員は 水道関係が極めて多く 次いで生活福祉 その他 衛生環境 医療 土木 建築の順となっている 表 2-2 は 神戸市が応援を受けた職員の活動内容であるが これをみると 避難所運営や倒壊家屋調査 応急給水 水道施設や工業用水道の復旧工事といった災害対応業務のほか 選挙応援や生活保護 老人福祉といった平常時の業務が 実施されていたことがわかる 2 ( 一財 ) 日本防火 危機管理促進協会 (2016) 巨大災害発生時の自治体間の 連携強化施策に関する調査研究報告書 p.14 18

22 表 2-1 兵庫県内及び県内市町村に派遣された自治体職員数 ( 分野別内訳 ) 3 都道府県職員 市町村職員 計 防災関係 1,450 名 0 名 1,450 名 生活福祉関係 10,087 名 23,351 名 33,438 名 医療関係 18,732 名 10,869 名 29,601 名 水道関係 16,321 名 43,935 名 60,256 名 建築関係 5,270 名 5,229 名 10,499 名 衛生環境関係 6,338 名 15,490 名 21,828 名 土木関係 5,581 名 5,547 名 11,128 名 その他 10,181 名 18,035 名 28,216 名 合計 73,960 名 122,456 名 196,416 名 4 表 2-2 神戸市における派遣職員活動内容業務支援内容避難所運営全国の市町村から約 200 名 / 日の応援を受けた 倒壊家屋調査 再開発事 4 月 1 日から 1 年間 11 の政令指定都市の業 住環境整備事業 建建築職員 40 名 / 日の応援を受けた 築確認審査選挙応援近隣の政令指定都市 ( 京都 大阪 ) からの応援を受けた 各種給付事務 ( 義援金交 付 災害援護資金の貸付け等 ) 生活保護 老人福祉 障ケースワーカーの派遣を受けた 害福祉等の相談業務保健医療対策 応急給水給水車の派遣が 211 団体 延べ人数 3 万 627 名の支援を受けた 3 ( 一般 ) 日本防火 危機管理促進協会 p.15 4 同上 19

23 水道施設の復旧工事 工業用水道の復旧工事 団体数 198 団体 延べ人数 4 万 1486 名の支援を受けた 団体数 4 団体 延べ人数 296 名の支援を受けた ウ. 応援 受援に係る課題大規模な応援が行われたものの 被災地自治体の庁舎や職員が被災し 県 市町の行政能力が低下して 大規模な応援を受ける体制が十分ではなかったことが 応援 受援における大きな課題の一つにあげられた 被害規模の大きかった自治体の一つである神戸市では 停電や交通遮断による発災当日に参集できた職員は 41% に留まったこともあり 5 受け入れ側の対応力の不足が著しく 他都市から派遣されてきた多くの応援職員に対する配備や活動 宿舎の確保 食料の供給 道案内等の対応に困難を極めた とあるように 応援職員の受け入れ 業務の割り当て 応援職員の移動 滞在上でのロジが十分でなかったことが指摘されている 6 その一方で 応援する側の準備やノウハウも不足していた との指摘もあった 7 阪神淡路大震災時は 極めて大きな規模の職員派遣による応援が実施されたものの 多くの応援を効果的に災害対応に活かせるだけの体制やノウハウが十分でなく 応援 受援側の双方において 応援 受援上における多くの課題が明らかにされた災害となったと言える 8 (2) 中越沖地震における職員派遣に関する概要ア. 応援職員の派遣状況と特徴 2007 年 7 月 16 日 10 時 13 分に発生した新潟県中越沖地震時の応援は 主に近畿 北陸地方から職員が被災地に派遣された この応 5 神谷秀之 桜井誠一 (2013) 自治体連携と受援力 pp 神戸市 (2013) 神戸市災害受援計画- 総則 - p 兵庫県 (2015) 災害時応援受入れガイドライン p.1 8 新潟大学災害復興科学センター (2009) 新潟県中越沖地震検証報告書 pp

24 援職員の受入れにあたり 受入れ状況を管理する専任組織が確保された 地震発生直後は 応援職員受入れを一元的に対応するための体制はできていなかったが 地震発生から 6 日後に新潟県災害対策本部内に 派遣される応援職員と提供される支援物資を総合的に把握し 受入れ状況を一元的に管理するための 資源管理班 が設置された この班の運営は 個別具体的な災害対応に追われる被災自治体職員の代わり 他県の応援職員と研究者が協働して行われた この取り組みは 人的 物的資源の管理が困難であった阪神大震災時の教訓を踏まえ 被災自治体側で受け入れ体制を整備し対応にあたった代表的な一例としてあげられる 資源管理班の活動は 発災後 6 日目の 7 月 21 日から 8 月 31 日にわたり 新潟県職員 近畿ブロックの応援職員 研究者からなる混成チームで行われた 主な仕事は 応援側の各自治体 組織から様々な書式 ( フォーマット ) で送られてくる人的応援 物的支援に関する文書をもとに 提供される人的資源 物的資源について管理することであり また 災害対策本部各部の資源に対する調達ニーズや現場に対する資源の提供状況などの情報を定期的に取りまとめることが中心であった なお 資源管理班への応援を行った近畿ブロックの派遣体制は 大阪府 京都府 奈良県 和歌山県 滋賀県 三重県 福井県 徳島県の職員が 平均 3 泊 4 日のローテーションで活動を行い 最終的に延べ 20 人が活動を行うものであった イ. 主な業務支援 ( 派遣職員による支援内容 ) 被災市町村に対する応援職員による支援の内容は 資源管理班による資源の管理記録としてまとめられた 表 2-3 に示される 人的資源の受け入れ先別まとめ を参考とすると 主に医療 保健 福祉関係の業務 ライフライン復旧 被災者対応に関する業務 被害調査業務への職員派遣が主なものとしてあげられており 派遣された職員の人数は 医療 保健 福祉分野 ライフライン復旧 被災者対応 被害調査の順となっている 21

25 ウ. 応援 受援に係る課題計画的な資源配置により実施される日常業務とは異なり 災害発生に伴う災害対応業務は 突如として多様な業務が膨大な量で発生する この業務実施にあたっては 迅速な人的 物的資源の確保が必要であり またその資源は大量でかつ移動を要するため これらの調達や供給に関して総合的に把握 管理する機能が不可欠となる しかし こうした役割を担う体制はなかなか事前に決められておらず その担当部門が事前に定まっていないといった課題がある 表 3-3 人的資源の受け入れ先別まとめ ( 上位 98%) 9 9 新潟大学災害復興科学センター p.76 22

26 新潟中越沖地震時の対応で言えば 発生直後は 県内市町村応援職員について市町村課が 庁内応援職員については人事課が 他県からの応援職員についてはそれぞれの要請した部局が個別に把握していたため 人的資源を一元的に把握することが出来なかった このため 直後の受け入れ体制が十分でなかったことは課題の一つとして挙げられている これを踏まえて 人的資源および物的資源の管理を一元的に担う 資源管理班 が設置されたが 当初は資源管理班の必要性が認知されず 毎日 災害対策本部各部 班へ回り資源管理班の業務内容および活動意義を繰り返し説明する必要が生じるなど 運用面での課題も生じた (3) 東日本大震災における職員派遣に関する概要ア. 応援職員の派遣状況と特徴東日本大震災でも 全国の自治体から多くの応援職員が被災地に派遣された 兵庫県などのように 阪神淡路大震災以降から東日本大震災前までの間で自ら受援の経験と災害による被災地支援の経験を踏まえ 自立型での活動を基本とするチーム派遣を行う団体もあった 被災自治体に応援職員として派遣された全国の自治体の職員数は 2011 年 3 月 11 日から 2015 年 3 月 31 日までに 岩手県 宮城県 福島県 青森県 茨城県 千葉県の被災 6 県 および県内市町村に派遣された全国の自治体の職員数は 延べ 9 万 197 名に及んだ 10 東日本大震災での応援 受援の特徴としては 複数の支援スキームが存在したことである 1 一つの支援自治体が一つの被災自治体に対し優先的かつ集中的に支援を行うスキーム 2 複数の自治体が一つの被災自治体を支援するスキーム 関西広域連合などが採用した支援の代表例で 具体的には 大阪府と和歌山県が岩手県 兵庫県と鳥取県 徳島県が宮城県 滋賀県と京都府が福島県といった具合に 関西広域連合に所属する府県及び市町村が組織的な人的支援を行う 3カウンターパート方式によるスキーム そして 4 10 ( 一財 ) 日本防火 危機管理促進協会 p.16 23

27 応援自治体と受援自治体の間に 全国市長会 全国町村会 総務省が調整に入るスキーム がその代表例として挙げられる 11 イ. 主な業務支援 ( 派遣職員による支援内容 ) 発災から 11 月頃の応急対応期の応援職員による支援の内容は 避難所運営や被害調査 罹災証明の発行 義援金の給付や被災者生活再建支援等の業務が中心である 11 月頃以降の復旧 復興期には 特に津波被害の大きかった地域等でライフライン 交通網の復旧 復興計画の策定 区画整理 用地取得等の 土木 建築といった専門性が必要とされる業務の支援に移行している 12 なお東日本大震災時は 応急対応期にとにかく多くのマンパワーが求められ 復旧 復興期には専門性を有する職員といった質が求められるようになったことが明らかにされている 図 2-1 東日本大震災における被災地への職員派遣 ( 短期 ) の状況 ( 総括 ) 13 ウ. 応援 受援に係る課題応援の受入れ側において 派遣されてきた職員に対し効率的に仕事を割り振れなかった どのような業務支援を求めればよいかわからなかった という自治体は少なくない 例えば岩手県では 大規模災害の発生を想定し応援を必要とする業務と所管部署を明確に 11 同上 p 同上 pp 全国知事会 (2013) 東日本大震災における全国知事会の取組 p.39 24

28 ルール化していなかったために 発災当初は受入業務についての担当課等の調整を始めとした事前準備に苦慮した上に 所管部局間の連携不足や一貫した指揮系統が発揮されない場面が多くあった とし 結果として 応援側に必要とする応援の規模や内容を適切に伝達することができず 多方面からの人的応援を十分に活かすことができなかったことを指摘している また 応援の申し出を受ける窓口を明確にしていなかったことから 被災地の現場に応援に係る問合せが殺到し 現場の災害対応に支障をきたした部分もあったといったことにも触れ 受援体制の未整備が単に応援を活かせないことにつながるだけでなく 災害対応の現場の活動を滞らせるような影響を及ぼすことに言及して 受援側の課題を提示している 14 なお 応援 受援の課題としては 被災自治体が求める職員や業務支援に対し 応援自治体が適切に対応できていないといった 被災自治体と応援自治体間でのミスマッチの問題が多くあげられた また 派遣元の自治体と派遣先の自治体のルールやシステムの違いからくる混乱や 受援側と応援側の自治体の組織規模の相違による不都合が生じたこともあげられている その他 震災発生当初 被災自治体内で適切な宿泊場所が確保できず 応援側の職員がテントで寝泊まりしたり 避難所や庁舎の片隅を借りて寝泊りするケースが少なくなかった 宿泊可能な場所は確保できたが 勤務地が離れていて通勤に時間がかかるといった課題もあった なお 派遣された応援職員が即戦力を発揮していく上で ストレスの問題が障害となるなどもあげられた 岩手県 (2014) 岩手県災害時受援応援計画 p ( 一財 ) 日本防火 危機管理促進協会 p.84 25

29 2-2. 平成 28 年熊本地震 における他自治体からの応援職員派遣の全体像 平成 28 年熊本地震 時も 先に示した地震災害時と同様に 被災地外の自治体から多くの職員派遣が行われ 新たに発生した災害対応業務や通常業務への支援が行われた 被災県となった熊本県や県下市町村でも人的 物的資源の応援を受け入れ その資源を活用しながら災害対応が実施されている ここでは 文献等を通じて明らかになっている熊本地震時の職員派遣の状況について 課題を交えて整理する (1) 複数の応援の枠組みによる職員派遣と派遣の形態熊本地震では 九州 山口 9 県災害時応援協定 や 関西広域連合と九州地方知事会との災害時の相互応援に関する協定 全国都道府県における災害時の広域応援に関する協定 に基づき 九州地方知事会が中心となり 関西広域連合 全国知事会をはじめとする地方三団体や総務省等との連携により 支援が実施された 全国から応援職員が派遣され その派遣先は 熊本県および県内の 5 市 10 市町村に及んでいる 16 この支援の形態として 特定の応援側自治体が特定の被災自治体を支援するカウンターパート方式が採用された この方式は 九州地方知事会が設置した九州 山口被災地支援対策本部において 2 度目の震度 7 を記録した 4 月 16 日の二日後の 18 日に決定され 九州地方知事会の幹事県である大分県が 全国知事会 関西広域連合 九州知事会に所属する自治体と協議し応援調整を行い 5 市 10 市町村の被災自治体に向き合う自治体が検討された この検討のプロセスは 次の表 2-4 のように整理されている 16 全国都知事 平成 28 年 4 月 21 日 ( その 10) 平成 28 年熊本地震に係る救護班の派遣について 関西広域連合 平成 28 年熊本地震関西広域連合支援活動の記録 ( 概要 ) 九州知事会 熊本県内への職員派遣の状況 ( 第 41 報 ) から合算 26

30 表 2-4 九州 山口被災地支援対策本部の主な動き 17 なお この検討を通じて整理されたのが 表 2-5 の 被災自治体と応援側自治体の組合せ である 九州 山口 9 県は それぞれ被災市町村を担当したが 特に益城町と南阿蘇村の状況が厳しかったため 益城町は関西広域連合が 南阿蘇村は全国知事会 ( 関西広域連合 全国知事会は 県 その他の町村も担当している ) が主に担当することで応援を強化し 支援を行った その他 下表には記載が整理されていないが 災害時に応援側である指定都市が応援を実施する上での初動にあたる部分の構想計画である 広域 大規模災害時における指定都市市長会行動計画 を踏まえて 広島市を中心とする政令指定都市の各市が熊本市を支援している 17 九州地方知事会 (2016) 熊本地震に係る広域応援検証 評価について( 中間報告 ) p.29 27

31 表 2-5 被災自治体と応援側自治体の組合せ 18 被災自治体 熊本県 応援側自治体 福岡県 佐賀県 長崎県 大分県 宮崎県 鹿児島 沖縄県 山口県 福島県 静岡県 関西広域連合 全国知事会 熊本市 福岡県 長崎県 宮崎県 鹿児島県 沖縄県下の自治体 宇土市宇城市阿蘇市西原村 長崎県 鹿児島県 沖縄県下の自治体鹿児島県下の自治体福岡県 長崎県 宮崎県下の自治体佐賀県 宮崎県 鹿児島県 全国知事会所属の自治体 南阿蘇村 御船町 霧島町 大分県 長崎県 全国知事会所属の自治体 山口県 鹿児島県 全国知事会所属の自治体 福岡県 佐賀県 福島県 静岡県 全国知事会所属の自治体 益城町 福岡県 佐賀県 宮崎県 鹿児島県 関西広域連合 全国知事会所属の自治体 大津町菊池市菊陽町申佐町美里町山都町 関西広域連合 全国知事会所属の自治体長崎県下の自治体福岡県 関西区域連合所属の自治体宮崎県 鹿児島県 全国知事会所属の自治体宮崎県下の自治体宮崎県 全国知事会所属の自治体 18 九州知事会 熊本県内への職員派遣の状況 ( 第 41 報 ) 九州知事会ウェブサ イト 28

