第１　ガイドライン検討の背景

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としみみやのじょう
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1 帯域制御の運用基準に関するガイドライン ( 社 ) 日本インターネットプロバイダー協会 ( 社 ) 電気通信事業者協会 ( 社 ) テレコムサービス協会 ( 社 ) 日本ケーブルテレビ連盟平成 20 年 5 月

2 目次 1 ガイドライン検討の背景 2 本ガイドラインの目的位置付け 3 本ガイドラインの対象 4 帯域制御の実施に関する基本原則 5 通信の秘密 ( 事業法第 4 条 ) との関係 6 利用の公平 ( 事業法第 6 条 ) との関係 7 情報開示のあり方 8 今後の検討課題 9 本ガイドラインの見直し

3 1 ガイドライン検討の背景 1 (1) トラヒックの増加と帯域制御わが国においては FTTHサービスの契約数が平成 19 年 12 月末時点において 1,100 万を突破するなど DSLやCATVも含めたブロードバンドの契約数は 2,800 万を超えその普及が急速に進展している ( 資料 1) これに伴いインターネットトラヒックについても毎年増加傾向が続いている ( 資料 2) 2 一方全体の約 1% のユーザがP2Pファイル交換ソフト 3 の利用によりバックボーン帯域の約 50% を消費しているという調査結果 ( 資料 3) もあり一部のヘビーユーザによるネットワーク帯域の占有が上記のインターネットトラヒックの急速な増加をもたらす主な要因の一つになっていると考えられるヘビーユーザによるネットワーク帯域の占有が恒常化すると他の一般ユーザを含めた全体の通信速度の低下が発生するこれを回避して一般ユーザの円滑なネットワーク利用を確保するため一部のインターネットサービスプロバイダ ( 以下 ISP という ) 等においては帯域制御 4 を実施している帯域制御についてはネットワークの中立性に関する懇談会最終報告書 ( 平成 19 年 9 月 20 日公表 ) においてネットワークの安定的運用という観点から一定の合理性が認められる一方その運用次第ではユーザのネットワーク利用を阻害するおそれがあるほか電気通信事業法 ( 昭和 59 年法律第 86 号以下事業法という ) 上の通信の秘密 ( 第 4 条 ) の原則に抵触するおそれもあることから関係者による具体的な運用ルールの必要性が指摘されている 5 このような状況を踏まえ平成 19 年 9 月に電気通信事業者 4 団体 (( 社 ) 日本インターネットプロバイダー協会 ( 社 ) 電気通信事業者協会 ( 社 ) テレコムサ 1 本ガイドラインで使用する用語を以下のように定義する制御 : 特定のアプリケーションやユーザの通信を制限 ( 帯域や転送量等の上限に制約を設けること ) する等意図的に通信の帯域や優先度を変化させることをいうなお第 3 章以降においては本文において帯域制御を帯域の制限に限る旨定義づけている遮断 : 特定のアプリケーションによる通信や特定のポートを通過する通信を完全に停止させることをいう 2 平成 19 年 11 月時点の我が国のブロードバンド契約者のトラヒック総量を試算した結果平均で約 800Gbps に達し平成 16 年 11 月からの3 年でトラヒック総量は約 2.5 倍となっている ( 平成 20 年 2 月 21 日総務省報道資料我が国のインターネットにおけるトラヒックの集計試算 ) 3 P2P(Peer to Peer) とは端末に保存されたデータを端末同士で直接やり取りする通信形態でありファイル交換ソフトや IP 電話 CDN 等に利用されている本ガイドラインは P2P 技術を用いたファイル交換ソフトを帯域制御の対象として想定している 4 アプリケーションやサービス利用者などを区別して使用できる回線容量や通信速度等に基準を設けることでネットワーク上のトラヒックを制御しようとすること 5 同報告書 P28 に帯域制御の運用基準については関係者間のコンセンサスを形成するため広く関係者の参画を得て検討の場を設け可能な限り速やかに帯域制御に関するガイドライン ( 仮称 ) として取りまとめこれを適用することが望ましいと記載 1

4 ービス協会 ( 社 ) 日本ケーブルテレビ連盟 ) は帯域制御の運用基準に関するガイドライン検討協議会を設け帯域制御の運用基準に関するガイドライン ( 以下本ガイドラインという ) を検討することとした (2) 帯域制御の現状調査帯域制御の運用に係る実態を調査するため平成 19 年 11 月に上記 4 団体の加入社を中心とする電気通信事業者に対して帯域制御に関するアンケート調査が実施されたこの結果有効回答のあった 280 社中 ( うちISPは 225 社 ) 69 社 (25%) が帯域制御を実施しておりさらに 30 社 (11%) が帯域制御の実施を検討中であった帯域制御を実施中または検討中の 99 社において帯域制御の方式は特定アプリケーション ( プロトコルを含む以下同じ ) に対して制御を行う事業者が 59 社大量送信を行うユーザに対して通信帯域の制限を行う事業者が 13 社であった帯域制御を実施する理由としては利用者間の公平性一般ユーザの帯域確保を挙げるところが 99 社中 53 社と過半数を占めた 6 2 本ガイドラインの目的位置付け (1) 目的 1で記述したように帯域制御は電気通信事業者が通信サービスの品質確保を図る手法の一つになっているところであるが本ガイドラインを策定することにより帯域制御の運用基準に係る必要最小限のルールとして関係事業者間において帯域制御は一定の合理性がある場合にのみ認められる限定的な手法であることを確認するとともにその恣意的な運用を避けるため帯域制御を行う場合の合理的範囲についての基本的枠組みを示すものであるこのため本ガイドラインでは事業法上の通信の秘密及び利用の公平の確保との関係について具体的事例を挙げつつ整理を行うまた関係事業者におけるネットワークの円滑な運用管理及びユーザ保護の観点から帯域制御を実施する場合の情報開示の在り方についても基本的な枠組みを提示する (2) 法的性質本ガイドラインは裁判例や行政機関による法令の適用関係に関する解釈をまとめたものではなくあくまでも事業者としての行動の指針として事業者団体 6 詳細については帯域制御に関する実態調査結果 ( 別添 ) 参照 2

