害を整理する. 次に, 噴火頻度と噴火による被害を火山に隣接する市町村の火山噴火の経験としてとらえて, 火山噴火の経験と地域防災計画の公表状況との関係を把握する. 続いて, 火山噴火の経験が地域防災計画における火山災害対策の位置づけに与える影響を検討する. 続いて, 火山噴火の経験が火山災害対策の記

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あかりくぬぎ
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1 火山噴火の経験が市町村の地域防災計画における火山災害対策に与える影響ー九州地方を事例としてー山田忠 1 1 正会員九州産業大学専任講師建築都市工学部都市デザイン工学科 ( 福岡県福岡市東区松香台 2 丁目 3 番 1 号 ) t.yamada@ip.kyusan-u.ac.jp 火山災害対策は, 地震などの対策に比べて対策の遅れが指摘されている. 報告では, 頻繁に噴火している九州地方の活火山に隣接する市町村を対象に, 火山噴火の経験が地域防災計画における火山災害対策に与える影響を分析し, 今後の地域防災計画における火山災害対策の向上に資する情報提供を目的に行った. 分析の結果, 火山噴火の経験が地域防災計画における火山災害対策の位置づけ, 地域防災計画における火山災害対策の記載項目数と内容に影響を与えていた. 火山の噴火を 10 年以上経験したもしくは死者を出した火山噴火を経験した市町村は, 火山災害対策を独立編として設けることや記載項目が全体的に多いことを示唆した. Key Words : volcano measures, local disaster management plan, active volcanoes, the Kyushu Region 1. 背景と目的我が国は, 環太平洋造山帯に位置し,110の活火山がある.2000 年以降では,2000 年に有珠山と三宅島,2011 年に新燃岳,2014 年に御嶽山,2015 年に口永良部島などで噴火し, 死者, 農林水産物などの被害, 島外避難が発生している. 例えば,2011 年の新燃岳では降灰により農林水産物の被害額が6.2 億円にのぼった 1). また,2014 年の御嶽山では噴火直後の噴石などで63 人の死者及び行方不明者を出し,2015 年の口永良部島では半年以上の島外避難を余儀なくされた. こうした状況のもと,2011 年から2014 年に修正した防災基本計画 ( 火山災害対策編 ) や,2008 年 3 月の噴火時等の避難所に係る火山防災体制の指針に基づいて, 火山防災体制の整備が進められた 2). しかし, 火山災害対策については地震や風水害など他の災害対策に比べて対策の遅れが指摘されている. 例えば, 内閣府 3) によれば, 監視観測体制の充実が必要な 49 火山のうち火山ハザードマップが作成された火山が39 に留まっている点が報告されている. また, 中村らは 4), 地域防災計画における火山災害対策について自治体にアンケート調査を実施し, 火山災害が地震対策で対応できると考えている自治体があるなど火山災害対策軽視を指摘している. 今後 1900 年代に比べて大規模噴火が増加する指摘もあり 5), 火山災害対策の向上が課題となっている. 本研究では, 火山災害対策のなかで市町村の災害対策や対応の中心となる地域防災計画に着目する. 地域防災計画に関する研究は, 大別して3つの視点がある. 中谷村尾 6) によれば,[1] 計画立案の前提条件となる被害想定に関する研究 7),[2] 地域防災計画の課題分析や防災対応力の評価に関する研究 8)-10),[3] 地域特性を踏まえた計画策定手法の研究 6) がある. 本研究は,[2] 地域防災計画の課題分析に位置づけられる.[2] 地域防災計画の課題分析や防災対応力の評価に関する既往研究は, 地震や風水害対策を対象に, 震災後の地震対策編の取り扱いの実態把握や水害後や震災後の見直し項目の分析が実施されている. しかし, 地域防災計画の課題分析や防災対応力の評価に関する既往研究では, 火山災害を対象にしたものは見受けられない. 本報告では, 昨今火山噴火が多い九州地方の活火山に隣接する市町村を対象に, 火山噴火の経験が地域防災計画における火山災害対策に与える影響を分析し, 今後の地域防災計画における火山災害対策の向上に資する情報提供を目的に行う. 具体的には, まず, 活火山の噴火頻度と噴火による被 71