32 (2) 派遣規模と派遣状況の変化 平成 28 年熊本地震 に対する 九州知事会や関西広域連合 全国知事会などを通じた職員派遣の規模は 2017 年 3 月 21 日時点で 短期派遣 47,138 人 長期派遣 53,172 人となっている ( 広域 大規模災害時における指定都市市長会行動計画 を踏まえた政令指定都市の各市を除く ) 派遣規模が最も多いのは益城町で 短期派遣 12,458 人 長期派遣 9,632 人 続いて南阿蘇町が 短期派遣 6,672 人 長期派遣 2,903 人 となっている また 最も少ない市町でも美里町で 短期派遣 0 人 長期派遣 172 人となっている 19 図 2-2 平成 28 年熊本地震 に対する職員派遣状況 19 九州知事会 熊本県内への職員派遣の状況 ( 第 41 報 ) 九州知事会ウェブサ イト 29

33 表 2-6 平成 28 年熊本地震 に対する職員派遣の規模 ( 短期派遣と 長期派遣の派遣人数 ) 20 被災自治体 短期派遣 ( 人数 ) 長期派遣 ( 人数 ) 熊本県 2,886 21, 熊本市 - 8,048 宇土市 4,105 1,736 宇城市 2,135 1,584 阿蘇市 1, 西原村 3,766 2,338 南阿蘇村 6,672 2,903 御船町 6,064 1,990 嘉島町 1, 益城町 12,458 9,632 大津町 1,540 0 菊池市 菊陽町 申佐町 2,034 1,559 美里町 山都町 合計 47,138 53,172 (2017 年 3 月 21 日時点 ) 時間経過に伴う派遣職員状況 ( 短期派遣に限る ) 図 2-3 平成 28 年熊本地震 に対する職員派遣状況 ( 短期派遣 ) として示す 地震発生直後から 3 か月の間での派遣職員数の推移についてみると 発災直後の第一週目は 140 人程度の派遣職員数で 20 九州知事会 熊本県内への職員派遣の状況 ( 第 41 報 ) 九州知事会ウェブサイト 21 熊本市の短期支援については 政令指定都市が支援しておりその実数が整理されているものは見当たらない 30

34 あるが 第 2 週目からは急増する 派遣職員の全体としては 地震発生から約 3~4 週目にあたる 5 月 9 日に 721 人 日となりピークとなった その後 徐々に減少し 7 月 4 日にはピーク時の 1/3 にあたる 250 人程度に減少している なお 九州 山口各県からの派遣職員数は 地震発生から2 週目にあたる 4 月 26 日頃にピークを迎えている また 全国知事会からの職員の派遣数は 5 月 9 日にピークを迎えており 全体としてのピークと一致している 図 2-3 平成 28 年熊本地震 に対する職員派遣状況 ( 短期派遣 ) 22 (3) 応援側の本部及び現地支援組織の設置 23 ア. 九州 山口 9 県被災地支援対策本部九州知事会は 4 月 14 日の発災以降 九州 山口各県から順次リエゾンを派遣し 17 日に熊本県庁内に 九州 山口 9 県被災地支援対策本部を設置している 同日 熊本県からの要請により 大分県 22 九州地方知事会 (2016) 熊本地震に係る広域応援検証 評価について( 中間報告 ) p 同上 p.1 31

35 から人的支援マッチング要員を派遣し その後は 職員派遣に係る調整を継続的に実施した 九州 山口 9 県被災地支援対策本部では 4 月 16 日以降 熊本県からの要請に基づき 九州 山口各県から水や食料 毛布 簡易トイレ ブルーシート等を順次搬送している また 18 日に熊本県から人的支援の要請があり 同日中に各県が支援対象とするカウンターパートとしての被災自治体を確定し 各県による人的支援を順次開始した なお 7 月 1 日以降 短期派遣 ( 応急対応 ) から中長期派遣 ( 自治法派遣 ) へ順次移行している 24 イ. 全国知事会による現地連絡本部全国知事会は 4 月 14 日に全国知事会事務総長を本部長とする災害対策都道府県連絡本部を設置した また 16 日には 福岡県に現地連絡本部を設置 17 日に熊本県庁に熊本現地本部を設置した 20 日にインフラ復旧などの状況に対応し 福岡県庁内に設置していた現地連絡本部を撤収し 熊本現地本部に機能を集約した その後は 5 月 31 日には 人的支援などの調整業務については災害対策都道府県連絡本部に集約した 熊本現地本部では 大分県を通じて南阿蘇村のニーズを把握し 全国知事会東京本部へ伝達した 派遣職員の調整そのものは東京本部が実施した また 熊本県庁への技術職の派遣 国 県合同災害対策本部への出席 現地本部の活動記録等を行った 25 ウ. 関西広域連合による現地支援本部等関西広域連合は 4 月 14 日に兵庫県災害対策センター内に災害支援準備室を設置 16 日には熊本県庁内に現地支援本部を設置した 19 日に九州 山口 9 県被災地支援対策本部長から関西広域連合に対し 関西広域連合と九州地方知事会との災害時の相互応援に関 24 全国知事会 熊本県熊本地方を震源とする地震に対する全国知事会の対応 ( その1~23) 全国知事会ウェブサイト 25 関西広域連合広域防災局 (2017) 平成 28 年熊本地震関西広域連合支援活動の記録 ( 概要 ) pp

36 する協定 に基づき 正式に益城町 大津町 菊陽町の支援について要請があったため 20 日に連合長を本部長とする災害対策支援本部を設置し 同日 益城町と大津町に現地連絡所を設置し 翌 21 日には菊陽町にも現地連絡所を設置し対応にあたった 益城町現地連絡所は 兵庫県を中心に大阪府以外の各府県が運営にあたり 大津町現地連絡所は大阪府が 菊陽町現地連絡所は奈良県が運営にあたった その他 熊本県との調整 緊急支援 家屋被害認定要員の派遣に係る総務省との調整 関西区域連合構成団体間での分担調整等を行った (4) 支援として実施されている主な業務内容 平成 28 年熊本地震 に対する九州知事会や 関西広域連合の応援の記録をもとに 特に短期支援について 派遣職員が実施した主な業務の具体内容を整理する なお 本地震時の対応において 関西連合が実施した支援のうち 益城町に対してはチーム支援を行っているため 参考までにこの支援の概要についても整理する ア. 短期支援における主な業務内容地震発災から 2 3 か月の間は 応急対応のための短期派遣が行われた 短期派遣では 主に災害対応経験者や技術者による マネジメント支援 をはじめ 避難所運営支援 家屋被害認定調査支援 (1 次 2 次調査 ) 保健 医療に関する助言指導 支援 物資に関する業務支援 がれき処理を中心とする 環境対策支援 り災証明書の発行や生活再建支援相談にくる被災者への 窓口業務支援 土木インフラの復旧や 水産系の復旧支援 その他 の支援が行われていることが 九州知事会や関西広域連合の記録から伺える 主な業務の具体内容は次のとおりである 1マネジメント支援災害対策本部の組織運営や災害対応業務の実施 管理など被災市町村が実施する組織運営 業務マネジメントの支援として 災 33

37 害対応業務 ( 主に応急対策 ) の遂行に必要な助言や情報提供 業務の進捗管理と調整などの支援が行われた この支援は 現場活動に対する直接支援ではなく 業務管理を行うことのできる立場にあり 災害対応経験を有する者や技術を有する者などよる アドバイスが中心となる支援とされている 具体的には 災害対策本部体制の構築 運営 や 業務 ( 主に応急対策 ) の優先順位 災害救助法や生活再建支援法の運用 に関する助言をはじめ 市町の対策本部からの災害対応業務の推進上の 各種相談 への助言 過去の 優良事例 や 参考資料 各業務の具体的な実施内容とノウハウに関する情報 の提供 国 地方公共団体 他の各種団体との 人的資源に関する調整 などが行われている 2 避難所運営支援避難所運営支援のための派遣職員が実施した業務は 災害対応経験者等による避難所体制や運営のための助言や 被災者支援に必要な対策の提示などのほか 実際の各避難所の運営上で実施される行政サービスの支援として行われている 具体の業務内容としては 避難者名簿の作成 自宅倒壊の恐怖とプライバシーのない避難所生活を嫌って多くの被災者のうち車中泊をしている避難者の 車両簿の作成 避難所における 食事の配膳準備 や 食料の配給サポート 避難所に輸送されてくる 物資の受け入れ 配給 避難者の見守り 声掛け などの支援が行われた また 避難所内の 環境整備や清掃 ( 土足での出入りを禁止するための大掃除を含む ) のほか トイレ等が詰まらないようにするための 汚物等処理 地震で段差が生じた箇所の段差解消作業 その他 ライフライン復旧時に自宅に戻りたいという避難者の要望に応えた 水道復旧状況地図の掲示 など 多岐にわたり実施された その他 住民による避難所の自主運営のための助言やサポートなども行われている 34

38 3 家屋被害認定調査支援被害認定調査は 1 次調査 2 次調査 の支援が行われた 派遣された調査員は 被災地に不慣れであるため 主に役所 OB や土地家屋調査士などの案内役を交え 3 人で実際の調査を実施している なお 調査の実績として 1 次調査では 1 日 40~50 件 2 次調査では 1 日 4 件を実施している例もある 4 保健 医療に関する助言指導 支援地元医療機関の対応状況の確認を通じて医療体制は概ね実施されていたため 特に保健分野の支援を中心に 避難者の健康対策 ( 健康相談 健康調査 ) 支援 をはじめ 要支援者の健康管理及び処遇調整 在宅健康調査実施への働きかけ 調査票作成等の準備 在宅住民の巡回健康調査の実施支援 及び 調査結果の入力 集計作業 などを中心に実施されている 5 物資に関する業務支援物資に関する支援としては 物資の 必要量の把握 整理 数量調整 調達 確保 輸送手段の確保 など実際の物資拠点などの現場ではなく ニーズに応じた物資の調達 輸送管理に関する業務の支援が実施されたタイプと 物資の中継拠点への派遣を通じて 物資の荷卸し 仕分け 詰め替え 荷揚げ などの業務支援や 物資提供所 ( 避難所等 ) における 物資の荷卸し 搬入 仕分け 提供 などの業務支援が実施されたタイプとがある 6 環境対策支援環境対策への支援として 主に震災ガレキへの対応を中心に ガレキ処理手順 や 災害廃棄物対応体制 災害廃棄物処理実行計画作成 撤去費用や補助制度の確認 紹介 に関する助言をはじめ ガレキ量の推計を踏まえた 一次仮置場の拡張及び新たな用地の確保 支援 分別方法の整理 支援 受入時の確認 分別の徹底 レイアウトの確認 夜間休日の施錠 可燃物の滞留 35

39 による火災予防 災害廃棄物処理の記録作成 処理困難物の管理 置場毎の表示などの具体的な 一次仮置場の管理運営 を支援した 7 窓口業務支援被災者への対応となる窓口支援業務については 特に り災証明書の発行 に関する事項と その他 り災証明書を受けられた方々への 生活再建支援 に関する相談を中心とする支援が行われた り災証明書の発行については 被災者生活再建支援システムを活用し受付ブースにその端末を置いて実施されているが その システム操作指導 申請に車で来る被災者への対応としての 駐車場整理 をはじめ 案内等 の支援を行うなどの業務も行っている また 各種相談については り災証明 みなし仮設住宅 応急修理 や 生活再建支援 に関する申込受付や説明などが求められ その助言や指導が実施された 8 土木 建築業務土木 農業土木 林業土木 建築 電気 機械職などの土木建築系職員により インフラ等の復旧支援 が行われた この業務は中 長期派遣に引き続き実施されている 9 水産系業務農業 水産 獣医 林業等の農林水産系職員による農林 畜産 水産業の復旧支援 この業務は中 長期派遣に引き続き実施されている 10その他その他 教育に関する支援として 学校避難所の運営 や 学校再開及び学校再開後の教育活動 に関する助言 児童 生徒 教職員のこころのケア 教育活動 の支援などが実施されてい 36

40 る また ボランティアの受け入れに対する支援として ボランティアセンターの運営支援 などが行われた 参考 : 関西広域連合が実施した益城町に対する支援チームの派遣 26 と実施した業務関西広域連合が担当した益城町は 災害対策の経験がなくノウハウを有する職員がいないこと 幹部を含む職員の大半が避難所運営に従事しており役場機能 ( 災害対策本部機能 ) が失われていることが判明したため これらを踏まえて 災害応急対策に必要となる各分野の経験者 技術者等による支援チームの派遣が決定された この支援チームは町組織の一部として指揮命令を受けるのではなく 1 人のリーダーの下に自律して活動できる組織であり チーム構成員は 自らが直接支援業務に従事するのではなく 今後の見通しを見据えて必要な業務を町に提示し 対策遂行のための助言 情報提供を行うアドバイザーとしての役割を担うものである 図 2-4 関西広域連合による益城町に対するチーム派遣の一例 ( 短期派遣 ) 関西広域連合広域防災局 (2017) 27 関西広域連合広域防災局 p.24 37

41 統括 情報連絡員 ロジ担当のほか 分野別チームからなる 20 人余の編成により 1 週間 (7 泊 8 日 1 日は引き継ぎ日 ) 交代で派遣され 4 月 20 日から 6 月 29 日の間 第 10 陣まで 251 人が派遣されている 各分野別の担当が実施した具体的な業務は 次ページの通りにまとめられる この支援チームの派遣は 1 人の責任者の下での組織的な体制により 一体感のある支援が可能となり 情報共有や町との調整の面が有益であったことや役割を町に対する助言 情報提供に絞ったことにより 町の体制立て直しに即効性があったとの評価が挙げられている 一方 支援チームの位置づけがなく構成団体に共通認識がなかったこと 運営マニュアルがなく チーム構成の考え方 運営方法等が整理されていないこと 派遣基準を明確化しておく必要などの課題も明らかにされた 28 表 2-7 支援チームの各分野別の具体業務担当分野具体的な業務内容統括 ロジ担当 町の災害対策本部体制の構築支援 地震対策業務の概要と優先順位に関する助言 町対策本部からの相談事項等に対する助言 資料提供 調整 福岡県チーム 熊本県 ( 駐在職員 ) 他府県 団体等からの支援等の調整 支援チーム内の業務調整 連合支援本部事務局との連絡調整等 人と防災未来センター研究員 災害対策本部会議の立て直し ( 資料の様式策定 議事録の作成 課題整理 担当者の配置等 ) 避難所の環境改善 ( 簡易トイレ コンビニによる配食の導入 福祉避難所設置に向けたホテルとの交渉等 ) 28 関西広域連合広域防災局 pp

42 教育支援員 ( 震災 学校支援チーム (EARTH) の派遣 ) ボランティア統括コーディネーター 避難所運営支援員 保健 医療 福祉連絡員 本部組織の改善 ( 避難所対策等にあたる部門横断チームの設置 ) 応急 復旧対策項目の全体像の提示 臨時災害 FM 局の設置 広報紙の作成支援 過去の災害対応における優良事例の紹介 避難所 避難者数 罹災証明書発行状況等の見える化 応援職員の活動分野 人数等の資料作成支援 学校に設置されている避難所の運営に関する助言 学校再開に向けた準備に関する助言 学校再開後の教育活動に関する助言 教育支援 被災した児童生徒 教職員の心のケアに関する助言 災害ボランティアセンターの立ち上げ 運営支援 避難者の現状把握 避難所の自主運営の推進 避難所における生活環境の改善提案 避難所の集約に向けた助言 地元医療機関の受け入れ体制の確認 保健師と連携した病人の発見 医療機関 福祉機関への入院 入居支援の仕組み 保健師 栄養士 避難者の健康対策 ( 健康相談 健康調査 ) 支援 要支援者の健康管理及び処遇調整 在宅要支援者の調査体制整備 応急仮設住宅入居者の健康管理体制構築支援等 ガレキ処理等環境対策 仮設住宅支援 震災がれきの仮置き場の管理 運営体制の構築 災害廃棄物に関する助言 相談等 仮設住宅建設計画の策定支援 建設予定地の選定作業支援 募集 入居手続支援 39

