2003 财团法人自治体国际化协会 (CLAIR) (Council of Local Authority for International Relations) 联系处财团法人自治体国际化协会调查部日本国东京都千代田区霞关 新霞关大厦 19 楼 Tel:

Transcription

1 日本的地方制度 日本的地方制度 2003 财团法人自治体国际化协会

2 2003 财团法人自治体国际化协会 (CLAIR) (Council of Local Authority for International Relations) 联系处财团法人自治体国际化协会调查部日本国东京都千代田区霞关 新霞关大厦 19 楼 Tel: Fax: URL:

3 日本的地方制度 财团法人自治体国际化协会

4

5 前 言 近年来, 由于信息技术的迅速发展以及民众价值观的多样化等因素, 日本社会体系发生着巨大的变化 在这个过程中, 人们对地方政府这一最贴近民众利益的政府机构的作用和功能开始有新的认识 同样, 随着社会发展过程中出现的多样化, 国外很多国家也面临了仅靠中央政府的规范化的政策难以解决地方的具体问题的局面 于是, 人们开始从广泛的角度重新审视地方政府所具有的各种功能 日本从 2000 年 4 月颁布实施 地方分权一览法 ( 地方分权法规总则 ), 该法对中央政府与地方政府分别所应担负的作用作了明确规定, 旨在提高地方政府的自主性和自立性, 并建设富有特性并充满活力的地区社会 在这种形势变化中, 世界各国之间在地方自治领域所积累的经验和知识进行相互交流, 这必将大大有助于今后地方政府的发展 基于上述认识, 为向世界各国的地方政府工作者介绍日本的地方自治制度和现状, 我们于 1995 年编撰了 日本的地方制度 英文版, 后来又编撰了法文版 韩文版, 今次终于发行 日本的地方制度 中文版 在本书的编写上, 我们力求平实易懂, 以便使不太了解日本的政治 社会状况的人士也能通过本书了解有关内容 本书第一章介绍日本的地方自治的特点, 第二章介绍日本的地方政府的职能, 第三章介绍日本的地方政府所面临的课题, 第四章介绍堪称日本地方政府各种职能之基础的有关制度, 第五章介绍 地方分权 这一近年来地方自治领域的重要课题 我们期望本书能够有助于世界各国人们增进对日本地方自治的了解 财团法人自治体国际化协会理事长纪内隆宏 2004 年 3 月 31 日 ( 注 ) 本书内容原则上依据 2003 年 11 月时公布的最新数据 本书旨在介绍有关日本地方自治的基本情况, 所以, 对具体细节和例外事项作了省略 谨请各位在使用本书时予以谅解

6

7 日本的地方制度 日本的地方自治纲要 11 地方自治在法律上的定位 设置地方政府的依据 地方政府的层级 地方政府的规模以及数量 地方政府的地区性 地方政府的权限 地方政府的统一性 中央政府与地方政府之间的关系 地方选举的背景 地方政府首长 议会及其政治背景...8 地方政府的工作 11 规划 12 居民业务 13 社会福利 14 社会保险 卫生 清理垃圾工作 环保工作 农林水产事业 工商行政工作 城市建设 基建与住宅 警察 消防 教育 地方公营企业以及 第三形态 企业...28 日本的地方自治的课题 11 人口老龄化措施 提高地区社会的活力 在国际社会中发挥作用 提高生活的质量 文化建设 居民参与与信息公开...39

8 制度解说 日本的地方自治 11 地方政府的种类 地方政府的机构 地方政府的首长 行政委员会 首长和议会的关系 地方政府的议会 中央政府与地方政府的关系 居民的权利 ( 直接参政制度 ) 地方政府的立法权限 地方财政制度 地方公务员制度...56 地方自治的现状 11 地方分权的潮流 建立和完备地方行政体制...63

9 1 日本的地方自治纲要第一章 序 各个国家的地方自治机制及其运行状况, 因其国情而有所不同, 但是, 用来说明地方自治体系的重要因素则基本上是相同的 根据这些要素, 本书拟围绕以下几个方面展开解说 1(1) 地方自治在法律上的定位 1(2) 设置地方政府的依据 1(3) 地方政府的层级 1(4) 地方政府的规模以及数量 1(5) 地方政府的地区性 1(6) 地方政府的权限 1(7) 地方政府的统一性 1(8) 中央政府与地方政府之间的关系 1(9) 地方选举的背景 (10) 地方政府首长 议会及其政治背景 1 地方自治在法律上的定位 日本的地方自治是以日本国宪法为依据的 1946 年颁布的日本国宪法将地方自治视为民主主义所不可或缺的内容, 明确地将地方政府纳入国家统治结构之中并规定在国政的范围内保障地方自治 日本国宪法的第八章题为 地方自治, 其内容中设有四条规定 首先, 强调要遵重地方自治及其基本原则 ; 第二, 规定议会以及行政机构应通过直接公开选举产生 ; 第三, 明确规定地方政府在广泛的行政事务方面拥有广泛的权限, 并赋予其自治立法权 ; 第四, 对只适用于特定地方政府的特别法的制定予以限制 根据这一宪法规定, 日本制定了很多有关地方自治的法律, 其中成为地方自治组织及其运行之法律核心的就是 地方自治法 地方自治法 对构成地方政府核心部分的居民 议会 行政机构等作了相关规定, 同时, 对地方政府的地位例如中央政府与地方政府的关系以及各地方政府的相互关系等 地方政府的运行例如财务等重要事项均作了规定 日本的地方自治在以宪法为主的国家法律体系中得到明确承认 2 设置地方政府的依据 地方自治法 规定 基本的地方政府为都 道 府 县以及市 町 村 1

10 第一章日本的地方自治纲要 在日本的明治时代中期, 政府作为一项近代化政策引进地方自治制度, 为日本后来的有体系的地方自治制度奠定了基础 当时, 都 道 府 县知事是由中央政府任命的, 用现在的眼光来看, 地方在很大程度上受中央政府的统制, 尚属一种不完善的制度结构, 但是, 地方自治的不少具体制度却一直沿用至今 现在的都 道 府 县以及市 町 村就是在那个时代划分的, 经过第二次世界大战后的强化过程, 地方自治获得了长足发展 因此, 日本无论是过去还是现在, 都不存在特定的人群以特定区域为依托通过法律手续自行设立地方政府的例子 地方自治法 以 1947 年该法制定时已存在的都 道 府 县以及市 町 村为前提, 对地方政府的区域变更事宜作了具体规定 但是, 它没有对在尚未设立地方政府的区域设立新的地方政府, 或是废除某地方政府而将该区域划归另外一个地方政府的问题作出规定 3 地方政府的层级 地方行政机构的层级设立, 取决于不同国家的不同地理条件 人口规模 地方行政事务内容 中央集权程度等要素 日本的地方自治制度有两个层级, 即作为广域地方自治单位的都 道 府 县和作为基础地方自治单位的市 町 村 从国外的行政单位的层级来看, 联邦制国家以 联邦 - 准主权州 - 广域地方自治单位 - 基础地方自治单位 的四级行政作为规范 ; 而在单一国家, 则是以 国家 - 广域地方自治单位 - 基础地方自治单位 的三级行政作为规范 日本属单一国家类型 4 地方政府的规模以及数量 虽然统称为都 道 府 县或是市 町 村, 但实际上, 同一层级的地方政府在人口 面积上都是千差万别的 从都 道 府 县层级来看, 东京都人口超过一千万, 而鸟取县人口仅 70 多万 ; 北海道面积超过八万平方公里, 而香川县面积还不到两千平方公里, 规模不同的地方政府共有 47 个 市 町 村层级更是多种多样, 有人口超过三百万的横浜市, 也有人口仅 200 人的东京都青岛村, 北海道足寄町面积达 1400 平方公里, 而长崎县高岛町仅约 1.34 平方公里, 虽然人口和面积如此迥异, 但它们均称为市 町 村 日本有 47 个都 道 府 县, 这一点自明治时代中期引进近代自治制度以来一直没有变化 都 道 府 县的行政区域以 8 世纪开始的古代律令制下的地方行政单位为基础, 它也是以始于 1603 年的江户幕府与各藩的关系为根源的, 这一行政划分符合日本人长期以来形成的区域观念, 具有一定的稳定性 战后, 随着经济的发展, 经济界人士认为都 道 府 县的划分已与经济发展状况不相符而提出加以修正, 却无果而终 2

11 第一章日本的地方自治纲要 市 町 村的数量从第二次世界大战后开始逐渐减少, 主要由于中央政府欲扩大地方财政规模并提高工作效率的政策取向所致 特别是从 1953 年至 1961 年, 根据 町村合并促进法 等法律, 在中央政府的引导下实行了町村合并, 原有的约一万个市 町 村通过合并减少到约三分之一 其结果, 市 町 村的财政规模扩大了, 地方自治得到发展, 使地方政府工作很好地适应了随着经济高速增长出现的城市化潮流 在后来的时期, 根据市 町 村发展的实际情况又进行过市 町 村的合并, 现在, 日本共有 3186 个市 町 村 自从明治时期引进地方自治制度以来, 为适应随着社会经济的发展而出现的日常生活圈的扩大, 日本的市 町 村逐步扩大其规模, 可以说, 市 町 村作为基层地方政府至今保持着与居民的近距离关系 不过, 市 町 村也存在着与都 道 府 县同样的问题, 即社会经济的横向联系跨越行政区域设置时所产生的各种问题 为此, 日本设立了在全国范围的 广域市町村圈, 圈内市 町 村携手共同处理有关问题 地方政府的人口与面积 人口 人口 都 道 府 县 人口 市 特别区 人口 町 村 1000 万以上 万以上 万以上 2, 万以上 万以上 万以上 2, 万以上 万以上 万以上 万以上 万以上 万以上 2, 万以上 万以上 万以上 2, 万以下 万以上 万以上 2, 万以上 万以下 2, 万以下 074 2,5 总计 47 总计 总计 2,509 面积 2002 年 4 月时的数据 面积 都 道 府 县 面积 市 特别区 面积 町 村 0.1 万 Km 2 以上 Km 2 以上 Km 2 以上 2, 万 Km 2 以上 Km 2 以上 Km 2 以上 2, 万 Km 2 以上 Km 2 以上 Km 2 以上 2, 万 Km 2 以上 Km 2 以上 Km 2 以上 2, 万 Km 2 以上 Km 2 以上 Km 2 以上 2, 万 Km 2 以下 0050Km 2 以上 Km 2 以上 2, Km 2 以上 Km 2 以上 2, Km 2 以下 Km 2 以下 2,444 总计 47 总计 总计 2, 年 4 月时的数据 3