2 害を整理する. 次に, 噴火頻度と噴火による被害を火山に隣接する市町村の火山噴火の経験としてとらえて, 火山噴火の経験と地域防災計画の公表状況との関係を把握する. 続いて, 火山噴火の経験が地域防災計画における火山災害対策の位置づけに与える影響を検討する. 続いて, 火山噴火の経験が火山災害対策の記載項目数と項目内容に与える影響を分析する. 最後に, 分析結果をもとに今後の火山災害対策の向上策について考察を加える. 2. 九州地方における活火山九州地方には17の活火山がある.17の活火山の噴火頻度と被害状況について, 気象庁 11),12) や阿蘇山火山連絡事務所 13), 九州災害履歴情報データベース 14) をもとに表 -1 に示す. ここでの噴火頻度は, 過去から今日までの1 年間の噴火回数を詳細に把握するには限度があり,1900 年から2015 年の116 年間のうち噴火した年数を示している. 被害は, 死者を出した人的被害, 建物や農林水産物への被害の有無を示している. その他は,116 年間に噴火した火山には噴火の特筆すべき事項を, 噴火していな火山には最新の噴火年を示している. まず,1900 年から2015 年までに9つの活火山が噴火している. なかでも阿蘇山や桜島, 諏訪之瀬島は,116 年間で噴火した年が60 以上あり,2 年に1 回噴火している. 次に, 5つの活火山の噴火から人的被害が出ている. このなかで,1 回の火山災害で多くの死者が出た事例とたびたび死者を出す事例があった. 例えば,1913 年の桜島の火山災害では, 噴火と地震による死者が58 人,1991 年の雲仙岳の火山災害では, 噴火による死者が43 人となっている. 一方で阿蘇山の火山災害では,1953 年の噴火による噴石で観光客 6 人の死者を出した事例をはじめ, 1958 年の噴火による噴石で休憩所や土木事務所が倒壊し 12 人の死者,1979 年の噴火による噴石で観光客 3 人の死者を出している. また, 火山ガスにより1989 年に1 人, 1990 年 3 人,1994 年に1 人,1997 年に2 人の観光客の死者を出している. 建物や農林水産物の被害は, 阿蘇山, 雲仙岳, 霧島山, 桜島, 口永良部島でそれぞれ発生している. 最後に, その他として, 被害の報告はないが, 九重山では1995 年の噴火で周辺自治体に降灰が確認されている. また, 薩摩硫黄島や諏訪之瀬島においても噴火により島内に降灰が確認されている. 鶴見岳と開聞岳は800 年代にそれぞれ噴火しているが, それ以外の由布岳や福江群島火山群などは紀元前の噴火である. 3. 調査方法 (1) 調査対象研究対象とする活火山は紀元後に噴火した11の活火山とした. 調査対象とする市町村は, 活動火山対策特別措置法の火山災害警戒地域として常時観測火山とともに指定されている市町村を基本とした. その他常時観測火山に指定されていない火山については隣接する市町村を対象にした. すなわち, 調査対象の活火山と市町村は,11 活火山と隣接する24 市町村である ( 表 -2). 活火山 1900 年から 2015 年の噴火頻度人的被害阿蘇山 80 年噴石や火山ガスにより死者の合計 28 人雲仙岳 7 年 1991 年の火砕流により死者 43 人表 -1 活火山の噴火頻度と被害 1900 年から 2015 年までの主な被害建物農林水産物被害 1979 年や1989 年の噴火による噴石や火山灰で建物や農作物被害 1990 年から1995 年にかけての噴火による火砕流と噴石, 土石流, 火山灰で建物や農林水産物被害鶴見岳伽藍岳噴火なし年と 867 年に伽藍岳が噴火由布岳噴火なし - - 約 2200 年前に噴火九重山 2 年なしなし 1995 年の噴火で竹田市と九重町に降灰福江火山群噴火なし - - 約 2000~3000 年前に噴火霧島山 11 年 1900 年の噴火で死者 2 人 2011 年の噴火による噴石や火山灰で建物や農林水産物 - 桜島 76 年 1913 年の火砕流や土石流, 地震により死者 58 人 1991 年や2011 年の噴火による噴石や火山灰などで住 1974 年の土石流により工事現場で死者 8 人宅や農作物被害 - 米丸住吉池噴火なし - - 約 8000 年前に噴火若尊噴火なし池田山川噴火なし - - 約 4800 年前に噴火開聞岳噴火なし年と885 年に噴火薩摩硫黄島 10 年なしなし 1934 年の海底火山噴火で昭和硫黄島を形成島内に降灰口永良部島 14 年 1933 年から1934 年の噴火で死者 8 人 1933 年から1934 年の噴火で島内の建物に被害 - 口之島噴火なし - - 有史の記録に残る火山活動なし中之島 1 年なしなし 1914 年に山頂噴気孔底から泥土噴出諏訪之瀬島 65 年なしなし 2013 年や 2014 年の噴火で集落に降灰その他