43 イ. 中 長期支援における主な業務内容地震発災から 2 3 か月が経過して以降は 自治法に基づきながらも カウンターパート方式の実績を考慮した中長期派遣に移行している 中長期派遣では インフラ復旧業務等 技術系職員による専門技術が必要な支援が行われている 事務支援 土木 農業土木分野における復旧支援は 2017 年 3 月末時点で 継続中である (5) 業務支援に係る課題に関する指摘 平成 28 年熊本地震 では 九州知事会や全国知事会 関西広域連合などが発災直後から現地本部を設置するなどして 応援側が自ら職員派遣受け入れのための調整を図る体制を整えた また 被災県である熊本県との定期的な調整会議等を通じて 人的資源の受け入れ調整を行った これまでの災害時と同様 大規模災害への対応経験が十分でない応援受入れ側の被災市町村おいて 派遣職員を効率的に活用することは十分ではなく 受け入れ体制についての指摘はあるが 一方 被災地として災害対応経験を有する自治体や 被災地の災害対応支援経験を有する自治体が増えていることで 支援として何をすればよいかという基本的な課題への指摘は少なくなっているものと考えられる 現状 派遣職員が実施した業務支援に係る具体課題が徐々に整理されつつあり 各業務の分野ごとに存在している 一方 各分野にかかわらず 共通的に挙げられている課題としては 次のような課題がその主なものとして挙げられる 1 組織体制 指揮命令系統の整理の必要各業務の応援にあたり 多くは 一つの業務に対して複数の応援職員が配置され 複数の自治体から派遣された職員によって協働して業務支援が行われるが このチームとしてリーダーとなる先導者がないことや チームが業務を遂行していくための共通認識を図る仕組みや 方針が示される仕組みがなかったため 組織的に効果的な対応を行うことができなかった 組織的な対応を行うまでに時間 40

44 を要したといった課題から 組織体制や運用の仕組み確立の必要 が指摘されている 特に 避難所運営 においては 運営上発生し対応を要する様々な作業を複数の応援職員が実施することとなるため その支援業務を推進するための運用体制や役割分担について あらかじめ検討 整理する必要があげられている 2 業務処理手順 ( 標準的手順 ) の確立の必要業務遂行するにあたり 業務マニュアルが整備されておらず 業務手順が確立されていない といった課題や 派遣職員がそれぞれ派遣元のマニュアルを持参していたが 内容にばらつきがあったなど 標準的な業務手順が整理されていない などが指摘されている 応援による業務を実施する場合 業務は誰が取組んでも同じ行政サービスとなり 同様の作業結果が生まれるようにする上では その業務の標準的な仕事の方法や流れが示されていることが重要であり マニュアル等の整備及び標準化の必要があげられている 3 支援職員の能力向上の必要業務支援にあたり 災害対応の経験や業務遂行にあたり必要な知識やスキル ノウハウの習得状況に違いがあり 支援職員の能力にばらつきがある ことが指摘されている 自治体間で規模が異なること 業務遂行に対する考え方が必ずしも一致しないことなどに加え 各自治体から派遣される職員は 年齢 行政経験 災害対応経験も異なる中で派遣される このため 同一の知識とスキルを有する職員を確保することは困難であるが 派遣を通じて災害対応業務の支援をする上では その業務支援にあたり 最低限 必要な知識やスキルを習得の機会を確保するなどして 事前に職員の能力の向上をはかっておくなどの必要があげられている 4その他 業務に必要な資機材 ツールの整備業務支援にあたり 業務遂行にあたり必要な資機材やツールなど 41

45 がなく 作業を効果的に進めるにあたり時間がかかったなどの指摘も挙げられている 業務の内容や手順が明らかにならなければ その業務の遂行に必要な資機材やツールは明確にできないため 上記 2 業務処理手順 ( 標準的手順 ) の確立 と併せて 検討 整理することが望まれる 42

46 2-3. 効果的な応援のための準備災害が発生すると たとえ被害の規模が小さく 影響範囲が限定的であっても 被災自治体においては 通常業務の範囲や量を超えて生じる新たな業務への対応が必要となる 被害規模が大きくなれば求められる対応の内容や量は拡大し 被災地方公共団体単独での対応は 一層困難になる このような自治体の対応力を超える状況下で不可欠なのが 応援側の自治体からの派遣職員の受け入れである 大規模な応援 受援が行われた 阪神淡路大震災 以降 災害が起こるたびに応援 受援が行われ 平成 28 年熊本地震 では 応援側によるより積極的な取り組みが実施された 一方 この応援 受援において 受援側 ( 応援受け入れ側 ) の課題として 受け入れ体制が十分でなかったとの認識から 国では 地方公共団体のための災害時受援体制に関するガイドライン 29 を作成するなどして 自治体に対し事前に受援体制の整備をはかることや 受援計画を作成しておくことなどを推奨している また 応援側の課題としては 実際に応援の実施調整を行った 九州知事会や全国知事会 関西広域連合などが 応援した業務実施上の具体課題などを整理している 応援側が実施した業務に関する共通の課題は先述した通りで 具体的には 組織体制 指揮命令系統の整理 業務処理手順 ( 標準的手順 ) の確立 支援職員の能力向上 その他 業務に必要な資機材 ツールの整備の必要である なお これら応援側の共通課題は 図 2-5 事業継続能力の向上のための業務手順確立 で示されるような 関係性を持っている 29 内閣府防災情報のページ 地方公共団体のための災害時受援体制に関するガイドライン 43

47 図 2-5 事業継続能力の向上のための業務手順確立 今後 効果的な応援の準備にあたっては 各業務を遂行するための組織体制 運用体制の整備を図るとともに 特に 標準的な業務処理手順 (Standard Operating Procedure) を明らかにしてマニュアル等に整理すること また 派遣職員が 事前に業務処理手順に基づき業務を実施するために必要な知識やスキル ノウハウを習得するための 研修 訓練 が実施されることが必要である なお こうした人材をあらかじめ確保しておくとともに 災害時の対応を通じて 組織体制 運用体制や 標準的な業務処理手順に基づくマニュアルを 継続的に強化 充実化することが重要である 44

48 第 3 章災害時における資源管理の在り方 国立大学法人新潟大学田村圭子 3-1. 平成 28 年熊本地震の受援応援の評価第 2 章で述べたとおり 阪神 淡路大震災においては 延べ 19 万 6,416 名 ( うち都道府県職員が 7 万 3,960 名 市町村職員が 12 万 2,456 名 ) 東日本大震災においては延べ 9 万 197 名 (2015 年 3 月 31 日までに 岩手県 宮城県 福島県 青森県 茨城県 千葉県の被災 6 県 および県内市町村に派遣された全国の自治体の職員数 ) と記録されている 一方 平成 28 年熊本地震 に対しては 短期派遣 4 万 7,138 人 長期派遣 5 万 3,172 人となっている (2017 年 3 月 21 日時点で 九州知事会や関西広域連合 全国知事会などを通じた職員派遣数 広域 大規模災害時における指定都市市長会行動計画 を踏まえた政令指定都市の各市を除く ) この数字を見てわかることは 阪神 淡路大震災以降 被災自治体に対する応援職員の派遣は 自治体職員を中心に 大きな広がりを見せている (1) 平成 28 年熊本地震の受援応援において特記すべきことア. 応急対応から復旧対応まで幅広な支援が実現第 2 章にも示したとおり 主に以下の支援が実現した 災害対応のフェーズについても 応急期から復旧期までの支援が行われており また 支援カテゴリについても 10 の支援が実現している 1 災害対策本部支援 2 避難所運営支援 3 家屋被害認定調査支援 4 保健 医療に関する助言指導 支援 5 物資に関する業務支援 6 環境対策支援 7 窓口業務支援 ( 罹災証明書の発行 ) 8 土木 建築業務 45

49 9 水産系業務 10その他 学校避難所の運営 学校再開及び学校再開後の教育活動 に関する助言 児童 生徒 教職員のこころのケア 教育活動 ボランティアセンターの運営支援 イ. 応援受援における米国との比較米国 FEMA の資源が有用に機能する業務カテゴリとして挙げられている 17 カテゴリを比較対象とすると以下のようになる 日本の応援が米国のものと比して一部しか該当していないようにも見えるが 一概にそうとはいえない なぜなら 4. 消防 6. 警察と安全確保 10. 救命救助 に代表されるように 4 は消防 6 は警察 10 は救急に対しては それぞれ必ずしも自治体の応援受援とは別の枠組みで支援に入っており それらは本報告書の 2 章においてカバーされていないためである 一方で 8. 資源管理 のように我が国においては 災害対応の必要な業務として強く認識されていない業務も存在する 1. 交通 2. 通信 3. 公共土木 8 4. 消防 5. 情報と計画 1 6. 警察と安全確保 7. 被災者支援 資源管理 9. 公衆衛生と医療 救命救助 11. 有害物質除去 12. 食糧 エネルギー 46

50 14. 情報公開 15. 動物および農業漁業問題 ボランティアと寄付 その他 10 ウ. 応援受援にかかる評価 地方公共団体のための災害時受援体制に関するガイドライン (H29)( 内閣府 ) によれば 平成 28 年熊本地震の応援 受援の現状は 1) 人的応援においては 様々な枠組みによる支援が実現し 全体像の把握が難しいことが現状である 2) 熊本地震では 応援 受援の形態として カウンターパート方式 が実施されたことを理解するべきである 3) 物的応援においては 様々な枠組みによる支援が実現し 全体像の把握が難しいことが現状である 4) 応援の受け入れは 災害対策本部の各班 課の業務担当窓口が担っているため 全庁での一元的把握に課題がある 5) 現状では 都道府県の応援 受援体制がはっきりしない 6) 様々な応援の枠組みの中で多種多様な業務が対象となっており 受援側が把握しきれていない と評価できる つまり 人的資源においても物的資源においても 様々な枠組みで支援が行われており 加えて 応援 受援の事務機能を総合的に担う部署が自治体に存在せず そのため資源の応援 受援の実態がはっきりしたのは 災害対応が落ち着いてからであった エ. 地方公共団体が取り組むべき応援受援にかかる喫緊の課題 地方公共団体のための災害時受援体制に関するガイドライン (H29)( 内閣府 ) は 地方公共団体が取り組むべき応援受援にかかる喫緊の課題として以下を挙げている 1) 応援 受援の現状を知る 2) 応援 受援の役割 をしっかりと組織に位置付づける 被災市町村には受援班 / 担当を設ける 被災県には応援 受援本部を設ける 応援市町村には応援班 / 担当を設ける 47

51 応援県には応援本部を設ける 3) 応援 受援の基礎知識を知る 1 災害の局面を意識する 2 必要資源を把握する 3 人的 物的資源の流れを知る 4 資源の管理に必要な情報項目を整理する 5 応援対象となる業務を整理する 6 担当業務だけではなくマネジメント業務についても同様に応援対象とする 2) の応援受援に係る体制構築 整備に関しては 市町村においては 受援班もしくは ( 班を構成するのが難しい自治体は ) 受援担当者 をしっかりと災害対策本部内に位置づけ 受援業務全体のとりまとめを実施することが位置づけられた ( 図 3-1) 都道府県に対しては 応援 受援本部をしっかりと災害対策本部内に位置づけ 市町村のとりまとめ 庁内調整 庁外調整を行い 資源管理 ( 人的物的資源の応援受援状況のとりまとめ ) を実施することが期待されている ( 図 3-2) 48

52 図 3-1 地方公共団体における受援 応援体制の全体イメージ 地方公共団体のための災害時受援体制に関するガイドライン (H29)( 内閣府 ) 被災市町村に受援班 受援担当を設けることを推進しているが 被災市町村に受援班 / 担当を設けた設置したから 被災県に応援 受援本部機能を設け設置しなくてもよい ということではない としている 被災市町村の受援班は被災市町村内の受援状況のとりまとめと調整を実施する 他方 被災県応援 受援本部は 県内の受援状況の全体を把握するため 被災市町村の受援班のとりまとめを実施する機能を負う また 被災市町村の受援班が機能していないことが分かれば 県庁職員を応援に入れる等 被災市町村の受援班機能の確保に努めることも期待される また 被災県に応援 受援本部ができたからといって 被災県の 49

53 各班 / 課における応援側との受援調整がゼロになるわけではない 例えば 医療 保健 福祉の経験のない職員が 応援組織の医療 保健 福祉の担当とやりとりすることは効率的ではないからで 各班 / 各課はそれぞれの固有の知識と経験をもって 応援側の担当とやりとりする必要がある しかし 被災県の応援 受援 応援本部機能を新たに設ける設置することは 被災市町村 被災県 そして応援県 市町村 関係機関組織の全体調整機能を担い 効率的な被災市町村への応援 受援を実現するために必要不可欠であるとしている 図 3-2 応援 受援本部の機能 50

54 (2) 資源管理機能における人的 物的資源の流れ 地方公共団体のための災害時受援体制に関するガイドライン(H29) ( 内閣府 ) においては 都道府県の応援 受援本部がそなえるべき資源管理機能について 1) 応援 受援においては 初動期 応急期 復旧 復興期 の各局面をふまえるべきである 2) 災害対応に必要な資源を把握し 必要な資源を見積もることを心掛ける 3) 人的 物的資源の流れと応援側 受援側の役割を理解しておくべきである 4) 広域防災拠点は 資源の応援 受援を実現するために必要不可欠な機能であることを認識する 5) 人的 物的資源管理するために必要な情報を理解し帳票等を整備しておく 6) 応援受援の対象となる業務とその具体内容を明らかにしておく 7) 担当業務の支援だけでなく 業務の マネジメント支援 を応援 受援の対象と位置付ける必要がある 8) 受援側と応援側の費用負担の関係をあらかじめ明確にしておく の 8 項目を挙げて説明している 地方公共団体のための災害時受援体制に関するガイドライン(H29) ( 内閣府 ) においては 資源の流れは 1ニーズ把握 2 調達 ( 物的資源 ) 要請( 人的資源 ) の確保 3 輸送 ( 物的資源 ) 動員 ( 人的資源 ) 4 追跡 把握 5 追加 ( 物的資源 ) 交代 ( 人的資源 ) 6 撤収 7 実費 弁償 ( 物的資源 ) 精算 報告( 人的資源 ) 8 備蓄管理 人的資源の把握という 8 つのステップからなる なお 1 2は受援側が また3 ~5は応援側が 実施主体となることが原則である 6~8は 資源管理機能 として 応援 受援の双方が取り決めに応じ 必要な手続きを実施する 51