12 第一章日本的地方自治纲要 都 道 府 县首府所在地以及各都 道 府 县内的地方政府数量 都 道 府 县首府所在地政令指定市 ( 参阅第 44 页 ) 政令指定市以及都 道 府 县首府 核心市 ( 参阅第 65 页 ) 核心市以及都 道 府 县首府所在地 北海道地区 1. 北海道札幌 (212) 旭川 东北地区 2. 青森 青森 (67) 3. 岩手 盛冈 (58) 4. 宫城 仙台 (71) 5. 秋田 秋田 (69) 6. 山形 山形 (44) 7. 福岛 福岛 (90) 近畿地区 24. 三重 津 (69) 25. 滋贺 大津 (50) 26. 京都 京都 (44) 27. 大阪 大阪 (44) 28. 兵库 神户 (88) 29. 奈良 奈良 (47) 30. 和歌山 和歌山 (50) 中国地区 31. 鸟取 鸟取 (39) 32. 岛根 松江 (59) 33. 冈山 冈山 (78) 34. 广岛 广岛 (79) 35. 山口 山口 (53) 福山 姬路 郡山磐城 关东地区 18. 茨木 水户 (83) 19. 栃木 宇都宫 (49) 10. 群马 前桥 (69) 11. 埼玉 埼玉 (90) 12. 千叶 千叶 (80) 13. 东京 东京 (39(23)) 14. 神奈川 横兵 (37) 川崎横须贺 北九州 界 丰田 滨松 丰桥 四国地区 36. 德岛 德岛 (50) 37. 香川 高松 (37) 38. 爱媛 松山 (69) 39. 高知 高知 (53) 中部地区 15. 新潟 新潟 (111) 16. 富山 富山 (35) 17. 石川 金泽 (41) 18. 福井 福井 (35) 19. 山梨 甲府 (58) 20. 长野 长野 (120) 21. 岐阜 岐阜 (96) 22. 静冈 静冈 (73) 23. 爱知 名古屋 (88) 九州地区 40. 福冈 福冈 (96) 41. 佐贺 佐贺 (49) 42. 长崎 长崎 (79) 43. 熊本 熊本 (90) 44. 大分 大分 (58) 45. 宫崎 宫崎 (44) 46. 鹿儿岛 鹿儿岛 (96) 47. 冲绳 那霸 (52) 4

13 第一章日本的地方自治纲要 5 地方政府的地区性 日本的地方政府, 与其说是履行特定职能的行政机构, 不如说它更具置根于所辖区社会的统治主体的性质, 在这个意义上来说, 日本的地方政府有着较强的地区性 无论是作为基础自治单位的市 町 村, 还是作为广域自治单位的都 道 府 县都是同样 也就是说, 都 道 府 县和市 町 村的首长 议会的议员均由所辖地区的居民直接选举产生的, 都 道 府 县和市 町 村在其所辖的区域拥有全面的行政权限 中央政府的部分省厅 ( 部委 ) 在不同地区设有派出办事机构, 但是, 它们均属各省厅条条结构中的一个分支机构 在地方并不存在全面代表中央政府的机构 这一点也明显地表现出作为综合行政主体的地方政府的地区性 6 地方政府的权限 日本的地方政府, 无论是都 道 府 县, 还是市 町 村, 根据法律一律被授予各自职能范围内的全面权限, 以便根据地区现实为地区民众利益发挥应有的作用 根据 1999 年 7 月制定的 关于推动地方分权相关法律建设的法律 ( 地方分权一览法 ), 日本对地方自治法进行了修订 修订后的地方自治法对中央政府与地方政府的作用分工做出明确的规定, 并废除所谓的 机关委任事务 ( 即地方政府的首长根据法律代替中央政府或其它地方政府管理或执行的事务 ), 同时, 重新界定因此而出现的事务划分以及中央对地方的干预等问题 地方政府被视为一个自主并综合地执行地区行政事务的广泛性职能机构, 而中央政府承担作为国家在国际社会中的有关事务 以及应该全国统一的国民活动事务, 制定有关地方自治基本准则的政策 这样, 中央政府与地方政府两者的作用分工得到了明确化 同时, 废除 机关委任事务 制度后, 地方政府的行政事务被调整分类为 自治事务 和 法定委托事务 所谓 法定委托事务, 指的是法律或政令规定的由地方政府依据法令执行的事务中的本应属于中央政府或都 道 府 县政府职能范围内的事务, 并且中央政府或都 道 府 县政府必须确保对这些事务的正确处理 地方自治法附表 1 和附表 2 对其内容作了规定, 具体包括护照的签发 国道的管理 国家指定统计事务等等 自治事务 指的是除 法定委托事务 以外的地方政府行政事务, 具体来说, 就是历来的地方政府行政事务以及原 机关委任事务 中被归类为地方政府事务的内容 综上所述, 日本的地方政府的职能范围非常广, 可以说中央政府的外交 安全保障 审判及检察等之外, 囊括了几乎所有的国内事务 地方政府的财政支出非常大, 地方政府的整个财政规模相当于中央政府的财政规模 从租税来看, 中央政府与所有地方政府的税源分配比例为三比二, 但是, 因为中央政府有大规模的财政转移到地方政府, 即地方交付税 地方转让税 国库支出金等, 所以, 在实际支出上, 中央政府与整个地方政府的比例约为二比三 5

14 第一章日本的地方自治纲要 地方自治法对都 道 府 县与市 町 村之间的行政事务分工作了下述规定 都 道 府 县的行政事务内容为 : 包括市 町 村在内的地方政府的广泛事务 与市 町 村的连络协调以及规模和性质超出一般市 町 村处理范围的事务 市 町 村承担都 道 府 县行政事务以外的一切事务 但是, 实际上, 中央政府 都 道 府 县以及市 町 村之间的行政事务划分, 并不是根据地方政府层级对各个事务领域进行划分, 而绝大多数都是以在同一事务领域发挥各层级地方政府职能的形式进行分工的 政府 中央政府财政国税 纳税款 地方公共财政地方税 中央与地方之比例财源的分配 3:2 通过地方交付税和地方转让税进行财源分配 通过国库支出进行财源分配 ( 最终支出 ) 最终支出 2:3 提供行政服务 中央政府与地方政府之间的财政关系 7 地方政府的统一性 日本的都 道 府 县或是市 町 村在各自的行政层级上, 虽然其人口和面积规模都有很大的差别, 但根据地方自治法, 它们基本上都拥有相同的组织机构和职能, 只有东京都的中心区域和 12 个政令指定城市区域例外 因此, 从制度方面来看, 日本的地方自治的规范程度较高 这种统一性的思想来源在于 : 在地方政府所提供的行政服务方面, 全国任何地区都应确保与中央政府同样的内容和水准, 并且, 地方政府不应是为适应地方的具体情况设置的特殊机构, 地方政府应尽可能以全国统一的制度措施来处理地方事务 当然, 各地方政府的财政规模有很大的差异, 因此有必要根据规范化的制度, 为提供相同水准的行政服务, 在地方政府之间进行财源调整 为此, 日本制定了地方交付税制度, 即根据财政能力, 将一定比例的国税分配给地方政府 6

15 第一章日本的地方自治纲要 8 中央政府与地方政府之间的关系 日本的地方政府被置位于由中央与地方构成的整个国家统治体系之中 包括地方上的广域层次和基础层次在内, 中央政府与地方政府在整体上处于相互依存 相互补充的关系 日本根据 1999 年 7 月制定的 地方分权一览法 对地方自治法进行修订, 重新审定了中央对地方政府以及都 道 府 县对下级地方政府的总括性指挥监督权, 并规定中央对地方的干预应被限定在法律或是法律基础上的政令所认可的范围内, 同时, 法律允许范围的干预应限制在其基本形式的最小程度上, 必须顾及地方政府的自主性和自立性 根据修订后的地方自治法, 废除了 机关委任事务, 并在总理府设立一个新的机构 国家地方争讼处理委员会 随着中央与地方政府之间新的关系的建立, 当中央与地方政府之间发生争讼时, 国家地方争讼处理委员会 将站在公平 中立的立场对争讼进行调查 调停等 同时, 日本对地方自治的相关法律也进行了修订 修订后的地方自治法废除了地方债审批制度, 并制定地方政府对地方交付税计算提出质疑的制度, 在地方税法方面, 废除法定外普通税许可制度等, 使中央与地方的关系从过去的上下 主从关系向对等 协作关系转换 并且, 地方自治法还对以往中央以法令硬性规定公务员编制和机构设置的 必置规制 进行了重新审定 9 地方选举的背景 从选举角度来看, 日本的中央政府与地方政府也是相互依存的 在地方政府中, 政党间的政策差异不是很大, 因此, 地方首长竞选中, 在中央政府中相互对立的政党共同推荐同一候选人的现象也很平常 特别是在农村地区的地方议会中, 不属于任何政党的保守派无党派人士占多数的情况很多 如果从这一点来看, 似乎地方政府与中央政府处于分离的状况, 但在选举机制上来说, 两者是密不可分的 在保守派政治家来说, 其竞选支持团体 后援会 是从中央到地方的系列组织, 因此, 无论是国会议员, 还是地方议员, 为了当选, 他们需要相互合作 同时, 对于以劳动组合 ( 工会 ) 等组织为基础的政党来说, 竞选时也同样需要国会议员和地方议员的合作 7

