このような強い指揮をとれる事情にはマグフリ大統領の個人的な資質や理念だけでなく国民から直接選挙される大統領に権限が極度に集中した同国の大統領制も関係すると思われる各省大臣副大臣州知事県知事等の行政機構内の政治ポストだけでなく官僚のトップである事務次官も大統領の任命下にある行政からは独

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たみえこしの
5 years ago
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1 平成 29 年 11 月 28 日号カレントトピックス独立行政法人石油天然ガス金属鉱物資源機構タンザニアの銅精鉱輸出禁止とその意図 < ボツワナ地質リモートセンシングセンター専門調査員石川潤一報告 > はじめに 2017 年 3 月 3 日タンザニア政府は金銅精鉱の輸出禁止を発表した当初は国内で付加価値がある製品を製造させる意図だとする憶測もあったが猶予期間も設定しない禁止に疑問ももたれたアカシアマイニング社とその親会社のバリックゴールド社への厳しい姿勢や連動する法制度の変更などタンザニア政府とマグフリ大統領の政策や志向性が注視され現在に至っている本稿ではタンザニア政府とバリックゴールド社の暫定合意 (10 月 19 日 ) までの推移と今後の可能性について報告する 1. マグフリ政権の姿勢と政策タンザニアは独立後国営企業主導の経済政策を推進していたが 1980 年代に入り経済は危機的状態に陥り 1986 年以降世銀 IMF の支援を得て市場経済へと転換し規制緩和等を通じ経済改革の推進を試みた 90 年代は経済は停滞したもののその後 2000 年頃より農業製造建設不動産等の産業が順調に伸展しバランスのとれた成長がみられたまた貧困削減に向け人口の約 7 割を占める農業分野の成長と生産性向上についても努められてきた 2015 年 11 月に就任したマグフリ大統領は以前から汚職等に厳格に対処する力強い閣僚としてブルドーザーの異名をとってきた大統領就任後も際だった熱意をもって緊縮財政と汚職撲滅に取り組み閣僚数を 11 人減らして 19 人としたほか独立記念日の式典の中止や議会開会日の夕食会の予算の 90% 以上の削減等を実施した一方で衛生の改善やコレラの拡大防止の為の大規模な清掃活動を行い自らも路上でゴミ拾いをしたという更には海外への公式訪問中止大統領等の飛行機のファーストクラスチケット購入禁止公費によるクリスマス等のグリーティングカード発行禁止遅刻した公務員の 6 時間収監政府の会議やワークショップの政府の建物内での実施を命令した英連邦の代表団も 50 人減らして 4 人とし更に今年に入り公務員 9,932 人について学歴詐称等を理由に解雇している本稿のテーマである精鉱輸出に関しては今年 5 月に Sospeter Muhongo エネルギー鉱物大臣及びタンザニア鉱物資源監査局 (TMAA:Tanzania Minerals Audit Agency) の Dominic Rwekaza 最高責任者を鉱物輸出における監視が不十分だったとし罷免した 1

2 このような強い指揮をとれる事情にはマグフリ大統領の個人的な資質や理念だけでなく国民から直接選挙される大統領に権限が極度に集中した同国の大統領制も関係すると思われる各省大臣副大臣州知事県知事等の行政機構内の政治ポストだけでなく官僚のトップである事務次官も大統領の任命下にある行政からは独立すべき最高裁判所判事や会計検査院長も大統領の任命によるものである更に政府の行政機構の組織改編の権限も大統領が握っており大統領に権力が集中しているマグフリ大統領の反汚職や反脱税反怠慢の強い姿勢は最近の天然ガス開発の成果や税収増加によるインフラ投資拡大の期待もあり国内外から一定の評価を受けたしかしながら一方では民営化された工場の操業状況を調査するなど民営化路線を見直し国家管理の色彩の濃い施策も散見されるようになってきている今年の 7 月 27 日には操業停止中の民営工場について 19 日以内に操業を開始しないと工場を差し押さえ再国有化する可能性があると通告している実際に 8 月に入り Cashewnut 選鉱プラントと Pugu カオリン鉱山などの 10 事業所を差し押さえる意向を示しているこうした一連の強権的な政治姿勢には各方面からの反発がある大規模な政治集会では大統領の無遠慮にもみえる権力行使や即興的な方針決定が批判されている解雇された公務員のある者は経歴がもっと精査されるべきだと批判するイスラム協会はタンザニアではイスラム教徒がキリスト教徒よりやや多いにも拘わらず政府の重要な地位からイスラム教徒を排除して大統領の同一種族に割り当てたと非難している 2. タンザニアにおける金鉱業タンザニアでは金銅ダイヤモンド石炭のほか貴石としてのタンザナイトが生産されている特に金の産出量は 46.5t(2011 年 ) でアフリカでは南アフリカガーナに続いて第 3 位の生産量を誇っている同国の GDP に占める鉱業セクターの比率は 2014 年に 3.7% と高くないが 2015 年の鉱産物輸出額は 13.7 億 US$ と輸出全体額の 24% を占め鉱産物輸出額のうち金は 90% 以上を占める重要な輸出産品となっている 2016 年の金の生産量は 55.3t で世界では 19 位アフリカでは南アフリカ (165.6t) ガーナ(95.6t) に続いて第 3 位の産金国である図 1 に世界の主要な金生産国の生産量比率図 2 にタンザニアの主要金属鉱山を示す 2

