ホームレスへの自立支援のあり方について

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ほだかあいきょう
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1 1 はじめに札幌市では平成 17 年 1 月に札幌市ホームレスの自立支援のための取組方針 ( 以下取組方針という ) を策定しホームレス支援を行ってきましたまた平成 25 年 12 月に成立した生活困窮者自立支援法 ( 平成 25 年法律第 105 号 ) により生活困窮者への新たな自立支援制度が構築されることとなり札幌市においても生活困窮者自立支援計画 ( 案 ) の中で具体的な制度設計に向けた考え方が示されていますこのような背景のもと生活困窮者への自立支援のあり方について大局的な視点で検討を行うことが必要となり札幌市長から当分科会に意見を求められましたそれを受けて当分科会において各委員による慎重かつ活発な討議意見交換を重ねた結果札幌市における生活困窮者への自立支援のあり方についての基本的な考え方をとりまとめるに至りましたので当分科会として意見を具申するものであります - 1 -

2 2 意見具申の背景など (1) 国等の動向ホームレスの自立の支援等に関する特別措置法( 平成 14 年法律第 105 号 ) ( 以下ホームレス自立支援法という ) によって国等はホームレスの人権に配慮し必要な施策を講ずることとされましたホームレス自立支援法に基づき国は平成 15 年にホームレスの自立の支援等に関する基本方針 ( 以下基本方針という ) を策定しホームレスの自立を積極的に促すとともに新たにホームレスになることを防止し地域社会におけるホームレスに関する問題の解決が図られることを目指しました直近では平成 25 年 7 月に基本方針の見直しを行い基本的な姿勢を踏襲しながらよりきめ細かなホームレス対策を講ずることとされています一方で平成 25 年 12 月には生活困窮者自立支援法が成立し生活保護に至る前の段階にある生活困窮者を支援するいわゆる第 2のセーフティネットの充実強化が図られることとなりましたホームレス自立支援法と生活困窮者自立支援法の関係に - 2 -

3 ついて基本方針の関連部分についての所要の改正が行われることとされていますが現時点では明確な考え方が示されてはいませんただし国は生活困窮者自立支援法に関する事業説明会などで生活困窮者自立支援法により新たに実施される自立相談支援事業や一時生活支援事業において今まで行われていたホームレス支援策を実施していく方針を示していますまた北海道においても平成 26 年 3 月に北海道ホームレス自立支援等実施計画が改訂されておりホームレス等貧困困窮者の絆再生事業を活用した緊急一時的な宿泊場所の提供や居宅生活への移行などを行うNPO 法人への補助金交付が行われています - 3 -

4 (2) 札幌市の動向札幌市では平成 17 年 1 月に取組方針を策定し総合相談会の開催や救護施設等への緊急入所及び就労支援入所ホームレス相談員の配置などのホームレス支援事業を行ってきましたが国の基本方針改訂と生活困窮者自立支援法の成立を踏まえ取組方針の改訂を行うこととしていますまた平成 27 年 4 月からの生活困窮者自立支援法施行に向けて平成 25 年度から札幌市生活困窮者自立促進支援モデル事業 ( 以下モデル事業という ) を実施中であり相談内容の分析や課題の検討などを行いながら制度の本格実施に向けた準備を行っています今後はモデル事業の成果などを踏まえながら札幌市における生活困窮者自立支援制度に関する計画である札幌市生活困窮者自立支援計画 ( 以下自立支援計画という ) をとりまとめる予定となっています - 4 -

5 (3) 分科会での検討の視点上記のとおり今後は札幌市による取組方針の改訂や自立支援計画の策定により具体的な制度設計が行われていくこととなりますが現時点では予算をはじめとする国の実施計画の詳細が判明していない状況ですそこでホームレスを含む生活困窮者への自立支援のあり方について検討するにあたり当分科会では取組方針や自立支援計画の基本的な指針となるべき大局的な観点からの論点について議論することとしましたなお生活困窮者自立支援法による生活困窮者の定義にはホームレスも含まれるものの一般的な生活困窮者とホームレスとでは支援にあたって求められる知識やスキル必要となる設備などの面で大きく違ったものとなってくると考えられることから一般的な生活困窮者向けの支援施策とホームレス向けの支援施策はそれぞれ個別の総合的な計画あるいは方針として取りまとめられるべきであると考え関連はするものの別の観点からの検討を行った上で意見をとりまとめました - 5 -