5 が自主的に策定するものであるしたがって本ガイドラインは法的効力を有するものではなくこれを遵守するか否かについては個々の事業者の判断に任されるしかしながら帯域制御に係る要件が本ガイドラインによって整理公表されることにより今後電気通信事業者が本ガイドラインに従って制御を実施した場合には形式的には通信の秘密を侵害する態様で帯域制御が行われた場合でも正当業務行為として違法性が阻却されるとの判断がなされることが期待される 3 本ガイドラインの対象 (1) 対象となる主体 ISP インターネットへの接続に関するサービスを提供する電気通信事業者 ( ケーブルテレビ事業者を含む ) のうち帯域制御を実施中又は実施を検討中の事業者 ( 以下 ISP 等という ) (2) 対象とする帯域制御の種別本ガイドラインにおいては ISP 等が自らのネットワークの品質を確保するために実施する特定のアプリケーションや特定ユーザの通信帯域を制限する帯域制御を対象とすることとし具体的には以下の2 種類の制御方法 ( 資料 4) について整理を行うこととする 1 P2Pファイル交換ソフト等の特定のアプリケーションに対して通信帯域の 7 制御を行う場合 2 ユーザごとのデータ転送量の基準を設定しそれを超えたユーザについては通信帯域の制限や契約の解除を行う場合 4 帯域制御の実施に関する基本原則 (1) 基本的な考え方ネットワーク上のトラヒックが急激に増加していることを踏まえ帯域制御を既に実施中又は実施を検討する ISP 等が増えているしかしネットワーク上の混雑回避のためにネットワーク設備の増強によって対処すべき状況であるにも関わらず合理的な水準を超えた帯域制御を ISP 7 特定ポートの帯域の制御遮断という方法により間接的にアプリケーションの制御を実施している場合を含む 3

6 等が安易に選択するような事態は適切ではないトラヒックの増加に対しては本来 ISP 等はバックボーン回線等のネットワーク設備の増強によって対処すべきであり帯域制御はあくまでも例外的な状況において実施すべきものであるという基本原則を認識し事業者間のコンセンサスとして共有することが重要である (2) 帯域制御が認められる合理的範囲このような基本原則を認識した上でどのような場合に例外的に帯域制御の実施が認められるかが問題となる一般的には特定のヘビーユーザのトラヒックがネットワーク帯域を過度に占有している結果他のユーザの円滑な利用が妨げられているため当該ユーザのトラヒック又は帯域を占有している特定のアプリケーションを制御する必要があるといった一定の客観的状況が存在する場合にのみ実施が認められると考えるべきであるまたその際には当該状況が客観的データによって裏付けられていることが求められる特定のヘビーユーザ及び特定のアプリケーションの具体的内容については各 ISP 等のネットワークの構造や逼迫状況他のユーザの利用状況と照らし合わせて個別に判断する必要があるため本ガイドラインにおいて具体的な定義や基準を設定することは困難であるこの点については後述の個別事例の紹介を通じて事業者の理解を深めることとしたいなお ISP 等においては P2P ファイル交換ソフトの利用に起因して著作権を侵害するコンテンツの配信が多く発生していることを理由にその利用を制限する動きも見受けられるしかしながら P2P ファイル交換ソフトによって流通するトラヒックに関して ISP 等がコンテンツの違法性を個別に判断することは困難でありこのような理由に基づいて一律に帯域制御を全ユーザに対して実施することは一般的に合理的な範囲を超えていると考えられるまた P2P ファイル交換ソフトの利用に起因して生じるセキュリティ上の問題への対処についても元来ユーザ自身を保護することを目的として実施するものであり全てのユーザに対して一律に実施すべき性質のものではないと考えられるしたがってこのような場合にはユーザの希望に応じる形で提供されるオプションのサービスとして個別の同意を得た上で実施することが適当と考えられる 5 通信の秘密 ( 事業法第 4 条 ) との関係帯域制御の実施に当たってはパケットのヘッダ情報やペイロードの情報を分 4