16 第一章日本的地方自治纲要 10 地方政府首长 议会及其政治背景 无论是都 道 府 县还是市 町 村, 其地方政府首长以及议会议员都是经过所在地区居民的直接选举产生的 因此, 首长在与议会的关系中, 不仅在政策制定上处于优势, 而且在政治上也处于强势 都 道 府 县地方政府的首长大多原是中央政府官员 国会议员, 或地方政府干部 议员, 或地方企业家等 从地方政府与政党的关系来看, 在 70 年代的一段时期内, 由于当时出现严重的公害问题以及城市问题 ( 垃圾问题 住房问题等 ), 在选举中相继产生不少受革新政党支持的地方政府首长, 例如学者型知事等等 后来, 绝大多数的地方政府都积极致力于公害问题和城市问题的解决, 受保守政党和革新政党双方支持的知事开始增多 地方议会议员大多原是农林水产及工商团体的干部, 或是政党活动家, 或是劳动组合 ( 工会 ) 的干部等 在大城市圈的地方议会议员中, 存在着一定程度的政党化, 但在农村地区, 地方议会议员则强烈地带有所在地区代表的色彩 地方政府选举的投票率在农村较高, 而在城市, 不少人对选举并不关心 到了 90 年代, 出现一种新的趋势, 一些在日本政界相对来说较为年轻的四十多岁或五十多岁的人当选为知事或市 町 村首长 70 年代, 严重的公害问题以及城市问题导致了全国范围的民众运动 当时, 民众运动一般将其要求直接向地方政府首长以及政府机构进行陈述, 而不大与议会产生接触 后来, 居民的要求逐渐地被反映到地方政府的政策中 90 年代, 民众运动主要以环境问题等中心, 并且, 有些地方政府还就环境问题实行居民投票 8

17 2 地方政府的工作 第二章 概要 大部分与人们日常生活关系最密切的公共事务 都是由都 道 府 县及市 町 村地方政府执行办理的 例如 户籍和居民基本情况登记 簿的管理 托儿所 幼儿园 中小学 图书馆 公民馆等的设置和管理 垃圾 粪便处理 上下水道等设施及道路 公园的建设和维护管理 还 有警察和消防工作等等 地方政府通过这些工作为整个社会的发展和 居民生活水平的稳定提高发挥着重大的作用 同时 与中央政府各省厅的条条结构不同 地方政府作为各地区不 同领域行政业务的综合执行者发挥着重要作用 例如实施地区振兴政 策 文化政策等 日本社会如今依然处在一个激烈变化的过程中 第二次世界大战 以后 日本的政策实施目标是使日本达到与发达国家同样的经济实 力 今天 这一目标已经达到 日本社会正在走向成熟 在这个过程中 出现了很多以往未曾预料到的新课题 特别是 国家建设要以民众生 活优先 已成为一个很大的课题 为提高生活质量 切实满足居民的多 种需求 今后 以市 町 村为中心的地方政府作为最贴近居民的行政 机构将发挥其更大的作用 第2章 地方自治体の仕事 [概要] 人々の毎日の暮らしに関係の深い身近な公の 仕事の大部分は 都道府県や市町村が行ってい る 例えば 戸籍や住民基本台帳の記録 保育 所 幼稚園 小中学校 図書館 公民館等の設 置や運営 ごみ し尿処理 上下水道等の施設 の建設や維持管理 道路や公園の整備 警察や 消防活動等 様々な仕事を行って 社会全体の 発展と住民生活の安定向上に地方自治体は大き な役割を果たしている また 中央政府の各省庁の縦割り行政に対し て 地方自治体は 地域振興施策や文化行政等 に見られるように それぞれの地域において 各分野にわたる行政を総合的に実施する主体と しての役割を担っている 日本の社会は 現在も急激に変貌を遂げつつ ある 戦後は 先進国並みの経済力を達成する ことを目標に政策運営が行われてきた 目標が 達成され 成熟社会に向かう今日 それまで予 期しなかった新たな課題が数多く出現してき た 特に 生活者優先の国づくり が大きな課 題となっており 生活の質的向上をめざし 多 様な住民ニーズを的確に捉えた行政を展開して いくためには 住民の身近にある市町村を中心 とする地方自治体の果たすべき役割は今後ます ます大きくなる 9

18 第二章 地方自治体的工作 1 规划 地方政府必须对本地区的未来以及发展方向作出预测 对什么样 的政策能够使本地区得到发展并有利于提高居民福利等作出准确的判 断 从而推行相应的措施 但另一方面 地方政府在适应行政工作需求 的增长以及多样化方面又存在着财源上的局限 因此 在政策上要排定各项工作的优先顺序 有秩序 有计划地开 展工作 同时 在行政管理方面 必须明确目标 推行合理化和现代化 筹措必要的投资经费 地方政府在这些前提下制定各种各样的规划 地方政府的规划中最基本的就是 综合规划 综合规划 的内容包括 : 该地方政府展示其地区振兴蓝图的 基本 构想 (计划期大致为10年) 展示根据基本构想所实施的政策体系的 基本计划 (计划期大致为5年) 根据年度预算进行具体实施内容的 实施计划 (以每年度的核实结果为前提 计划期为3年至5年 但是 这三个计划并不是完全分开的 有时会合并成为两个或一个计划 同时 这些计划在5年至10年之间会根据时代发展的要求或借地方政府行政 首长更替的机会进行修订 或重新制定 日本47个都 道 府 县均制定综合规划 除冲绳县外 都 道 府 县的综合规划并不是根据法律制定的 战后在地方自治制度确立的过 程中 各都 道 府 县逐步开始独自制定各自的综合规划 关于市 町 村 1969年时修订的地方自治法规定 市 町 村地方 政府通过议会讨论制定 基本构想 以保证市 町 村地方政府在行政 管理上的综合性和计划性 这一点是根据当时从中央到地方的规划制 定趋向 并根据城市规划法等个别法律制定的优先规划而在地方自治 制度结构中被法定化的 综合规划的内容反映了各时期地方政府的课题以及中央政府各种计 划的目的 地方政府的各种政策不断地朝着创造真正富足的生活的方 向发展着 例如至60年代为止的地区开发优先 经济优先的政策重点 后来向居民福利优先的方向过渡 近年来 政策又开始注重地区社会的 自然 历史 文化以及生活环境 同时 在地方政府工作实施方面 也 开始从 政府主导 向 政府与居民合作以及居民主动参与政府行为 的方向发展变化 各地方政府还正在引进注重效率和效果的行政评定 制度 1 計画行政 地方自治体は 地域社会の将来像及び進むべ き方向を予測して どのような施策がその地域 に発展をもたらし 住民の福祉に役立つかを的 確に判断し 行政を執行する必要がある 一方 行政需要の増大と多様化に対応すべき財源には 自ずから限界がある このため 政策に優先順位を付け 行政を秩 序立てて計画的に執行するとともに 行政運営 面では目標を立て合理化 近代化を推進し 必 要な投資的経費の捻出に当たらなければならな い 地方自治体は このような背景から様々な 計画を策定している 地方自治体の計画のうち最も基本となるもの は 総合計画である 総合計画は 当該団体の地域振興のビジョン を示す基本構想 計画期間概ね10年 基本構 想のもとに実施する施策の体系を示す基本計画 計画期間概ね5年 毎年度の予算等との関係 で施策の具体的推進を図るための実施計画 毎 年度のローリングを前提に計画期間3年から5 年 により構成される しかし これら3種類 の計画は 明確に区別されて策定されるもので はない これらのいくつかが統合され 2つな いし1つの計画となっている場合もある これ らは 5年から10年の間に 時代の要請に対応 し あるいは 首長の交替等の機会にあわせて 改定 あるいは新たな策定が行われる 都道府県については 47都道府県全てで総合 計画が策定されている 都道府県の総合計画は 沖縄県を除き 法律に基づくものではないが 戦後地方自治制度が確立される過程で 各都道 府県が主体的に策定しはじめたものである 市町村については 1969年に地方自治法が改 正され 市町村の総合的かつ計画的な行政運営 を図るため 議会の議決を経て 基本構想 を定めることとされた これは 当時の中央レ ベルから地方レベルまでの計画策定の動向に対 応し 都市計画法等個別法制に基づく計画の上 位に位置付けられるものとして 地方自治制度 の枠組みのなかで法制化されたものである 総合計画の内容は 各時代ごとの地方自治体 の課題や中央政府の各種計画の目的を反映した ものであり 1960年代までの地域開発優先 経 済優先の政策の方向から その後住民福祉優先 の政策へ重点が移り 近年では地域の自然 歴 史 文化等や生活環境に配慮した政策 真の生 活の豊かさを実感できる政策へと移行してきて いる また 行政の執行に当たっても 行政主 導から 行政と住民の協働へ 住民の主体的行 政参加へと変わってきており 各地方自治体で 効率性 効果性を重視した行政評価制度の導入 も行われつつある 2 居民业务 居民业务 指的是在地方政府机构的对外窗口直接向居民提供服务 的具体工作 主要由与居民日常关系最密切的市 町 村承担 居民对 地方公职人员(公务员)形象的好坏评价大多来自于接触到的办事员的 态度 人们曾经称办事员的工作作风为 官老爷办事 抨击其低效和 粗心 但是 现在地方政府公务员们正在努力提高服务质量 满足居民各 种各样的需求 例如开辟８小时外办公 假日服务 跨区服务等 10 2 住民事務行政 住民事務行政は 地方自治体の窓口において 住民に直接行政サービスを提供する事務であり 住民に最も身近な地方自治体である市町村を中 心に実施される 良くも悪くも 住民にとって の地方公務員像はこの窓口で接する職員の接遇 で評価されることが多い かつて ここで接す る職員の仕事ぶりから お役所仕事 の非効率 さ 拙速さを批判されることもあった しかし 現在では 時間外サービス 休日サービス 広