Tanzania Kazakhstan Colombia Argentina Papua New Guinea Uzbekistan 3% Brazil 3% Burkina Faso 1% Others 16% Mali Ghana 3% Indonesia 3% Mexico 4% Canada 5% South Africa 5%

3 Tanzania Kazakhstan Colombia Argentina Papua New Guinea Uzbekistan 3% Brazil 3% Burkina Faso 1% Others 16% Mali Ghana 3% Indonesia 3% Mexico 4% Canada 5% South Africa 5% China 15% Peru 5% Australia 9% United States 7% Russia 9% 図 1. 世界の主要な金生産国の生産量比率 (2016 年 World Gold Council のデータより作成 ) 図 2. タンザニアの主要金属鉱山 (JOGMEC 世界の鉱業の趨勢 2015: タンザニアより引用 ) 3

4 3. アカシアマイニング社今回渦中となった企業はアカシアマイニング社 ( 以下アカシア社 ) というロンドン証券取引所に上場タンザニアで金鉱山を経営するタンザニア最大の鉱山会社である同社は株式の 63.9% をバリックゴールド社が所有する 2000 年にタンザニアでバリックゴールド社の一部門の位置づけで創業しバリックゴールド社の Bulyanhulu 鉱山を引き継いだ同年更に Pangea Goldfields 社から Buzwagi 鉱山と Tulawaka 鉱山を買収し業容の拡大が図られた 2006 年にはバリックゴールド社が Placer Dome 社の買収を通じて North Mara 鉱山を入手したが現在アカシア社が経営するところとなっている North Mara 鉱山の操業を巡っては地域との紛争が絶えずアカシア社の頭痛のタネとなっている 2008 年には約 200 人の集団が North Mara 鉱山敷地に侵入して施設を破壊し被害は約 1,500 万 US$ に及び露天採掘が一時閉鎖されたその後も同鉱山とその付近では断続的に敷地侵入や暴動などがあり今日までに警官等により 65 人が殺され 270 人が負傷したとされ深刻な事態になっている North Mara 鉱山ではもともとは鉱山の廃石から低品位の鉱石を漁っていて追い出された村人が抵抗して拘束されたりしていたが傍観している人々も同様に逮捕されたり射殺されたりしたことから憎悪と暴力の悪循環に陥っている模様である直接に発砲したり逮捕したりするのは警察官だとしてもバリックゴールド社やアカシア社が背後にいると地域住民からは思われ現在でもこれらの企業は悪印象をもたれてしまっているこうした中政府はアカシア社の Bulyanhulu 鉱山と Buzwagi 鉱山について今年の 1 2 月分の輸出向けの銅金精鉱を調査したところ極めて大きな乖離があったと報告したアカシア社は精鉱中には金量として 38,800oz が含まれていると政府に申告してあったところ政府は 546,746oz もの金が含まれているとし激怒したアカシア社はこれは世界最大級の金山が二つ無い限り達成できない金量で事実と異なると反論した 4. 銅精鉱の輸出禁止こうした中タンザニアエネルギー鉱物省は 2017 年 3 月 3 日付で鉱物採掘関係者に向けて金銅ニッケル及び銀を含む金属鉱物の精鉱の輸出を 2017 年 3 月 2 日から禁止すると発表した同輸出禁止令は The Mineral Policy 2009 The Mining Act 2010 内で強調されているように金属鉱物に関わる活動がタンザニア国内で実施されることを保証するものとし金属鉱物の高付加価値化によって雇用機会の創出収益の獲得技術移転へとつながり国に利益をもたらすと説明したこれに対してアカシア社は 2017 年 3 月 24 日のプレスリリースにて金銅ニッケル及び銀の精鉱輸出禁止令の撤廃を試み政府の主要関係者及びその他ステークホルダーと議論を交わしていることを伝えた長期に渡りタンザニアに投資をしている同社はプレスリリース内で現地のビジネス支援に全力を尽くしタンザニアの製錬所建設の経済性を評価するために第三者専門家による新たな調査を政府と共同で実施する支援を申し出たまた輸出禁止による同社の影響にも触れ同社の Bulyanhulu 及び Buzwagi 金鉱山を合わせた直接的な影響として一日当たりの平均的な売上損失が 100 万 US$ 以上になると公表し更に 2017 年 4 月末までは通常操業を継続するが輸出禁止令が今後も続くなら通常操業の継続を再評価し併せて輸出禁止令撤廃に向けてタンザニア関係当 4