7 析して P2P ファイル交換ソフト等のアプリケーションの種類やユーザを識別する方法を用いる事業者が増えており事業法における通信の秘密との関係について検討が求められる本ガイドラインでは ISP 等が帯域制御の実施に当たって通信の秘密との関係でどのような点について検討を行う必要があるのかについて整理する帯域制御の実施が通信の秘密を侵害しているかについては資料 5のフローに従って判断されることになる以下各ステップごとに検討を行う (1) 通信の秘密の定義事業法では憲法第 21 条第 2 項の規定 ( 通信の秘密の保護 ) を受けて電気通信事業者の取扱いに係る通信の秘密の保護を規定している ( 事業法第 4 条第 1 項 ) 8 通信の秘密を侵害した場合には罰則が適用され電気通信事業者が秘密を侵した場合にはその刑が加重されている ( 事業法第 179 条 ) 9 また電気通信事業者の業務の方法が通信の秘密の確保に支障があると認められるときは総務大臣による業務改善命令が発動される ( 事業法第 29 条第 1 項第 1 号 ) 10 電気通信事業法 ( 秘密の保護 ) 第四条電気通信事業者の取扱中に係る通信の秘密は侵してはならない 2 電気通信事業に従事する者は在職中電気通信事業者の取扱中に係る通信に関して知り得た他人の秘密を守らなければならないその職を退いた後においても同様とする通信の秘密の範囲は個別の通信に係る通信内容のほか個別の通信に係る通信当事者の氏名発信場所通信日時通信量やヘッダ情報等の構成要素 8 また同条第 2 項では電気通信事業に対する利用者の信頼保持の観点から電気通信事業に従事する者に対し第 1 項より広い範囲の守秘義務を職務上の義務として課している 9 第百七十九条電気通信事業者の取扱中に係る通信 ( 第百六十四条第二項に規定する通信を含む ) の秘密を侵した者は二年以下の懲役又は百万円以下の罰金に処する 2 電気通信事業に従事する者が前項の行為をしたときは三年以下の懲役又は二百万円以下の罰金に処する 3 前二項の未遂罪は罰する 10 第二十九条総務大臣は次の各号のいずれかに該当すると認めるときは電気通信事業者に対し利用者の利益又は公共の利益を確保するために必要な限度において業務の方法の改善その他の措置をとるべきことを命ずることができる一電気通信事業者の業務の方法に関し通信の秘密の確保に支障があるとき二 ~ 十二 ( 略 ) 5

8 通信の存否の事実通信の個数なども含む広範なものであるまた通信の秘密を侵害する行為には通信当事者以外の者が通信の秘密に該当する事項を積極的意思をもって知得しようとすること及び通信当事者の意思に反して当該事項を自己又は他人の利益のために利用することも含まれるしたがって ISP 等が例えば特定のP2Pファイル交換ソフトに特有のパケットのパターンを検知して制御する場合のように自己のネットワークを通過するパケットのヘッダやペイロード情報をチェックすること特定のアプリケーションに係るパケットを検知することその結果を踏まえ当該パケットの流通を制御すること 11 はそれぞれの行為が通信の秘密の侵害行為に該当することになるまた ISP 等がユーザのトラヒック量を検知して特定のヘビーユーザについてはそのパケットの流通を制御することも個別の通信に係る通信量を把握すること当該把握に基づき制御を行うことになるためそれぞれの行為が通信の秘密の侵害行為に該当することになるこの点に関して帯域制御に関するアンケート調査結果 ( 別添 ) によれば一部の事業者においては制御装置を用いる場合は単に機器がパケットを検知して制御しているに過ぎず人為的なチェックを介していないため通信の秘密の侵害行為には当たらないと考えるとの回答が見られたが 12 たとえ制御装置が自動的に動作するような場合であっても通信の秘密に該当する事項を利用してISP 等が制御を行っているのであるから通信の秘密に対する侵害行為に当たらないわけではないことに注意する必要がある (2) 利用者の同意帯域制御の実施は通信の秘密に対する侵害行為に該当するため一般的には通信当事者の個別かつ明確な同意がない限りかかる制御を実施することは許されないこの点に関して単に契約約款に帯域制御を同意する旨の規定を設けておくだけであったりホームページ上で周知しているといっただけでは当事者の個別かつ明確な同意があったと見なすことはできないことに注意する必要があるかかる同意があったと見なすためには例えば新規のユーザに対しては契約の際に帯域制御に同意する旨の項目を契約書に設けて明示的に確認すること既 11 ディープパケットインスペクション方式なおアプリケーションを識別して帯域制御を行う方式としてはパケットのフローから統計的に通信種別を判断して帯域制御を行うフローステートコントロール方式もある 12 帯域制御に関するアンケート調査結果 ( 別添 )P8 参照帯域制御を実施中の事業者 69 社のうち 19 社が通信内容を人為的にチェックせず制御装置により特定のアプリケーション等の帯域を制御することは通信の秘密の侵害に該当しないと回答 6

9 存のユーザに対しては個別にメールを送信して帯域制御に同意する旨の返信をもらうことといった方法が考えられる (3) 違法性阻却 ( 正当業務行為 ) 一方帯域制御の実施について違法性阻却事由が認められる場合には当事者の同意の有無に関わりなく許されることになるトラヒックの増大に対する事業者の対策は緊急時と常時に分けて考えられる緊急時には刑法 ( 明治 40 年法律第 45 号 ) 上の正当防衛 ( 第 36 条 ) 緊急避難 ( 第 37 条 ) が成立する場合に事業法上の通信の秘密侵害の違法性が阻却され 13 常時には正当業務行為 ( 第 35 条 ) に当たる場合に違法性が阻却される本ガイドラインは常時の帯域制御を対象とするものであるため正当業務行為に当たると考えられる場合について考え方の整理を行うこととするア ) 正当業務行為の考え方刑法第三十五条法令又は正当な業務による行為は罰しない帯域制御の実施が ISP 等の正当業務行為として認められるためには一般的には 1 帯域制御を実施する目的が ISP 等の業務内容に照らして正当なものであること ( 目的の正当性 ) 2 当該目的のために帯域制御を行う必要性があること ( 行為の必要性 ) 3 帯域制御の方法等が相当なものであること ( 手段の相当性 ) といった要件を満たすことが必要と解されるイ ) 具体的事例の検討 1 特定のアプリケーションに対して制御を行う場合特定の P2P ファイル交換ソフトのトラヒックがネットワーク帯域を過度に占有していることにより他のアプリケーションの通信に支障が生じている又は支障が生ずる蓋然性が極めて高いため制御装置を利用して帯域を過度に占有している P2P ファイル交換ソフトに係る通例えば一部のヘビーユーザによるバーストトラヒックが発生し他のユーザ全体の通信速度が低下することを緊急に回避するために帯域制御を実施することは緊急避難として認められる場合があるこの点については ( 社 ) 日本インターネットプロバイダー協会 ( 社 ) 電気通信事業者協会 ( 社 ) テレコムサービス協会 ( 社 ) 日本ケーブルテレビ連盟から構成されるインターネットの安定的な運用に関する協議会により策定された大量通信と通信の秘密の関係に関するガイドライン ( 平成 19 年 5 月 30 日策定 ) 参照ただし本ガイドラインは電気通信事業者に限定して公開されている 13 7