3 表 -2 調査対象都道府県市町村活火山都道府県市町村活火山阿蘇市都城市熊本県南阿蘇村阿蘇山えびの市宮崎県高森町小林市霧島山雲仙市高原町長崎県島原市雲仙岳霧島市南島原市湧水町竹田市鹿児島市九重町九重山桜島垂水市鹿児島県由布市指宿市開聞岳大分県別府市十島村諏訪之瀬島中之島宇佐市鶴見岳伽藍岳三島村薩摩硫黄島日出町屋久島町口永良部島 (2) 調査方法まず, 地域防災計画を入手する必要がある. 地域防災計画は, 市町村ホームページからダウンロードおよび市町村に問い合わせて入手した. なお, 地域防災計画に関する一連の情報は,2016 年 8 月 31 日時点のものを対象としている. 次に, 市町村の防災担当者に電話調査を実施した. 調査内容は,[1] 図書館への地域防災計画の設置,[2] 住民向けの概要版の作成と公表,[3] 地域防災計画の発行年月,[4] 地域防災計画における火山災害対策の位置づけを質問した. 調査は2016 年 6 月 6 日から2016 年 8 月 1 日にかけて実施した. (3) 分析方法本研究は, クロス集計とフィッシャー正確確率検定, YuleのQ, 数量化 3 類とクラスター分析により市町村の火山噴火の経験が地域防災計画における火山災害対策に与える影響を分析する. ここでの火山災害対策は, 地域防災計画の対策編全般または対策編の一部の章で火山災害対策として記載されている内容, 地域防災計画で別途指定している火山災害対策の内容を対象としている. まず, 分析にあたり, 各市町村で地域防災計画の対策の表記が相違するために統一化した. 統一化する表記は, 地域防災計画が災害対策基本法をもとに作成されていることから, 災害対策基本法の第 3 章第 42 条の2, 第 4 章第 46 条, 第 5 章第 50 条, 第 6 章から第 8 章をもとに,[1] 予防対策として, 組織計画, 防災訓練教育, 観測研究の推進, 自主的防災活動の促進, ボランティアの整備計画, 通信施設の整備, 防災施設の整備, 要配慮者への対策, [2] 応急対策として, 災害情報の収集伝達, 避難計画, 消防計画, 救助計画, 医療計画, 生活関連物資供給計画, 防疫衛生計画, 清掃災害廃棄物処理計画, 交通の規制, 緊急輸送, 関係機関への応援要請, 自衛隊への応援要請, 文教対策, 社会秩序の維持対策, 施設の応急復旧, 労働供給計画,[3] 復旧復興対策として, 復旧復興事業の推進, 被災者への援護措置, 財政金融措置とした. 表 -3 地域防災計画の公開と火山災害対策の位置づけ市町村 HP 公開図書館住民向け概要発行年別府市有無無 2015 年 3 月宇佐市無無無 2015 年 3 月日出町有無無 2015 年 7 月由布市有無無 2012 年 8 月竹田市無無無 2014 年 3 月九重町無無無 2016 年 2 月阿蘇市有無無 2015 年 6 月南阿蘇村有無無 2015 年 6 月雲仙市有無無 2016 年 5 月島原市有有無 2016 年 8 月南島原市有無無 2014 年 5 月都城市有有無 2016 年 6 月えびの市有有無 2015 年 3 月高原町無無無 2013 年 3 月霧島市有無無 2016 年 8 月湧水町無無無 2016 年 5 月鹿児島市有無 H26 年度のみ 2014 年 5 月垂水市有無無 2014 年 8 月屋久島町有無無 2012 年 3 月十島村有無無 2015 年 3 月三島村無無無 2016 年 3 月また, 災害対策基本法に記載がない内容について, 予防対策では過去の火山活動, 被害想定を, 復旧復興対策では住宅の修理確保計画, 降灰除去対策を統一化する表記として設けた. なお, 本来であれば, 災害対策基本法以外に活動火山対策特別措置法第 6 条に市町村地域防災計画に定めるべき事項等が規定されており, 研究対象にすべきである. しかし,2016 年 2 月に当該箇所が改正されたばかりなので本研究では対象から除外した. 次に, 地域防災計画をデータベース化して対策項目に統一化した表記を反映させた. 具体的には, 地域防災計画を編, 章, 節, 項, 小項に分類したデータベースを作成し, 統一化した表記をラベル属性として付与した. 4. 地域防災計画の公表状況と火山災害対策 (1) 地域防災計画の公表電話調査で見直し中と回答した市町村を除き, 21 市町村の地域防災計画の公表状況を表 -3に示した. 表 -3より15の市町村が地域防災計画をホームページで公表していた. また, 地域防災計画を図書館に置いている市が3 つ, 住民向けに概要版を作成して配布した市が1 つであった. これ以外に, ホームページに公開している市町村の中で図書館以外で公民館におく, かつ自治会長に配布したと回答した自治体が2つあった. 以上, 地域防災計画は, 市町村のホームページによる公表が多かったが, ホームページ以外での公表は少なかった. なお, 市町村役場には必ず地域防災計画が置いてあり, 閲覧可能である. (2) 地域防災計画における火山災害対策の位置づけ図 -1に地域防災計画の構成からみた火山災害対策を示 73

している. ここでは, 風水害対策編の一部に火山災害対策が記載されている場合を風水害対策の一環, 特定災害対策編の一部に火山災害対策が記載されている場合を特定災害対策の一環, 火山災害対策を全部の災害と一括で記載されている場合を全災害一括, 火山対策として独立した編を有している場合を火山災害対策として独立と区分した.