19 第二章 地方政府的工作 近年来 与居民事务有关的信息体系正在普及 例如在大厅内设置 以居民登记 征税事务为主的本地区局域网 在线服务系统 以及供居 民使用的信息网络系统等 在下文提及的居民卡副本以及印鉴登记证 明等文件的出具事务方面 一部分地方政府还引进了利用磁卡和密码 的自动化服务系统 并且 在行政服务自动化的同时 为充分保护居 民的私人信息 越来越多的地方政府还制定了个人信息保护条例 下面介绍的居民业务都是各市 町 村的工作内容 域サービス等きめ細かく住民ニーズに対応した 行政サービスの向上に努力が払われている また 近年これらの事務との関連において 住民記録 税事務を中心に庁内ローカル エリ ア ネットワークやオンライン システムの構 築 さらに住民利用を想定した情報ネットワー ク システム等が普及しつつあり 以下で説明 を行う住民票の写し及び印鑑登録証明書の交付 事務等に関しては 磁気カード等及び暗証番号 を利用して自動交付を行うシステムが一部の地 方自治体で導入されている なお 行政事務の ＯＡ化にあわせて個人情報保護対策を十分に行 (1) 居民基本情况登记簿 う必要があるため 個人情報保護条例を制定す る地方自治体が増加している 居民基本情况登记簿旨在正确把握作为服务对象的居民的基本状 况 它是用来证明居民住址 家庭成员 选举人注册等居民基本资料 有了它 居民办理住址变更等手续更方便了 此外 居民基本情况登 记簿也被用作国民健康保险 纳税 义务教育 预防接种等各种事务的 基本资料 居民基本情况登记簿是由记录每位居民情况的居民卡组成的 居 民卡原则上是市 町 村根据居民自行填写的内容制作的 2002年8月 居民情况登记簿网络系统 投入运行 这是一个全国 各地行政机构的共同网络 以往 居民情况登记簿是由市 区 町 村 各自保管的 网络化以后 利用姓名 出生年月 性别 住址 居民卡编 码等情况登记及其变更记录 对个人身份实行统一的确认方法 由于这 一系统的实施 今后 居民无论在国内任何地方 都可以申请出具有关居民 卡副本等个人证明文件 预计该网络今后还将提供简化迁居手续等的 服务 以下に主な住民事務を述べる なお これら はいずれも市町村で行われている 1 住民基本台帳事務 住民基本台帳は 行政の対象となる住民を正 確に把握するために設けられたものである 住 民の居住関係の公証 選挙人名簿の登録等住民 に関する事務の基礎とするとともに 住民の住 所の変更等に関する届出手続きを簡便にするた め 住民を統一的に記録する台帳となっている また 住民基本台帳は 国民健康保険事務 税 務事務 義務教育事務 予防接種事務等の行政 の基礎としても広く利用される 住民基本台帳は 個々の住民について記録さ れた住民票からなり この住民票は 市町村に おいて原則として住民からの届出によって 法 で定めた事項を記載して作成する 2002年8月より市区町村ごとに保有していた 住民基本台帳のネットワーク化をはかり 4情 報 氏名 生年月日 生別 住所 住民票コ ードとこれらの変更情報により全国共通の本人 確認を行うための行政機関共同のシステムであ る 住民基本台帳ネットワークシステム が開 始された このシステムにより今後 住民票の 写しの交付が全国どこからでも受けられたり 引っ越しの手続きが簡略化されるなどのサービ スが予定されている 户籍文件出具的自动化服务台 木津町 (2) 户籍业务 2 戸籍事務 出生 死亡 親子 夫婦等国民の身分関係を 户藉是对居民的出生 死亡以及亲子 夫妻等居民个人身份情况的 记录 无论在公法上还是私法上 它都有着重要意义 过去 户籍事务 是由市 町 村政府首长处理的 国家机关委任事务 而在 地方自治 法 根据 地方分权一览法 进行了修订后 户籍事务成为 法定委托事 务 (参照第51页第四章中7(3) 法定委托事务 一项) 有关户籍的法令 中对户藉事务作了详细的规定 登録する戸籍は 公法 私法両面に重要な意義 を持つ公簿であり 従来 戸籍事務は 国の機 関としての市町村長が処理する機関委任事務と されていたが 地方分権一括法による地方自治 法の改正により 法定受託事務とされた (P51 第4章7(3)法定受託事務 参照)その事務処理につ いては戸籍関係法令で詳細に規定されている 戸籍は 届出によって記載して編成され そ 11

20 第二章 地方政府的工作 根据居民的个人申报记录制作的户籍 其正本由市 町 村保存 副 本由主管该业务的中央政府部门法务局或地方法务局保存 の正本は市町村で保管し その副本は管轄官庁 である法務局又は地方法務局で保管する (3) 外国人登记 3 外国人登録事務 进行外国人登记的目的是把握非日本国籍的在日外国人的住址 身份 以便进行妥善 公正的管理 由市 町 村政府首长对在日外国 人自行申报的内容进行审核后 记录在案 外国人登録事務は 日本国籍を有しない在留 外国人の居住関係や身分関係を明確にして 公 正な管理を図るために行う事務である 市町村 長は 本人の申請に基づき審査の上 外国人登 録原票に登載する (4) 印鉴证明办理 4 印鑑証明事務 在日本 制作合同书或其它公文时 需要在有关文件上盖上印章 这 相当于外国人的签名 因为印章是有可能被复制的 所以 对一些重要的 文件 需要附有表明所盖印章决非伪造的证明书 该证明书由市 町 村 分别根据各自的规定予以办理 旨在为居民提供方便 日本においては 契約書や公文書の作成の際 に 諸外国における署名に相当するものとして 印鑑の押捺が行われる 印鑑は複製可能である ために 重要な文書については 文書上の印影 が真正なものであることを証明する書類が添付 される この証明書の発給事務は 市町村で 各市町村の条例に基づいてそれぞれ独自に行わ れ 住民の利便を図るための事務と考えられて いる 广岛县政府的服务窗口 12

21 第二章 地方政府的工作 3 社会福利 3 社会福祉行政 社会福利工作的目的是 保证残疾人 有精神疾患者 单亲家庭 儿童 老龄人等收入偏低 生活上存在困难的弱势群体能够和其他人同 样作为社会的一员而享受身体健康 精神充实的生活 社会福利大致分为两类 一是生活保障等公共性扶助 另一种是 面向儿童 单亲家庭 老龄人 残疾人的福利及服务 社会福利部门以 完善福利设施 送服务上门 保障起码生活来源为三个中心点 制定了 旨在提高社会福利水平的各项政策 近年来 地区福利也正在成为重 要的关注点 下面列举的与民众有着密切关系的社会福利工作 绝大多数都是 由地方政府承担的 都 道 府 县以及市级地方政府都设立了福利事 务所 作为开展社会福利的主要机构 都 道 府 县的福利事务所为 市以外的郡部 町 村 地区提供服务 社会福祉行政は 身体障害者 精神障害者 母子家庭 児童 高齢者等一般的に所得能力が 低く 生活上のハンディを持つ社会的弱者とい われる人たちが 同じ社会の一員として 健康 で文化的な生活を確保できるようにしようとす る行政である 社会福祉は 生活保護のような公的扶助と 児童福祉 母子福祉 高齢者福祉 身体障害者 福祉 精神障害者福祉等の福祉サービスに大別 される そして 施設対策 在宅対策 所得対 策を３つの主要な柱に 福祉向上のための施策 が講じられている 最近は 地域福祉という考 え方も重要になってきている 次に述べるような 住民に直接かつ密接に関 連のある事務は ほとんど全て地方自治体で行 われる また これらの社会福祉を進めるため の中心的な機関としては 都道府県及び市に福 祉事務所が設置されている このうち 都道府 県の福祉事務所は 市以外の郡部を対象とする (1) 生活保障 ものである 生活保障制度目的在于对国内所有的生活困难者根据其困难程度 提供必要的援助 以保障其起码的健康 文明的生活 同时帮助其生活 自立 生活保障有八个种类 生活扶助 教育扶助 住宅扶助 医疗扶 助 护理扶助 分娩扶助 生计扶助以及丧葬扶助 根据需扶助者的实 际情况 给予一项或数项扶助 市级地区的生活保障工作由市政府承 担 而町 村地区则由都 道 府 县政府来承担 1 生活保護 生活保護は 生活に困窮する全ての国民に対 し その困窮の程度に応じ必要な保護を行い 健康で文化的な最低限度の生活を保障し 併せ てその自立を助長する制度である 保護の種類 は 生活扶助 教育扶助 住宅扶助 医療扶助 介護扶助 出産扶助 生業扶助及び葬祭扶助の 8種があり 要保護者の必要に応じ 単給又は 併給として扶助が行われる 生活保護の事務は 市の区域については市が 町村の区域について (2) 儿童福利 は都道府県が担当している 儿童福利设施为妇女分娩 儿童保育等提供援助 它包括以无监护 人的儿童为对象的养护设施以及婴儿院 弱智儿童设施 聋哑儿童设 施 身体残疾儿设施等 在都 道 府 县以及政令指定市中都设有儿童 咨询所 由专家就儿童问题回答有关咨询 中央政府对收入低于一定标准的 须抚养儿童的家庭提供育儿补 贴 从2000年6月开始 其对象年龄从过去的3岁以下提高到学龄前儿 童 2 児童福祉 児童福祉施設には 出産 保育の支援を目的 としたものから 保護者のいない児童に対する 養護施設及び乳児院 知的障害児施設 盲ろう あ児施設 肢体不自由児施設等がある 都道府 県及び政令指定都市には児童相談所が設置さ れ 児童に関する問題について専門的な立場か ら相談に応じている 中央政府の制度として 児童を養育してい る家庭に対し 一定の所得制限のもと児童手 当が支給される 2000年6月から 支給対象年 齢が3歳未満から義務教育就学前までに引き上 げられた 幼儿园的孩子们在为七夕节做准备 (三重县) 13