信を識別し当該アプリケーションによる通信量を制限する場合 ( 資料 4 アプリケーション規制方式参照) 目的の正当性行為の必要性特定の P2P ファイル交換ソフトを用いた通信がネットワーク帯域を一定期間にわたって過度に占有していることにより他のユーザが通信サービスを利用するに当たってウェブページの表示やメールの送受信の遅延等

10 信を識別し当該アプリケーションによる通信量を制限する場合 ( 資料 4 アプリケーション規制方式参照) 目的の正当性行為の必要性特定の P2P ファイル交換ソフトを用いた通信がネットワーク帯域を一定期間にわたって過度に占有していることにより他のユーザが通信サービスを利用するに当たってウェブページの表示やメールの送受信の遅延等他のアプリケーションに係る通信速度や通信品質に支障が生じている又は支障が生ずる蓋然性が極めて高いといった客観的状況が発生しておりトラヒックの適正管理によるネットワークの安定的運用を図り他のユーザの通信品質を確保するために帯域制御を実施するといった場合には一般的に目的の正当性及び行為の必要性が認められるものと考えられる手段の相当性上記の目的を達成するためにトラヒックが特に多いアプリケーションに限定して実施していることから一般的に手段の相当性も認められると考えられるしたがって客観的データに基づき必要な限度でこのような形態の帯域制御を実施した場合には一般的には正当業務行為として判断される可能性が高いと考えられる P2P ファイル交換ソフトのトラヒックについてアプリケーションの種別に応じて制御の有無や程度について差異を設けている場合このような場合においても基本的には上記の例と同様に考えることができるすなわち P2P ファイル交換ソフトのトラヒックのうち特定のアプリケーションが他のアプリケーションと比較してネットワーク帯域を一定の期間にわたって過度に占有していることにより他のユーザの通信サービスに支障が生じている又は支障が生ずる蓋然性が極めて高いといった客観的状況が発生している場合にはアプリケーションの種別に応じて取扱いに差異を設けることも認められると考えられる特定の P2P ファイル交換ソフトのトラヒックがネットワーク帯域を過度に占有していることにより他のアプリケーションの通信に支障が生じている又は支障が生ずる蓋然性が極めて高いため制御装置を利用して特定の P2P ファイル交換ソフトを識別し当該アプリケーションの流通を遮断する場合 8

11 以上の例に対しトラヒック量が特に多いアプリケーションの流通を完全に遮断する場合については当該アプリケーションの通信を一定量に制限するといったより緩やかな方法によることも可能であると考えられることからその流通を完全に遮断することは通常は手段の相当性も欠くものと解されるしたがって P2P ファイル交換ソフト等の特定のアプリケーションの流通を完全に遮断することは一般的には正当業務行為として認めることは困難であり仮にこのような形態の帯域制御を実施しようとする場合には通信当事者の同意を得る必要がある 2 特定のユーザの利用を制御する場合ネットワーク帯域の逼迫により一般ユーザの通信サービスの利用に支障が生じている又は支障が生ずる蓋然性が極めて高い事態に対処するためヘビーユーザに対する通信帯域の制限または一定基準の超過に対して警告することを目的として個別ユーザのトラヒック量を検知する場合ネットワーク帯域が逼迫し一般ユーザの通信品質に支障が生じている又は支障が生ずる蓋然性が極めて高いといった客観的状況が現れておりその原因が特定のユーザが大量のトラヒックを発生させていることによる可能性がある場合にはトラヒックの適正管理によるネットワークの安定的運用を図るため個別ユーザのトラヒック量を検知することは一般的には目的の正当性当該行為の必要性手段の相当性が認められるものと考えられる特定のヘビーユーザの発着信するトラヒックがネットワーク帯域を過度に占有していることにより他のユーザの利用に支障が生じている又は支障が生ずる蓋然性が極めて高いため制御装置を利用して当該ヘビーユーザのトラヒックを制御する場合 ( 資料 4 総量規制方式参照 ) 目的の正当性行為の必要性特定かつ少数のヘビーユーザが大量のトラヒックを発生させ当該トラヒックがネットワーク帯域を一定期間にわたって過度に占有していることにより他の一般ユーザの通信品質に支障が生じている又は支障が生ず 9