4 している. ここでは, 風水害対策編の一部に火山災害対策が記載されている場合を風水害対策の一環, 特定災害対策編の一部に火山災害対策が記載されている場合を特定災害対策の一環, 火山災害対策を全部の災害と一括で記載されている場合を全災害一括, 火山対策として独立した編を有している場合を火山災害対策として独立と区分した. 図 -1より地域防災計画の火山災害対策として, 風水害対策の一環として設けている市町村が7 つ, 特定災害対策の一環として設けている市町村が2つ, 火山災害対策として独立して設けている市町村が10であった. その他, 地震津波対策の一環と全災害一括としている市町村が各 1つあった. 半数の市町村が独立した火山災害対策を設けていることがわかった. また,3 自治体からは過去の噴火から火山災害対策が重要なために地域防災計画で独風水害対策の一環 7 地震津波対策の一環 1 特定災害対策の一環 2 全災害一括 1 火山災害対策として独立図 -1 地域防災計画の構成と火山災害対策立した火山災害対策編を設けているとの回答があった. 以上, 各市町村で地域防災計画における火山災害対策に編集上の相違があることがわかった. (3) 火山災害対策の記載項目数図 -2に地域防災計画における火山災害対策の記載項目数を示した. ここでは,21 市町村を対象としているために最大値は21である. 図 -2によれば, 組織計画と災害情報の収集伝達が21, 避難計画が20, 防災訓練教育が 15となっており, これらの対策は多い. 一方で, 文教対策が3, 労働供給計画が1など少ない対策もある. また災害対策基本法の予防対策, 応急対策, 復旧復興対策の区分で見ると, 総合的に予防対策や応急対策の項目に比べて, 復旧復興対策の記載項目数が少ない. 以上, 各市町村で火山災害対策の記載項目数も相違していることがわかった. 5. 火山噴火の経験が地域防災計画における火山災害対策に与える影響分析 (1) 火山噴火の経験と地域防災計画の公表火山噴火の経験の有無とホームページでの地域防災計図 -2 火山災害対策の記載項目数 74

5 画の公表との関係を図 -3に示した. 図 -3によれば, 火山噴火の経験の有無に関係なく, ホームページの公表が過半数を超えている. 火山噴火の経験がホームページでの地域防災計画の公表に影響しているとはいえない. (2) 火山噴火の経験と地域防災計画における火山災害対策の位置づけまず, 火山噴火の経験の有無と地域防災計画の構成からみた火山災害対策の位置づけとの関係を図 -4に示した. 図 -4によれば, 火山噴火を経験した市町村の方が独立した対策編を設けている傾向にある. しかし, 火山噴火を経験していない市町村のデータも少ない上に, 火山噴火を経験した市町村も約 45% が独立した対策編を設けていない. 次に, 上記の点を踏まえて, 過去 116 年間に火山噴火を経験した頻度, 死者を出した火山噴火の経験と地域防災計画における火山災害対策の位置づけについて, フィッシャーの正確確率検定 ( 両側検定 ) とYuleのQをもとに関連性を検討した. ここでの火山噴火を経験した頻噴火の経験有 (n=19) 72% 28% 噴火の経験無 (n=3) 67% 33% ホームページでの公開ありホームページでの公開なし度は, 約 10 年に1 度の割合で噴火し, 災害対策を担う各世代 (1900 年生から10 年間隔 ) が1 度は火山災害を経験したもしくは災害の危険にさらされたと考えられる10 年以上と10 年未満で区分した. 図 -5に火山噴火の経験頻度と地域防災計画における火山災害対策の位置づけとの関係を, 図 -6に死者を出した火山噴火の経験と地域防災計画における火山災害対策の位置づけとの関係を, 表 -4に検定の結果を示した. 図 -5によれば, 噴火の経験を10 年以上, 経験無経験 10 年未満で区分すると, 噴火の経験が10 年以上の市町村は, 独立した火山災害対策を設ける傾向にある. また, 図 -6によれば, 噴火の頻度ほどではないが, 死者を出した火山噴火の経験をしている方が独立した対策を設ける傾向にある. 続いて, 表 -4より, 火山噴火の経験頻度と火山災害対策の位置づけでは1%, 死者を出した火山噴火の経験と火山災害対策の位置づけの場合も 5% の有意差がある.YuleのQ は,0.892とを示しており, 比較的高い相関にある. 以上, 火山噴火の経験が地域防災計画の構成からみた火山災害対策の位置づけに影響を与えていることを示唆した. (3) 火山噴火の経験と地域防災計画における火山災害対策の記載項目数まず, 火山の噴火経験の有無と火山災害対策の記載項図 -3 火山噴火の経験有無と地域防災計画の公表噴火の経験有 (n=19) 44% 56% 噴火の経験有 (n=18) 11% 61% 28% 噴火の経験無 (n=3) 100% 噴火の経験無 (n=3) 100% 他災害対策の一環全災害一括火山災害対策として独立 10 項目未満 10~19 項目 20 項目以上図 -4 火山噴火の経験有無と火山災害対策の位置づけ図 -7 火山噴火の経験有無と火山災害対策の記載項目数噴火の経験 10 年以上 (n=12) 17% 83% 噴火の経験 10 年以上 (n=12) 100% 噴火の経験無 10 年未満 (n=9) 78% 22% 噴火の経験無 10 年未満 (n=9) 56% 44% 図 -5 他災害対策の一環全災害一括火山災害対策として独立火山噴火を経験した頻度と火山災害対策の位置づけ 10 項目未満 10 項目以上図 -8 火山噴火の経験頻度と火山災害対策の記載項目数噴火による死者有 (n=13) 31% 69% 噴火による死者有 (n=13) 100% 噴火による死者無 (n=8) 88% 13% 噴火による死者無 (n=8) 63% 38% 他災害対策の一環全災害一括火山災害対策として独立図 -6 死者を出した火山噴火の経験と火山災害対策の位置づけ表 -4 検定の結果 P 値 YuleのQ 火山噴火の経験頻度と火山災害対策の位置づけ死者が出た火山噴火の経験と火山災害対策の位置づけ項目未満 10 項目以上図 -9 死者を出した火山噴火の経験と火山災害対策の記載項目数表 -5 検定の結果 P 値 YuleのQ 火山噴火の経験頻度と火山災害対策の記載項目数死者が出た火山噴火の経験と火山災害対策の記載項目数