5 局に働きかけることに焦点を当てると発表したタンザニア政府は精鉱を製錬のために国外に輸出している事業者は早急にこれを止め高付加価値化の活動を国内で実施し始めるよう促しており国内での鉱物選鉱製錬精錬活動に関わるステークホルダーへの必要な支援を提供するとしている更に政府は金銅ニッケル銀の精鉱の輸出禁止令を発表し鉱業会社による未申告輸出の可能性を調査した調査結果ではアカシア社が金銅及び銀の輸出申告はしているがチタンイリジウム亜鉛といったその他鉱種の申告をしていないことが明らかになったアカシア社は違法行為を否定し大統領によるエネルギー鉱物大臣及び鉱物資源監査局長の罷免も政府と業界間の緊張の高まりを反映したものと受け止められている 2017 年 7 月 21 日マグフリ大統領は鉱山会社に対して過少申告により未払いとなっている税金に関する紛争解決の議論を先延ばしにする場合すべての鉱山を閉山させると述べたまた投資家の名のもとタンザニアの富を奪う企業が管理するよりもこうした鉱山をタンザニア人に所有させ採掘取引税金を納めさせるほうが良いとしたこれまでにタンザニア政府は 3 月に銅精鉱の輸出を禁止 7 月に入ってからは鉱物の増税契約の再協議鉱山会社の株の半分を政府が所有する事等を定めた法律を可決しているこうした一連の騒動によりアカシア社の株価は半分に下落した同社は政府が鉱物砂の輸出禁止令を取り消した場合 2018 年の頭には配当の再開を計画しているとしているが大統領のこうした発言により 7 月 21 日の株式市場では 17% 以上の株価下落で終わったまたロイター通信によると国内のアカシア社に勤務する外国人従業員の就労許可も停止されたタンザニア政府はアカシア社に対し売り上げの約 200 年分に相当する 1,900 億 US$( 約 21 兆円 ) の支払いを求めた内訳は 400 億 US$( 約 4 兆 4,000 億円 ) の税金のほかと利息と罰金の 1,500 億 US$ とされるこれはアカシア社が 7 月 24 日に明らかにしたもので 2000 年以降の Bulyanhulu 鉱山と Buzwagi 鉱山からの無申告輸出収入が対象だというアカシア社は全収入を完全に申告しているとの見解をあらためて示した同社株は発表を受けて株価の下げが拡大しロンドン市場で 21% 下落 16 年 1 月以来の安値を付けた 7 月 31 日にはアカシア社の親会社のバリックゴールド社とタンザニア政府の交渉が開始された 2 ヶ月半以上の後 10 月 19 日にダルエスサラームでマグフリ大統領とバリックゴールド社のジョンソーントン取締役会長が暫定合意を発表した同暫定合意ではアカシア社はタンザニア政府に 3 億 US$ を支払い将来の事業からの経済的利益を同国と分割することが提案されたているバリックゴールド社は更にタンザニア政府との最終合意に向けて作業を進めアカシアの確認承認を経て作業は 18 年上期に完了する見通しだと説明した 5. 法制度の変更上の動きと関連してマグフリ大統領は 2017 年 7 月上旬に鉱業石油およびガスの事業への政府の規制を強化する次の 3 法案を裁可した 1 天然資源契約法 ( 理不尽な事項に係る再調査と再交渉の法 )= The Natural Wealth and Resources Contracts (Review and Re-negotiation of Unconscionable Terms)Act, 5

