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1 入学前直前準備講座 行政法 2018 年 3 月 10 日 洞澤秀雄 行政法の概要 1 時間 かつての試験問題から 1 時間 I. 行政法の全体像 (1) 行政法理論の全体像 行政主体 ( 国 地方自治体など ) と私人との法律関係に関する法理論 総論 : 一般理論 行政組織法 行政作用法 行政救済法 一般理論と作用法で 総論 ということも 各論 : 地方自治法 社会保障法 環境法 税法など行政の各分野に適用される法に関する理論 組織法 作用法 救済法の区別を 警察分野を例に 組織法 : 警察法が 警察庁や都道府県警などについて組織や任務等について定める これに基づき 警察組織が設置される 作用法 : 警察官職務執行法が 警察官が職務を行う際の手段 ( 質問 保護 立入 武器の使用等 ) について定める これに基づき警察官の活動が行われ 警察官は作用法の制約の下で職務を遂行する 救済法 : 警察からの命令などを争う場合には 行政事件訴訟法に基づき取消訴訟などを提起 警察の職務執行の過程で損害を受けた場合には 国家賠償法に基づき損害賠償請求 (2) 憲法 民法との関係での行政法 行政法 という名の法律は存在していない 行政に関わる法の総体を指して 行政法 行政法私人 - 行政 憲法私人 - 国家 ( 立法 司法 行政 ) 行政法は 憲法における国家と私人との法律関係について 国家作用のうちの行政に着目し より具体化 民法私人 - 私人 ( 私人間関係 ) 民法との関係では 法の性質の相違 私人間関係は基本的に私的自治に委ねられるため 民法は裁判規範とされる 他方で 行政法は行為規範とされ 行政機関が行う行為を規律する その根拠は立憲主義に 行政法の法律関係では 紛争が無かろうが 法律に基づいて行政活動が行われる必要がある ( 法律による行政の原理 ) 例: 警察法が無ければ警察組織が存在できず 警察官職務執行法が無ければ警察官が職務行為を行うことができない 労働法は 民事法と行政法の複合の側面 労働者と使用者との関係という民事の法律関係と 行政機関 ( 労基署など ) と労働者 使用者との関係という行政上の法律関係 1

2 II. 一般理論の概要法律に基づく行政の原理 ( 法律の優位 法律の法規創造力 法律の留保 ) 比例原則 平等原則 信頼保護など 法律の留保 : 行政機関がある活動を行う場合に その活動についての法律の根拠が必要か という議論 例えば 具体的不利益を与える営業停止命令 ( 行政行為 ) であれば法律の根拠は必要であるが 適法な建築物の建築について地域住民との話し合いをお願いする ( 行政指導 ) のであれば法律の根拠は不必要 III. 行政法作用法の概要一連の行政過程を構成単位 ( 行為形式など ) に分割して それぞれについて法的統制を図る 行為形式ごとに求められる法的要請が異なる 法律行政 私人 一般的行為 個別的行為 付随的活動 義務履行確保 行政準則行政行為行政調査行政強制行政計画行政契約行政手続行政罰行政指導情報管理 ( 情報公開 個人情報保護など ) 空き家対策を例に空家等対策特別措置法の内容を詳細に定めるために国土交通大臣が施行規則 ( 行政準則 ) を制定 市町村が空家等対策計画 ( 行政計画 ) を策定し 計画的に対応 空家の所有者を把握するために立入調査 ( 行政調査 ) 空家に関するデータベースを整備( 情報管理 ) 倒壊等のおそれのある空家の所有者に対して助言 指導 改善されない場合には勧告 ( いずれも行政指導 ) 勧告に従わない場合に 一定の措置を命ずる措置命令 ( 行政行為 ) 措置命令の前に 意見聴取等の手続( 行政手続 ) 措置を履行しない場合 市長等が代わってその義務を実施 ( 行政強制 ) 措置命令に違反した場合には 50 万円以下の過料 ( 行政罰 ) 法律上の規定はないが 自治体が民間団体と空き家管理協定 ( 行政契約 ) を結ぶ例は多い 問題に答える際には どの行為形式か そこではどのような法的要請が求められ どのような場合に違法との判断がなされるのかを意識 例えば 行政指導においては 任意ではなく強制にわたると違法となりうるとの判例がある 判例の判断枠組の下で 具体的事案を検討する 行政強制のうちの代執行においては それを行う際の要件と手続が行政代執行法に規定されている 具体的事案での要件該当性を検討する IV. 行政救済法の概要 行政過程において私人に生じた何らかの不利益の救済を図るもの 行政争訟と国家補償からなる 2