6 目数との関係を図 -7に示した. ここでの項目数は, 火山災害対策 31 項目を記載している数量である. 図 -7によれば, 火山の噴火経験がない市町村は10 項目未満のみとなった. 一方で火山の噴火を経験した市町村は,10~19 項目が最も多くなったが,10 項目未満も存在する. 次に, 上記の点を踏まえて, 過去 116 年間の火山噴火の経験頻度, 死者を出した火山噴火の経験と地域防災計画における火山災害対策の項目数について, フィッシャーの正確確率検定 ( 両側検定 ) とYuleのQをもとに関連性を検討した. 図 -8に火山噴火の経験頻度と地域防災計画における火山災害対策の項目数との関係を, 図 -9に死者を出した火山噴火の経験と地域防災計画における火山災害対策の項目数との関係を, 表 -5に検定の結果を示した. 図 -8によれば, 噴火の経験を10 年以上している市町村は10 項目未満がない. また, 図 -9によれば, 噴火の頻度と同じように死者を出した火山噴火の経験をしている市町村は10 項目未満がなかった. 続いて, 表 -5より, 火山噴火の経験頻度と火山災害対策の記載項目数, 死者が出た火山噴火の経験と火山災害対策の記載項目数のいずれの場合も1% の有意差である.YuleのQ は, それぞれ 1.000を示しており, 高い相関がある. 以上, 火山噴火の経験が地域防災計画における火山災害対策の記載項目数に影響を与えていることを示唆した. (4) 火山噴火の経験と地域防災計画における火山災害対策の項目内容まず, 噴火の経験が10 年以上とそれ以外の区分, 死者を出した火山噴火の経験の有無の区分と火山災害対策の項目内容との関係を検討する. 図 -10に火山噴火を経験した頻度と火山災害対策の項目内容との関係を, 図 - 11に死者を出した火山噴火の経験と火山災害対策の項目内容を示した. 図 -10によれば, 過去の火山活動や組織計画, 災害情報の収集伝達や避難計画など一部の項目では火山噴火の経験頻度が低くても対策を記載する傾過去の火山活動被害想定組織計画防災訓練教育観測研究の推進自主的防災活動の促進ボランティアの整備計画防災施設の整備通信施設の整備要配慮者への対策災害情報の収集伝達避難計画消防計画救助計画医療計画生活関連物資供給計画防疫衛生計画清掃災害廃棄物処理計画交通の規制緊急輸送関係機関への応援要請自衛隊への応援要請文教対策社会秩序の維持対策施設の応急復旧労働供給計画復旧復興事業の推進降灰除去対策被災者への援護措置住宅の修理確保計画財政金融措置過去の火山活動被害想定組織計画防災訓練教育観測研究の推進自主的防災活動の促進ボランティアの整備計画防災施設の整備通信施設の整備要配慮者への対策災害情報の収集伝達避難計画消防計画救助計画医療計画生活関連物資供給計画防疫衛生計画清掃災害廃棄物処理計画交通の規制緊急輸送関係機関への応援要請自衛隊への応援要請文教対策社会秩序の維持対策施設の応急復旧労働供給計画復旧復興事業の推進降灰除去対策被災者への援護措置住宅の修理確保計画財政金融措置対策実施の割合記載項目の割合対策実施の割合記載項目の割合噴火の経験無 10 年未満 (n=9) 噴火の経験 10 年以上 (n=12) 噴火による死者無 (n=8) 噴火による死者有 (n=13) 図 -10 火山噴火の経験頻度と火山災害対策の項目内容図 -11 死者を出した火山噴火の経験と火山災害対策の項目内容 76

7 向にあるが, 火山噴火の経験頻度の高い方が全体的に対策を記載している. また, 図 -11も同様に死者を出した火山の噴火を経験している方が全体的に対策を記載して表 -6 数量化 3 類の実施結果カテゴリー第 1 軸第 2 軸第 3 軸過去の火山活動被害想定防災訓練教育観測研究の推進自主的防災活動の促進ボランティアの整備計画防災施設の整備通信施設の整備要配慮者への対策消防計画救助計画医療計画生活関連物資供給計画防疫衛生計画清掃災害廃棄物処理計画交通の規制緊急輸送関係機関への応援要請自衛隊への応援要請文教対策社会秩序の維持対策施設の応急復旧労働供給計画復旧復興事業の推進降灰除去対策被災者への援護措置住宅の修理確保計画財政金融措置固有値寄与率 27.95% 18.08% 15.67% 累積寄与率 27.95% 46.03% 61.70% 相関係数いる傾向にある. 一方で, 図 -10と図 -11からは, 噴火の経験頻度が高いことや過去に死者を出した噴火を経験しているとはいえ, 全項目の記載率が同様に高いわけではなく, 各項目で相違がみられた. 次に, さらに詳細に火山噴火の経験と地域防災計画における火山災害対策との関係を議論するために, 数量化 3 類とクラスター分析を行った. ここでは, 火山噴火の頻度として噴火の経験が10 年以上の火山もしくは過去に死者を出した火山を対象にデータを抽出し,15 市町村を対象とした. また, 数量化 3 類を行うために, 記載している項目を1, 記載していない項目を0とする1,0 データにした. かつ, すべての市町村で実施している組織計画, 災害情報の収集伝達, 避難計画の項目を分析データから除外した. はじめに, 累積寄与率が60% 以上になるまで行うと3 軸が抽出された ( 表 -6). この中で各軸に強く影響を与えたカテゴリースコアから軸の解釈を試みると, 第 2 軸を除く第 1 軸と第 3 軸において解釈可能となった. 