6 3 札幌市における生活困窮者自立支援制度のあり方について (1) 制度の対象者について生活困窮者自立支援法による生活困窮者の定義は第 2 条第 1 項に現に経済的に困窮し最低限度の生活を維持することができなくなるおそれのある者と規定されていますモデル事業の相談状況からは仕事探しや生活費についての課題を中心としつつも病気や健康債務や住まいなどの複数の問題を同時に抱えている利用者が多いことがうかがえますこれらのことから経済的自立に向けた就労支援が必要な方を中心となる対象者として想定し本人に最も適した就労支援を継続しつつ就労に向けた支援を行う上で妨げとなる生活面や健康面での課題について一つ一つ解決していく体制づくりが必要だと考えますまた制度が目指す自立には経済的自立のみならず日常生活自立や社会生活自立も含まれていることに留意し幅広い生活困窮者からの相談を受けとめ生活保護などの福祉制度へのつなぎを含めて包括的な支援を行っていくことが必要だと考えます - 6 -

7 (2) 生活困窮者の早期把握生活困窮者の中には複合的な課題を抱えながら社会とのつながりが薄れ自ら支援サービスへアクセスできない方が存在すると指摘されているところですモデル事業においてもニート障がいが疑われる方家計破綻者などの早期発見と早期支援が課題となっていますこれらの自ら生活困窮者自立支援制度を利用することが難しい生活困窮者を早期に発見するためには区役所やハローワークのような行政機関をはじめ民生委員児童委員や町内会などの地域組織民間支援団体等を含めた関係機関とのネットワークづくりが重要だと考えますまた生活困窮者が訪れる機会が多いと考えられる区役所等の各相談窓口において支援が必要な方を確実に生活困窮者自立支援制度へつないでいく体制づくりが必要だと考えます - 7 -

8 (3) 自立支援事業の充実生活困窮者自立支援法では自立相談支援事業と住居確保給付金の支給の2つは必ず実施しなければならない必須事業その他の事業は地域の実情に応じて実施するかどうかを選択できる任意事業とされています複合的な課題を抱える生活困窮者には個々の状況に応じて複数の支援を包括的に行う必要があり必須事業だけでは生活困窮者の自立に向けた効果的な支援を行うことはできませんしたがってハローワークや若者支援総合センター障がい者相談支援事業所などの他制度による支援を最大限に活用しつつ必要性が高いと認められる任意事業を積極的に展開し必須事業と合わせて実施すべきであると考えますなお自立相談支援事業を含めてこれらの支援事業を業務委託により実施する際には委託事業者に求める業務内容の明確化や業務委託のより効果的な実施方法について注意深く検討し適切な執行を行うべきと考えます - 8 -

9 4 札幌市におけるホームレスへの自立支援のあり方について (1) 生活困窮者自立支援制度を踏まえた施策の再編これまで札幌市では国の基本方針と北海道の実施計画を踏まえつつ積雪寒冷地という札幌市の地域特性も考慮してホームレスへの自立支援を行ってきましたより具体的には総合相談会やホームレス相談員の街頭相談などによる相談体制や救護施設などによる緊急的な宿泊所を用意しつつ最終的には生活保護の適用により安定した住居を確保することを基本としており生活保護制度を前提とした支援であったと評価できます一方で札幌市内の NPO 法人によりホームレス等貧困困窮者の絆再生事業 ( 北海道の補助事業 ) を活用した緊急一時的な宿泊場所の提供や居宅生活への移行支援などが年間 400 人程度の規模を対象に行われていますそして国からはこれらのホームレス緊急一時宿泊事業について一時生活支援事業へ移行する方針が示されています生活保護が今後もホームレス支援の柱であり続けることは間違いありませんが一時生活支援事業やNPO 法人等によるホームレス支援の取組を活用した新たなホームレ - 9 -

10 ス支援事業について検討していく必要があると考えますまた路上生活を脱却した後に再び路上生活に戻ってしまうホームレスや屋根のある場所での生活と路上生活を短期間に繰り返すホームレスの存在が指摘されているところですこれらのホームレスに対しては衣食住の確保のみならず生活や医療健康に関する相談や助言などの総合的な自立支援策を講じていく必要がありますこのため自立相談支援事業をホームレスに対しても積極的に展開できるような体制づくりを検討すべきであると考えます