55 図 3-3 人的 物的資源の流れ 52

56 3-2. 資源管理機能の整備応援 受援に欠かせない資源管理機能について 残念ながらわが国では 体系的な要素 項目の整理 体系的な理解 標準的な対応手順等が根付いていない 応援受援機能が災害対策本部体制に明確に位置付けられていないことと相まって その機能は未整備であると言わざるをえない 地方公共団体のための災害時受援体制に関するガイドライン(H29) ( 内閣府 ) において 都道府県に対し 応援受援機能の位置づけの明確化が要請されている中で 資源管理機能の整備においても同様に取り組むべき課題である 本報告書では 災害対応における資源管理機能において 整備が進んでいる米国 FEMA( 危機管理庁 ) の研修プログラム IS-703.A: NIMS Resource Management の教材を参考に 整備すべき資源管理機能について とりまとめる (1) 資源管理機能の概括ア. 資源の定義災害時においては 適切な資源を 適切な場所に 適切なタイミングで で配分 取得することは 場合によっては 被災者の生死をも左右する可能性がある 資源管理 とは 災害がおこる前 災害対応中 災害が起こった後の資源を管理するための標準化された業務手順を確立することである 資源とは 以下のものを指す 応援職員 応援チーム 施設 機材 消耗品 イ. 資源管理とは何か すべての市町村レベルで利用可能な資源を識別するための仕組みを提供する 53

57 予防 対応 または復旧 復興に必要な資源 への時機を得た 効率的な 円滑なアクセスを可能にする災害対応のマネジメント層が 災害時に適時かつ適切な資源を提供するツール プロセス およびシステムの適用を調整および統括する ことである 一般に 資源調整活動は災害対策本部内で行われる 災害の規模や複雑さが増すにつれて 複数の組織にわたる調整が必要である 米国においては 国 州 市 NGO や NPO からなる Joint Field Office (JFO) や Multiagency Coordination Systems (MACS) の組織が確立され 資源配分の調整に関わっている ウ. 資源管理の基本コンセプトは何か資源の現況を追跡および報告することが重要なのはなぜですか? 追跡と報告の目的は 対応者の安全性確保 と 資源の効果的活用 を確実にするための説明責任を果たすことにある 資源管理のための標準化された業務手順の確立には以下が必要 整合性 標準化 調整 使用者の特定 資格認定 情報マネジメント エ. 資源管理の基本コンセプト 整合性 資源管理は 資源の識別 取得 割り当て 追跡のための整合性が確保された方法を提供することである 資源管理は 整合性のある方法で提供する 災害対応の目的を達成するために必要な資源を特定する 必要な資源を取得する 優先順位に従って資源を割り当てる 資源の利用可能性と状態を追跡する 54

58 オ. 資源管理の基本コンセプト 標準化 資源管理には 資源を分類するための標準化されたシステムを採用する 資源のカテゴリ 資源の種類 資源の特性 カ. 資源管理の基本コンセプト 調整 資源管理には 以下の調整を実施する 希少な資源を割り当てる 資源を動員する 庁内および行政間の調整を実施する 災害を支援するための方針決定を行う キ. 資源管理の基本コンセプト 資格認定 資源管理には 以下の基準の一貫性を確保するための資格認定が含まれます 現在の認定 資格 または単位 トレーニングと経験 能力または熟練度米国においては 資源管理にかかる資格認定制度が設けられている ク. 資源管理の基本コンセプト 情報マネジメント 資源管理は 以下の要素に対して 通信 情報マネジメントが必要になる 組織 経過情報 技術 意思決定支援 55

59 ケ. 資源管理の基本コンセプト 情報マネジメント 資源管理は 以下の要素に対して 通信 情報マネジメントが必要になる 組織 経過情報 技術 意思決定支援 (2) 資源管理計画ア. 資源管理計画すべての行政または機関の災害対応時の活動は 災害対応にかかる計画に文書化され 徹底した計画プロセスに基づいて行われるべきである 行政または機関の計画プロセスには 行政区域のリスクと脆弱性に基づいて必要な資源を特定し 必要な資源を得るための戦略を策定することが含まれる イ. リスクに依拠した計画計画プロセスには 行政界の脅威と脆弱性に基づいて資源のニーズを特定し 必要な資源を取得するための戦略を策定する リスクを特定するために使用できる多くの方法論があるが すべての方法論は以下の情報を得るために実施されるべきである 1 ( 何が起こるか?) 考えられる種類の災害とそれに関連する脅威 リスク または影響を特定する 2 ( どのように起こるか?) 任意の災害の発生確率を数量化する 3 ( どれくらい悪いか?) 発生する可能性が最も高い災害における甚大な被害を見積もる 4 ( どれくらいの人が負傷または死亡する可能性があるか?) 特定の災害におけるリスクに対し影響のある人口の割合を見積もる 5 ( どのくらいのダメージがあるか?) 特定の災害によって被る被害や影響を特定する 56

60 ウ. リスクとその影響を知る資源ニーズを確立するための第一歩は 以下について考えることである あなたの行政界が直面する可能性のある脅威と影響 発生可能性のある連鎖的な被害 災害に続いて発生する可能性のある緊急事態資源ニーズを確立するための第一歩は あなたの行政界が 災害発生時に連鎖的に発生する被害について考えることである たとえば 地震によって次のようなことが起こる可能性があることを想起する 建物と橋が崩壊する 危険物質が流出する ライフラインが停止する エ. 資源ニーズを反映するあなたの行政界の災害対応計画には 危険物質にかかる分析情報が含まれていなければならない 必要資源を決定する : リスクと被害を分析する 過去の災害事例を確認する 過去に類似の災害経験を持つ対応者にインタビューする リスクを分析した後 次に災害対応を実施するために必要な資源を決定する 一部の資源は 1 つのリスクまたは被害のみに固有のものである 他のものは 複数のリスクまたは結果に対して有用であり得る 例 : 都市災害に有用な救助資源は ハリケーンの後のビル倒壊のためだけに必要となるだろうが 交通規制に関連する資源は 橋梁や道路の破片の除去 交通安全確保 橋梁や道路の復旧工事 を助けるために必要となる 過去の災害事例をレビューする また 過去に類似の災害経験を持つ対応者にインタビューすることは めったに経験することとない対応のために役立つ 必要な資源がすぐには分からないことは稀なことではない 57

61 例えば 米国において オクラホマシティ爆発事故の対応者は Alfred P. Murrah ビルの爆撃の前に 大量の生物学的有害廃棄物を処理する必要性を考慮していなかった 頻繁に見過ごされたり 過小評価されたりすることが多い資源管理に関わることとしては 民族的なあるいはアレルギー職など特別な食生活要件についての配慮である オ. 一般的な資源とは資源は 7 つのカテゴリに分類される 1. 人員 : 現場対応者 災害対策本部運営者 技術スタッフ 専門職スタッフ 2. 施設 : 執務スペース 宿舎 倉庫 3. 機材 :( 機器の操作に必要な要員の有無にかかわらず ) 機器 4. 車両 : 自動車 バスなど 5. チーム : 必要な設備や備品を含む 特別に訓練され 装備された要員のグループ 6. 航空機 : 監視基盤 負傷者救護 または貨物のための基盤が含まれます 7. 消耗品 : 飲料水から合板までの巨大な範囲に及ぶ 完全なリストを開発 維持することは不可能である より効率的に計画を立てる方法は 包括的な在庫を備えた販売会社の直近のリストを整備 維持することである カ. 資源の分類を実施する 1. 指揮者が資源要請をする際に役立つ 2. 災害対応者は 使用している資源の機能を知る際に役立つ 3. 資源管理者は 資源の追跡 把握 輸送 動員 を行う際に役立つ 4. 災害対応の資源の適切な構成と機能を事前に考えることで 災害時の対応者がその職務に適切な資源を確実に受け取れるようになる 5. 対応資源の整理は 政府のすべてのレベルでの緊急時対応 復旧 58

62 復興活動を強化する 6. 一貫した対応資源の整理の定義を使用すると 指揮者が必要な資源を養成して展開するのに役立つ 7. 対応資源の整理により 災害対応における資源管理担当は 外部の資源を迅速かつ効果的に把握 確保 調達や要請 追跡 把握することができる米国では 州および地方自治体の対応資源の整理活動を支援するため FEMA 国家準備管理部は 対応資源の整理定義の開発 検討 印刷広報に係る活動を調整し実施した 行政ならびに機関は 米国の対応資源の整理定義を用いている キ. 潜在的な供給源を特定する資源には 次のようなさまざまな供給源がある 1. あなたの機関内または行政界内 2. 相互援助と支援 3. その他の政府レベル 4. ボランティア団体 5. 企業 6. 寄付 ク. あなたの機関内または行政界内考慮すべき最初の供給源は あなた自身の機関内または行政界内の現在の機能と在庫である 災害時には 行政に支援を求める前に 自分の資源を使う必要がある あなたの機関が既に所有している資源の型や種類は何か? 緊急時に使用するのに適しているか? あなたの機関は通常どんな種類の物資を倉庫に保管しているか? 機関の人員にはどのような研修と経験があるか? 要員の能力分析には 仕事に関連する訓練 スキル 経験だけでなく 過去の経験 趣味 等も含めるとよい 59

63 ケ. 相互援助と支援相互扶助協定 : 近隣の行政界に在る機関が災害時に互いに支援することを認める 行政同士が災害時に共有したい資源を特定する正式な文書を交わす相互援助協定および支援協定は 人員 機材 資材およびその他の関連サービスの形で緊急支援を迅速に発動する仕組みである 第一の目的は 災害前 災害中 災害後の緊急支援の迅速で短期間の展開を促進することである 署名された協定は 支援の提供または受援を義務付けるのではなく 災害規模に応じて 支援が必要と見なされれば 提供が実施される災害対応中に効果的かつ効率的な資源管理を可能にするには 資源を提供または要求するすべての当事者間の事前合意が必要であり 災害中に資源を提供したり要求したりする可能性のある当事者 ( 政府および非政府機関 ) 間で 正式な事前合意を成立させる必要がある これらの契約は 災害対応中の標準化された 相互運用可能な機器やその他の対応資源の効率的な配備を保証するものである 米国においては 州間の正式な事前合意の一例は 緊急管理支援コンパクト (EMAC) である 米国においては 相互応援協定には いくつかの種類がある 自動相互補助 : 特定の災害において 資源を自動的に確保 要請を可能にする契約 これらの契約は 通常 基本的な契約の形である 非公式協定である場合もある 地元の相互応援協定 : 近隣の行政間の協定 正式な支援要請を伴い 一般に自動相互援助よりも広い地域をカバーする組織 地域相互援助 : 複数の行政の間の相互援助協定で 多くの場合 政府評議会または同様の地域機関が後援する 州全体 / 州内相互援助 : 州全体でのそなえを強化するため 州政府と地方政府および非政府組織の資源を組み込んでおり 州を通じて調整される契約 州間協定 : 緊急管理援助協定などの正式な州間協定 60

64 国際協定 : 緊急事態における米国と他国との間の合意 その他の協定 : 政府 ( 外国人を含む ) NGO 民間セクターのあらゆるレベルにおいて 正式であろうと非公式であろうと 支援および / または資源を要求または提供するためのあらゆる合意 コ. その他の政府レベル他のレベルの政府からの資源を要求するときは 次の点を考慮する 資源の可用性は保証されていない 資源は 72 時間以上使用できない場合がある 確立された要請手続きに従わなければならない公共部門の災害対応者は 政府のすべてのレベルで利用可能な資源 その能力と支援のニーズ および対応時間についての認識を持っているべきである 利用可能性は保証されない 米国においては 国家警備隊と軍事備蓄部隊 ( 日本であれば自衛隊 ) のメンバーは 他の場所に配備されていれば 災害資源として利用できない場合がある 災害エリア外の資源 ( 州および連邦政府の資源 ) が到着するまでに最大 72 時間かかっていると想定する必要がある 政府レベルのすべての資源要請が 確立された要請手続き に従わなければならないことも知っておくべきである サ. ボランティア団体計画プロセス中に 以下を決定する どのようなボランティア機関がこの地域で活動しているか? 彼らが提供できる資源は何か? 資源の活用と共同方法は何か? 多くのボランティア非政府組織 (NGO) が緊急時の対応において主要な役割を果たす 一般的に 災害時に活動するボランティア組織 (VOAD) と呼ばれる正式組織の数と程度は地域ごとに異なる あなたの地域でどのボランティア機関が活動しているか どのような資源を提供できるのか これらの資源を効果的にアクティブにして組み 61

65 込む方法は 資源分析プロセスにとって重要である 計画プロセスにこれらの組織を含めると便利である 米国では いくつかの管轄区域では VOAD 協議会がお互いに また公共部門の組織と調整するように設計されている このような協議会があると 計画プロセスと資源活用プロセスの両方において極めて有用なツールとなり得る シ. ボランティア団体計画や演習にボランティア機関を含めることができないと 対応力や資源の不足が重複して発生する 多くの人が 自発的ボランティア団体 として現れ 指揮者または災害対策本部のいずれにも参画手続きをしない ボランティア機関の資源を対応に生かすことできない努力の重複 資源不足 災害対応機関の緊急管理能力に対する信頼の欠如 ス. 民間セクター民間部門の組織 : 行政にない資源を提供することができる 地方の危機意思決定プロセスに関与すべきか? 民間部門の組織は 事件の前 中 後に重要な役割を果たします 第一に 彼らは職場における従業員の福祉と保護を提供しなければならない さらに 組織における災害対応の指揮者は 水 電力 通信ネットワーク 輸送 医療 セキュリティ および応急と復旧の両方が特に依存している他の多くのサービスを提供するビジネスとシームレスに連携する必要がある 災害の際には 主要な民間セクターで協定等を締結している組織においては 現地の危機意思決定プロセスに関与するか 少なくとも主要な地方の災害対策本部長との直接的な関連があるべきである コミュニティは 民間部門との強力な協力関係がなければ災害に効 62

66 果的に対応することはできない 主な民間セクターの責任は次のとおり 従業員 インフラ 施設の保護計画 情報の保護と事業運営の継続に関する計画 社会基盤と施設に影響を及ぼす災害への対応とその回復 事故が発生する前に緊急事態管理職員と協力して どのような援助が必要であり どのように支援するかを確認する 事故が発生する前に緊急計画を策定し 実行する 適宜 特定の対応能力を提供するための相互援助協定および援助協定の確立する 地域の緊急事態管理や一般市民の意識調査を支援するための支援 ( ボランティアを含む ) を提供する セ. 緊急事態にそなえた契約緊急事態の前に交渉し 契約を実施する 必要に応じて 緊急事態の後に発動することができる 指定された量と質の資源の配送を保証する 緊急事態が発生する前の価格での配送を保証する ソ. 民間部門の寄付 どのような商品やサービスが受け入れられるか どのように梱包して出荷する必要があるか どのようにして商品を受け取って配分するのか 商品とサービスが受け入れられる条件災害の間 民間部門の供給源は 無償または低コストで商品やサービスを提供することがしばしばある しかし 商品やサービスが提供されている条件を明確に定義し文書化する手続きを設けることも必要である 緊急事態への最初の対応で 無料 とされた資源について 後日 行政に請求されることもないわけではない 状況が明確にすることは 後で誤解がないことを確実にするのに役立つ タ. 購入戦略 63