第 1 軸と第 3 軸のカテゴリープロット図を示す ( 図 -12). 表 -6と図 - 12によれば, 第 1 軸のプラス側の上位に降灰除去対策, 住宅の修理確保計画, 財政金融措置が位置し, マイナス側の上位に交通の規制, 施設の応急復旧, 救助計画など応急対策の一部が位置している. これを踏まえて, 第 1 軸は, プラスほど復旧復興対策を重要視し, マイナスほど応急対策の一部を重要視すると解釈した. また, 第 3 軸のプラス第 3 軸応急対策の一部を重要視 3.5 文教対策労働供給計画 2.5 清掃災害廃棄物処理計画応急対策の一部を重要視要配慮者への対策財政金融措置 1.5 社会秩序の維持対策緊急輸送ボランティアの整備計画被災者への援護措置防疫衛生計画復旧復興事業の推進医療計画 0.5 施設の応急復旧消防計画住宅の修理確保計画 2.5 交通の規制自主的防災活動の促進生活関連物資供給計画関係機関への応援要請 0.5 降灰除去対策過去の火山活動防災施設の整備救助計画自衛隊への応援要請被害想定観測研究の推進防災訓練教育第 1 軸復旧復興対策を重要視 1.5 通信施設の整備 2.5 予防対策を重要視図 -12 カテゴリープロット図 77

8 [4] グループ第 3 軸応急対策の一部を重要視 2 島原市応急対策の一部を重要視垂水市 1 三島村 [1] グループ高原町屋久島町 0 十島村都城市湧水町霧島市第 1 軸復旧復興対策を重要視南阿蘇村阿蘇市 [3] グループ雲仙市南島原市 1 2 鹿児島市 [2] グループえびの市予防対策を重要視図 -13 サンプルプロット図表 -7 4 グループと活火山阿蘇山雲仙岳霧島山桜島口永良部諏訪之瀬薩摩硫黄島島島 [1] グループ [2] グループ [3] グループ [4] グループ合計側の上位に文教対策, 労働供給計画, 清掃災害廃棄物処理計画が位置し, マイナス側の上位に通信施設の整備, 観測研究の推進, 防災訓練教育が位置している. 第 3 軸のプラス側は, 第 1 軸のマイナス側と異なるカテゴリーが上位を占めている. したがって, 第 3 軸はプラスほど応急対策の一部を重要視し, マイナスほど予防対策を重要視すると解釈した. 続いて, 数量化 3 類で得られたサンプルスコアにクラスター分析 ( ウォード法 ) を実施し, 図 -13に示した. 図 - 13によれば, 第 1 軸と第 3 軸の中央に位置するグループ, 第 1 軸のプラス側に位置するグループ, 第 1 軸のマイナス側と第 3 軸のマイナス側に位置するグループ, 第 1 軸のマイナス側と第 3 軸のプラス側に位置する4 グループに大別された. このグループの特性として,[1] 予防対策から復旧復興対策の項目を網羅する.[2] 復旧復興対策の項目を重要視する,[3] 予防対策と応急対策の一部の項目を重要視する,[4] 応急対策の項目を重要視すると解釈した. 最後に,4グループと活火山との関係を表-7に示した. 表 -7によれば,[1] グループは口永良部島と諏訪之瀬島, 薩摩硫黄島, 霧島山と桜島となった. ここでは, すべての離島が含まれていることから, 例えば2015 年の口永良部島の噴火では全島避難を余儀なくされたように, 火山噴火により島全体が危険になるために網羅的に対策を記載していることが示唆される. このなかでは, 火山災害への脅威から地域防災計画に過去の噴火時の対応経験を掲載していた自治体もあった.[2] グループは霧島山と桜島となった. とくに霧島山は2011 年の噴火で農林水産物に被害が出ており, 復旧復興対策を重要視する傾向が示唆される.[3] グループは阿蘇山や雲仙岳となった. ここでは, 阿蘇山で観光客の死者が度々発生していることや雲仙岳は1991 年の噴火で43 人の死者が出たことから予防対策や応急対策を重要視している傾向が示唆される. 阿蘇山に隣接する自治体からは, 阿蘇山と集落との距離が離れていることもあり, 観光客の安全対策に重点を置いた計画になっているとの回答があった.[4] グループは雲仙岳となった. ここでは, 過去の噴火による人的被害の経験から, とくに応急対策を重要視しているとの回答があった. 以上, 火山噴火の経験が火山災害対策の項目内容に影響を与えていた. 火山噴火の経験頻度が高い場合や死者を出した噴火を経験していると全体的に対策を記載する傾向にあった. さらに詳細に分析すると, 噴火した場合に島全域が危険にさらされる離島では網羅的に対策を記載していた. また,1991 年の噴火で43 人の死者を出した雲仙岳や観光客の死者を度々出している阿蘇山の周辺市町村では予防対策や応急対策の項目を,2011 年の噴火で農林水産物に大きな被害を出した霧島山の周辺市町村では復旧復興対策の項目を重要視していた. すなわち, 78

9 火山災害対策の項目内容は, 火山の噴火頻度とともに過去の火山噴火の被害内容や噴火した場合の危険性が影響を与えている傾向を示唆した. (5) 今後の地域防災計画における火山災害対策向上に向けた一考察火山噴火の経験が地域防災計画における火山災害対策に影響を与えていた. 過去に火山災害経験を有する方が火山災害対策を独立編として設けることや地域防災計画に掲げる対策の項目数が多かった. また, 内容としては, 過去に火山災害を経験した方が要配慮者への対策, 関係機関への応援要請や降灰除去対策, 住宅の修理確保計画などを記載している傾向にあった. さらに, 数量化の結果より, 主に離島では予防対策から復旧復興までの一連の対策を重要視し, 過去に火砕流や噴石, 火山ガスにより死者を多く出した雲仙岳や阿蘇山周辺の市町村では予防対策から応急対策を重要視していた. また, 近年, 噴石や降灰により建物や農林水産物の被害を出している桜島や霧島山周辺の市町村では, 降灰除去などの復旧復興対策を重要視する傾向にあった. このように過去の被害によって重要視している対策が相違することから, 噴火経験がない市町村は, 想定される被害特性をもとに, 想定した被害と同じような被害を過去に出した市町村の計画が参考になると考えられる. 