12 る蓋然性が極めて高いといった客観的状況が現れておりトラヒックの適正管理によるネットワークの安定的運用を図り他のユーザの通信品質を確保するために当該ユーザのトラヒックを制御するといった場合には目的の正当性及び当該行為の必要性が認められるものと考えられる手段の相当性上記の目的を達成するために大量のトラヒックを発生させている特定かつ少数のヘビーユーザの過度な利用を制限する限りにおいては一般的に手段の相当性も認められると考えられるしたがって客観的データに基づき必要な限度でこのような形態の帯域制御を実施した場合には一般的には正当業務行為として判断される可能性が高いと考えられるなお ISP 等が帯域制御を実施する際には 4(1) に示した原則に留意することが必要であり慎重な検討が求められる 6 利用の公平 ( 事業法第 6 条 ) との関係帯域制御の実施に当たっては特定のヘビーユーザに対する制御が行われるなど事業法における利用の公平の原則との関係について検討が求められる本ガイドラインでは ISP 等が帯域制御の実施に当たって利用の公平との関係でどのようなルールを守る必要があるのかについて整理する (1) 利用の公平の定義事業法は憲法第 14 条第 1 項 ( 法の下の平等 ) の規定を受けて不当な差別的取扱いを禁止し電気通信事業者は電気通信役務の提供契約の締結に当たりまたその提供に当たって特定の利用者を正当な理由なく差別して有利に又は不利に取り扱ってはならない旨を規定している同条の義務に違反して不当な差別的取扱いを行っていると認められるときは業務改善命令が発動される ( 事業法第 29 条第 1 項第 2 号 ) 第二十九条総務大臣は次の各号のいずれかに該当すると認めるときは電気通信事業者に対し利用者の利益又は公共の利益を確保するために必要な限度において業務の方法の改善その他の措置をとるべきことを命ずることができる一 ( 略 ) 二電気通信事業者が特定の者に対し不当な差別的取扱いを行っているとき三 ~ 十二 ( 略 ) 10

13 電気通信事業法 ( 利用の公平 ) 第六条電気通信事業者は電気通信役務の提供について不当な差別的取扱いをしてはならない (2) 具体的事例の検討特定のヘビーユーザの発着信する P2P ファイル交換ソフト等に起因するトラヒックがネットワーク帯域を過度に占有していることにより他のユーザの利用に支障が生じている又は支障が生ずる蓋然性が極めて高いため ISP 等が制御装置を利用して当該ヘビーユーザのトラヒックを制限するといったことはかかる状況が客観的データによって担保されておりかつ契約約款等に基づいて他の一般ユーザと同等のレベルまで制御する限りにおいては通常は不当な差別的取扱いには該当しないと考えられるまた一定基準を超えるトラヒック量を継続的に発生させているヘビーユーザに対して契約約款等に基づいて当該ユーザに警告を行った上で契約を解除することも通常は不当な差別的取扱いには該当しないと考えられる一方同等程度のトラヒックを発生させているヘビーユーザのうち特定の者に対しては制御を行うが他の者に対しては制御を行わないといったことあるいは特定の者の料金だけを引き上げるといったことはかかる取扱いの差異について合理的理由がない限り不当な差別的取扱いに当たることになるまた一部のコンテンツプロバイダにおいて ISP 等の帯域制御の影響によってコンテンツ配信サービスに通信遅延が生じている可能性があるとの指摘がなされているところ 15 であるこの点に関して特定のコンテンツプロバイダを合理的な理由なく他のプロバイダよりも優先すること特定のプロバイダからのトラヒックに限って制御を行うことは合理的理由がない限り不当な差別的取扱いに当たることになる ISP 等によるコンテンツビジネスへの参入が行われている現状を踏まえ公正競争環境の確保という観点からもこのような行為には問題があることに留意する必要がある 7 情報開示のあり方 (1) エンドユーザとの関係帯域制御に関するアンケート調査結果 ( 別添 ) によれば帯域制御を実施 15 ネットワークの中立性に関する懇談会最終報告書 P29 に記載 11

している事業者のうち半数以上がエンドユーザへの周知を行っていたのに対しそもそも周知を行っていない事業者も見られたまた周知の方法としては主に契約約款会員規約ホームページメールといった方法が用いられていたが事業者間で周知方法や周知事項にはばらつきが見られるのが現状である 16 ユーザ保護の観点から ISP 等が帯域制御を実施する場合には

14 している事業者のうち半数以上がエンドユーザへの周知を行っていたのに対しそもそも周知を行っていない事業者も見られたまた周知の方法としては主に契約約款会員規約ホームページメールといった方法が用いられていたが事業者間で周知方法や周知事項にはばらつきが見られるのが現状である 16 ユーザ保護の観点から ISP 等が帯域制御を実施する場合にはその運用方針についてあらかじめエンドユーザに十分な情報開示を行うことが重要であるア ) 周知すべき事項帯域制御を実施する場合にはその旨の周知が必要であるまたどのような場合に制御を実施するのか制御する場合にはその具体的方法 ( 特定のアプリケーションを制御するのか特定のヘビーユーザの利用を制御するのか等の制御の対象と制御対象となる具体的なアプリケーションやトラヒック量等の制御の条件等 ) といった事項について周知することが望ましいイ ) 周知の方法通信サービスの提供条件の明確化を図るという観点から契約時には帯域制御の実施について利用者に説明するとともに 17 帯域制御の運用方針については契約約款に明記することが望ましい具体的な記載方法については例えば以下のかたちで記載することが考えられる 1 特定のアプリケーションを制御する場合当社は帯域を継続的かつ大量に占有する通信手順を用いて行われる当社所定の電気通信 ( ) を検知し当該電気通信に割り当てる帯域を制御すること等により電気通信の速度や通信量を制限することがあります ( ) 制御対象となる特定アプリケーションについては契約約款の別表又はホームページに記載 2 特定のヘビーユーザの利用を制御する場合当社は契約者が当社所定の基準 ( ) を超過したトラヒック量を継 16 帯域制御に関するアンケート調査結果 ( 別添 )P9 参照帯域制御を実施中の事業者 69 社のうち 43 社がエンドユーザへの周知を行っていたのに対し 21 社は周知を行っていなかったまた 38 社が契約約款会員規約に記載していたのに対し 28 社は記載を行っていなかった 17 事業法第 26 条では電気通信役務の提供条件について利用者に説明することを求めている 12