22 第二章 地方政府的工作 (3) 老龄人福利 日本的人口结构正在快速地走向老龄化 据预测 21世纪初 日本 将进入其他国家所没有经历过的真正的老龄社会 鉴于这一现实 中央政府对1989年制定的 推进老龄人保健福利十 年战略 进行了全面性修正 继1994年制定的 推进老龄人保健福利十 年战略(新) ( 新黄金计划 ) 在1999年12月又制定了 今后五年的老 龄人保健福利政策方向 ( 黄金计划21 ) 根据中央政府完善保健 福利建设的政策 地方政府积极采取具体措 施 例如 制定居家老人福利政策 完善老人保健设施和老人福利设施 推行 银发服务 由老龄人组成的服务队伍 以及旨在使老龄人 老有 所为 的项目 2000年4月 中央政府创建了 护理保险制度 对处于需护理状况 的人 根据其自理能力 综合提供必要的保健医疗服务和福利服务 以 使其能够保持自立的日常生活 3 高齢者福祉 わが国の人口構造の高齢化は急速に進展して おり 21世紀初頭には 諸外国がかつて経験し たことのない本格的な高齢社会が到来すること が予測されている このため 中央政府においては 1989年に策 定した 高齢者保健福祉推進十か年戦略 を全 体的に見直し 1994年の 新 高齢者保健福祉推 進十か年戦略 (新ゴールドプラン)につづき1999 年12月には 今後5か年の高齢者保健福祉施策の 方向 (ゴールドプラン21)を策定した 地方自治体においても 中央政府の保健 福 祉分野の基盤整備に対応して 在宅老人福祉対 策 老人保健施設 老人福祉施設の整備 シル バーサービス 生きがい対策等を積極的に推進 している また 2000年4月からは介護保険制度が創設 され 介護が必要な状態にある者等が それぞ れの能力に応じ 自立した日常生活を営むため に必要な保健医療サービス及び福祉サービスが 総合的に提供されることとなった (4) 残疾人(儿童)福利 4 心身障害者 児 福祉 对于残疾人 本着使他们能够与一般的人们一样生活自立 参与 社会 地方政府实施各种综合性措施 如上门服务 完善福利院设施 服务等 为弱智者以及18岁以下的身体残疾或弱智的少年儿童提供福利院 等设施服务和上门服务 并充实各种福利院 全托 式和 日托 式 以 及派遣家庭帮工等各种服务项目 身体障害者に対しては ノーマライゼーショ ンの理念のもと 自立と社会参加の促進のため 在宅福祉サービスや施設福祉サービス等の総合 的な施策が推進されている 知的障害者及び18才未満の心身障害児 身体 障害児及び知的障害児 に対しては 施設サー ビス及び在宅サービスの両面において 入所施 設 通園施設の整備 ホームヘルプサービス事 業等様々な施策が行われている 1998年长野残疾人奥运会 (长野县) 14

23 第二章 地方政府的工作 4 社会保险 社会保险通常分为医疗保险 养老保险 失业保险 工伤保险以及 护理保险五种 所有的国民几乎都在医疗和养老两个方面享受着保险 制度 4 社会保険行政 社会保険は 通常 医療保険 年金保険 雇 用保険 労災保険 介護保険の5つに分けられ 国民皆保険として ほとんどの国民が医療と年 金の両面で保険制度の恩恵を受けている 1 医療保険 (1) 医疗保险 全国民を対象とし 民間の被用者等を対象と 所有的国民分别加入以下三类医疗保险 即以民间企业雇员等为对 象的健康保险 以公职人员 (公务员) 等为对象的职工保险 (例如 共济 组合 ) 和以个体业者 务农人员等为对象的国民健康保险 根据2002年 4月的统计 加入医疗保险者及其家属共达1亿2,646万人 国民健康保险原则上是由市 町 村地方政府为管理主体(例外的 有由国民健康保险组合管理的) 加入国民健康保险人数占整个医疗 保险的三分之一 (2) 养老保险 する健康保険及び公務員等を対象とする共済組 合等の被用者保険並びに自営業者や農業従事者 等を対象とする国民健康保険のいずれかにより 措置される したがって 被保険者及びその家 族は 2002年4月で1億2646万人となっている 国民健康保険は 原則として市町村 例外的 に国民健康保険組合 が経営主体となるもので あり 医療保険全体のうち 3分の1が国民健康 保険に加入している 2 年金保険 わが国の公的年金制度は 国民の老後の所 得保障の主柱として 長期にわたる老後生活 の基本部分を確実に支えることをその役割と 日本的养老保险制度 其主要目的是保障国民的晚年收入来源 它 是国民安度晚年的基本保证 在以全体国民为对象的基本国民年金 老龄基础年金 的基础上 还有三类补充养老保险 以民间企业雇员等为对象的厚生年金 以公 职人员 (公务员) 等为对象的共济年金以及国民年金 国民养老保险由 政府掌管 加入国民年金的手续由市 町 村地方政府办理 している その内容は 全国民対象の基礎的国民年金並 びに その上乗せ給付部分として 民間被用者 等を対象とする厚生年金 公務員等を対象とす る共済年金及び国民年金の3つがある 国民年 金事業は 政府が管掌し その加入手続きは市 町村が行う 3 雇用保険 (3) 失业保险 政府が管理運営するもので 労働の能力と意 思を有する被保険者が失業して就業できない場 失业保险制度由政府掌握管理 当具有劳动能力和劳动意愿的被 保险者在失去职业时 可以领取失业补助 以保证生活稳定 合に 生活の安定を図るため失業給付を行う制 度である 4 労災保険 (4) 工伤保险 政府が管理運営するもので 業務上疾病事故 や死亡事故が起きた場合に年金又は一時金を交 工伤保险制度由政府掌握管理 当被保险者在职业岗位上发生疾 病事故或死亡事故时 根据工伤保险制度将支付其年金或临时救助金 以保障被保险者的生活或遗属的生活 付して生活費 遺族の生活費等を保障する制度 である 5 介護保険 中央政府 地方自治体及び40歳以上の医療保 (5) 护理保险 険に加入するすべての国民が保険者となり 社 会全体で介護体制を支える制度である サービ スの受給者は40歳以上 地方自治体により要介 护理保险制度借助的是全社会的力量 中央政府 地方政府以及所 有加入医疗保险的40岁以上的人均是保险提供者 护理服务的对象为 40岁以上并经地方政府有关部门认定需受护理者 根据护理服务条件 的有关规定 有计划地向需受护理者提供相应的上门护理和请进福利 设施护理两方面的服务 護認定を受けた者で 要介護の判定の規定によ り その程度に合った在宅 施設両面にわたる 介護サービスが計画的に提供される 15

24 第二章 地方政府的工作 5 卫 生 卫生工作是以保障和提高住民健康水平为目的的行政事业 除了 由中央政府执行的检疫 医师等资格认定 医药品的指定和医药品使用 标准的修定以及医药品生产厂家的审批等业务外 卫生工作中与国民 生活有着直接密切关系的大部分工作都是由以都 道 府 县为主的地 方政府承担的 卫生 并非一个单义词 其内容包涵诸多 一般来说 它包括公众保健 环境卫生 医疗 药品监督等各个领域 卫生工作很多内容是由保健所承担的 在都 道 府 县以及指定 市(法令规定须设置保健所的市)均设保健所 作为卫生部门的一线机 构 保健所从事着诸多方面的工作 其中包括健康检查 食品卫生的管 理 卫生思想的普及 以及对旅馆 公共澡堂 理发店 美容美发院等的 环境卫生监督和指导等等 同时 它还在都 道 府 县和市 町 村建 立医院和诊所 为地区居民提供医疗服务 卫生工作中包括跨越个别市 町 村范围而需要统一处理的业务或 需要跨地区指导的业务 甚至还有需要通过权力机构予以取缔或审批 的业务 因此 卫生行政工作基本上由都 道 府 县承担 而市 町 村 则限于承担与居民生活密切相关的那部分内容 例如接种预苗 办理火 化及土葬报批程序 母子保健中心和诊所的管理以及组织市 町 村保 健师活动等 5 衛生行政 衛生行政は 住民の健康の保持及びその増進 を図ることを目的とする行政分野である 衛生 行政は 中央政府の行っている検疫 医師等の 免許 医薬品の指定及びその取扱基準の改定並 びに医薬品製造業者の許認可等の事務を除き その他の国民の実生活に直結する行政の大部分 は 都道府県を主とした地方自治体の手によっ て実施されている 衛生 の意義は一義的で はなく その内容の区分方法もまちまちである が 一般的には 公衆保健 環境衛生 医療 薬務の各分野を内容として含んでいる 衛生行政の多くは 保健所を通じて行われる 保健所は 都道府県及び指定市 法令で保健所 を設置することが定められている市 に設置さ れ 第一線機関として健康診断 食品衛生関係 の各種の仕事 衛生思想の普及 旅館 公衆浴 場 理容院 美容院等の環境衛生関係業者の監 視 指導等極めて多方面にわたる仕事をしてい る また 都道府県 市町村とも病院 診療所 を設置し 地域住民への医療サービスを行って いる例が多い 衛生行政には 個々の市町村の区域を越えて 統一的処理や広域指導を要するもの さらに権 力的な取締行政や許認可行政まで含まれている ため 主として都道府県が担当し 市町村が処 理する事務は 予防接種 埋火葬の許可 母子 健康センター及び診療所の運営 市町村保健師 活動等住民に密着する業務に限られている 6 清理垃圾工作 清理垃圾工作以保证居民生活舒适为基本目的 人们生活水平的提高以及产业活动的发展 不仅使垃圾数量大幅 度增加 而且 也使垃圾的种类越来越多 另一方面 垃圾处理设施建 设却由于建设用地缺少 周边居民反对等种种原因而面临的困难越来 越大 与此同时 违章扔弃工业垃圾等现象也成为一个社会问题 为此 中央政府近年对垃圾处理法作了修订 并制定关于建设工业 垃圾处理设施的有关法律 建立了垃圾处理系统 完善处理标准 以对 垃圾进行正确 合适的处理 对普通垃圾 大件垃圾 粪便 粪便净化槽污泥等一般垃圾的处理 业务 属市 町 村的工作范围 市 町 村根据其处理规划进行有关处 理 可以批准清扫公司进行处理 也可以将这些业务有偿委托给清扫 公司 产业废弃物是造成环境污染的原因 在国土狭小的日本 对产业废 弃物的处理近年来成为一个很大的课题 法令强调 工业垃圾原则上 由其制造者负责处理 但同时又例外规定 都 道 府 县以及市 町 村可以对产业废弃物进行补充处理 实际上 厂商自己建设处理设施 存在着一定的困难 往往不得不由地方政府承担最终责任 16 6 清掃行政 清掃行政は 住民が快適な生活を送るための 基本となる廃棄物の処理に関する行政である 生活水準の向上と産業活動の活発化は 廃棄 物を量的に増大させただけではなく 廃棄物の 内容を多様化させている 一方で 廃棄物処理 施設の整備は 用地の確保難や周辺住民の理解 が得にくい等の理由により次第に困難になり 加えて産業廃棄物の不法投棄等の社会問題も発 生している このため 中央政府においては 近年廃棄物 処理法の改正や産業廃棄物処理施設の整備に関 する法律の制定を行い 廃棄物が適正に処理さ れるよう処理体系及び処理基準の整備を行って きている ごみ 粗大ごみ し尿 し尿浄化槽汚泥等一 般廃棄物の処理は 市町村の事務であり 市町 村はその策定した処理計画にしたがって処理し なくてはならない しかし 清掃業者を許可し て処理させてもよいし これに委託させてもよ いとされている 環境汚染の原因となる産業廃棄物の処理は 国土の狭いわが国において近年大きな課題とな っている 法令上は発生事業者責任の原則がう たわれているが 例外的に 都道府県や市町村