6 2017("Unconscionable Terms Act"): 投資家と国家の協定の中で議会が不合理だと考える事項について政府が再交渉したり無効としたりしなければならないとする 2 天然資源法 ( 恒久的主権法 )= Natural Wealth and Resources (Permanent Sovereignty) Act, 2017("Permanent Sovereignty Act") 3 鉱業法修正法 = The Written Laws ( Miscellaneous Amendments ) Act, 2017 ( "Miscellaneous Amendments Act" ) amends the Mining Act, 2010 ( Mining Act ): 鉱業を規制する鉱業委員会を設立粗鉱の貯蔵運搬高品位化の必要項目を総点検鉱産物権益のうちの政府の持ち分を増やす基本的な考え方としては天然資源についての恒常的な主権はタンザニアの国家にあり今なお Win-Win の原則の下に外国投資家にビジネスは開かれているが鉱業や天然ガスへの規制は引き締めるタンザニア国民は鉱物資源から利益を得なければならない天然資源契約法はタンザニアの天然資源について獲得採掘抽出利用に関する政府によって締結されたいかなる投資家 - 国家間協定 ( 鉱山開発協定を含む ) でも議会に再調査する権限を与える議会はもし協定が不合理と考えるなら政府に協定について再交渉するよう指示することもできる政府はこの指示を投資家に知らせる再交渉を始めるまでは協定は効力を有するが関係者は 90 日以内に不合理とする協定を修正しなければならない天然資源法はすべての投資家と国家の協定が後日議会で承認されねばならずタンザニア国民の利益を完全に保証しなければならない ( 完全に保証という語の定義は不明確) 安定化条項 (Stabilisation Clauses) は期間が限定された場合のみ有効で時に経済的な均衡の原則に基づいて十分な再交渉が可能である同法は鉱山会社が政府に公正な権益を与えるよう求める公正な権益とは関連法で規定する鉱業権または特別鉱業権で操業する全ての鉱山会社の権益のうち最低でも 16% は希釈することができず対価を支払わない (nondilutable free) 権益とすることである政府の権益は鉱山会社の同意の下に最大で 50% まで増やせる更に金属鉱物の場合ロイヤルティは鉱産物の粗生産額の 4~6% とし宝石とダイヤモンドの場合は 5~6% とする法改正によりタンザニアで得ることができない物品やサービスもタンザニア企業が最低でも 25% の権益を持つ合弁企業から入手しなければならない天然資源法と鉱業法修正法は鉱山会社が粗鉱を選鉱のためにタンザニアの国外に輸出することを禁じ国内における選鉱施設の設置を要求する採掘 ( 抽出 ) 後粗鉱はまず安全な施設に保管され 5 日以内に政府の鉱物格納施設に移さなければならないそこから鉱産物は国内の選鉱施設に運ばれる資格を持つ鉱産物取引業者に売却され政府による事前の許可を得て輸出される鉱業活動で得た全利益はタンザニアの金融機関に預金されなければならずタンザニアの国内法に従う場合に限り本国に送金することができるまた鉱産物の権益所有者はタンザニアの国内経済の成長に向けて操業から得た収入の一部 ( まだ比率は決められていない ) を再投資しなければならない天然資源法は投資家が国際紛争解決機関に訴えることを禁じ天然資源に係る紛争はいかなる外国の法廷あるいは裁判所でも議題にされてはならないと規定する関連法 ( その他の改正 ) は新しい鉱業委員会の設立を定める同委員会は鉱業法の施行に責 6

7 任を負う一方エネルギー鉱物省は主として政策の発展と実施に集中する鉱業委員会の機能は鉱業法健康安全法および環境法の遵守に係る監理と規制鉱業活動で生み出された収入に係る事項についての政府への助言および鉱業活動に起因する紛争の解決であるなお同法の Annex B に鉱業委員会の全ての機能が示されるまた次の機関を設立する 1 鉱区管理局 (Mining Cadastre): 鉱業権と選鉱権の出願の受理と処理およびこれらの権利の管理および公的な鉱区管理図や登録台帳を維持に責任を持つ 2 国立金宝石備蓄局 (National Gold and Gemstone Reserve): 全ての利益とロイヤルティが保管されここで全鉱産物が政府によって購入または没収される重要な点は全ロイヤルティの 3 分の 1 は精製した鉱産物で同局に払わなければならないことである 3 国立鉱産物保管局 (Government Minerals Warehouse): タンザニアの鉱産物権益保有者によって抽出された全金属鉱物と宝石を保管する中心的な管理機関である 4 国立鉱物資源データ銀行 (National Mineral Resource Data Bank): 鉱業法の下で集められた全データを保管その他の改正点としては鉱山会社は地方の計画に沿ってタンザニア市民を訓練し雇用する地方自治体当局とともに企業の社会的責任を果たす定められた倫理的職業習慣を守り汚職に対する国のキャンペーンを支持するそして鉱業活動に起因する環境汚染による損害を償うとされる 6. 今後の見通しマグフリ大統領は従来の民営化路線を批判しておりタンザニア政府は以前に民営化されたが操業していない事業所の差し押さえや国有化を行っている国内に有力な企業がない状態で外国企業の力を借りずに国内で大規模な資本集約型の事業を興すには国有企業とならざるを得ないという考え方は理解できるが企業が競争力を保てるかどうか疑問はある 9 月に入り大統領がタンザナイト鉱山の周囲に壁を造れと軍に命令した政府が宝石を買収し脱税を防止する意図によるものと考えられる政府による監理の徹底化の進行および大統領の一連の言動により外国投資家はタンザニアへの興味を失い始めているすなわち実際に政府による頻繁な介入は企業の FS( 事業化調査 ) をやり直しさせる輸出鉱産物の価値の 1% の検査手数料および収益の再投資の強制は特に鉱産物価格が低迷している時期の事業の採算性を著しく悪化させる但しこの程度の反作用をマグフリ大統領と周辺が予測しなかったとは考えがたく今後の展開は同大統領の構想および新たに打ち出す政策にかかっている 7