例えば, 火砕流などで住民の人的被害が想定される場合には雲仙岳周辺の自治体の計画を参考にする. 降灰による農林水産物被害が想定される場合には霧島山や桜島周辺の自治体の計画を参考にするなどが挙げられる. また, これまでに噴火の経験がある市町村においても, 例えば, 応急対策を重要視している市町村が, 復旧復興対策を重要視している市町村の計画を参考にすることで, さらなる地域防災計画における火山災害対策の向上の可能性がある. なお, 一連の調査において, 住民が市役所や町村役場でしか地域防災計画を閲覧できない状況も見受けられた. この点について, 災害対策基本法第 42 条の5において, 住民に計画の内容を周知させ, 実施にあたって協力を得ようとする目的で要旨の公表が規定されていることから 15), 地域防災計画をホームページに掲載するなど幅広く公表することが望まれる. 6. まとめ本報告は, 火山噴火の経験が地域防災計画の火山災害対策に与える影響を分析し, 今後の地域防災計画における火山災害対策の向上に資する情報提供を目的に行った. 地域防災計画における火山災害対策の個別具体的な内容まで検討できなかったが, 得られた成果は以下のとおり. (1) 火山噴火の経験が地域防災計画の公表に影響を与えていなかった. 市町村における地域防災計画の公表は, ホームページによるものが多かった. (2) 火山噴火の経験が地域防災計画における火山災害対策の位置づけに影響を与えていた. 火山噴火の経験頻度で10 年以上または死者を出した火山噴火の経験がある場合に地域防災計画における火山災害対策を独立編として設ける傾向にあった. (3) 火山噴火の経験が地域防災計画の火山災害対策の記載項目数に影響を与えていた. 噴火の経験頻度が10 年以上または死者を出した噴火の経験がある場合に火山災害対策の項目を多く設ける傾向にあった. (4) 火山噴火の経験が火山災害対策の項目内容に影響を与えていた. なかでも噴火頻度とともに, 噴火の被害内容や噴火した場合の危険性が火山災害対策の項目内容に影響を与える傾向を示唆した. 噴火した場合に島全域が危険にさらされる離島では網羅的に対策を記載していた. また, 過去の噴火で多くの死者を出した雲仙岳や観光客の死者を度々出している阿蘇山の周辺市町村では予防対策や応急対策の項目を重要視しており, 降灰より農林水産物に被害を出した桜島や霧島山周辺の自治体では, 復旧復興対策を重要視していた. (5) 本研究での分析結果をもとに今後の地域防災計画における火山災害対策の向上策について言及した. 最後に, 本報告では, 地域防災計画における火山災害対策の位置づけや記載項目の表面的な事項しか分析できていない. 今後は, 地域防災計画の火山災害対策に記載されている内容を詳細に分析して, 自治体の火山災害対策の位置づけを含む対策の充実度を分析する必要があると考えられる. 謝辞 : 本研究の遂行にあたり, 大分県別府市, 宇佐市, 竹田市, 由布市, 九重町, 日出町, 熊本県阿蘇市, 高森町, 南阿蘇村, 長崎県雲仙市, 島原市, 南島原市, 宮崎県都城市, えびの市, 小林市, 高原町, 鹿児島県鹿児島市, 霧島市, 垂水市, 指宿市, 湧水町, 屋久島町, 十島村, 三島村の防災担当者には業務多忙の中, 調査の協力を頂いた. ここに関係者皆様の協力を頂いたことに感謝申し上げます. 付録災害対策基本法第 3 章防災計画第 42 条 2 市町村地域防災計画は, おおむね次に掲げる事項について定めるものとする. 一当該市町村の地域に係る防災に関し, 当該市町村及び当該 79

10 市町村の区域内の公共的団体その他防災上重要な施設の管理者 ( 第四項において当該市町村等という.) の処理すべき事務又は業務の大綱二当該市町村の地域に係る防災施設の新設又は改良, 防災のための調査研究, 教育及び訓練その他の災害予防, 情報の収集及び伝達, 災害に関する予報又は警報の発令及び伝達, 避難, 消火, 水防, 救難, 救助, 衛生その他の災害応急対策並びに災害復旧に関する事項別の計画三当該市町村の地域に係る災害に関する前号に掲げる措置に要する労務, 施設, 設備, 物資, 資金等の整備, 備蓄, 調達, 配分, 輸送, 通信等に関する計画 3 市町村地域防災計画は, 前項各号に掲げるもののほか, 市町村内の一定の地区内の居住者及び当該地区に事業所を有する事業者 ( 以下この項及び次条において地区居住者等という.) が共同して行う防災訓練, 地区居住者等による防災活動に必要な物資及び資材の備蓄, 災害が発生した場合における地区居住者等の相互の支援その他の当該地区における防災活動に関する計画 ( 同条において地区防災計画という.) について定めることができる. 4 市町村防災会議は, 市町村地域防災計画を定めるに当たっては, 災害が発生した場合において当該市町村等が円滑に他の者の応援を受け, 又は他の者を応援することができるよう配慮するものとする. 5 市町村防災会議は, 第一項の規定により市町村地域防災計画を作成し, 又は修正したときは, 速やかにこれを都道府県知事に報告するとともに, その要旨を公表しなければならない. 災害対策基本法第 4 章災害予防第 46 条災害予防は, 次に掲げる事項について, 災害の発生又は拡大を未然に防止するために行うものとする. 