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1 資料 2 汚泥肥料の規制のあり方に関する懇談会 報告書 ( 案 ) 平成 21 年 3 月 農林水産省消費 安全局

2 汚泥肥料の規制のあり方に関する懇談会報告書 目 次 巻頭の言農林水産省消費 安全局長汚泥肥料の規制のあり方に関する懇談会座長 略 本文 第 1 章当懇談会における議論の概要 1 肥料行政の運用 (1) 肥料取締法に基づく登録 (2) 農林水産省によるモニタリング (3) 平成 15 年度の肥料取締法改正の概要 2 汚泥肥料について検討が必要な背景 (1) 汚泥肥料について (2) 検討すべき項目 3 検討内容 第 2 章結論等 1 規制のあり方に関する検討 2 品質管理の方向性 3 将来実施することが必要な調査研究課題 4 関連する対応 5 その他 参考資料 1 汚泥肥料の規制のあり方に関する懇談会資料及び議事概要 (1) 平成 20 年 10 月 29 日 第 1 回 (2) 平成 20 年 11 月 8 日 第 2 回 (3) 平成 21 年 2 月 4 日 第 3 回 2 委員名簿 3 汚泥肥料の規制のあり方に関する懇談会の設置について - 1 -

3 本 文 第 1 章 当懇談会における議論の概要 1 肥料行政の運用 (1) 肥料取締法に基づく登録たい肥や米ぬかなど 農家が長年使用してきた経験があるような肥料を除き 我が国で 製造 輸入される肥料については 肥料取締法に基づき 国や都道府県の登録が必要である 肥料の登録に当たっては 肥料として含有すべき主成分 ( 窒素 リン酸 カリ等 ) の最小量 含有が許される植物にとっての有害成分 ( カドミウム等重金属 ) の最大値等が公定規格として定められており 当該要件を満たすことを示す試験成績の提出が義務づけられている さらに 汚泥肥料の登録に際しては 原料に含まれる塩素化合物など24 種類が土壌中に溶出しないかどうかの 溶出試験 植物を栽培し生育に害が無いことを確認する 植害試験 のデータも提出が必要となっている (2) 農林水産省によるモニタリング登録の有効期間は 3 年若しくは6 年とされており 当該期間内において ( 独 ) 農林水産消費安全技術センターは 製造 流通する肥料の品質及び安全性を確保するため 農林水産大臣の指示に基づき 登録を受けた輸入業者 製造業者等を対象にして抜き打ちの立入検査を実施している その際 重金属の基準値を超えた場合には その都度プレスリリースを行い 当該肥料の生産業者に原因究明及び改善策を講じるよう指導を行っている その中で 近年 この立入検査で重金属の基準値を超えた事案が散見されるが これらは全て汚泥肥料となっている しかしながら その原因の多くは特定できておらず 特定できない要因としては 1 肥料の製造に当たり 原料として使用する汚泥を多数の発生源から受け入れていること 2 汚泥肥料の製造には長期間を要することから いわゆるトレーサビリティの確立が困難であるためと考えられる - 2 -

4 図 1 第 1 回懇談会資料 2-4 肥料行政( 運用 ) のしくみ ( 概念図 ) より (3) 平成 15 年度の肥料取締法改正の概要平成 15 年に 消費者保護を基本とした包括的な食品の安全を確保するため 食品安全基本法が制定された その際 食品の原材料となる農畜水産物の生産段階で用いられる各種資材等 ( 農薬 肥料 飼料等 ) について 食品の安全性の確保のために必要な措置を講じることし 食品の安全性の確保のための農林水産省関係法律の整備等に関する法律 において 各種資材に係る法律とともに肥料取締法についても改正が行われた 肥料取締法の主な改正内容は以下の2 項目となっており 1 国民の健康の保護 が肥料取締法の目的に明記されるとともに 2 施用方法によっては人畜に被害を生じるおそれがある肥料は政令で指定し 特定普通肥料 として 登録の際に施用方法を審査するほか 施用者である農家に対して施用方法等に関する基準の遵守等を義務づける仕組みが設けられた なお これまでのところ 農家に対し施用方法 ( 施用量 施用時期 施用する農作物の種類 施用する地域等 ) を義務づけるほどの肥料は無いことから 特定普通肥料に指定されたものは無い 改正後 5 年経過し 食品の安全の観点から肥料行政がどのように運用されているのかどうかを検証する良い機会である - 3 -