67 資源取得手順には次のものがある 重要資源を事前に取得して倉庫に保管する ( つまり 在庫 ) 事前契約を活用して資源を ちょうどいい時間に 供給する効果的な資源管理には 資源獲得手順の確立が含まれる トレードオフ ( 在庫有効期間 倉庫保管コストなど ) を考慮し 以下を含む最適な買収戦略を決定することが重要である 重要な資源を事前に取得し 倉庫に保管する ( すなわち 備蓄 ) 通常 事前契約を使用して資源を ちょうどいい時間に 供給する 計画および資源会計手順は 両方の種類の資源供給に対応する必要がある このプロセスの重要な部分は 保存可能期間 または 保全管理 に基づいて 在庫を管理することである 備蓄に依存することは 資源の寿命と耐久性に関する問題を引き起こす可能性がある しかし 時間通り に資源を配分することに特化しすぎると 配送の課題を引き起こす 特定の時間内 に必要とされる資産は 複数の行政または民間部門組織が同一の対応資産のみに頼っていないことを確実にしなければ 対応中に不足する可能性がある 資源管理責任者は 定期的な補充 保全管理のための 資源に係る十分な資金調達を行うべきである また 資源取得手続きにおいて 必要不可欠な部分は 寄付された資源の取り扱いと輸送方法に係る 手順を定めた規定 を開発することである チ. 購買権限ほとんどの組織では 購買権限が特定の人々および特定の限度 ( 金額 ) に制限されている財務上の問題に対処する管理規則は 時間外の緊急時にはうまく機能しない可能性がある 災害時の組織においては 正式な財政支援が利用できなかったため 個人のクレジットカードで物資を購入しなければならなかったという話も散見される 組織は災害時において 組織のどのレベルで どの程度の購買権限を持つのかを検討する 適切な財務管理がすべてのレベルで行われることを確認する 購入権限とそれらの記録を残すことに対する適切な訓練や再教 64

68 育訓練が完了していることを確認する ツ. 現場へのアクセスの制御計画においては 以下を規定しておく 承認された他の行政からの職員 ボランティア組織 または企業からの人員であることを確認する方法 野次馬 無許可のボランティア 被災者を 危険な被災現場に立ち入らせない方法 制限区域の安全性を図りアクセスポイントを制限する方法資源管理計画は 危険な被災現場のアクセスに関連する問題を考慮する必要がある 資源の集中と自己判断による配備は 被災現場の安全性と資源管理の実現に対して 著しい障害となる テ. 資源目録を作成する 資源目録は 資源のタイプ 所有者 場所 および調達手順を含める 異なる場所に保管された異なるフォーマットで管理される資源を利用できるようにする 定期的に更新してください必要なものがどこにあるのか どこで入手できるのか どのように入手するのかを決定した後 情報を整理し 必要な人がアクセスできるようにし 維持する必要がある 組織は 資源の種類 所有者 場所 調達手順など 独自のバージョンの イエローページ ( 職業別電話帳のように必要情報を一元管理するデータベース ) を構築する必要がある アクセシビリティも問題である スタッフがそれにアクセスできない場合 在庫は役に立たない 異なるフォーマットで異なる場所に保管されていても在庫は 利用可能でなければならない 在庫が電子化されている場合は 災害対策本部にコピーを提出することを勧めるこのような資源目録を維持することは 時間のかかる作業である すべての情報が最新であることを確認するのに時間と細心の注意 65

69 が必要である 午前 3 時に合板が必要な場合は 店舗に時間外に発注できる契約を結ぶ必要がある ほとんどの組織は 年次または半年単位で リストを更新する ト. 庁内組織に係る計画災害中にアクティブになる可能性のあるさまざまな業務および調整が発生する可能性のある機関間の関係を考えることは非常に重要である この分析に含まれるものは次のとおりである 災害対策本部の各班 応援組織 協定先組織 複数組織が関わる際の統合的な指揮者 被災地区 地方自治体 州 国の災害対策本部 米国においては ある行政区域で機能する解決策は 別の行政区域では不適切 ( または違法 ) になる可能性もある資源派遣拠点や組織や機関の拠点では 日々資源を管理する したがって 災害に内在するストレスや不確実性の中で 資源管理手順に慣れていない人がこれらの資源管理の構造にスムーズに適用できる手順を確立することが重要である 計画立案者は 計画が資源管理に関係しているとき 計画と資源管理の関係性を注意深く検討することが重要である ナ. 資源管理計画のまとめ 行政界の脅威と脆弱性に基づいて資源ニーズを特定し 必要な資源を取得するための戦略を策定する必要がある 想定される資源ニーズに対応して 予想される災害現場の近くに資源を配置することを可能にする新しい施策に取り組むことも重要である 在庫が所定の最小値に達したときに補給品を補充するなど 発生する可能性のある条件や状況を特定する必要がある 66

70 (3) 資源分類と準備ア. 資源分類緊急事態管理や災害対応では 災害対応のニーズを満たすために資源 ( 人員 チーム 施設 機材 資材 ) を用意する必要がある 分類 資格認定 トレーニング 訓練などの標準化された資源管理の概念を活用することで 資源を効率的かつ効果的に配備することが容易になる イ. 資源管理準備活動準備組織が利用可能な資源に関する最新のデータを目録化し維持することが不可欠である 目録作成プロセスには以下が含まれる 資源分類 : 指揮者が資源を要請および配備できるように 各資源に標準化された分類のための標準化された指示を割り当てる 資格認定 トレーニング エクササイズ : 人材が 資格 訓練を受け 資源の相互運用性と互換性の基盤となる共通の基準に従えるようにする ウ. 資源分類対応者が適切な人員と設備を確保するために 資源は次のように分類される 種類 : 医療機関 消防士 計画班班長 ヘリコプター 救急車 可燃性ガス表示器 ブルドーザーなどの資源の種類 特性 : 特定の種類の資源のサイズ 能力 人材資格を記述する資源分類は 災害で要請 配備 および使用される資源の機能別の分類である 資源の能力と性能水準を特定する測定可能な定義は カテゴリの基礎となる資源の種類や 特定の要件を満たすために必要な資源機能をより正確に定義するために サブカテゴリに分割することができる 資源分類は 必要な資源を頻繁に使用して精度を上げるために できるだけシンプルに設計された継続的なプロセスである たとえ 67

71 ば 建設用ダンプトラックと除雪機ダンプトラックは 能力 潜在的な可能性 目的がそれぞれ異なります したがって 彼らは異なる種類と特性に分類される エ. 資源の分類手順資源は特性によって分類される 資源の能力と性能水準を識別する測定可能な定義は 各カテゴリの基礎となる 緊急時の管理と対応担当者は これらの定義を適用してその資源を目録化することができる 資源は種類によって分類することができる 資源の種類は 資源と同様に特徴付けられる広範な分類である チーム 機材 資材 乗り物 航空機資源分類は 災害対応と資源管理で求められ 動員された資源を機能別に分類する 資源の能力と性能水準を識別する測定可能な定義が カテゴリの基礎となる すべてのレベルの資源ユーザーは これらの定義を使用して資源を識別して目録化する 資源分類は 必要な資源を得るために頻繁に使用して正確さを高めるために できるだけシンプルになるように設計された継続的なプロセスである 米国においては FEMA は 資源の配備と使用を国レベルで可能にするため 資源の分類入力に関する国内指針の作成を容易にし これらの分類された資源が能力を反映するようにする責任がある 資源分類は 資源が持つ能力のレベルを明確に定義する 分類は 出力 サイズ または容量によって異なる場合がある したがって 米国では タイプ 1 のラベルを資源に割り当てることは それが同じ資源のタイプ 2 よりも高いレベルの能力を有することを意味する 資源分類の定義は 4 つの異なるタイプに分類される 場合によっては 資源の種類が 4 種類以下である場合もある 68

72 資源分類は 指揮者が必要な資源を要請し 確保し 配備することを保証する また 入力することで 管理者と担当者が正しい定義を持ち 正しい資源を災害に要求および / または展開できるようになる カテゴリは 資源が最も有用な機能を記述する 以下の表は 国別資源タイプ指定プロトコルで使用されるカテゴリを示している (2007 年 6 月現在 ) カテゴリ 交通 通信 公共土木 消防 情報と計画 警察と安全確保 被災者支援 資源管理 公衆衛生と医療 救命救助 有害物質除去 食糧 エネルギー 情報公開 動物および農業問題 ボランティアと寄付種類 種類は チーム 機材 資材 車両 航空機などの資源のような特徴を持つ広範な分類を指す米国では FEMA において 州 地方自治体のための特定の資源分類要件を開発した これらの要件には 資源分類定義に従って 資源の目録を作成 更新 および維持する 69

73 オ. 情報管理情報管理システムは 次の目的に使用される データの収集 更新 および処理を実施する 資源を追跡する 資源の準備状況を可視化するこれらのツールは さまざまな行政および機関が災害過程のさまざまな側面を管理し その対応を調整しなければならない急速に変化する環境において 情報フローを強化し リアルタイムデータを提供する 例としては 地理情報システム (GIS) 資源追跡システム 交通追跡システム 在庫管理システム 報告システム カ. 標準的な業務実施手順相互応援協定のパートナーは 標準的な業務実施手順を調整して 資源が活用される際に影響を与える可能性がある箇所を把握する 可能であれば お互いの方針に合意する 標準的な業務実施手順を調整できない場合は 相違点を事前に把握する キ. 標準的な業務実施手順米国では 資源管理と対応担当者の資格認定 認可 認定のための 共通または互換性のある構造を可能にする国家規格を設定している これらの要員が 災害時の資源管理および緊急時の対応活動を安全かつ効果的に実行するために必要な最低限の知識 スキル および経験を確実に保持するよう支援する トレーニング 経験 資格認定 検証 身体的および医学的な要 70

74 件を含める ク. 業務実施のための演習訓練訓練とは 単一の災害対応手順でスキルをテストする初級レベルの訓練である 単一の機関または組織内の特定の業務や機能を調整するために通常使用される調整機能を訓練する 新しい機材の指導 新しい方針と手順の開発や検証 現状のスキルの維持を目的とした訓練プログラムである 焦点は絞られているが 現実的な設定において実施される 確立された標準手順を使用してパフォーマンスを測定し その場で 参加者に効果測定のフィードバックを与える 大規模な訓練にそなえて 準備段階として実施する 機能訓練機能訓練は 緊急行動計画のすべての側面を有効にしたり 住民を避難させたりせずに行える最高レベルの訓練である機能訓練は さまざまなレベルの対応機関と災害対応担当者が参加する 施設の機能停止や 訓練を受けた要員の実際の役割を演じてみる等のシミュレーションを実施する 時間の制約を設けて ストレスを誘発する環境を与える すべてのレベルの対応者と管理職の能力と対応を評価します 対応者と管理者のすべてのレベル間の調整活動を評価する 総合訓練 非常に現実的でストレスの多い環境で 検討中の緊急管理システムのすべての側面の運用能力を評価するように設計されたインタラクティブな訓練 シミュレーションの代わりに実際のフィールド移動と動員を伴うことで機能的な動きを実施する 71

75 本格的な運動の現実感は 現場の行動と意思決定 シミュレートされた 災害の被害者 通信装置 設備の配備 資源と人員の配分を通して実現する (4) 資源管理機能のまとめ次の災害にそなえて 地方公共団体には 地方公共団体のための災害時受援体制に関するガイドライン (H29)( 内閣府 ) に基づいた応援受援の体制整備と共に その体制が実現すべき危機管理機能の実現のための事前準備の実施が期待されている 体制については地域防災計画への書き込みが必要となり 資源管理機能については 資源管理計画 ( 資源管理機能を発揮するための手順書 ) が必要となる 望まれるのは 都道府県がリーダーシップを発揮し 市町村とともに応援受援機能を充実することである 都道府県ごとの一体的な整備は 今後の我が国の防災対策にとって よい効果をもたらすものと考える < 災害発生前には> 地域に想定される災害に必要な資源が記述できる 必要な機関と災害時の資源のやりとりを実施するための協定を結ぶ 必要資源がどこにあって どのように要請すれば手に入るかを目録化 ( リスト化 ) する 資源が要請され 配備され 今どのような状況にあるのか把握するシステム ( 仕組み ) をつくる < 災害が発生したら> 資源管理機能を発動する 必要資源を被災地に配置する 被災地内にどのくらいの資源が配置されているかリアルタイムで ( 遂次 ) とりまとめる 資源の必要ニーズの先読みを実施して 資源に早めに要請をかけ 72

76 る 必要資源に対し 休息 撤収を実施する < 災害が終息したら> 資源の活用状況を整理し 報告書 (After Action Report) にまとめる 必要資源の目録を整理 更新する 73

77 第 4 章熊本地震における土木系職員の応援の実態と課題 国立研究開発法人防災科学技術研究所上石勲 4-1. はじめに大規模災害における被害のひとつに 道路や河川堤防といった公共土木施設や 電気 ガス 水道といった都市インフラの被害があげられる これら公共土木施設および都市インフラの被害は 建物崩壊や斜面崩壊などのように直接人的被害をおよぼすもののほかに 直接的な人的被害はおよぼさないが 短期的に復興工事の障害になるだけでなく 物流や人々の移動が阻害されることによる中長期的な経済活動に対する被害など 非常に影響力が大きい また被害の規模にもよるが 公共土木施設の復旧復興には長期化するものも多く 被害の長期化が生活に長く影を落とすこととなる したがって 公共土木施設および都市インフラの早期復旧復興は 多くの被災者の望む事項ではあるが 地方自治体による公共土木施設の復旧復興業務には多くの専門知識を必要とし 被災自治体の限られた土木系職員の数だけでは早期復旧復興を成し遂げるとこは困難であり そのスピードを速めるために外部からの応援は必ず必要となる 熊本地震においても 様々な公共土木施設や都市インフラの被害が発生し 国や全国各地の地方自治体から多くの土木系職員が応援派遣され 被災自治体の職員と共に早期復旧復興に取り組んでいる 熊本地震では 国からはリエゾン ( 災害対策現地情報連絡員 ) TEC-FORCE( 緊急対策派遣隊 ) 等の派遣 都道府県からは 応急対策のための短期派遣 査定や復旧工事のための中長期派遣 日本下水道業界や ( 一社 ) 熊本県建設業協会等団体からの支援等 各種人的支援が実施されてきた 本章では 主に 熊本県への他の都道府県からのこれら土木系職員の応援の実態と課題を整理した なお 熊本地震による熊本県土木系の被災状況の詳細について 熊本県の被災状況 土木部全体版 平成 28 年熊本地震 ( 熊本県土木部発行 ) を参照されたい 74

78 4-2. 熊本地震による土木系被害の実態土木系被害を大別するにあたり まず電気 ガス 水道といったライフランや高速道路 鉄道といった公共交通機関をはじめとする都市インフラと 河川や道路といった公共土木施設に大別される 本稿では地方自治体における土木系職員の応援実態を取り扱うことから 地方自治体が管理している公共土木施設の被害について述べる 熊本地震における熊本県内の公共土木施設等の被害は 布田川断層帯沿いを中心に県内の広い範囲で確認された また 地震直後の被害だけでなく その後の梅雨前線豪雨等に起因した被害も発生している 熊本県および熊本県内市町村管理の公共土木施設の被害は おおよそ 5,000 箇所 被害額は約 998 億円にのぼり 国直轄による権限代行施工分を合わせると 1000 億円を超える被害が査定されている ( 表 4-1) 75

79 表 4-1 熊本県管理および熊本県市町村管理の公共土木施設被害査定 結果 平成 29 年 1 月 20 日時点 県 市町村 ( 熊本市の 公園を除く ) 計 箇所数 金額 ( 百万円 ) 箇所数 金額 ( 百万円 ) 箇所数 金額 ( 百万円 ) 河川 , ,122 1,420 31,006 道路 ,499 2,506 18,565 3,072 32,064 海岸 ( 建設 ) 海岸 ( 港湾 ) 橋梁 40 6, , ,835 砂防施設 141 4, ,684 急傾斜地崩壊 防止施設 地すべり防止 施設 下水道 , ,169 公園 4 1, , ,800 港湾 合計 1,422 50,217 3,554 49,622 4,976 99,839 出典 : 熊本県の被災状況 土木部全体版 平成 28 年熊本地震 ( 熊本県土木部 発行 ) 金額は 災害査定決定額 ( 仮決定を含む ) 箇所数及び金額は 平成 28 年熊本地震やその後の梅雨前線豪雨等に起因して 発生した災害の査定結果の合計 国直轄による国道 325 号阿蘇大橋 県道熊本高森線俵山バイパス 南阿蘇村 道栃木立野線の権限代行施工分の箇所数 金額は含まない 76