15 続的に発生させることにより本サービス用に使用する設備に過大な負荷を生じさせる行為その他その使用もしくは運営に支障を与える場合には本サービスの利用を制限することがあります ( ) 制御対象となるトラヒック量の基準については契約約款の別表又はホームページに記載かかる規定については今後 ( 社 ) テレコムサービス協会のインターネット接続サービス契約約款モデル条項 ( アルファ版 ) 18 に追記することとするまた契約約款と併せてホームページ上で周知することも有効な方法であり例えば資料 6のような例を参考にすることができるただしその場合には既存のユーザ及び新規に加入を検討しているユーザがアクセスしやすい場所に掲示される必要がある一方 ISP 等がエンドユーザに対する周知を実施した場合でもエンドユーザは自らのトラヒック量がどの程度かを認識することが困難であるため総量規制方式の場合にはそもそも制御の対象となるのかを認識することができないといった点が指摘されているこの点に関して帯域制御に先立ってエンドユーザに対して基準を超過している旨を個別に通知することとしている事業者やエンドユーザに対して自らのトラヒック量を開示するサービスを開始している事業者もおり ( 資料 7) このような取組みも参考にすることができるまた自社のバックボーン帯域の使用率を開示する ISP もおりこのような形態でのエンドユーザへの積極的な情報開示は帯域制御の客観性を高めるために有用である (2) エンドユーザ以外との関係特定の ISP 等が帯域制御を実施することにより当該エンドユーザだけでなく当該ユーザと他の ISP のユーザとの間の通信コンテンツプロバイダのコンテンツ配信等にも影響が出る可能性があることを踏まえれば帯域制御の実施に関する情報は当該エンドユーザのみならず全てのインターネット利用者にとっても重要な情報となるこの点に関して帯域制御を実施する ISP 等は最低限契約約款ホームページ上での周知を通じてエンドユーザに開示する情報と同様の情報を広く開示することが望ましい (3) 他の ISP との関係同モデル条項については参照上記の規定については同モデル条項の 701 条に追加することとする 18 13

16 帯域制御の運用方針が事業者間で異なる場合当該運用方針が接続している他の事業者のネットワーク運営にも影響を及ぼすことになるすなわち同一 ISP のユーザ間の通信は基本的には当該 ISP の運用方針に基づいて一元的に制御されるこれに対しトランジットやローミングを受けている下位 ISP のユーザ間の通信は上位 ISP の運用方針の影響を受けるまた IX 等のネットワークを経由する場合には接続先の ISP の運用方針の影響も受けることになる ( 資料 8) このような状況を踏まえ帯域制御に関するアンケート調査結果 ( 別添 ) においては自らが接続するISPが帯域制御を実施している場合にはその情報開示を要望する回答が多くの事業者から寄せられている 19 この点について例えば上位 ISP が帯域制御を実施している場合にはネットワークの円滑な運用及びユーザ保護の観点から下位 ISP に対して必要な情報を提供することが望ましい具体的には上位 ISP と下位 ISP のようにトランジットやローミングに基づく契約関係がある事業者間においては帯域制御の実施の有無及びその具体的方法について契約関係の中で担保するといったことが考えられる一方ピアリングや IX を通じて接続されているなど契約関係が存在しない事業者間においては最低限契約約款ホームページ上での周知を通じてエンドユーザに開示する情報と同様の情報を ISP に対して開示することが望ましい 8 今後の検討課題 (1) 動画コンテンツの増加現在動画共有サービスや動画配信サービスといったリッチコンテンツの利用が急増 20 している今後これらの動画トラヒックの増加によるネットワーク帯域の逼迫が発生する可能性もありこのようなトラヒックに対し関係事業者がどのように対応すべきかについて検討を進める必要がある 21 (2) アクセス網で帯域制御が実施された場合の影響 19 帯域制御に関するアンケート調査結果 ( 別添 )P10 参照回答の寄せられた事業者 66 社のうち 23 社がユーザサポートの観点から帯域制御の実施に関する情報 ( 制御内容等 ) を開示すべきと回答している 20 国内主要 ISP に海外 ISP から流入するトラヒックが平成 16 年 5 月以降の1 年半で2 倍と大幅に増加しており国内ユーザによる海外サーバからの動画ダウンロードが一因と推測されている ( 平成 20 年 2 月 21 日総務省報道資料我が国のインターネットにおけるトラヒックの修正試算 ) 21 平成 20 年 2 月 26 日に米グーグル KDDI アジア4ヶ国の通信事業者等が日米間に新たな光海底ケーブルを共同建設する協定を締結したと発表米グーグル傘下の YouTube によるトラヒック増加による回線逼迫の緩和を図る狙いがあるとされている 14