5 2 汚泥肥料について検討が必要な背景 (1) 汚泥肥料について汚泥肥料には 原料由来の重金属が含まれる このため 汚泥肥料の利用を通じ農地または農産物が重金属に汚染されることがないよう重金属の濃度の基準値が定められている 立入検査の結果 年にわずかだが 重金属の基準値を超える汚泥肥料が見られる 一方 全体的に肥料の利用量が減少しているが 汚泥肥料のみ増加している リサイクルの推進 肥料原料の高騰の状況下 今後ともこの傾向は続くと見られる - 4 -

6 表 1 第 2 回懇談会資料 2-1 肥料取締法に基づく汚泥肥料の種類と登録銘柄数 より 肥料取締法に基づく汚泥肥料の種類と登録銘柄数 汚 泥 肥 料 の 種 類 含有を許される有害 登録 成分の最大量 (%) 銘柄数 下水汚泥肥料 ひ素 一 下水道の終末処理場から生じる汚泥を濃縮 消化 脱水又は乾燥したもの カドミウム 二 一に掲げる下水汚泥肥料に植物質若しくは動物質の原料を混合したもの又はこれ 水銀 を乾燥したもの ニッケル 0.03 三 一若しくは二に掲げる下水汚泥肥料を混合したもの又はこれを乾燥したもの クロム 0.05 鉛 0.01 し尿汚泥肥料 ひ素 一 し尿処理施設 集落排水処理施設若しくは浄化槽から生じた汚泥又はこれらを混 カドミウム 合したものを濃縮 消化 脱水又は乾燥したもの 水銀 二 し尿又は動物の排せつ物に凝集を促進する材料又は悪臭を防止する材料を混合 ニッケル 0.03 し 脱水又は乾燥したもの クロム 0.05 三 一若しくは二に掲げるし尿汚泥肥料に植物質若しくは動物質の原料を混合したも 鉛 0.01 の又はこれを乾燥したもの 四 一 二若しくは三に掲げるし尿汚泥肥料を混合したもの又はこれを乾燥したもの 工業汚泥肥料 ひ素 一 工場若しくは事業場の排水処理施設から生じた汚泥を濃縮 消化 脱水又は乾燥 カドミウム したもの 水銀 二 一に掲げる工業汚泥肥料に植物質若しくは動物質の原料を混合したもの又はこれ ニッケル 0.03 を乾燥したもの クロム 0.05 三 一若しくは二に掲げる工業汚泥肥料を混合したもの又はこれを乾燥したもの 鉛 0.01 混合汚泥肥料 ひ素 一 下水汚泥肥料 し尿汚泥肥料若しくは工業汚泥肥料のいずれか二以上を混合した カドミウム もの又はこれを乾燥したもの 水銀 二 一に掲げる混合汚泥肥料に植物質若しくは動物質の原料を混合したもの又はこれ ニッケル 0.03 を乾燥したもの クロム 0.05 三 一若しくは二に掲げる混合汚泥肥料を混合したもの又はこれを乾燥したもの 鉛 0.01 焼成汚泥肥料 ひ素 下水汚泥肥料 し尿汚泥肥料 工業汚泥肥料又は混合汚泥肥料を焼成したもの カドミウム 水銀 ニッケル 0.03 クロム 0.05 鉛 0.01 汚泥発酵肥料 ひ素 一 下水汚泥肥料 し尿汚泥肥料 工業汚泥肥料又は混合汚泥肥料をたい積又は撹拌 カドミウム し 腐熟させたもの 水銀 二 一に掲げる汚泥発酵肥料に植物質若しくは動物質の原料又は焼成汚泥肥料を混合 ニッケル 0.03 したものをたい積又は撹拌し 腐熟させたもの クロム 0.05 鉛 0.01 備考 : 汚泥肥料の種類 及び 含有を許される有害成分の最大量 の欄は 肥料取締法に基づき普通肥料の公定規格を定める等の件 より 登録銘柄数 はポケット肥料要覧より抜粋 登録銘柄数は 平成 18 年 12 月 31 日現在において有効な銘柄数 - 5 -

