条例 という )18 条 1 項の解釈を変更し, または従来の運用を変更することにより, 同項を訴訟記録について適用し, 訴訟記録に関する開示請求は都条例による開示の対象外とすべきとする議論がなされている ( 継続審議中 ) しかし, このような解釈は条例解釈として適切ではないし, 実務上も問題が大

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1 東京都知事小池百合子様 東京都総務局行政改革推進部都政改革本部御中 東京都情報公開 個人情報保護審議会御中 第二東京弁護士会 会長早稲田祐美子 訴訟関係文書に関する東京都情報公開条例の解釈変更に反対し, 公文書管理条例を制定して適正な管理が行われるべきであるとする意見書 Ⅰ 意見の趣旨現在, 東京都情報公開 個人情報保護審議会では, 東京都情報公開条例の対象文書として従来運用してきた東京都を当事者とする訴訟関係文書を, 同条例の解釈の変更によって同条例の対象文書から除外することを検討している しかし, そのような解釈変更は, 東京都民等に対する都政の情報公開を後退させることになるうえ, 条文解釈として適切ではないから認められるべきではない むしろ, 訴訟関係文書は, 健全な民主主義の根幹を支える都民の知的資源として, 都政の諸活動を現在及び将来の都民に説明する責務が全うされるように, 公文書管理条例を制定し, 適正な管理を行ったうえで, 将来にわたるプライバシー等に配慮しつつ適切な時期における開示がなされるべきである Ⅱ 意見の理由 1 問題の所在国や地方公共団体が当事者になった民事訴訟及び行政訴訟の関係文書について, 情報公開制度により開示請求されることがある このような開示請求を受けた実施機関側のこれまでの運用では, これらの文書も情報公開制度の対象になることを前提としつつ, 開示範囲について, 民事訴訟法における訴訟記録の閲覧制度を根拠として広く開示する運用 ( 神奈川県など ) と, 個人情報として基本的には不開示としつつ公表済みや公知の部分などについて一部開示をする運用 ( 国など ) に分かれている 民事訴訟法における訴訟記録の閲覧制度が開示の根拠になるかについては各地の審査会や裁判例の判断も分かれている こうした中, 東京都では, 国や他の地方公共団体と同様, これらの文書も情報公開制度の対象になることを従来前提にしてきたが, 現在, 東京都情報公開 個人情報保護審議会 ( 第 66 回会議 ) において, 東京都からの提案により, 法令又は他の条例の規定による閲覧若しくは縦覧又は謄本, 抄本その他の写しの交付の対象となる公文書 ( 略 ) については, 公文書の開示をしないものとする と規定する東京都情報公開条例 ( 以下 都