25 第二章 地方政府的工作 一般垃圾处理企业以及粪便净化槽清理企业必须持有市 町 村首 长签发的营业许可证 而工业垃圾处理企业则必须持有都 道 府 县 知事签发的营业许可 が産業廃棄物を補完して処理することができる とされている 現実には 発生事業者自らによ る処理施設整備の困難性から 地方自治体が最 終的責任を持たざるを得なくなってきている 一方 廃棄物の排出量自体の増大を抑制する ため 行政 住民一体となりごみ減量化 再生 利用の推進を地域ぐるみで行うようになってき ている なお 一般廃棄物処理業及びし尿浄化槽清掃 業は市町村長の 産業廃棄物処理業は都道府県 知事の営業許可がそれぞれ必要である 垃圾的收运 (东京都) 7 环保工作 自50年代后半期至60年代的经济高速增长 同时也带来了公害 自 然环境的破坏等社会弊病 因此 政府于1967年制订了 公害对策基本 法 遵照这一法律 中央政府和地方政府以及相关机构开始携手合作 采取了综合性 计划性的公害防止对策 公害对策基本法 将大气污染 水质污浊 土壤污染 噪音 振动 地盘下沉以及恶臭七项列为典型的公害 基本法对于其中前四项均设 定了环境标准 同时 中央政府和都 道 府 县以及市 町 村地方政 府以及企业 居民共同合作 从各自的角度出发有计划地共同实施防 止公害措施 地方政府除了直接承担根据有关环保法令条例的指导以及对公害 的监视 测定 取缔等工作外 同时 还作为开展各种防止公害 保护自 然活动的主体发挥着重要的作用 近年来 在地区环境污染对策方面 为防患于未然 保护良好的地 区环境 人们期望能够有更广泛的环境政策 例如生活污水排放对策 生活噪音对策 绿化对策 舒适环境整建对策 空罐处理对策等等 在 这一形势下 中央政府于1993年在有 关公害对策的基础上进一步制订了广 泛涉及环境保护的 环境基本法 并 且 2000年又制订 促进循环型社会 建设基本法 它对有关21世纪循环型 社会形成的基本原则作了规定 根据中央政府的政策取向 地方 政府围绕本地区环境保护积极制定了 有计划 有体系地实行地区环境管理 的政策措施 今 天 社会的发展要求地方政府 着眼本地区环保乃至全球环保 积极 采取环境影响评定制度 地球暖化防止 对策等环境保护行动 7 環境行政 1950年代後半から1960年代を通じての高度経 済成長は 一方で 公害の発生 自然環境の破 壊等の歪みをももたらした このため 1967年 に公害対策基本法が制定され この法律の理念 のもと 中央政府及び地方自治体 関係機関等 が連携しつつ 総合的 計画的に公害防止対策 を講じるようになった 公害対策基本法は 大気汚染 水質汚濁 土 壌汚染 騒音 振動 地盤沈下 及び悪臭の7つ を典型的な公害として挙げている このうち前 4者については環境基準が設定されるとともに 事業者 中央政府 都道府県 市町村及び住民 は それぞれの立場において公害防止に関する 施策を計画的かつ協力的に実施する責務を負っ ている 地方自治体は 環境の保全に関し 法令等に 基づく規制や指導 公害の監視 測定 取締等 に直接当たるほか 各種の公害対策事業 自然 保護事業を実施する主体として重要な役割を果 たしている 近年 地域の環境汚染を未然に防止し ある いは良好な地域の環境を保全するため 生活雑 排水対策 生活騒音対策 緑化の推進 快適環 境づくりの推進 空き缶対策等 幅広い環境施 策が求められてきている このようななか 中 央政府は1993年に公害対策から一歩進んで 広 く環境対策全般にわたる環境基本法を制定し た さらに 2000年には 21世紀の循環型社会 の形成に関する基本原則を規定した 循環型社 会形成推進基本法 が成立した 地方自治体においても このような中央政府 の動向をふまえ 地域の環境保全対策について 計画的 体系的に推進するための地域環境管理 計画の策定等に積極的に取り組んでいる 特に 環境アセスメント制度や地球温暖化防 止対策等 従来の地域環境の保全から地球レベ ルの環境保全までの広範な取り組みが求められ てきている 志愿者在白山周边开展山毛榉树的 植林活动 (石川县) 17

26 第二章 地方政府的工作 8 农林水产事业 8 農林水産業行政 推动农林水产业的高效经营 同时谋求日本全国粮食的稳定供应 这也是地方政府的重要任务 地方政府根据本地区的自然特点 人力 资源以及与消费地的关系等而实行因地制宜的农林水产业政策 以振 兴农林水产事业 農林水産業の効率的な経営を進め 同時にわ が国における食料の安定供給を図ることも地方 自治体の重要な任務である 農林水産業振興の ための事業は その地域の持つ自然特性や人的 資源さらには消費地との関係等により 適地適 産主義の対応が行われている (1) 农 业 １ 農業 为振兴传统的基础产业 农业 地方政府从行政方面采取各种各 样的政策措施 例如以提高生产率为目的的土壤改良 生产基础建设 生产结构改善 农业经营指导以及扩大消费流通 开发农业技术和改善 农村生活等等 除了地方政府的行政措施外 根据法律建立起来的全国性农业协同组 合等组织也在农业经营指导 农业金融扩大等方面发挥着很大的作用 根据2000年的数据统计 日本的耕地面积为483万公顷 约占国土的 13% 以耕种这些农地为生的农业就业人口为389万1000人 在经济高速 增长时期 农村劳动力大量流向城市 因此 农业就业人口和农户都大幅度 减 少 了 7 0 年 代 后 半 期 日 本 经 济 开 始 进 入 稳 定 增 长 时 期 脱农 的速度趋缓 但农业劳动力队伍显著地出现了老龄化 于是 确保 和培养农业的后继者便成为一个很大的课题 同时 农业本身也需要逐 渐向大规模 高效率化方向发展 这就必须实现农业经营的现代化 因此 近年来 农业政策开始从注重农业的基础建设等硬件领域向确 保农业就业人材 扩大农业经营规模 提高农产品的附加价值 充实务 农人员的福利待遇 提高农村地区的活力等重视软性措施的方向过渡 山部地区承担着约四分之一的农业生产 但是 由于山区坡地较多 耕 地面积有限 与平原地区相比 生产条件上存在着很多不利的方面 所以 山区的耕地荒废率达到平原农业地区的约两倍 为了避免山区的耕地荒 废 并确保农业的多元化 日本从2000年开始实行 山部地区等直接支付 制度 根据这一制度 2002年 有关地区就大约655,000公顷的农地签署 了约33,000项协定 地方自治体は 古くからの基幹産業である農 業を振興するため 生産性向上を目的とした土 地改良事業 生産基盤の整備 構造改善 営農 指導 消費流通対策 技術の開発及び普及 農 村生活の改善等といった様々な施策を行政サイ ドから展開している また 地方自治体による行政とともに 法に 基づき設立された 全国を網羅する農業協同組 合等の組織が営農指導 農業金融等に大きな役 割を果たしている 2000年のデータをみると 農用地面積は 483万ヘクタールで 国土の約13 を占め こ の農用地を耕作して生活している農業就業人口 は 389万1千人となっている 農業就業人口 農家戸数ともに 高度成長時代を通じ 農業の 働き手が都市に出ていったため 大幅に減少し てきた 1970年代後半以降の安定成長時代にな って 離農のテンポは鈍化したものの 農業就 労者の高齢化は着実に進行しており 農業の担 い手の確保 育成が大きな課題となっている また 農業そのものも 次第に大規模化 高生 産性が求められるようになり 農業経営の近代 化が必要とされている したがって 最近では 農業基盤の整備等ハ ード面の事業推進から 農業に従事する人材の 確保 農業経営規模の拡大 農産物の高付加価 値化 農業者の福利厚生の充実 農村地域の活 性化等のソフト施策にウェイトが移行してきて いる 中山間地域は 農業生産の約４割を担ってい るが 傾斜地率が高く耕作面積が狭あいである 等平地に比べて生産条件が不利なため 耕作放 棄地率は平地農業地域の約2倍となっている 中山間地域等における耕作放棄の発生の防止 多面的機能の確保を目的に 2000年から 中山 間地域等直接支払制度 が開始された 2002年 では同制度のもと 約65万5千haの農用地につ いて約3万3千件の協定が締結された 青森县的农民在收获苹果 (2) 林 业 ２ 林業 根据1995年的数据统计 日本的林地面积为2515万公顷 占国土的 67% 从这些林地的所有形态来看 国有林为784万公顷 民有林为1457 万公顷 其中地方政府的所有林为273万公顷 地方政府林业部门的工作分为两部分 即国土保全和包括产业振 年のデータをみると 林野面積は2,515万 ヘクタールで 国土の67 に達する これを所 有形態別にみると 国有林が784万ヘクタール 民有林が1,457万ヘクタール そのうち地方自治 体の所有林は273万ヘクタールとなっている