7 図 2 第 2 回懇談会資料 2-2 汚泥肥料の生産量の推移 より 14,000 12,000 近年における生産量の推移 (平成 14 年平成 15 年平成 16 年平成 17 年平成 18 年 10, 千 8,000 トン 6, )4, , (%) 普通肥料 普通肥料 汚泥を原料とした肥料 汚泥を原料とした肥料 こうした中 食品の基準値に目を向ければ 玄米のカドミウムの基準値が検討され 国際的に調和を図るため 現行の基準値 1.0ppmが0.4ppmへと見直される見込みである このことをも踏まえ 人為的に農地 ( 水田 ) へ投与する肥料による土壌への負荷が増えないよう検討が必要である (2) 検討すべき項目基準値のある重金属のうち カドミウムだけは 植物に必須性を認められていない成分である さらに大きな特徴は 土壌中のカドミウム濃度が農作物の生育阻害が認められる水準以下の場合でも そこで生産された農作物を長期にわたり摂取すれば ヒトや動物に被害を生ずる可能性がある 従って 汚泥肥料中のカドミウムに検討範囲を限定し その濃度を低減する方策 規制のあり方について年度末に報告するため検討を行った 図 3 第 1 回懇談会資料 普通肥料が含有すると考えられる重金属の主な性状等 ( カドミウムだけ抜粋 ) より カドミウムカドミウムは 植物に不要とされている成分である 土壌中の濃度が高いときに植物の生育を阻害するが 植物の生育阻害が認められる水準以下であっても 植物を摂取したヒトや動物に被害を生ずる可能性がある 土壌中の平均濃度は環境庁の調べ ( 昭和 58 年農用地 ) では 0.34ppmである - 6 -

8 3 検討内容規制のあり方については 大きく分けて以下の3つが考えられる 1 有害成分の含有最大量の規制強化汚泥肥料の公定規格中カドミウムの基準値 5ppmを下げる 2 特定普通肥料制度の活用肥料を使う者 ( 施用者 : 農家 ) に対する施用規制を導入 3 肥料生産者による品質管理カドミウムを含む有害成分の分析これら3つの規制のあり方について 安全性( 植物と人畜 ) 有効利用 さらには 制度の運用面からの 行政的側面 のそれぞれの面から長所 短所を勘案しつつ検討を進めた - 7 -

9 表 2 第 3 回懇談会資料 汚泥肥料の規制の考え方 より汚泥肥料の規制の考え方 ( 有効利用と安全性の観点から ) 安全性 ( 植物と人畜 ) 有効利用行政的側面 1 有害成分の含有最大量 ( 生産者の対応 ) 新たな基準値を満たす製品を生産 ( 行政の対応 ) 既存の規格を改正 の規制強化 新基準の遵守状況を確認 汚泥肥料の公定規格中 カドミウムの基準値 5 取締の徹底により カドミウ 基準値の科学的根拠が乏しいに 法に基づく指導 罰則が適用可能 ppmを下げる ムが低濃度の汚泥肥料の生産 も関わらず 基準値を超えるた 立入検査を行う人的資源に限界 を担保可能 め汚泥肥料として利用できるも 諸外国に比べ厳しい我が国の基準値 潜在的法違反が増加のおそれのが減少し 汚泥を廃棄物処理 をさらに下げる科学的根拠が不十分 するコストが増加 2 特定普通肥料制度の活 ( 施用者の対応 ) 施用状況を記録 ( 行政の対応 ) 残留試験などの登録 用 要件を追加 ( 生産者の対応 ) 登録の失効に伴い 新たな登録を取得 施用者を指導 監督 肥料を使う者 ( 施用者 施用方法など表示項目を追加 : 農家 ) に対する施用 規制を導入 施用者への施用規制が可能 地方公共団体が定める施肥基準 施用者への施用規制が可能 新たに登録されたもののみが に組み入れた利用が可能 登録要件の設定に必要な科学的知見 流通 施用者側の負担が増加が不十分 肥料中カドミウム濃度を低減 汚泥肥料としての利用が減少し 施用者の指導 監督体制の構築が必 させる取組みに結びつかない 廃棄物としての処理コスト増加 要 3 肥料生産者による品質 ( 生産者の対応 ) 任意の頻度による品質管理を実施 ( 行政の対応 ) 品質管理状況を確認 管理 濃度分布曲線が低濃度に移行 地方公共団体が定める施肥基準 分析能力のある民間機関の育成が必 カドミウムを含む有害 し 全体的に汚泥肥料中のカ に組み入れた利用が可能 要 成分の分析 ドミウム濃度が下がることに ロット毎の管理により 違反の 分析頻度の科学的検討が必要 自主的 つながる 際の回収ロット数が最小となる (1) と (2) に比べ行政コストが小さい 義務的 汚泥肥料生産業者の取組みを評価しやすい 品質管理の分析コストが増加 備考 : 有効利用 安全性( 植物と人畜 ) 及び 行政的側面 の各項において は長所を は短所 課題を表す - 8 -