17 本ガイドラインでは対象としていないが各加入者系のアクセス網で特定の帯域を確保するために帯域制御が行われる可能性があるアクセス網で帯域制御が行われた場合 IPプロトコル全体に対してトラヒック制御がなされるとエンドユーザ側からも ISP 側からも単に物理的な回線速度の限界としか見えないまた特定のアプリケーションに限って帯域制御が行われる場合についても実態の把握が困難になるおそれがあるため 22 必要に応じてこのような形態についても検証を行う必要がある (3) 関係事業者間の情報共有のあり方今般のガイドライン策定に当たってはユーザ保護の観点から主としてエンドユーザへの情報開示のあり方について検討を行い一定の方向性を得ることができた一方コンテンツプロバイダや他の ISP との間においてエンドユーザに提供する情報以上に必要なものがあるのかといった点については今後の帯域制御の運用実態や関係事業者の要望を踏まえつつ検討を進める必要があるまた P2P による通信に関してはトラヒックの増加を生み出している面がある一方で P2P 技術を使った新たなサービスが登場しコンテンツ配信の効率化という観点からの期待も高まっているところであるこのような観点から P2P 技術を有効に活用しネットワークの効率的な活用にも資すると考えられる新たなサービスと ISP 等が実施する帯域制御の関係について検討を進める必要がある (4) 諸外国の状況米国ではネットワークの中立性を巡る紛争事案としてインターネット接続サービスを提供するマジソンリバーコミュニケーションズ社がIP 電話用のポートを遮断した事案が問題になったほか 23 最近ではコムキャストが BitTorrent 等のP2P 通信の一部を遅延させているといった苦情を受け米連邦通信委員会 (FCC) が調査を開始するといった動きが見られる一方欧州においてもP2Pトラヒックがネットワーク帯域を占有している状況が見られるが ISP 等がどのように対処しているかは把握できていない例えばスピード測定のプロトコルには制御がされていないが P2P のみ制御がされている場合 PC やその他の要因でスピードが出ないのか帯域制御で出ないのか原因の特定が困難となると考えられる 23 平成 17 年 2 月にマジソンリバーコミュニケーションズ社が IP 電話用のポートを遮断したためインターネット電話大手のボナージ社のサービスを利用できない事態が発生 FCC の裁定により平成 17 年 3 月にマジソン社はポートの遮断を解除 24 ドイツのIpoque 社の調査結果参照 _dominates_the_worldwide_internet.html 15

18 我が国における帯域制御のあり方についてはこのような動向を把握しつつ必要に応じて見直しを行うことが必要である (5) ネットワークのコスト負担の公平性本ガイドラインに従って帯域制御が実施されたとしても依然として ISP 間のコスト負担の公平性の問題ヘビーユーザに対する追加課金の是非といった課題は残るこの点については改めてベストエフォートの基本原則と受益者負担原則との関係を軸に検討を行い論点の整理等を進めることが必要である 9 本ガイドラインの見直し電気通信サービスの市場環境やネットワークの構造については今後も大きく変化していくことが見込まれることから本ガイドラインの内容については定期的に見直すことが必要である 16

3,827,502 事業者数 : 389 社各種サービス加入契約数の推移 (07.

19 ブロードバンド化の進展状況資料 1 ( 総務省作成資料 ) ブロードバンド加入契約数の推移 (07.12 末現在単位 : 万契約 ) 1,600 1,400 DSL 加入契約数 : 13,133,113 事業者数 : 49 社 1,200 1, 無線 (FWA) 加入契約数 : 12,585 事業者数 : 25 社光ファイバ (FTTH) 加入契約数 : 11,328,952 事業者数 : 146 社ケーブルインターネット加入契約数 : 3,827,502 事業者数 : 389 社各種サービス加入契約数の推移 (07.12 末現在単位 : 万契約 ) 12,000 10,000 ( 平成 20 年 3 月 18 日総務省報道資料電気通信サービスの加入契約数等の状況 ) 8,000 6,678 7,482 8,112 8,665 9,147 9,361 9,648 9,869 10,170 10,429 10,530 移動電話 ( 携帯電話 +PHS) 注 : 平成 16 年 6 月末分より電気通信事業報告規則の規定により報告を受けた加入者数をそれ以前は任意の事業者から報告を受けた加入者数を集計 6,000 4,000 2, ,636 5,781 5,907 6,028 6,164 6,263 6,285 6,263 6,223 6,133 6,077 6,022 5,961 5,917 5,805 5,678 5,517 5,245 5,456 6,196 4,731 5,685 5,333 3, ,170 2, 固定電話 ( 加入電話 +ISDN) ブロードバンド (DSL+CATV+FTTH+ 無線 ) 943 1, ,956 2,143 2,330 '90/3 '91/3 '92/3 '93/3 '94/3 '95/3 '96/3 '97/3 '98/3 '99/3 '00/3 '01/3 '02/3 '03/3 '04/3 '05/3 '05/9 '06/3 '06/9 '07/3 '07/9 '07/ ,146 2,504 1,300 2,644 1,433 2,776 1,595 IP 電話 5,240 2,830 1,677

20 我が国のインターネットトラヒックの推移資料 2 我が国のインターネットを流通するトラヒックの規模は 800Gbps 相当となり 3 年で約 2.5 倍の伸び (Gbps) わが国のインターネットトラヒックの推移 ( 平均 ) 812.9Gbps ( ) 721.7Gbps (2007.5) わが国のブロードバンド契約者のダウンロードトラヒック総量 ( 推定値 ) Gbps ( ) Gbps (2006.5) 468.0Gbps ( ) 424.5Gbps (2005.5) 323.6Gbps ( ) 303.2Gbps ( ) 269.4Gbps (2004.9) 協力 ISP6 社のブロードバンド契約者のトラヒック ( 参考 ) 国内主要 IX で交換されるトラヒックピーク値 ** 国内主要 IXで交換される平均トラヒック ** 協力 ISP6 社の国内主要 IX で交換されるトラヒック月 1997 年 1998 年 1999 年 2000 年 2001 年 2002 年 2003 年 2004 年 2005 年 2006 年 2007 年 * 1 日の平均トラヒックの月平均 ** 2007 年 6 月の国内主要 IX で交換されるトラヒックの集計値についてはデータに欠落があったため除外 ( 平成 20 年 2 月 21 日総務省報道資料我が国のインターネットにおけるトラヒックの集計試算 )