3 行政争訟 : 行政活動そのものに関する救済として 行政訴訟 行政上の不服申立て 国家補償 : 私人の損失の補填として 国家賠償 損失補償 公害健康被害補償法に基づく水俣病の認定を例に申請に対して棄却処分 ( 不認定処分 ) がなされた場合 不服申立て 行政訴訟 ( 取消訴訟 ) 申請に対してなんら処分がなされない場合 行政訴訟 ( 不作為の違法確認訴訟 義務付け訴訟 ) なんら処分がなされなかったことで被った損害の賠償を求める場合 国家賠償請求訴訟 (1) 行政訴訟における考え方 (a) 訴訟類型の選択 (b) 当該訴訟類型での訴訟要件の充足 (c) 違法性 合法性 (a) 行政事件訴訟法では 抗告訴訟 ( 取消訴訟 無効等確認訴訟 義務付け訴訟など ) 当事者訴訟( 確認訴訟など ) 等の訴訟類型が規定されている 紛争ごとに それが利用できるかを議論する必要 (b) 訴訟類型ごとに 訴訟を適法とするための訴訟要件がある 例えば 取消訴訟においては 処分性 原告適格など それを充足しているかを議論 (c) 争われている行政活動が違法か 適法かを議論 原告側であれば 訴訟類型を選択し その訴訟が訴訟要件を充足して適法であることを主張した上で 係争行政活動が違法であることを主張する ( この最後の点において 一般理論 行政作用法が機能する つまり 比例原則違反の主張 違法な行政行為との主張 違法な手続との主張など ) 被告側であれば 提起された類型の訴訟が訴訟要件を充足しておらず不適法であること 係争行政活動が適法であることを主張する (2) 国家賠償 損失補償における考え方国家賠償法の要件該当性について 判例を参照して 答える 損失補償が認められるための要件 ( 特別の犠牲 ) の該当性について 判例を参照して 答える 国家賠償法 1 条 1 項国又は公共団体の公権力の行使に当る公務員が その職務を行うについて 故意又は過失によつて違法に他人に損害を加えたときは 国又は公共団体が これを賠償する責に任ずる 原告側であれば 損害を生じさせた公務員が 公権力の行使 に当たるものであり その 職務を行う 中で 過失 によって損害を生じさせたことなどを主張する V. 具体的な問題を用いた説明 平成 24 年司法試験 論文式試験問題 公法系科目第 2 問から 3

4 前提としての簡単な制度説明一定の道路はその整備の際に都市計画に定められたうえで 整備がなされる これが計画道路 計画道路の区域内には 建築制限が働き 容易に移転 除却可能なものは建築できるが 堅固な建物は建築できない 道路整備事業の支障にならないようにするため 道路に係る都市計画決定からスムーズに道路整備に至ることが想定されている仕組み しかしながら 都市計画決定後 長期間にわたり事業に着手されない道路 ( 長期未着手道路 ) が多く存在している 道路区域内の地権者は建築制限を長期間にわたり建築制限を受け続けることに 問題 Pは Q 県が都市計画に都市計画施設として定め 建設を計画している道路 ( 以下 本件計画道路 という ) の区域内に 土地 ( 以下 本件土地 という ) 及び本件土地上の鉄骨 2 階建ての店舗兼住宅 ( 以下 本件建物 という ) を所有して 商店を営業している Pは 1965 年に 本件土地を相続により取得し 本件建物を建築して営業を始めた 本件計画道路に係る都市計画 ( 以下 本件計画 という ) は 1970 年に決定され ( 以下 この決定を 本件計画決定 という ) 現在に至るまで基本的に変更されていない Q 県は 本件計画道路のうちa 地点からb 地点までの区間については 交通渋滞を緩和させる必要性が高かったため 1975 年から徐々に事業を施行した 予算の制約や関係する土地建物の所有者等の反対があり 計画を実現するには長期間を要したが 2000 年には道路の整備が完了した これに対し 本件計画道路のうちb 地点からc 地点までの区間 ( 以下 本件区間 という ) については やはり関係する土地建物の所有者等の反対もあって 1970 年から現在まで全く事業が施行されておらず 事業を施行するための具体的な準備や検討も一切行われていない Q 県の財政事情が逼迫しているため 事業の施行は財政上もますます困難になっている こうした状況において Q 県は b 地点とc 地点の間の交通需要が2030 年には2010 年比で約 40パーセント増加するものと推計し この将来の交通需要に応じるために 本件計画道路の区間や幅員を縮小する変更をせずに本件計画を存続させている もっとも Q 県が5 年ごとに行っている都市計画に関する基礎調査によれば R 市の旧市街地に位置するc 地点の付近において事業所及び人口が減少する 空洞化 の傾向が見られ b 地点とc 地点の間の交通量は1990 年から漸減し 2010 年までの20 年間に約 20パーセント減少している しかし c 地点の付近で営業する事業者の多くは 空洞化に歯止めを掛けて街のにぎわいを取り戻すために 本件区間を整備する必要があると Q 県に対して強く主張し続けている こうした地元の主張に配慮して Q 県も 本件区間の整備を進めれば c 地点付近の旧市街地の経済が活性化し それに伴いb 地点とc 地点の間の交通需要が増えていくと予測して 上記のように将来交通需要を推計している 最近になって Pは 持病が悪化して商店を休業することが多くなった また 本件建物は 建築から45 年以上を経過して老朽化し 一部が使用できない状態になった そこで Pは 商店の営業をやめて本件建物を取り壊し 鉄筋コンクリート8 階建てのマンションを建築して 自らも居住しながらマンションを経営して老後の生活を送ることを考えるようになった しかし このことをQ 県の職員に話したところ 本件土地は 本件計画道路の 4