80 表 4-1 より おおよその施設で分類すると 河川の被害と橋梁を含む道路被害が突出して多い また 砂防施設 急傾斜地崩壊防止施設 地すべり防止施設といった土砂災害による被害も多く発生したことがわかる 河川による被害は 堤防の亀裂や堤防沈下 堤防液状化 護岸崩壊 土砂堆積 河道閉塞といったものであり 主に震源地を中心とした布田川断層に沿う秋津川や木山川 白川 緑川をはじめ 阿蘇市の乙姫川周辺で被害が発生した 道路被害は 道路法面の崩壊 落石 陥没 トンネルの覆工コンクリートの崩落 橋梁の落橋や桁移動等による寸断といったものである 震源付近である益城町をはじめ 阿蘇市 南阿蘇村 西原村を中心に 多くの道路が寸断され 文字どおり復旧復興活動を妨げている なお 発災 4 ヶ月後の 2016 年 8 月には 発災当初国県道において最大 111 箇所あった全面通行止め箇所のうち 約 80% が解消されている ( 図 4-1) 77

81 図 4-1 道路交通規制状況上 :4 月 18 日下 :8 月 24 日 ( 熊本県提供のデータから防災科学技術研究所で GIS 上に位置で表し 当研究所クライシスレスポンスサイトにて公開 ) 78

82 土砂災害は 南阿蘇村立野地域 ( 阿蘇大橋地区 ) で発生した大規模な斜面崩壊を代表に 阿蘇地域を中心に内輪山 外輪山様々な場所で山腹崩壊や地すべりなどの被害が発生した 土砂災害は 梅雨時期を迎えると さらに崩壊が進むなど二次災害や新たな崩壊などの恐れがあることから 地震直後から 98 箇所で応急対策が着手され 崩壊土砂の撤去や大型土のう積などの対策工事が梅雨期前の 5 月末までに実施された 今後も恒久対策を講じるための災害関連緊急砂防事業および災害関連地すべり対策事業が着手されている 79

83 4-3. 緊急点検 応急対策 災害査定 災害復旧といった各フェーズに おける応援 (1) 応援要請について発災後より 熊本県庁には全国知事会をはじめ 関西広域連合 九州地方知事会などの地方自治体連携組織の現地連絡本部が開設され 全国知事会では熊本地震で初めて発災直後から被災県の県庁内に連絡本部を設置することとなった これら現地連絡本部は 被災県からの応援ニーズを把握し 応援要請ルートを一本化するなど 広域応援の調整に大きく貢献することとなった なお この現地連絡本部の人員についても 地方自治体の職員が応援参加されており 被災地と地方自治体の架け橋となっている 熊本県に対する地方自治体の土木系職員の応援については 熊本県土木部でおおよそ発災後 2 週間のうちに必要人数などが取りまとめられ その要請を元に 全国知事会等を通じて各自治体に応援要請がなされた 応援要請後 最も早いところでは 5 月中旬より土木系職員の応援が被災地入りした 熊本県では 表 4-2 のとおり 4 つの広域本部とそれにつらなる各地域振興局等にわかれ行政サービスが行われている 応援職員は 熊本県庁内の土木部各課のほか 県央広域本部 上益城地域振興局 阿蘇地域振興局の各土木部に割り振られた 80

84 表 4-2 熊本県の広域本部と地域振興局の一覧 名称位置所管区域地域振興局等 宇城地域振興局 県央広域本部 熊本市 熊本市 宇土市 宇城市 下益城郡 上益城郡 上益城地域振興局熊本農政事務所熊本土木事務所 荒尾市 玉名市 玉名地域振興局 県北広域本部 菊池市 山鹿市 菊池市 阿蘇市 合志市 玉名郡 菊池郡及び阿蘇郡 鹿本地域振興局菊池地域振興局阿蘇地域振興局 八代市 人吉市 八代地域振興局 県南広域本部 八代市 水俣市 八代郡 芦北地域振興局 葦北郡及び球磨郡 球磨地域振興局 天草広域本部 天草市 天草市 上天草市及び天草郡 天草地域振興局 出典 : 熊本県 HP より (2) 緊急点検における応援発災直後より実施される公共土木施設の緊急点検は 前述した応援要請と並行して実施された 緊急点検により被災状況の全容を把握し その結果を元に応援に必要な人員が調整された なお 緊急点検は 国土交通省 TEC-FORCE をはじめとする各省庁の応援や 建設業協会 下水道事業団といった各団体の支援を受けながら熊本県が実施した また 公共土木施設の緊急点検のほかに 被災宅地危険度判定や建物応急危険度判定についても 県外からの応援も多かった (3) 応急対策における応援 応急対策における工事についても 緊急点検の結果から速やかに対 処されることから 上述した国および熊本県と各支援団体が中心とな 81

85 40復旧工事完了(査定を終えたもって実施された 熊本地震においては 国管理の河川や道路も数多く被害を受けたが 熊本県管理の道路や砂防施設等であっても国による直轄代行が早期に決定されたこともあり 熊本県に対する応援職員がこれら応急対策工事に割り当てられることはなかった (4) 災害査定における応援熊本県における災害査定は 平成 28 年 5 月 26 日より熊本県庁で合同査定会 ( 机上 ) が実施された 熊本県における災害査定のスケジュールは図 4-2 のとおりである 災害査定回数は第 22 次におよび 査定のべ班数は 207 班におよんだ この期間における応援土木職員の多くは これら災害査定業務に割り当てられた これは災害査定の早期完了が早期復旧につながることから 初期でも熊本県全域で 3,000 件 最終的には約 5,000 件といった膨大な量の災害査定をいち早く処理するためである 地震発生 4 月 5 月 6 月 ~ 12 月 4/14~4/16 4/26 応急対策工事復旧工事着手申請書提出のから随時)災害報告災害査定 査定の簡素化 本省より災害発災から確認調査被災箇所査定官等派遣5/26 ( 第一次査定 ) 工事発注 実施設計書作成査定開始日で12/27 ( 第 22 次査定 ) ( 河川等 ) ほか 図 4-2 災害査定スケジュール 公共土木施設災害復旧の流れ 出典 : 熊本県の被災状況 土木部全体版 平成 28 年熊本地震 ( 熊本県土木 部発行 ) 82

86 なお 熊本県では早期復旧に向け 災害査定の簡素化と効率化のた めに 下記取り組みを実施した 1 災害査定の簡素化 机上査定限度額を 300 万円から 5,000 万円に引き上げ 査定設計書の簡素化として 総合単価使用工種の拡大 標準断面図による査定設計書の作成 一箇所工事の取扱い 既存図面の使用および写真撮影の簡素化を実施 保留限度額を 4 億円から 8 億円に引き上げ 2 災害復旧の方針となる 統一事項 の策定 数多くの被災箇所を迅速に復旧するためのルールとして 河川堤防の調査結果などをもとに 被災状況のパターン化などを行い 応急復旧や本復旧に向けた基本的な考え方を取りまとめた 統一事項 の策定 3 その他 TEC-FORCE 等の助言内容を査定の参考とし 新技術を積極的に採用するなど 早期復旧に向けた取り組みを実施 出典 : 熊本県の被災状況 土木部全体版 平成 28 年熊本地震 ( 熊本県土木 部発行 ) (5) 災害復旧工事における応援災害査定を終えたものから随時 復旧工事の着手となり 応援土木職員も順次これら工事の発注および監督等業務の対応に当たる 工事件数が平常時と異なり膨大な数となるため 引き続き応援職員の支援が必要なフェーズとなっている また 復旧工事に伴い 用地取得が必要となる場合もあることから これらに関連する用地取得業務に対しても応援職員の活躍が期待されている 83

87 4-4. 土木系職員の応援および受援の実態熊本県における土木系職員の応援 受援実績をまとめるにあたり 熊本県土木部監理課より 2016 年度の各地方自治体の派遣職員数の集計結果について提供を受けた また 応援職員と応援を受ける受援職員の実態を把握するため 実際に応援を行った地方自治体職員と 受援側である熊本県職員に対して 聞き取り調査をおこなった (1) 応援職員の派遣規模 実績について熊本県が取りまとめている派遣職員数の集計から作成した図 4-3 によると 発災当初の 5 月から 6 月は数人の応援であったが 査定業務が本格化した 7 月ごろより多くの応援を受けることとなり 11 月の 55 名をピークに査定終了後も引き続き平成 29 年 1 月以降も同規模の応援を得ていることがわかる 2016 年度におけるのべ派遣職員数は 129 人にのぼり 職員 1 人当たりの平均派遣期間はおおよそ 3 ヶ月で 最も長い職員で 9 ヶ月と長期にわたった なお 集計表には現れていないが ヒアリングによれば一度派遣期間が終了した職員が 3 ヶ月後再度応援に派遣された事もあったとのことである 人数 ( 人 ) 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月 1 月 2 月 3 月 図 4-3 熊本県への月別土木系職員派遣職員人数 資料提供 : 熊本県土木部監理課 84

88 また 九州地方知事会がまとめている応援実績でも 6 月初旬から技術職員が派遣されており 同様な傾向が見られる ( 図 4-4) 図 4-4 九州地方知事会における派遣人数の内訳 ( 業務内容別 ) 出典 : 熊本地震に係わる広域応援検証 評価について ( 中間報告 ) 九州地 方知事会 平成 28 年 10 月 24 日 ) 熊本県土木部で整理している資料では 派遣元自治体数は 31 自治体であり 多くの自治体が数ヶ月で職員を交代しながら派遣している 平均派遣期間からもわかるように おおよそ四半期ごとに交代する形態が多かったようである 一つの自治体あたりの派遣人数は 自治体によって様々であり 1 名のみの自治体もあれば 3~4 名をチームとして派遣する自治体もあった 自治体規模の大きさや熊本からの距離の近さによって人数が多い傾向がある なお 本集計表には土木系技術職員だけでなく 土木系事務職員も含まれており 事務職員は用地取得業務を担当し 比較的派遣期間が長い これは 用地取得業務が災害査定業務のあとに実施され 比較的長期化することから 引き続き年度末まで派遣されているものと推測される 85

89 図 4-5 に示す派遣職員の地域別派遣先の集計によれば 被害の大きかった益城地域や阿蘇地域に手厚く応援職員が派遣されていることがわかる なお グラフでは県央広域本部への派遣人数が少なく見えるが 上益城地域振興局は県央広域本部に含まれており ( 表 4-2) 熊本市については政令指定都市であり 市内の被災公共施設については 熊本市所管の施設が多いなどの事由があげられる また 県庁への派遣数はのべ人数は多いが 月の最大派遣数は 6 名であったことから短期間での交代が多かったことがわかる のべ人数 ( 人 ) 県庁県央広域本部上益城地域振興局阿蘇地域振興局 図 4-5 地域別派遣職員人数 資料提供 : 熊本県土木部監理課 86

90 (2) ヒアリングによる応援職員の実態本調査では 受援側として 熊本県庁土木部 出先機関の職員 応援側として実際に熊本県に派遣された新潟県土木部職員に対して平成 29 年 3 月にヒアリング調査を行った ア派遣期間および人数についてヒアリングによれば受援側としては 一人の職員の派遣期間が長ければ長いだけ助かるとの意見があった これは 引継ぎや担当ローテーションなどを検討する必要が減るためであり 被災地に慣れ親しんできた頃合に交代が発生すれば 多少なりとも業務の効率が落ちることは否めないことからである しかしながら 応援側としても災害対応業務という類い稀な事象に対してより多くの職員を経験させ 自身が被災地となった時の対応力を向上させたいとの深慮がある 職員一人ひとりの派遣期間は いずれも応援側の都合によって設定されており 受援側の熊本県としては 派遣期間について具体的な要望はしていないとのことである ただし 2017 年度より 自治体によっては一人の派遣期間を 1 年間とする動きもあり 応援自治体の体制も調整されているようである 4 月に応援要望を出してからなかなか希望した人数が集まらなかったとの声もあったが 被災直後に現地の土地勘および被災状況の把握が乏しい状態で応援職員が大挙してこられても 受援側の対応も難しいとの声もあった 1 つの自治体からの応援人数については応援側 受援側双方から 複数名で派遣されたほうが応援職員が孤立しにくく 安心して職務が遂行できるのではないかとの意見もある しかし複数名の派遣のために派遣期間が短くなるようでは本末転倒となるため 応援 受援ともに無理のない体制を組む必要がある イ応援職員について派遣された応援職員は 40 歳台の中堅職員が多く それぞれ業務経験が豊富なため 現地に慣れてくれば業務は非常にスムーズに進んだとのことである また 若手の職員であっても これら経験豊富な応援職員 87

91 や受援側職員とともに業務に当たるなど それぞれの能力に合わせた業務体制が組まれた 少数であるが 東日本大震災をはじめ各地の大規模災害の応援を行った非常に経験豊富なベテラン職員も派遣され 非常に助かったとの声も得られたが すべての応援職員が災害対応を経験していたわけではなく 災害自体がまるで初めてといった職員もいたようである また 応援職員の士気は高く 受援側に どこそこの応援を是非やりたい との積極的な要望があったとの話も聞くことができた ウ業務内容について 2016 年 12 月まで ほぼすべての応援職員の担当業務は 災害査定業務が割り振られた 査定業務自体は 公共土木施設災害復旧事業国庫負担法 に基づく全国の土木系職員の基本的な業務といえ 災害手帳など各種書籍により運用方法が形式化されているため 業務依頼はスムーズに行われた ただし 自治体それぞれで細部の方法が異なり 熊本県の統一方針が定まるまでの査定期間当初は様々な混乱が見られた 特に査定に使用する積算ソフトウェアは各自治体で異なるため 応援職員は熊本県のソフトウェアの操作に慣れるまで時間を要するといった問題があった しかし このような問題に対しては ある一人の応援職員が応援職員向けのマニュアルを作成し それを展開することで応援職員全員の理解が早まり 熊本県の災害復旧の方針となる 統一事項 を策定することなど 対応していくことで解決することができたとのことである また 担当する案件の施設の種別によって 応援職員の技能とマッチングしないケースもみられた 例えば道路に関する技術に精通した応援職員が 砂防施設の災害査定を担当するといったアンマッチであり 上手く技能と経験に担当がマッチングすれば効率的な業務遂行を図ることができる部分である このアンマッチングを防ぐために 応援要請時に受援側では担当事業などを明示した部署もあるようだが 応援側の職員によればその詳細は届いていないようである 結果的に応援職員が担当地域に割り当てられた際に 部署内で職員の技能と要望を調整した結果 担当業務を決定し アンマッチングを防ぐようにしていた 88