21 P2P ユーザのトラヒック利用状況資料 3 [ 転送量 ] 10% のユーザが 60~90% のトラヒックを占有全ユーザの転送量分布総トラヒックにおけるユーザの分布状況 P2P ユーザ (10%) で 60~90% のトラヒックを占有総トラヒックについて P2P トラヒック 75% ( ユーサ 10% 以下 ) 他トラヒック 25% ( ユーサ 90% 以上 ) P2P ヘヒーユーサトラヒック 63% ( ユーサ 10%) P2P ライトユーサトラヒック 37% ( ユーサ 90%) [ 各ユーザ ( 転送量で昇順 )] P2P ユーザ ( ) の上位 10% で 60% 以上のトラヒックを占有ヘビーユーザと一般ユーザでは使用帯域が大幅に違う [ 転送量 ] P2P ユーザの転送量分布 P2P ユーザのうちさらに上位 10% のユーザで 60% 強のトラヒックを占有 1ユーザあたりのトラヒックについて一般ユーサ :550MB 約 30 倍 P2Pユーサ全体 :17GB 約 190 倍 [P2P ユーザ ( 転送量で昇順 )] ( ) P2P ユーザとは 24 時間以内に P2P トラヒックが 1Mbyte 以上あったユーザとして測定 P2P ヘヒーユーサトラヒック :104GB

主な帯域制御方式資料 4 アプリケーション規制方式 (1) 制御装置を利用した制御パケットのフローやパケット内の情報によりアプリケーションを識別し特定アプリケーションのトラヒックを制御する方式一部のアプリケーションが帯域を占有 P2P トラヒック A P2PトラヒックB HTTPトラヒック FTPトラヒック制御対象のアプリケーション P2P トラヒック A P2PトラヒックB

22 主な帯域制御方式資料 4 アプリケーション規制方式 (1) 制御装置を利用した制御パケットのフローやパケット内の情報によりアプリケーションを識別し特定アプリケーションのトラヒックを制御する方式一部のアプリケーションが帯域を占有 P2P トラヒック A P2PトラヒックB HTTPトラヒック FTPトラヒック制御対象のアプリケーション P2P トラヒック A P2PトラヒックB HTTPトラヒック FTPトラヒック帯域制御装置個々のユーザのトラヒック量を測定し一定のトラヒック量を超えたユーザに対してトラヒックを制御する方式特定アプリケーションを識別し帯域制御を実施空き帯域 (2) ポート制御制御対象のポート総量規制方式一部のユーザが帯域を占有番ポート番ポート番ポート番ポートヘビーユーザトラヒック一般ユーザトラヒック一般ユーザトラヒック制御対象のユーザトラヒック番ポート番ポート番ポート番ポートヘビーユーザトラヒック一般ユーザトラヒック一般ユーザトラヒックポートごとに帯域制御を実施特定のポートからのトラヒックを制御することによりそのポートを主に使用するアプリケーションを制御する方式ー空き帯域ルター等トラヒックの通過するポートを監視し使用量によってユーザ毎に帯域制御を実施帯域制空き帯域御装置

23 電気通信事業法第 4 条違反判定フロー資料 5 < 第 1 ステップ > 通信の秘密の侵害に当たるか No 問題なし Yes < 第 2 ステップ > 利用者の明確かつ個別の同意を得ているか Yes 問題なし No < 第 3 ステップ > 正当業務行為 ( 刑法 35 条 ) に当たるか? No Yes 問題なし違法性が阻却される秘密の侵害

24 ホームページによる周知の例資料 6 総量規制の場合 (IIJ 提供 ) アプリケーション規制の場合 ( ニフティ提供 )

25 トラヒック量をユーザに開示するサービスの例資料 7 ( 帯域制御の対象となりうるヘビーユーザの例 )

ISP ユーザ間通信であっても上位 ISP を経由する場合にはその ISP のポリシーの影響を受ける 1 2 次 ISP-C 2 次 ISP-D 4 ピアリングしていない ISP

26 トラヒック制御が他の ISP に及ぼす影響資料 8 トラヒック制御の影響の例 IX the Internet 2 1 同一 ISP 内のユーザ間通信は基本的に同一ポリシーで制御される 2 IX を経由する場合接続先の ISP のポリシーの影響を受ける 1 次 ISP-A 次 ISP-B 3 同一 ISP ユーザ間通信であっても上位 ISP を経由する場合にはその ISP のポリシーの影響を受ける 1 2 次 ISP-C 2 次 ISP-D 4 ピアリングしていない ISP 同士のユーザ間通信は上位 ISP のポリシーの影響を受ける地域通信会社地域通信会社 2~4 についてはユーザは ISP-B にトラヒック制御されていることは分からないユーザ A ユーザ B ユーザ C ユーザ D ユーザ E

帯域制御ガイドラインのポイント

帯域制御ガイドラインのポイント帯域制御の運用基準に関するガイドライン検討協議会 2009 年 8 月帯域制御の定義 1 帯域制御とは ISP 等が自らのネットワークの品質を確保するために実施する特定のアプリケーションや特定ユーザの通信帯域を制限することである (3(2) 対象とする帯域制御の種別 (P3)) 帯域制御導入前帯域制御導入後ヘビーユーザが帯域を占有ヘビーユーザの帯域を制御

第１ ガイドライン検討の背景

第１　ガイドライン検討の背景