8 おわりに今回の法改正が現実に執行されればほとんどの外国企業はタンザニアへの資源投資を積極的に推進することはできなくなるであろう法改正で主張されている鉱業権益の政府持ち分として新たに 16~50%( フリーキャリー ) の要求生産物 ( 精鉱等 ) を政府機関の管理自由な利益送金の禁止海外仲裁の禁止などこうしたあまり前例がないほどの制約や規制はこれまで外資に対して比較的開かれた国として認識されていたタンザニアの認識を根底から覆す内容と言えようタンザニアは世界貿易機関 (WTO) の加盟国である関税および貿易に関する一般協定 (GATT) の下で新法令はタンザニアの義務を約束し国際的な貿易規則で新法令による鉱石の輸出規制は輸出割り当てと輸出許可の制度になるとも言われるが法案は GATT で禁止されている輸出規制に該当する恐れがありタンザニアが他の WTO 加盟国から法的異議を唱えられる可能性がある更にタンザニアは多数国間投資保証機関 (Multilateral Investment Guarantee Agency) の署名国で国際投資紛争解決センター (International Centre for Settlement of Investment Disputes) の批准国でもあるがそれらの諸点に恒常的主権法で投資家が国際紛争解決機関に訴えることを禁じる内容が抵触してこれらの機関や協定との矛盾が生じる可能性も考えられよう North Mara 鉱山に象徴される地域住民とのトラブルについては住民も生活がかかっており不法採掘だからと追いつめるのは妥当でない以下の複数の方策が検討されるべきであると考える 1 地域住民の雇用 2 採掘者に組合を組織させ同組合に一定地域の地表付近の採掘を認める 3 住民の安全教育を徹底させるいずれにせよ紛争を警察まかせにするのでなく企業が積極的な社会的解決策をとっていく必要があるおことわり : 本レポートの内容は必ずしも独立行政法人石油天然ガス金属鉱物資源機構としての見解を示すものではありません正確な情報をお届けするよう最大限の努力を行ってはおりますが本レポートの内容に誤りのある可能性もあります本レポートに基づきとられた行動の帰結につき独立行政法人石油天然ガス金属鉱物資源機構及びレポート執筆者は何らの責めを負いかねますなお本資料の図表類等を引用等する場合には独立行政法人石油天然ガス金属鉱物資源機構資料からの引用である旨を明示してくださいますようお願い申し上げます 8

世界の鉱業の趨勢 2017 タンザニア主要データ国名英名タンザニア連合共和国 United Republic of Tanzania 面積 (km 2 ) 947,300 海岸線延長 (km) 1,424 人口 ( 百万人 ) 52.5 人口密度 ( 人 /km 2 ) 55.4 GDP(

世界の鉱業の趨勢 2017 タンザニア主要データ国名英名タンザニア連合共和国 United Republic of Tanzania 面積 (km 2 ) 947,300 海岸線延長 (km) 1,424 人口 ( 百万人 ) 52.5 人口密度 ( 人 /km 2 ) 55.4 GDP( タンザニア主要データ国名英名タンザニア連合共和国 United Republic of Tanzania 面積 (km 2 ) 947,300 海岸線延長 (km) 1,424 人口 ( 百万人 ) 52.5 人口密度 ( 人 /km 2 ) 55.4 GDP( 十億 US$) 46.70 一人当り GDP(US$) 889.82 主要鉱産物 : 鉱石金主要鉱産物 : 地金 - 鉱業管轄官庁