27 第二章 地方政府的工作 兴在内的森林资源保护培植 在林业方面 中央政府所承担的是 制定 全国性的基本规划 如治山治水规划 森林基本规划等 和对国有林进行 管理 而都 道 府 县则根据中央政府的规划开展山地 安全林 森林 道路网等工作 市 町 村的任务是在森林资源的养护等方面开展普遍 的宣传鼓动活动 此外 很多地方政府本身还经营林业 在积累自身财产的同时也达 到保护培植森林资源的目的 近年来 林业处于一种艰难境地 木材需求长期停滞 山村林业劳 动力减少 日元升值又带来了外国木材竞争的强大压力等 但另一方 面 森林在保健 文化 教育方面的意义和保护自然环境的必要性开始 受到关注 越来越多的人们开始重新认识森林资源 并期望着林业政 策的进一步充实 林業行政は 国土の保全と産業振興も含め た森林資源の保護培養に分けられる 中央政 府が分担している仕事は 全国的な立場から 治山治水計画や森林基本計画のような基本的 な計画の事務と 国有林の管理である これ に対して 都道府県は 中央政府の計画に基 づいて 山地の整備や保安林の整備 林道網 の整備等の仕事を行っている また 市町村 は 森林資源の保護培養等について 一般的 な奨励等を行っている なお そのほかに 都道府県や市町村では その団体自身の財産を造成するためと森林資源 を保護培養するために 自ら林業経営の事業を 行っている団体が多くある 近年 林業は 長期にわたる木材需要の停滞 山村での労働力の減少 円高による外材の競争 圧力の高まり等といった激しい状況下にある 一方 近年 保健 文化 教育的な森林の利用 や自然環境の保全 形成といった観点から 森 林資源を見直す動きも広がっており 関連施策 の充実も要請されている 圆木切断作业 (德岛县) 3 水産業 (3) 水产业 漁業生産量をみると 1972年以降 1,000万 从日本的渔业产量来看 自1972年以来长期保持着超过1000万吨 的年均水平 但是 到了1991年 渔业产量只有998万吨 20年来首次 低于1000万吨 到了1998年 产量跌至668万吨 由于这一原因 日本 水产品进口的数量和金额都在逐年增加 附带提一句 进口水产品中 最多的是虾类 1999年进口量为26万吨 达3049亿日元 日本的渔业就业人口 在1999年时约为27万人 但近年逐年呈减少的趋 势 占渔业人口大部分的 个体渔户规模非常小 绝 大多数都是从事沿岸渔业 的 因此 地方政府的主要 工作就是要保证除大企业 以外的个体渔户的经营稳 定以及渔村地区的繁荣 并从振兴沿岸渔业的角度 出发实施各项有关政策措 渔民们在做对虾秧苗的放养准备 (冈山县) 施 例如建设现代化的渔 トンを超える水準を維持してきたが 1991年に は998万トンと20年ぶりに1,000万トンを下回り 1998年には668万トンとなった したがって 水産物の輸入は 数量 金額とも累増している ちなみに最も多い輸入品目のえび類は 1999年 において26万トン 3,049億円となっている 漁業就業者数は 1999年において約27万人で あるが 年々減少してきている このうちの大 部分を占める個人経営の漁家は 極めて零細な ものが多く そのほとんどが沿岸漁業に従事し ている状況にある したがって 地方自治体の仕事としては 大 企業経営されている漁業以外の部分 すなわち 個人経営的な漁業従事者の経営安定及び漁村地 域の活性化等のため 沿岸漁業の振興の観点か ら 漁港整備や漁ろう技術の近代化 漁礁の増 設等の諸事業を行うとともに これと並行して 零細な沿岸漁家に対して実施する各種対策が主 なものとなっている 19

28 第二章 地方政府的工作 港 引进现代化捕捞技术 增设渔礁等 同时 对从事沿岸渔业的零星渔 户实施各种相应的政策 9 工商行政工作 工商行政工作的中心是制定并实施中小企业对策 工商行业的特 征是它的双重结构性 资本密集型且生产率较高的大企业和劳动密集 型且生产率较低的中小企业并存 中小企业在经济发展中占着重要的 地位 并在国民生活中发挥着重要的作用 但是 由于大企业在资本 开发 销售方面具有优越性 同时 近年来 全球化的发展和我国经济 结构的变化以及严重的经济萧条和贷款不济 致使中小企业所处的环 境不断发生变化 因此 需要通过优化设备和提供技术指导来扶植中 小企业发展 但因为中小企业在信用等方面不及大企业 所以 较难从 民间金融机构获得贷款 为此 中央政府 地方政府以及政府系统的金 融机构决定将有关的金融对策实行制度化 使金融机构能够以尽可能 低的利息向中小企业提供贷款 并且 地方政府致力于振兴与地区资 源相结合的本地产业 以作为确保雇用的一项政策 除了这些中小企业对策以外 地方政府还实施着其它各项工商 政策措施 例如 促进工商业的现代化经营 通过建设工业区来吸引企 业 开展工商行业的开发研究和实验活动 制定消费流通措施 振兴旅 游业 等等 并且 市 町 村还设立了商工会议所和商工会 并制定了 加强本地工商业人员相互交流 相互援助的有关制度 9 商工行政 商工行政の中心は 中小企業対策である 商 工業の構造の特徴として 資本集約的な生産性 の高い大企業と労働集約的な生産性の低い中小 企業の2重構造がある 中小企業は 経済発展 のなかで重要な地位を占め 国民生活に重要で 大きな役割を果たしてきたといえるが 中小企 業を取り巻く環境は 大企業の資本力 開発 力 販売力等の優位性 近年のグローバリゼー ションの進展や我が国の経済構造の変化 また 最近の景気停滞や貸し渋りの深刻化等により 大きく変化している したがって 設備の高度 化 技術指導等により 中小企業の健全な育成 を図る必要があるが 中小企業は 信用力等の 面で大企業に劣るため 民間金融機関からの融 資を受けにくい このため 中央政府や地方自 治体 政府系金融機関ができるだけ低利な資金 を中小企業に貸し出すことができるよう金融対 策が制度化されている さらに 地方自治体は 雇用の場の確保対策として 地域資源と結びつ いた地場産業の振興にも力を注いでいる このような中小企業対策を含め 地方自治体 の商工業行政としては 商工業の経営の近代化 工業団地の造成等による企業誘致 商工業関連 の試験研究 消費流通対策 観光振興等各種施 策が実施されている なお 市町村には 商工 会議所 商工会が設置され 地元商工関係会員 の相互交流 援助の体制が確立されている 石川科学公园 (石川县) 20

29 第二章 地方政府的工作 10 城市建设 10 都市行政 在战后40多年间 日本持续不断地向着城市化的方向发展 虽然近 年来其速度在放慢 但预测今后城市化将会继续向前发展 从地理上来看 日本37万7000平方公里的国土上生活着超过1亿 2700万的国民 根据2000年的国情调查 日本人口的半数居住在占国 土14%的三大城市圈 以东京都 神奈川县 埼玉县 千叶县构成的东 京圈有人口3300万 以大阪府 京都府 兵库县 奈良县构成的关西圈 有人口1800万 以爱知县 岐阜县 三重县构成的名古屋圈有人口1100 万 同时 在三大城市圈中 东京以及东京圈的人口集中程度最高 经 济 信息 教育和文化 娱乐等社会功能更是高度集中在这一地区 进 入80年代后 各种社会功能继续不断地向东京和东京圈集中 东京一 极集中 一语由此而生 但是 日本的现代化城市基础建设的历史较短 而城市化发展的速 度又很快 因此 街区道路 公园 下水道等城市基础设施建设水平与 欧美先进国家的水平相比仍处于落后的状况 这也是人们难以感受到 与经济能力相称的生活富裕感的原因之一 城市行政事业担负着实行有计划的城市建设的重任 它为创造良 好且富有活力的舒适城市环境和富裕的生活作着贡献 同时 通过地 方城市的建设 来形成多极分散型的国土功能 并以此来缓和 东京一 极集中 和谋求全国的均衡发展 地方政府所着手的城市建设 是根据 城市规划法 来制定城市计 划 以此为中心 实行街区土地划分整顿 城市再度开发等城建措施 戦後40余年の間に一貫して都市化が進展し 近年その速度は低下しているものの 今後とも 引き続き都市化が進むことが予想されている 地理的にみると 37万7千km2の国土に1億2千 7百万人の国民が生活しているが このうち 3 大都市圏といわれる東京圏 東京都 神奈川県 埼玉県 千葉県 に3千3百万人 関西圏 大阪 府 京都府 兵庫県 奈良県 に1千8百万人 名古屋圏 愛知県 岐阜県 三重県 に1千百 万人が生活している 2000年国勢調査 14 の 国土に半数の国民が居住していることになる また 3大都市圏のうち 東京及び東京圏へ の人口集中が最も大きく 経済 情報 教育 文化 娯楽等の機能の集中はさらに圧倒的に大 きく 1980年代以降のこの地域への継続する各 種機能の集中化は 東京一極集中 という用 語を生み出した しかし 街路 公園 下水道をはじめとす る都市基盤施設の整備水準は 近代的な都市 整備の歴史が浅く 又都市化が急激であった こと等から 欧米先進諸国の水準と比して依 然として立ち遅れている状況にあり 経済力 に見合った生活の豊かさを実感できない一因 ともなっている 計画的な都市整備を担う都市行政は 良好で 活力ある快適な都市環境及び豊かな国民生活の 実現に大きく貢献するものである また 地方 都市が整備されることにより 多極分散型国土 の形成による東京一極集中の是正と国土の均衡 ある発展が図られるものである 地方自治体による都市整備は 都市計画法に 基づく都市計画を中心に 土地区画整理 都市 再開発等の面的整備手法を活用して行われる 年度 人 口 (千人) 2000 其他区域 东京圈 1990 名古屋圈 1980 大阪圈 ,000 40,000 60,000 80, , , ,000 (%) 人 口 其他区域 东京圈 名古屋圈 大阪圈 三大城市圈的人口推移 21