10 第 2 章結論等これまでの懇談会での議論を踏まえれば 懇談会で得られた結論等は以下のとおり 1 規制のあり方に関する検討ポイント 汚泥肥料生産業者による品質管理 を進めることが適当であるとの一定の方向性を得た 背景 各委員からの主な意見 1 有害成分の含有最大量の規制強化 ( 汚泥肥料の公定規格中カドミウムの基準値 5ppmを下げる ) は 諸外国と比べより厳しいカドミウム濃度の基準値を定めており さらに基準値を引き下げるための科学的根拠が不十分であること 特定普通肥料制度の活用 ( 肥料を使う者 ( 施用者 : 農家 ) に対する施用規制を導入 ) は 農家への負担( 罰則も科せられる ) が増し 実効性を確保する適当な手段もないため適切でないこと 安全な範囲であれば循環利用できるため品質管理を推進し 良い物を利用すべき 2 品質管理の方向性 ポイント (1) 重金属の基準値を超える蓋然性が高く 含有するカドミウムを除去することが困難である 焼成 された汚泥肥料については 義務化 をするとの一定の方向性を得た 資料 1に基づく議論を踏まえ記載 (2) 背景 各委員からの主な意見品質管理については 義務付け と 自主的に の運用上の方法がある どの種類の汚泥肥料を対象に 品質管理を 義務付け するかについては 各委員の意見は以下のとおり 6 種類の汚泥肥料のうち 生産業者自らの品質管理が行われた結果 カド ミウム濃度が比較的低い 下水汚泥肥料 工業汚泥肥料 混合汚泥肥 - 9 -

11 料 については 自主的に品質管理を推進 焼成汚泥肥料については 焼成という工程により重金属が濃縮されること 含有する重金属を除去することが困難であるとの言及があった 炭化 される汚泥肥料については 重金属が濃縮されるが 炭化の程度 ( 炭化時間 炭化温度 ) により 重金属濃度をコントロール可能であるとの言及があった 汚泥発酵肥料については 製造過程中に他原料を用いるなどの 工程管理を行うことにより 含有する重金属濃度を管理することが可能との説明があった さらに 分析については 以下のような意見があった 分析頻度の科学的検討が必要とのことだが 規模や営業形態を考慮して検討が必要 蛍光 X 線装置を使用すれば 汚泥肥料を乾燥しタブレットにしなければならない点はあるが 従前の方法に比べ化学的な前処理操作を行わなくてもできるため 簡易かつ迅速に分析できる ほとんど有害物質検出事例で原因がわからなかったとの説明があったが 原因究明に当たっては その対象とするロットの考え方と どのような分析方法を用いるかも検討すべき さらに 公定規格に基づき 原料と製造方法により分類されている6 種類の汚泥肥料の種類について 以下のような意見があった 汚泥肥料の生産工程については 従来の乾燥 発酵のほか 炭化 焼成 リン回収など 技術は多様化しているところ 現在の公定規格のように下水 し尿などの汚泥の出所による区分ではなく 製造方法に着目したグルーピングとすることも検討してはどうか 汚泥肥料の現在の公定規格の分類について 炭化がどこに区分されるのかは 原料由来で考え 下水 し尿 混合とバラバラになる 炭化 という区分を新たに設けることを検討してはどうか さらに 既存の6 種類の汚泥肥料の公定規格については 肥料の種類 は 6 種類に区分はされているが 含有を許される有害成分の最大量( 重金属の基準値 ) 及び その他の制限事項( 原料の溶出試験 植害試験 ) は 6 種類いずれの汚泥肥料について 全く同じであること 新しい汚泥肥料の製造技術に対応できないことから 既存の公定規格を見直すことを検討するべきとの言及があった