5 区域内にあるため建築が制限され ( 以下 この制限を 本件建築制限 という ) そのような高層の堅固な建物の建築は認められない と言われた Pは 承服できず 訴訟を提起するために弁護士 Sに相談した Pは 8 階建てマンションへの建て替えを第一に要望しているが もしそれが無理であれば Q 県に対し 本件土地の地価が本件建築制限により低落している分に相当する額の支払を請求し ( 以下 この請求を 本件支払請求 という ) 本件建物を鉄骨 2 階建てのバリアフリーの住宅に建て替えることを考えている 資料 1 法律事務所の会議録 を読んだ上で 弁護士 Tの立場に立って 弁護士 Sの指示に応じ 設問に答えなさい なお 都市計画法及び都市計画法施行規則の抜粋を 資料 2 関係法令 に掲げてあるので 適宜参照しなさい 資料は省略 設問 1 本件計画決定は 抗告訴訟の対象となる処分に当たるか 本件計画決定がどのような法的効果を有す るかを明らかにした上で そのような法的効果が本件計画決定の処分性を根拠付けるか否かを検討して答えなさい 設問 2 Q 県が本件計画道路の区間又は幅員を縮小する変更をせずに本件計画を存続させていることは適法か 都市計画法の関係する規定を挙げながら 適法とする法律論及び違法とする法律論として考えられるものを示して 答えなさい 設問 3 Q 県が本件計画を変更せずに存続させていることは適法であると仮定する場合 P の Q 県に対する本 件支払請求は認められるか 請求の根拠規定を示した上で 請求の成否を判断するために考慮すべき要素を 本件 に即して一つ一つ丁寧に示しながら答えなさい (1) 解答の際の考え方通常は 行政法総論と行政救済法にまたがる問題が出される 本問も 行政法総論に係る 設問 2 は 行政計画における計画裁量の司法審査について 行政救済法の行政訴訟に係る 設問 1 が行政計画の処分性 損失補償に係る 設問 3 が長期の建築制限と損失補償について いずれも判例を基礎にした問題であるが 判例とは事案を異にしたり 適用対象法令を異にしたりする また 一方当事者の代理人に立場として答えることになる ( 本問題では P の代理人としての弁護士の立場 ) それゆえ 判例における判示がどこまでの射程を持つか 問題における事実関係や関係法令を詳細に検討してその射程の範囲内と解することができるかなどを 弁護士の立場から議論を構成することになる 5

6 (2) 行政法理論における関連論点と解答の方向性 設問 1 について 処分性の定式 : 行政庁の処分とは 所論のごとく行政庁の法令に基づく行為のすべてを意味するものではなく 公権力の主体たる国または公共団体が行う行為のうち その行為によつて 直接国民の権利義務を形成しまたはその範囲を確定することが法律上認められているものをいうものである ( 最判昭 ) 行政計画の処分性は否定的に解されやすい 最高裁判決 ( 最大判平 ) では 完結型土地利用計画である用途地域の都市計画決定については否定 他方で 非完結型土地利用計画である土地区画整理事業計画について肯定 ( 但し それに係る都市計画決定については否定 ) 計画道路に係る都市計画決定の処分性については まだ最高裁判決はない 下級審では否定されている これまでの最高裁判決の判示から本件の事実関係の下でどう判断されるかを検討する 設問 2 について 行政計画における広範な計画裁量 都市計画決定についての裁判所の審査手法についての最高裁判決 : 都市施設に係る都市計画決定について 諸般の事情を総合的に考慮した上で 政策的 技術的な見地から判断することが不可欠である ため これを決定する行政庁の広範な裁量にゆだねられている とし 裁判所が都市施設に関する都市計画の決定又は変更の内容の適否を審査するに当たっては 当該決定又は変更が裁量権の行使としてされたことを前提として その基礎とされた重要な事実に誤認があること等により重要な事実の基礎を欠くこととなる場合 又は 事実に対する評価が明らかに合理性を欠くこと 判断の過程において考慮すべき事情を考慮しないこと等によりその内容が社会通念に照らして著しく妥当性を欠くものと認められる場合に限り 裁量権の範囲を逸脱し又はこれを濫用したものとして違法となるとすべきものと解する ( 最判平 : 小田急訴訟 ) 但し 地裁判決ではあるが 道路の需要予測に係る基礎調査の考慮不尽を理由に 都市計画決定を違法とした裁判例 ( 東京高判平 : 伊東大仁線事件 ) 最高裁の審査手法に基づき 地裁判決をも加味して 本件の事実関係に基づき答える 設問 3 について 損失補償の請求の根拠規定 個別法に規定がない場合には 憲法 29 条 3 項 損失補償請求が認められるための諸要素 侵害の一般性 個別性 強度 目的など さらに制限の期間も 同様の都市計画道路に係る長期の建築制限を理由とした損失補償請求について 最高裁判決 ( 最判平 ) 判決は請求を棄却したが 藤田裁判官の補足意見において制限の長期性を考慮することを示唆 6