11 (2) ホームレスの定義の再検証と対象者の再把握ホームレス自立支援法によるホームレスの定義は第 2 条に都市公園河川道路駅舎その他の施設を故なく起居の場所とし日常生活を営んでいる者と規定されていますがホームレスとなっている期間や経緯などによって必要な支援の内容は変わってくるものと考えられます長期間にわたって路上生活を続けているホームレスについては福祉的な支援を拒否する場合が多く定期的な巡回相談を通じた粘り強い見守りや呼びかけ健康や衛生についての相談体制の確保が必要です路上生活を開始して間もないホームレスについてはできるだけ早期に生活保護の適用や生活困窮者自立支援制度による自立支援へつなげ対応が困難な長期の路上生活に至る前に対処していくことが重要ですまた路上生活に至る前段階として深夜営業の店舗等で寝泊まりするなど不安定な居住環境にある方々の存在が指摘されているところですが実態把握に努めるとともに住居確保給付金の支給など生活困窮者自立支援制度による自立支援の取組を進めていくことが必要だと考えます

12 (3) 広域的な視点でのホームレス対策平成 25 年 4 月から平成 26 年 3 月までの間に実施された前述のNPO 法人によるホームレス等貧困困窮者の絆再生事業を活用した緊急一時的な宿泊場所の提供について実施団体による調査結果では支援対象者のうち生活困窮に陥った時の直近の居住地が札幌市にある割合は57% とのことですこのデータや道内での求人状況などから札幌市におけるホームレスの特徴として職を求めて道内他都市あるいは道外から札幌市に出てきたものの職が見つからないなどして札幌市でホームレス化するという構造が推測できますこのことは札幌市単独でのホームレス支援策には自ずと限界があることを示していますこのため北海道や道内他都市との適切な役割分担によるホームレス支援施策の推進が必要であると考えます

13 5 おわりに以上のとおり当分科会では取組方針や自立支援計画の基本的な指針を示すべき大局的な観点からの論点について検討を行ってまいりました提言の趣旨を十分に踏まえた上でホームレスを含む生活困窮者への自立支援に対する理解が広く市民の間にも行きわたるように取り組まれることを希望し意見具申の結びといたします

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15 参考資料ページ 1 審議経過 17 2 低所得者福祉専門分科会委員名簿 19 3 札幌市生活困窮者自立支援計画 ( 案 ) 概要版 21 4 札幌市生活困窮者自立支援計画 ( 案 ) 23 5 ホームレス施策に関するこれまでの経過について 75 6 ホームレスの自立の支援等に関する基本方針 77 7 一時生活支援事業について 99 8 札幌市ホームレスの自立支援のための取組方針平成 25 年度ホームレス自立支援事業の概要と実績札幌市内の民間団体による主なホームレス支援

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17 資料 1 審議経過平成 26 年 (2014 年 )12 月 17 日第 1 回低所得者福祉専門分科会札幌市生活困窮者自立支援計画 ( 案 ) について札幌ホームレスの自立支援のための取組方針について平成 27 年 (2015 年 )1 月 19 日第 2 回低所得者福祉専門分科会札幌市における生活困窮者への自立支援のあり方 ( 意見具申案審議 )

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19 資料 2 低所得者福祉専門分科会委員名簿分科会会長井上祐次札幌公共職業安定所長分科会副会長上田厚子札幌市母子寡婦福祉連合会理事長委員岡崎みどり札幌テレビ放送総務局総務部ゼネラルマネージャー委員斉藤浩司札幌地区労働組合総連合勤医協本部員委員佐藤至英北翔大学教授委員末岡裕文札幌市医師会理事委員杉岡直人北星学園大学教授委員深谷仁札幌市老人福祉施設協議会顧問

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21 以降の資料については割愛

1_【鑑】「生活困窮者自立支援法の施行に伴う多重債務者対策担当分野との連携について（通知）」の一部改正について

1_【鑑】「生活困窮者自立支援法の施行に伴う多重債務者対策担当分野との連携について（通知）」の一部改正について別添 13 社援地発 1001 第 13 号平成 3 0 年 1 0 月 1 日都道府県各指定都市生活困窮者自立支援制度主管部 ( 局 ) 長殿中核市厚生労働省社会援護局地域福祉課長 ( 公印省略 ) 生活困窮者自立支援法の施行に伴う多重債務者対策担当分野との連携について ( 通知 ) の一部改正について生活保護に至る前の段階にある生活困窮者に対する自立支援策を強化するため平成 27