2 条例 という )18 条 1 項の解釈を変更し, または従来の運用を変更することにより, 同項を訴訟記録について適用し, 訴訟記録に関する開示請求は都条例による開示の対象外とすべきとする議論がなされている ( 継続審議中 ) しかし, このような解釈は条例解釈として適切ではないし, 実務上も問題が大きいと言わざるを得ない 2 条例制定の経緯及び 訴訟記録 の解釈運用からの問題点 (1) そもそも, 都条例 18 条 1 項は,1998 年 9 月に取りまとめられた, 東京都における情報公開制度のあり方に関する懇談会 ( 座長大森彌 東京大学教授 ) による提言 情報公開制度の新たな展開のために ( 以下 懇談会提言 ) という ) において, 国の 整備法案 で, 情報公開法の適用を除外することが定められているのは, 刑事訴訟法の規定する訴訟関係書類及び押収物や, 漁業法に規定する免許漁業原簿など, 個別の法令で自己完結的な閲覧 複写の制度が認められるものは当該制度に委ねるという趣旨であり, いわば制度の棲み分けを図ったものである 都においても, 整備法案の規定する公文書を有していることから, 国の制度との整合性を考慮し, 情報公開法が適用除外とされる公文書については, 条例の適用除外とすることとした ( 懇談会提言 35 頁 ) とされている 情報公開条例の制定の趣旨からしても, 国の制度との整合性を考慮 しないままに, 東京都独自に適用除外文書を定めることは, 東京都の保有する公文書の原則開示の基本的枠組みを後退させるものであって, 認められるものではない この点, 東京都情報公開条例は, 都民の理解と批判の下に公正で透明な行政を推進し, 都民による都政への参加を進めるのに資することを目的と して制定されたものであり ( 条例 1 条 ), 広く東京都民等の都内在住者や公文書開示の理由を明示する者に対し, その利害関係の疎明を要件とすることなく都が保有する公文書に対する閲覧及び写しの交付を保障するものである ( 同 16 条 1 項 ) これに対し, 民事訴訟法 91 条に基づく訴訟記録の閲覧は, 裁判の公開 ( 憲法 82 条 ) の趣旨をより徹底するために, すべての人に記録閲覧の請求権を認めてはいるが, 当事者及び利害関係を疎明した第三者に限り訴訟記録の謄写 正本等の交付請求は当事者及び利害関係を疎明した第三者に対してだけ認めたに過ぎず ( 同 91 条 3 項 ), すべての人に謄写 正本等の交付請求を認めるものではない それゆえ, 写しの交付を制限する民事訴訟法 条は 自己完結的な閲覧 複写の制度 に委ねるという 制度のすみわけ を図ることはできないものと解釈し, 民事訴訟及び行政訴訟の訴訟記録を都条例の適用除外とはしないこととして解釈運用してきたのである 実際, 東京都を当事者とする民事 行政訴訟には多種多様なものがあり, 訴訟の対象が東京都民等にとって直接的 間接的に関連し, あるいは東京都民等の関心対象となるものが少なくない その意味において, 東京都を当事者とする訴訟は, 純粋に

3 私人間の訴訟とは異なる それゆえ, 一般的な民事訴訟法に基づく閲覧制度 ( 民事訴訟法 91 条 ) があるからといって, 訴訟記録の開示を同制度に委ねて情報公開条例の開示制度の対象から訴訟記録を全面的に外すという判断がなされるとすれば, 説明責任の放棄することに他ならない そのような判断は, 東京都が過去自ら行ってきた解釈運用を否定し, 都条例前文が掲げる都民の 知る権利 を一方的に制限するものであり, 容認できない (2) 加えて, ここで注意を要するのは, 民事訴訟法の訴訟記録閲覧制度にいう 訴訟記録 とは何かということである 裁判所は, 裁判所の一定のルールに従って訴訟記録を編綴する 基本的には, 主張, 立証, 雑記録の3 分類からなり, 何をどのような順序で綴じるかについて厳密なルールがある このように作成されたものが民事訴訟法のいう訴訟記録であり, それ全体が閲覧の対象になる これに対し, 訴訟当事者の持つ訴訟に関する記録は, 裁判所の訴訟記録と主な書面については重複するものの, 個々の書面についてみても同じとは言えず, また裁判所にしかない文書あるいは訴訟当事者にしかない文書が編綴されている場合もあるであろう 例えば, 雑記録に綴じられる送達関係の記録などは, 訴訟当事者はそもそも保有していない 訴状等の主張書面や証拠, 判決は当事者と裁判所が共通のものを持つことになっているが, 子細に見れば, 裁判所の持つ訴状は印紙が貼られて消印がされ, 受付印が押されているし, 事務手続等で裁判所職員が書き込みをしていることもある 他方, 訴訟当事者の訴訟に関する記録の保管については, 特にルールはないから, 裁判所提出書類の案及びその決裁書類等, 裁判所に提出されていない書類が訴訟記録として綴られている場合もあると考えられる (3) もしこのように, 文書の形式は異なるが, 内容の一部が重複するような場合にまで都条例 18 条 1 項により開示制度の対象外とすることが可能になるなら, 次のような問題も生ずるであろう すなわち, 東京都が当事者となる訴訟に関係して, たとえば訴訟が提起されたことや判決が出されたことを組織内部で報告するための文書が作成されるし, 和解になれば, 和解について決裁を得るための文書が作成される これらには訴訟当事者名や事案の概要が記載されるほか, 訴状, 判決等が必要に応じて添付される これらは文書の形式は異なるが, 訴訟記録の一部ないしその内容が記載された文書であるから, 訴訟記録を除外するという考え方からすれば, これらも除外されることになりかねない こうした文書も開示制度の対象外となるという考え方は情報公開制度を大きく後退させることになる (4) 東京都情報公開 個人情報保護審議会の議論では, 解釈変更を進めようとする実質的根拠として, 訴訟記録に含まれるプライバシー情報の保護の要請が指摘されている しかし, この点は個人情報に関する不開示事由の適用によって対象文書を一部不開示にすること等によって対応可能である この問題は, 国や他の地方公共団体において訴訟記録を開示対象に含める場合にも同様に問題になることであり, 国や各地方