12 分析法については 蛍光 X 線装置の活用を検討すること 分析頻度については 1 日に何度も分析が可能な食品製造所での分析とは大きく異なり ロットの考え方の整理が必要であるとの言及があった

13 図 4 第 3 回懇談会資料 1-8 カドミウムのグラフ より

14 3 将来実施することが必要な調査研究課題ポイント大学と都道府県との連携の下 国の公的な機関で以下の3つの調査研究課題を実施するのが適当との提言があった (1) 汚泥肥料中の重金属の含有量と溶出量の関係のデータ (2) 汚泥肥料の長期連用試験 ( 水田 ) (3) 特定普通肥料の候補となる肥料の作物残留試験 施用方法確立のための試験 背景 各委員からの主な意見汚泥肥料については 含有されている重金属の形態 土壌中での動態 作物への移行など 施用による影響までを検討する場合に 科学的に分かっていることは少なく 知見を蓄積することが求められるとの意見が相次いだ なお 調査研究の実施に当たっては 以下のような留意すべき点が意見が出された 連用試験で肥料製品の溶出試験の溶媒のpHを検討すべき 汚泥肥料の長期連用によってカドミウムの蓄積が進んでいる圃場というのは あまりない わが国農地のバックグラウンド値 (0.34ppm) とほぼ同レベルで 実際の試験では カドミウムを人為的に付加した土壌を使用する必要性もある 将来実施することが必要な調査研究課題の説明 (1) 汚泥肥料中の重金属の含有量と溶出量の関係のデータ土壌中のカドミウムについては 土壌への結合の程度 つまりは抽出されやすいかそうでないかによって 作物に吸収される程度が決まってくる 6 種類の汚泥肥料は原料と製造方法が異なることから それぞれに含まれるカドミウムの化学的形態が異なることが想定され 汚泥肥料の種類毎に含有カドミウムの溶出されやすさについて傾向を調べる 等 (2) 汚泥肥料の長期連用試験 ( 水田 ) 水稲ほ場で 例えばたい肥の代わりに汚泥肥料を元肥として長期連用した場合の土壌への蓄積状況に関する知見の蓄積を目的とする 作物に吸収されやすい形態に変化するのかしないのかどうか 形態毎に土壌から下部への移行程度に関し調べる 等 (3) 特定普通肥料の候補となる肥料の作物残留試験 施用方法確立のための試験

15 (2) の長期連用試験で用いた土壌には 通常に比べカドミウムの蓄積が進んでいると考えられるため この土壌を活用しカドミウムを吸収しやすい農作物を栽培し 植物への吸収の有無 程度を調べる 等 4 関連する対応ポイント (1) 国が行う立入検査によるモニタリングは引き続き重点化を図っていくこととする その際 これまで生産業者に対して行ってきた肥料製品の収去を見直し 生産業者による品質管理が行われている汚泥肥料については 品質管理の適正さの確認 分析データの解析などを行うことにより 更なる重点化を図る (2) また 生産業者が品質管理に取り組むことを推進するために 具体的な品質管理の仕組みを検討し ガイドライン等として汚泥肥料生産業者に提示する (3) 品質管理の取り組み状況については 国において 汚泥肥料生産業者ごとにデータベース化することにより把握し 必要に応じて指導 助言を行う その他汚泥肥料の施用に関する上限値ポイント 資料 1に基づく議論を踏まえ記載 背景 各委員からの主な意見当懇談会の検討の範疇を超えているが 肥料原料の高騰及びリサイクル推進の観点から 未利用資源の活用を図るため 営農上 適切と思われる汚泥肥料の施肥の上限値の目安を設けてはどうかとの意見があった 例として 窒素供給源として計算した結果の数値が提示された なお 他の原材料との混合比率等との関係から 原料汚泥よりもさらに成分含有率のバラツキは大きくなるため 一律に現物 1t/10aなどという数値を決めることは難しいとの意見もあった このため 本報告書では 窒素換算に基づく汚泥肥料の施肥についての数値は一つの考え方を示した参考として掲載した 資料挿入第 3 回懇談会資料永長委員提出資料の1 頁より