92 とのことである ただし 人数の都合から 必ずしも希望の担当に割り当てることができないこともあったようである エ業務実施体制について業務実施体制については 担当地域の部署の考え方によって異なることがわかった ひとつは 一つの自治体から派遣された複数名の応援職員を1チームとして担当業務に割り当てる方法である この場合 道路被害に関するものであれば 路線単位にチームの担当を割り当て 主体的に業務を実施する体制が組まれた 一つの自治体で1チームを組むことでチーム内のコミュニケーションが容易となり 職員交代の際の引継ぎなどもスムーズで業務の円滑化を図ることができる なお 地元との直接対応がある場合は プロパー職員が実施することで 応援職員のチームをカバーした この方法によれば 応援職員側としても 業務を任せてもらえるため やりやすかったとの評価がある 一方であえて自治体の壁を取り払い プロパー職員と応援職員を混合したチームをつくり 担当業務に当てる方法を採用した部署もあった これは応援自治体だけのコミュニティに小さくまとまってしまうのではなく プロパー職員との交流を増やすことで 被災自治体への理解を深めてもらいたいとの受援側部署からの要請があったとのことである また 応援職員に任せきりにしないことで プロパー職員に自分の自治体を自分達で復興する気持ちを持たせるとの考えもあるそうだ どちらの業務体制であっても 重要視されていたのがコミュニケーションの充実である ほんの一部の経験者を除き災害対応は初めて しかも地元から遠く離れた被災地という状況で 早期に大量の業務を処理しなくてはならないというストレス環境においては 応援職員と受援職員の相互の仕事のやりやすさについて配慮する必要があるという意見があった 89

93 4-5. 応援 受援の課題 (1) 担当業務のマッチングについて応援にあたった職員の話によれば 応援要請の際には道路や河川といった担当の指定はなく 大まかに土木技術者との指定があったとのことである 必要な技能や業務内容が災害査定とわかっていれば 応援側としては査定が得意な人間を早期に派遣できるのではないかとの声も聞かれた また 受援側の現場職員によれば 担当と人数を要望し もし担当に合致しなければ必要ないのかといえば そうではなく 必要に応じて体制を変更することで 多くの応援を得ることができるのではないかとの声もある 実態として 現場ではそれぞれの技能に応じて配置が調整されたり きめ細かく役割分担することで 全員に活躍する場を用意するなど 現場における創意工夫が見られる 担当業務が未経験な職員であっても 応援受援に係らず職員同士で連携することで 査定未経験の職員が派遣期間を終了したときには 査定のプロ になって帰る人もいたとのことである 受援側としては 応援を通じて多くの経験をしてもらい その経験を各地の自治体で広めてもらうことができるのであれば 少しでも応援に対する恩返しになるのではないか考えているようである これら課題に対して 応援職員を調整する全国知事会をはじめとする地方自治体連携体のリエゾンは より現場部署と密接に通じる必要があると考えられる 実際にリエゾンが現地部署と確認することで 派遣後に職員の配置を調整するといった事例も参考としたい また 受援側においても応援自治体の理解を深めるために 随時状況を発信することが有効である 初期の応援期間については 現場が混乱しやすいため マッチング如何に係らず様々な事象に対応できる職員の派遣が求められる また 各地方自治体においてジョブローテーションによる能力開発により 様々な事象に対応できる職員の育成が今後の災害対応に生きてくるものと考えられる 90

94 (2) コミュニケーションの重要性前項の業務実施体制での意見より 職員同士のコミュニケーションの充実がひいては強力な応援受援体制の確立につながるといえる 特に応援職員は被災地の土地勘がなく 各業務のルールも被災自治体のルールに沿って業務遂行しなくてはならないため 受援職員とのコミュニケーションを欠かすことはできない 今回のヒアリングを通じて 職員同士やチーム同士 自治体同士といった各レベルでのコミュニケーションの重要性について多くの声が寄せられた (3) 応援職員の交代 引継ぎ応援職員の交代に関する引継ぎには期間が設定されていないことが多く 応援職員の業務引継ぎが 1 日だけという場合もあったようだ 職員によっては 多くの案件を抱えていることもあり 引継ぎ期間が短く十分な引き継ぎができないとの意見も多かった 時には査定の途中に交代を迎える場合があり 引継いだ職員は現場も知らずに査定にのぞまなければならないといった事例もあったそうである 一つの自治体でチームを組んで業務を任されている場合は 一度にそのチーム全員が交代するのではなく 1 人ずつ交代日をずらして数日の引継ぎ期間をもって交代するといった工夫が必要である 今後の応援 受援においては交代 引継ぎがスムーズにできるよう 引継ぎ期間の必要性を明示しルール化することで 派遣期間を柔軟に運用していくことが必要であると考えられる (4) 応援職員の職務 生活環境など担当地域によって様々だが 応援職員には職員住宅や借り上げアパートが用意された しかし当初はこれらの住宅も被害認定調査を受けるまで入居ができず 遠方の旅館などに宿泊することになったそうである また 応援職員にとっては現場までの移動などのための車が必須で 県の公用車を割り当ててくれたことは非常に助かったとの声があった 被災地での生活にも車の利用が必要で 通勤や業務における現場との移動だけでなく 休日においても車がなければ何もできなくなってし 91

95 まうこともある さらに 応援職員にとっては土地勘がないので車移動はカーナビがないと非常に不便であったとの話もある 本来であれば 応援自治体が自前で車を用意できると良いが 輸送距離の問題もあり 近県の応援自治体でなければ難しい しかし一方で公用車には限りがあるため リースやレンタカー等の車両も円滑に利用できるよう 制度の整備やマニュアル化などが有効であると考えられる (5) 情報通信機器の活用応援職員にとって土地勘のない被災地で スマートフォンが大いに役に立ったとの声があった 地図アプリによる自己位置の確認や 現場写真や映像の撮影時には GPS により撮影位置を記録するほか 出先でわからないことがあればインターネットで検索して調べることができるなど 様々なシーンでスマートフォンが活用された しかし 活用する頻度が多くなると 私用のスマートフォンでは通信費用の負担が大きくなるため 公用のスマートフォンを利用したいとのことである また 応援職員より 事務 PC は用意されたが メールアドレスの配布がなかったため 各自でフリーのメールアドレスを準備しなくてはならず 職員ポータルサイト等も利用できなかったとの声があった 業務の効率化のためにも 応援職員に対してもメールアドレスやポータルサイトの利用環境を確保することが有効であり SNS やグループウェアなどを活用すれば 職員同士のコミュニケーションをより活発なものとすることができるといった意見があった これら情報通信機器の活用や応援 受援職員ポータルサイト等の整備は 業務の効率化のためだけでなく 情報セキュリティの面でも今後検討する必要があると考えられる (6) 今後の備え平素から土木系職員についても人事交流を積極的に行うことで 次の災害に備えることができるのではないかとの意見があった 通常自身の自治体の範囲だけが業務の対象となることから 土木系職員の自治体間交流は行われていない しかし 他自治体との交流によって新た 92

96 な仕組みや技術を吸収することで 技術者として成長を促すだけでなく その交流によって得た技術や人脈が新たな災害の対応に繋がるのではないかとのことである 近年では自治体間での応援協定の締結が多く行われているが 協定を締結するだけでなく 土木分野においても応援の内容について定期的に協議し 合同訓練の実施など連携を強化しなければ効果的な広域応援とならないとの意見もいただいた 93

97 4-6. まとめ災害に対する土木系の業務については 被災調査 応急対策 災害査定 復旧工事という流れがある程度定まっている この熊本地震において各フェーズにあった応援受援がなされてきているが ニーズとシーズのアンマッチなどいろいろな課題も残っている 今回の熊本地震では 土木関係の応援は 6 月初旬と発災後 1 ヶ月以上経過してから本格的に始まっており 応援職員のニーズとその必要な人数もある程度想定できる可能性がある 災害経験を活かし それぞれのフェーズにあった土木系職員応援 受援についての標準化やマニュアル等の整備も今後の災害対応には必要であると考えられる 94

98 第 5 章派遣職員の技能と応援業務の適合の実態と課題 国立研究開発法人防災科学技術研究所島崎敢 大規模災害における被災地外からの応援職員の派遣には 1. 被災自治体は平時よりも機能が低下し 混乱している 2. 初動期の情報把握や連携体制構築は困難だが 迅速で適切な対応が必要である 3. 派遣される職員には現地での生活基盤 土地勘 人脈がない 4. 派遣の調整業務や派遣先での業務は 平時の仕事と大きく異なるなどの特徴がある このように応援職員の派遣とその業務は 困難でありながら迅速さ 適切さが求められるため 実際に発生した災害で そこに居合わせた職員がどのように対応や調整にあたったのかを記録し どのような課題が残ったのかを分析すれば 今後発生する災害に向けた備えや初動期の対応に役立つ資料となると考えられる そこで本章では 2016 年 4 月に発生した熊本地震において 応援職員派遣に関連する調整がどのように行われたのかを 実際の調整に当たった職員を対象にしたインタビュー調査から明らかにすると共に 派遣先での業務内容や平時の業務との類似性 派遣職員がどの程度の能力を発揮できていたか等について 実際に派遣された職員を対象とした質問紙調査から明らかにする その上で これらに係る課題を整理する 本章の目次 5-1. 応援派遣の調整を行った職員に対するインタビュー調査 時系列的経緯 時系列以外の事項 課題のまとめと考察 5-2. 熊本に派遣された職員に対する質問紙調査 方法 対象 結果 結果のまとめと考察 95

99 5-1. 応援派遣の調整を行った職員に対するインタビュー調査応援職員の人員配置に関する調整の実態や課題を整理するために 熊本地震の応援派遣で調整の中心となった熊本県市町村課 大分県行政企画課 全国知事会調査第二部で実際に調整業務に携わった職員を対象に非構造化インタビューを実施した インタビュー実施時期は 2017 年 2 月および 3 月であり いずれも対象者の職場を訪問して実施した インタビューに要した時間は 1 団体あたり 90 分程度 対象者の人数は 3 部局合計 8 名である 会話内容は対象者の同意を得て録音すると共に その場でメモを作成した これらの記録に基づいて発災後の時系列的な経緯や課題について 8 名分の発話を統合した形でまとめた 時系列的経緯 (1) 発災 カウンターパート決めまで 14 日夜に発生した前震を受けて 九州地方知事会 関西広域連合 全国知事会の担当者等が順次熊本県庁入りした ここで協定に基づいて 九州地方知事会と関西広域連合が熊本を支援すること 九州地方知事会の幹事県である大分県が各県との調整の中心となること 九州地方知事会と関西広域連合の 2 者で対応が間に合わない場合には全国知事会がバックアップをすることが確認された 15 日日中 熊本県危機管理課が被災地をまわり 情報収集を行った 16 日未明に本震が発生した 熊本県では本震発災当初 被害範囲がよくわからなかったが 熊本入りしていた関西広域連合のリエゾン等が被災地の情報収集にあたり 16 日昼頃には大勢が判明した 被害が大きいのは熊本県下だけだが 熊本県内の広範囲の市町村が被災したことから 県対市町村という形でのカウンターパート方式を採用することとした なお県対市町村のカウンターパート方式での支援は全国初の試みである 大分県では県内の被災状況の情報収集を行なった結果 別府 由布院などで被害は出ているものの比較的被害が軽かったことから 県内の対応を行いつつ九州地方知事会会長県として熊本の支援の中心的役割をはたすことを決めた 熊本県市町村課では人的支援に関してどのような対応を行うべきか 課内で協議し 災害対応経験のある宮城県市町村課から東日本大震災の対応時の資料 96

100 等を取り寄せることを決めた 取り寄せた資料等を参考に 市町村の人的支援のニーズ調査を行うことが決まった 17 日午前に熊本県市町村課から被災した各市町村に対し電話や FAX で応援職員のニーズ問い合わせを行なった しかし 各被災市町村では 市民からの問い合わせなどで混乱が激しかったこと 市町村でもどのような業務がどの程度発生するのかが把握できていなかったことから 最初の問い合わせでは各市町村とも応援の要請は数名程度にとどまった 熊本市は指定都市市長会がカウンターパートとなって支援し 熊本市以外の被災市町村を九州地方知事会 関西広域連合 全国知事会で支援することになり 18 日の午前 1:15 に熊本県から九州地方知事会事務局に応援職員派遣の正式要請があった 熊本県からの応援職員の派遣要請を受けたあと 既に大分県から熊本県庁に派遣されていたリエゾン ( 課長級職員 ) が中心となって熊本市以外の被災市町村のカウンターパートの割当案を作成した 参考にしたのは関西広域連合のリエゾン等が被災地をまわって集めた被災状況 派遣先 派遣元の地理的関係 ( 距離や入りやすさ ) 派遣先 派遣元の人口規模などの情報であった ただし 派遣先の役場職員数など 現地にもともとある人的資源の情報は十分に入手できていなかった 熊本県庁内で作成されたカウンターパート案をもとに最終的に割当てを決定する際に 派遣元となる九州 山口各県知事の了解を得る必要があり これに時間を要したケースがあった 大分県が提案したカウンターパートに対して異議は出なかった カウンターパートは 18 日午後に決定し これに基づいて各県職員が被災地入りした (2)18 日以降の対応の流れ被災地等の情報共有は各県リエゾン等の参加のもと 毎日 17:30 から熊本県庁新館 9 階で開かれた連絡会議で行われた 熊本県市町村課も毎回同会議に出席し 被災市町村への職員派遣に関する被災県側の情報を随時提供した ここでの情報が連絡会議終了後に九州地方知事会事務局等に電話等で伝えられ その後の調整作業に使われた 被災市町村からの応援派遣要請の人数は徐々に増加した ただし 派遣開始初期は人数の根拠が不明確なケースも散見された また混乱が大きかった市町村 97

101 すなわち 実際には多数の応援派遣が必要な市町村の方が 混乱のためにかえって応援派遣要請を出せずにいたケースもあった 当初は市町村が必要人数を算出して要請する想定であったが 混乱のために必要人数の算出を行えない市町村もあり カウンターパートである応援県から最初に支援に入った職員がニーズを調べて必要人数を算出し要請するケースもあった 九州地方知事会や関西広域連合だけで応援職員の人数をまかない切れなくなると 大分県は全国知事会に応援職員の派遣調整を依頼した 全国知事会は各都道府県 全国市長会 全国町村会と連携して調整を行い 応援派遣要請を行なった 派遣要請は九州地方知事会と関西広域連合に属していない都道府県と 当初から関西広域連合と連携して全面的な支援を行なっていた静岡県 東日本大震災の被災県を除いた都道府県の中から 地理的に熊本に近い順に行った 応援派遣のピークはゴールデンウイーク前後であった また ゴールデンウイーク前にニーズが多かった業務内容は避難所運営 ゴールデンウイーク後にニーズが多かった業務内容は主に家屋被害認定であった 98

102 時系列以外の事項ここまで発災から時系列の経緯をまとめたが ここからは時間的な推移とは関係のない事項についてまとめる (1) 複数の調整系統九州地方知事会 関西広域連合 全国知事会の調整ルートや指定都市市長会の調整ルートとは別に 次のようなルートで派遣応援やその要請 調整が行われるケースがあった 1 東日本大震災被災県や被災市町村が 東日本大震災時に支援を受けた関係性に基づいてまた 当時のノウハウを提供するために独自に応援派遣を行ったケース 2 被災自治体との姉妹都市 相互支援協定などの 2 者間の関係性に基づいて派遣が行われたケース 3 総務省や首相官邸などの国の機関が被災市町村から集めた情報に基づいて各都道府県に直接応援派遣要請を行ったケース 4 支援を受けている被災市町村が九州地方知事会事務局を経由せずに直接カウンターパートや全国知事会に応援派遣要請を行ったケース 5 熊本県市長会および熊本県町村会の派遣スキームに基づいて 被害の少なかった熊本県内の市町村から応援派遣が行われたケース 6 罹災証明書発行の前提となる建物被害認定調査のために九州農政局や九州財務局 熊本国税局など九州地区の国の機関から応援職員が派遣されたケースこのように様々なルートで応援派遣の調整が行われたが 九州地方知事会や関西広域連合で結ばれている災害時相互応援協定では 要請は被災県 ( 熊本県 ) が行うことになっているため 協定に沿った形で熊本県が支援要請をするべきだという意見も寄せられた (2) 災害救助法の適用範囲の問題災害救助法は 救助 に関連する支援に限定して適用されるため 被災県は 罹災証明の前提となる家屋被害認定調査などの業務に係る派遣費用を災害救助法に基づいて国から財政支援を受けられない 災害救助法適用外の費用は 応援協定上は応援を要請した被災県が負担をすることになっている しかし 上記の 99