4 公共団体でも同様に対応している また, 国立公文書館に移管される非現用文書については, プライバシー情報の保護の要請を受けて, 個人情報をその性質上 30 年,5 0 年,80 年,110 年,140 年に区分し, それぞれの期限後に開示することができるガイドラインを策定しているが, そのような運用例も参考として, 都民の 知る権利 の保護とプライバシー情報の保護の調整が図られるべきである 3 公文書管理条例を制定し適正な管理のうえに適切な時期に開示されるべきことさらに, 懇談会提言をふまえれば, 公文書管理条例を制定し, 適時の適正な開示が実現されるべきである すでに, 国及び先進的な地方公共団体においては, 公文書管理法や同条例が整備され, 健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源として, 国及び独立行政法人等の有するその諸活動を現在及び将来の国民に説明する責務が全うされるようにすることを目的とする と規定され, 行政文書の適正な管理 とともに, 歴史公文書等の適正な保存及び利用等をはか ることが実現している これに対し, 東京都は, 情報公開条例 40 条において, 規則等による公文書を管理すると規定するにとどまり, 公文書管理法 34 条が公文書管理条例の制定を求めているにもかかわらず, いまだにこれを条例化することなく, 公文書管理の国際的慣行としてのいわゆる30 年ルールに基づく公文書の適時の原則開示の基本的枠組みを構築することを怠っている 例えば, 最近の情報公開審査会答申では,1966 年のビートルズ来日に伴う警備 ( フィルム映像を記録したもの ) について, 警視庁において一部開示決定を妥当としているが ( 答申第 760 号 ), このような情報は, 本来は,30 年ルールを適用して東京都公文書館において利用許可が判断されるべきである また, 豊洲市場 ( 江東区 ) の主要建物地下に盛り土がされなかった問題で, 担当部局の中央卸売市場が盛り土計画を変更した時期の内部資料がほとんど残されていないことは, 公文書管理法 34 条に基づく地方公共団体の公文書の保存の責務が尽くされていないことの証左でもある 民事及び行政の訴訟関係文書を情報公開条例の適用除外にしようとする動きは, 東京都の保有する公文書もまた, 健全な民主主義の根幹を支える都民共有の知的資源であること や 都政の諸活動を現在及び将来の都民に説明する責務 を放棄させようとするものであって, 到底認められるものではない 4 結論訴訟に関する記録の開示請求に対し, どの範囲で開示すべきかについて未解決の問題は多い しかし, これに正面から取り組むことをせず, 定着してきた解釈を変更することで開示制度の対象外として問題を回避して済まそうとすることは, 東京都民等に対して不誠実であり, 情報公開制度の意義を軽視するものと言わざるを得ない 都条例を改正して開示制度の対象外とすることも基本的に同じである 東京都が悪い前例を作ることにならないよう, 東京都情報公開 個人情報保護審議会

5 委員の良識ある対応を求める よって, 冒頭の意見の趣旨記載の意見を述べるものである 以上