一防災に関する組織の整備に関する事項二防災に関する教育及び訓練に関する事項三防災に関する物資及び資材の備蓄, 整備及び点検に関する事項四防災に関する施設及び設備の整備及び点検に関する事項五災害が発生した場合における相互応援の円滑な実施及び民間の団体の協力の確保のためにあらかじめ講ずべき措置に関する事項六要配慮者の生命又は身体を災害から保護するためにあらかじめ講ずべき措置に関する事項七前各号に掲げるもののほか, 災害が発生した場合における災害応急対策の実施の支障となるべき状態等の改善に関する事項災害対策基本法第 5 章災害応急対策第 50 条災害応急対策は, 次に掲げる事項について, 災害が発生し, 又は発生するおそれがある場合に災害の発生を防御し, 又は応急的救助を行う等災害の拡大を防止するために行うものとする. 一警報の発令及び伝達並びに避難の勧告又は指示に関する事項二消防, 水防その他の応急措置に関する事項三被災者の救難, 救助その他保護に関する事項四災害を受けた児童及び生徒の応急の教育に関する事項五施設及び設備の応急の復旧に関する事項六廃棄物の処理及び清掃, 防疫その他の生活環境の保全及び公衆衛生に関する事項七犯罪の予防, 交通の規制その他災害地における社会秩序の維持に関する事項八緊急輸送の確保に関する事項九前各号に掲げるもののほか, 災害の発生の防御又は拡大の防止のための措置に関する事項災害対策基本法第六章災害復旧災害対策基本法第七章被災者の援護を図るための措置災害対策基本法第八章財政金融措置参考文献 1) 農林水産省 : 過去の被害状況平成 23 年霧島山 ( 新燃岳 ( しんもえだけ )) の噴火による降灰被害状況について, html (2013 年 12 月 10 日 ), 閲覧, ) 内閣府 : 平成 26 年版防災白書,pp , 日経印刷, ) 内閣府 : 火山対策火山防災対策会議 ( 第 3 回 ) 配布資料 3,2016, index.html, 閲覧, ) 中村功, 福田充, 廣井脩 : 自治体における噴火対策の現状 - 富士山噴火対策研究火山情報と避難体制の研究その 4-, 東京大学大学院情報学環紀要情報学研究調査研究編,Vol. 22, pp , ) 藤井敏嗣 : 火山防災の課題と展望, 砂防と治水,Vol. 47, No. 1, pp , ) 中谷典正, 村尾修 : 地方都市における小規模自治体の実情を踏まえた地域防災計画作成手法の提案, 地域安全学会論文集,No. 4, pp , ) 後藤寛子, 山崎文雄, 片山恒雄 : 地震被害想定調査の現状および今後の課題, 地域安全学会論文報告集, No. 5, pp , ) 高橋和雄, 大塚秀徳 : 地域防災計画における地震地震対策の策定状況に関する調査 - 市区を対象に-, 自然災害科学,Vol. 18, No. 4, pp , ) 高橋和雄, 阿比留勝吾, 三重野恵介 : 平成 5 年 8 月豪雨による鹿児島水害後の地域防災計画の見直しと自主防災組織の対応に関する調査, 自然災害科学,Vol. 15, No. 2, pp , ) 牧紀男, 林春男 :2012 年京都府南部豪雨災害時の宇部市の災害対応 - 地域防災計画に求められる内容と災害対策本部業務への示唆 -, 地域安全学会論文集, No. 22, pp , ) 気象庁 : 知識解説全国の活火山の活動履歴等, 参照, ) 気象庁 : 各種データ資料各火山の活動状況, 閲覧,

11 13) 阿蘇火山防災連絡事務所 HP : 閲覧, ) 一般社団法人九州地域づくり協会 : 九州災害履歴情報データーベース, 閲覧, ) 防災行政研究会 : 逐条解説災害対策基本法 < 第三次改訂版 >,p. 263, ぎょうせい,2016. ( 受付 ) THE EFFECT THAT THE EXPERIENCE OF A VOLCANIC ERUPTION HAS ON THE VOLCANIC DISASTER MEASURES IN LOCAL DISASTER MANAGEMENT PLAN OF THE MUNICIPALITIES Tadashi YAMADA It has been pointed out that there has been some delay in volcanic disaster measures compared to other measures, such as those for earthquakes. With a focus on the municipalities that border the Kyushu region of active volcanoes that frequently erupt, this study analyzed the effect that the experience of a volcanic eruption has on the measures in local disaster management plan with the purpose of providing information contribute to the improvement of volcanic disaster measures in local disaster management plan in the future. 81

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id5-通信局.indd 本章では災害発生時の情報ニーズが災害発生から時間の経過とともに変化することから特に地震災害を想定して発災直後 ( 発災後 3 日間程度 ) 応急時 ( 発災後 4 日目 ~1 週間程度 ) 復旧時 ( 発災後 1 週間目 ~1.2 ヶ月間程度 ) の3つの時期に大別し災害時における衛星インターネットの利活用を時系列的に取りまとめる時系列ごとの内容は衛星インターネット以外の場合と概略的に共通する部分が多いが