103 通り様々なルートでの派遣や要請が行われたため 当初 誰が費用負担をするのかについて 費用が派遣元県の持ち出しになる可能性を危惧するケースがあった 2016 年度末時点では 派遣元の自治体が国の財政支援措置を受けて負担する方向で検討が進んでいる (3) 業務内容や職員の経験 能力の伝達の問題熊本県市町村課は被災市町村に対し 必要な派遣職員の人数だけでなく 業務内容も調査したが 調整段階で業務内容の情報が抜け落ち 派遣元に必要人数しか伝えられなかったケースがあった また 派遣元自治体から派遣先市町村に対しても 派遣される職員がどのような災害対応経験や能力を持っているかに関する情報は十分に伝えられなかったケースがあった (4) スペシャリストによるオペレーション支援市町村のオペレーションは当初混乱を極めていた このため 被害の大きかった益城町 南阿蘇村 西原村の 3 町村には 4 月 25 日から災害対策本部の流れを理解している熊本県の幹部職員が派遣され首長の補佐を行った また 関西広域連合や東京都からも災害対応のノウハウを持った司令塔役の職員が被災市町村に入りオペレーションを支援した (5) 派遣期間と研修負担の問題応援職員の派遣期間は平均で 5 日程度であり くり返し同じ職員が派遣されるケースは稀であった したがって 派遣先での業務を覚えるための研修の頻度が増加し 被災自治体職員がほぼ毎日研修業務に追われる事態が発生した (6) 避難所支援の問題熊本地震では多数の避難所が設置されたため 避難所運営支援に多くの応援派遣職員が投入された 手厚い支援が行われた反面 避難所に滞在する被災者の当事者意識を低下させ 自主運営組織の立ち上がりが遅れた可能性があることが指摘された (7) 宿泊施設不足の問題宿泊施設の手配は全て応援職員の派遣元が行っていたが 被災によって機能 100

104 を失った宿泊施設が多く また 応援派遣 ボランティア メディア関係者など 多くの人が被災地外から流入したため 当時の被災地は慢性的な宿泊施設の不足状態に陥っていた また 交通機関についても同様の理由から混雑が続いていた このため 被災地から遠い宿泊施設から被災地に通った応援職員も多かった (8) 派遣終了時期の見極めに関する問題短期応援職員の派遣を受けている受援側の市町村から派遣の継続を望む声が多く 応援自治体の派遣終了時期 ( 中長期派遣への切り替え時期 ) の見極めが困難であったという意見が寄せられた 101

105 課題のまとめと考察全国初の試みとして 県対市町村のカウンターパート方式での応援職員派遣が行われ その調整に関わった職員に対してインタビューを行った インタビュー結果から抽出される課題や考えられる改善策を以下に列挙する 被災都道府県には基礎自治体のニーズを収集し 応援派遣の調整を行う者に伝える役割を担う部局 ( 熊本地震では熊本県市町村課が担った ) が必要である したがって この役割をどの部局が担うのか またどのような作業が発生するのかを事前に把握し 計画を立てておくことが望ましい 被災自治体では発災直後は大きな混乱が予想され 必要な応援職員数をすぐに算出できない可能性がある したがって 基礎自治体が平時から 発災時にはどういった業務を行う応援職員が何名程度必要となるかを算出し 発災後すぐに要請を行える体制を整えることが望ましい また 次善の策として ニーズを出せない基礎自治体にはまず外部からニーズ把握をするための職員を投入する方法が考えられる 応援職員の調整を行う可能性がある機関は 各基礎自治体にどの程度の人的リソースがあるのかを平時から把握しておくことが望ましい 派遣を行う可能性のある自治体や機関は 初期に直接被災地や調整機関に入る職員に対して あらかじめ派遣に関する決裁権を委譲したり 決裁権者とのホットラインを確保したりすることで組織としての意思決定を早め 第一陣の応援職員派遣までの時間を短縮に努めることが望ましい 避難所運営と家屋被害認定が応援業務の多くの部分を占めるため 派遣や調整を行う者は これらのニーズの時系列推移を予測して派遣に備えることが望ましい また 応急危険度判定と家屋被害認定は共通性が高く 作業効率を高め 被災者の生活再建時期の早期化につなげるために一本化の可能性を検討する必要があると考えられる 各基礎自治体が他の自治体と多様な協定を結んでいたり 様々な関係性を持っていたりするために応援派遣の調整の一本化は困難である したがって 多数の調整ルートがあることを考慮した上での派遣計画や運用を想定しておくことが望ましい 派遣元は 応援者の人数を確保するだけではなく どの職員がどのような能力や経験を持っているかを平時から把握し 被災地のニーズに合わせた人選を行い 応援者の能力や経験に関する情報を派遣先に的確に伝えること 102

106 が望ましい 被災自治体では発災直後は大きな混乱が予想され 適切な意思決定を行えない可能性がある この解決策として 被害の大きい基礎自治体に対しては経験豊富なスペシャリストを外部から投入し 意思決定支援を行うことで初動対応を適切なものにできる可能性が示された 応援職員の負担を考えれば 個人の派遣期間は短いほうが良いが 引き継ぎ 研修等の負担を考えると 個人の派遣期間は長いほうが良い 被災自治体の負担を軽減するために 個人の派遣期間を可能な範囲で長くする 時間差で交代することで引き継ぎを円滑にする 現地に入る前に e ラーニング等を用いて研修を行える体制を整えるなどの工夫が望まれる 避難所運営支援業務は重要な業務であるが 応援職員はあくまでも手伝いをする立場であり 過剰な支援は被災住民の自助 共助の当事者意識を薄れさせる可能性がある したがって 支援が住民の自主性を妨げることのないように留意する必要がある 災害時は宿泊施設が不足するため 各自治体は 平時から旅館組合などの民間組織との協定締結等を行い 応援職員のための宿泊施設を確保できる体制を整えることが望ましい 短期応援職員派遣の終了時期は見極めが困難であり 基本的には他の派遣元との足並みを揃える必要もあるため 事前にルールを決めておく 派遣元間の情報共有 調整を行える体制を整えておくなどすることが望ましい 103

107 5-2. 熊本に派遣された職員に対する質問紙調査派遣された職員の中には 過去に災害対応の経験があり 災害対応に必要な知識やスキルを持っていた人も多かった しかし 彼らの知識やスキルが現地で十分に活かされなかったという事例報告が散見されている ただし これらの報告はいずれも定性的な情報であり 実際に派遣職員がどの程度自分の知識やスキルを活かせたと感じているのか 平時の仕事や 過去の災害対応で行なった仕事の専門性はどの程度か また 平時の仕事や過去の災害対応で行った仕事と熊本での仕事の類似性はどの程度か等について定量的な調査は行われていない また 上記変数間の相関や因果関係も検討されていない そこで これらの実態を明らかにするために質問紙調査を行なった 方法アンケート調査はインターネット上のアンケートフォームに入力する方式で実施した 年齢 性別 職位などの個人属性は訊ねたが 自治体名 個人名などは訊ねない無記名式とした 表 5-1 はアンケートの質問項目と回答方法 ( 選択式については選択肢 ) を示したものである なお 回答者の状況によって答えられない質問があるため 回答によって質問項目が分岐するように設計した 具体的には質問 4 で熊本地震以前に他の災害対応を行なったことがないと回答した人は質問 5 6 7( 表中の 印 ) を回答せずに質問 8 に飛ぶように 質問 8 で熊本に派遣されていないと回答した人は 質問 9 19( 表中 印 ) を回答せずに質問 20 以降 ( 表中 印 ) を回答するように 逆に派遣されたと回答した人は質問 を回答しないようにした なお 原則として派遣職員を対象としたため 派遣されていない職員には回答の依頼は行わなかったが 問い 8 は派遣されていない人が誤って回答した場合の識別用に作成した その上で 派遣されていない人には派遣期間中に派遣元に残った職員の仕事量の変化などについて訊ねた ( 質問 20 21) 質問分岐のフローを図 5-1 に示す 104

108 表 5-1 アンケート調査の質問項目と回答方法 選択肢 105

109 図 5-1 回答の分岐 対象全国知事会から各都道府県に対し 熊本に派遣された職員にアンケートフォームの URL を周知していただくように依頼した 全国知事会からの派遣要請を受けた都道府県が 都道府県内の市区町村や民間組織に対して間接的に派遣要請を行うケースもあったため これらの職員に対しても URL が周知されたケースがあった したがって 少数ではあるが 対象者に市区町村職員やその他の職員が含まれている 結果回答数は 1411 件であった 回答者のうち 1191 名が男性 220 名が女性であった 回答者の所属は 都道府県職員が 1376 名 市区町村職員が 29 名 その他が 6 名であった 回答者の職位は管理職が 63 名 中間管理職が 260 名 一般職員が 1088 名であった 過去の災害対応経験は 自分の自治体でありと答えた人が 293 名 派遣先でありと答えた人が 303 名 なしと答えた人が 815 名であった 回答者の年齢の平均値は 40 才 0 才 (SD=10 0 才 ) であった 106

110 図 5-2 は職位と災害対応経験のモザイクプロットである これを見ると 職 位が高い派遣職員の割合は少ないが 過去に災害対応経験のある者が多く派遣されたことがわかる 図 5-2 職位と災害対応経験のモザイクプロット * * 面積は人数の割合を示している 図 5-3 は回答者の年齢のヒストグラムである これ見ると 20 代後半と 40 代 が多く派遣されたことがわかる 図 5-3 回答者の年齢のヒストグラム 107

111 回答者の派遣日数の平均値は 7 日 3 日 (SD=20 6 日 ) であった 図 5-4 に派遣日数のヒストグラムを示す なお ヒストグラムの横軸の最大値は 30 日に調整してあるが 派遣日数の多い少数の職員がいたため 分布が左右非対称となっている そこで 派遣日数の中央値を算出したところ 5 日であった 図 5-4 派遣日数のヒストグラム 108

112 図 5-5 は平時の仕事の専門性 図 5-6 は過去の災害対応の専門性について訊ねた質問の回答を示したものである これらを見ると 平時の自分の仕事の専門性はふつう 高いと認識している職員が大部分を占めるのに対し 過去の災害対応の専門性は 低い やや低いと回答した職員の割合が相対的に多いことがわかる 図 5-5 平時の仕事の専門性 図 5-6 過去の災害対応の専門性 109

113 図 5-7 は過去の災害対応でどの程度知識やスキルを獲得したかという問いに対する回答を示したものである これを見ると 大部分の職員が どちらかといえば身についた そこそこ身についた と回答しており 過去に災害対応経験がある職員の多くは 災害対応経験によって知識やスキルを身につけたと考えていた 図 5-7 過去の災害対応でのスキル獲得状況 110

114 図 5-8 は 平時の仕事 と 熊本での災害対応 の類似性 図 5-9 は 過去の災害対応 と 熊本での災害対応 の類似性の回答の割合を示したものである これらを見ると 熊本での災害対応 と類似性が高いのは 平時の仕事 よりも 過去の災害対応 であった そこで両者を t 検定で比較したところ有意差が見られた (t(657)=6 74 p< 001) 図 5-8 平時の仕事と熊本での災害対応の類似性 図 5-9 過去の災害対応と熊本での災害対応の類似性 図 5-10 は熊本で自分の知識やスキルを活かせたかについて訊ねた質問の回答を示したものである これを見ると 活かせたと考えている職員が相対的には多いことがわかるが 活かせていなかった職員も一定数いたことがわかる 図 5-11 は同じ回答を過去の災害対応経験別にグラフにしたものである 災害対応経 111

115 験によって 熊本で自分のスキルが活かせたと感じる度合いに違いが見られるかを検討するために 1 要因の分散分析を行なった その結果有意な主効果が見られ (F(2 1352)= p< 001) 多重比較の結果 災害対応経験なしの群は他の 2 群に比べて有意に熊本で自分のスキルを活かせていないと感じていることがわかった 一方 地元で災害対応経験がある群と 派遣先災害対応経験がある群の間には有意差は見られなかった 図 5-10 熊本で自分の知識やスキルを活かせたか 図 5-11 災害対応経験別 熊本で自分の知識やスキルを活かせたか 112

116 図 5-12 は熊本派遣中の仕事量が平時の仕事量を 100 とした場合にどの程度であったかの回答のヒストグラムである 回答された仕事量の平均値は 96 2 (SD=42 9) であった 派遣中の仕事量の平均値は平時の仕事量と概ね同等としてよいのかを検討するために 平均値を 100 と比較した場合の 1 標本の t 検定を行なった その結果 派遣中の仕事量の平均値は 100 よりも有意に小さかった (t(1354)=-3 26 p= 001) 次に 過去の災害対応経験と仕事量の関係を検討するために分散分析を行なった その結果 災害対応経験の主効果が有意であった (F(2 1352)=3 45 p= 032) が 多重比較の結果 有意差が見られる組み合わせはなかった 職位と仕事量の関係を検討するために分散分析を行なった結果 職位の主効果が有意であった (F(2 1352)=4 51 p=0 011) 多重比較の結果 一般職員よりも中間管理職の仕事量が有意に多かったが それ以外の組み合わせには有意差はなかった 図 5-12 平時の仕事量を 100 とした場合の派遣中の仕事量のヒストグラム 113

117 図 5-13 は平時発揮している能力が 100 とした場合に 熊本で発揮した能力がどの程度であったかを示したヒストグラムである 回答された仕事量の平均値は 79 4(SD=36 3) であった この平均値を 100 と比較した場合の 1 標本の t 検定を行なった その結果 派遣中の発揮能力の平均値は 100 よりも有意に小さかった (t(1354)= p< 001) 過去の災害対応経験と発揮能力の関係を検討するために分散分析を行なった結果 災害対応経験の主効果が有意であった (F(2 1352)=6 12 p= 002) 多重比較の結果 災害対応経験 なし と 派遣先であり の間に有意差が見られたが それ以外の組み合わせには有意差はなかった 職位と発揮能力の関係を検討するために分散分析を行なった結果 職位の主効果が有意であった (F(2 1352)=4 51 p= 011) が 多重比較の結果有意差がある組み合わせにはなかった 図 5-13 平時の発揮能力を 100 とした場合の派遣中の発揮能力のヒストグラム 114

118 図 5-14 は熊本の災害対応でどの程度知識やスキルを獲得したかという問いに対する回答を 図 5-15 は熊本での経験が今後の災害でどの程度活かされそうかという問いに対する回答を示したものである これらを見ると大部分の職員が熊本で何らかの知識やスキルを獲得し 将来発生する災害において 熊本で獲得した経験や知識を活かせると考えていることがわかる 図 5-14 熊本でどの程度の知識やスキルを獲得したか 図 5-15 熊本での経験が次の災害でどの程度活かせそうか 115