30 第二章 地方政府的工作 都 道 府 县以及政令指定市的政府首长从综合地建设 开发 保 护城市的角度出发 将城市中需要进行综合整建 开发 保护的区域指 定为城市规划区域 并进而将已有街区以及应优先规划街区化的区域 指定为街区化区域 而将应控制其街区化的区域指定为街区化调整区 域 在这两个区域中进行的开发建设 必须根据其开发规模和开发目 的 报请都 道 府 县或政令指定市或核心市或特例市的政府首长的 批准 城市规划由地方政府首长拟定 并通过举行公开的听证会 公开城 市规划草案以及经过各都 道 府 县设置的城市规划审议会的讨论通 过决定 横浜港未来21 河滨地区再开发工程 (神奈川县) 22 都道府県及び政令指定都市の長は 都市計画 において 都市を総合的に整備 開発 保全す る必要がある区域を都市計画区域として指定 し さらに既成市街地及び優先的 計画的に市 街化を図るべき地域を市街化区域とし 市街化 を抑制すべき区域を市街化調整区域として区分 指定する これらの両区域内における開発行為 は その開発規模及び目的によってそれぞれ都 道府県 政令指定都市 中核市 特例市の長の 許可が必要である 都市計画は地方自治体の長が定めることとさ れ 公聴会の開催 都市計画案の縦覧 各都道 府県に設置されている都市計画審議会の議を経 て決定される

31 第二章 地方政府的工作 11 基建与住宅 11 土木 住宅行政 在基建与住宅行政领域 地方政府的工作是制定城市规划以及相 关的城市基本建设计划 推动城市各类设施的建设以及地面的开发和 建造等 計画を定め 各種都市施設の整備 面的開発 (1) 道 路 地方政府所实施的城市基本建设事业的预算中 占有最大比例的 是道路建设费 根据道路法 日本的道路被分为四种 即高速机动车国道 一般国 道 都 道 府 县道以及市 町 村道 按照规定 高速机动车国道由建 设省大臣 一般国道原则上由国土交通省大臣 其中一部分由都 道 府 县知事或者政令指定市的市长 都 道 府 县道由都 道 府 县或 者由政令指定市分别负责其维护和管理 市 町 村道的维护管理则由 市 町 村承担 从整体上来看 国道仅占极小的部分 而占总长度95 以上的道路都归属地方政府 与国道以及都 道 府 县道相比 市 町 村道的路面铺修率以及 路幅改造率 使道路具有一定宽度 以保证机动车无需减速即可错车 都还是很低的 地方自治体は 都市計画や関連する整備基本 造成事業等を推進している 1 道路 地方自治体が行う土木建設事業の予算の中 で最も大きな割合を占めているのは 道路費 である 道路は 道路法によって高速自動車国道 一 般国道 都道府県道 市町村道の4種に区分さ れている 高速自動車国道は国土交通大臣が 一般国道は原則として国土交通大臣 その一部 については 都道府県知事又は政令指定都市市 長 が 都道府県道は都道府県又は政令指定都 市が維持管理し 市町村道は市町村が維持管理 することとなっている 全体からみると 国道 はごくわずかで 総道路延長の95 以上が 地 方自治体の道路である 舗装済みの道路の割合や 自動車が速度を落 とさずにすれ違えるだけの幅をもつ改良済みの 道路の割合は 国道 都道府県道に比べ 市町 村道でまだ低い割合となっている (2) 河 川 有关河川的行政工作 主要对河川的维护管理 对河川的改造以及 防汛抗灾等 日本的河川分为四类 即适用于河川法规定的一级河川 二级河川 按类似情况适用于河川法规定的准用河川以及不适用于河 川法规定的普通河川 对河川的具体指定 主要依据的是其对于国土 保全 国民经济的重要性及其与各种公共利害关系等 2 河川 河川に関する行政の仕事は 河川の維持管理 河川の改良及び水防等である 河川の種類は 河川法の適用を受ける1級河川と2級河川 河川 法の規定を準用する準用河川 河川法の適用を 受けない普通河川の4種類に区分される これ らは 国土の保全や国民経済からみた重要性 公共の様々な利害との関連等を考慮して指定さ れる 河川の管理は 1級河川は国土交通大臣又は都 道府県知事 2級河川は都道府県知事 準用河川 は市町村長がそれぞれ行うこととされている また 洪水による災害を防ぐこと 農業用水 や 水道 工業用水等国民にとって大切な水を 総合的に利用するために ダムを建設する事業 も地方自治体の重要な仕事である 近年 河川は 住民にアメニティを提供して くれる場としても見直され 河川水質の保全や 河道の整備とともに 河川公園の建設が進めら れ 河川区域の自然環境の保全が重要視されつ つある 3 下水道 下水道は 中央政府の定める社会資本整備重 黑部水库 (富山县) 点計画に基づきその整備が進められているが 欧米各国に比し 最も整備の遅れた分野でもあ る このため 1990年に策定された 公共投資 10か年計画 等においても 下水道整備の促進 が大きく位置付けられ 地方自治体において最 23

32 第二章 地方政府的工作 根据有关对河川管理的规定 一级河川由国土交通省大臣 二级河 川由都 道 府 县首长 准用河川由市 町 村首长分别负责进行管理 此外 为了抗洪防灾以及综合有效地利用诸如农业用水 工业用 水 自来水等与国民生活紧密相关的水利资源 水坝 水库的建设也是 地方政府的重要工作 近年来 人们开始逐渐认识到河川也是一个能够为居民的生活提供 舒适的环境场所 因此 保护河川水质 修整河道以及建设河川公园的有 关项目也在实施之中 河川区域自然环境的保护正在受到重视 も事業推進が図られている分野でもある 下水道は 公共下水道 流域下水道及び都市 下水路に区分される 公共下水道及び都市下水 路の設置 維持管理は原則として市町村が 流 域下水道の設置 維持管理は原則として都道府 県が それぞれ行うこととされている これらの管理者は 管理の内容を条例で定め 基準以下の悪質な排水者に対して除害施設の設 置を命じ また排水施設や除害施設について立 ち入り検査を実施すること等ができ 下水道に 係る使用料や受益者負担金を徴収することがで きる (3) 下水道 また 地方の町村や農村地域においては 下 水道類似事業として農村集落排水整備事業や合 併浄化槽の設置促進により 水洗化による生活 按照中央政府所制定的 社会资本整建重点计划 地方政府实施 着下水道建设的各项工程 然而 与欧美各国相比 日本的下水道建设 是最为落后的领域之一 为此 在1990年制定了 公共投资十年计划 中把推动下水道建设提高到了重要的位置 同时 在地方政府的行政 工作中 下水道建设也成为一个最优先的事业领域 下水道被分为公共下水道 流域下水道以及城市下水路三类 按照 规定 公共下水道及城市下水路的设置 维修管理原则上由市 町 村 承担 而流域下水道的设置 维修管理原则上由都 道 府 县承担 下水道管理者以条例形式规定管理的内容 对于没能达到规定标 准的违法污水排放者 可责令其安装污水转化设施 同时 可对污水排 放设施 污水净化设施进行现场检查等 并且 下水道管理者可征收下 水道的使用费 受益者负担金等 此外 在地方的町 村和农村地区 正在实施着类似于下水道工程 的农村村落排水工程以及设置合并式净化槽 以通过这些手段净化水 质 改善居民生活并保护水质环境 改善及び水質環境の保全が図られている 4 住宅 住宅は 量的には充足され 質的にも逐次 改善が図られてきているが 欧米諸国に比し て未だ十分な居住水準に達しているとはいえ ない そのため 居住水準の向上が 引き続 き大きな課題となっている このようななか 住宅政策の中心は 住宅の数を多くつくる時 代から 住みやすく良質な住宅をつくる時代 へと移っている 公的資金による住宅の建設は 地方自治体 特に住宅建設5か年計画に基づいて行われる公 営住宅の建設 都市基盤整備公団 各地方自治 体の住宅供給公社等による公共賃貸住宅や分譲 住宅の提供 さらに住宅金融公庫資金の貸し付 けによる持ち家の促進が図られている また 少子 高齢化の進展 ライフスタイルの多様化 等 住宅を取り巻く社会情勢が変化するなかで 近年では特に景気対策 都市対策 少子高齢化 (4) 住 房 在住房方面 日本一直致力于提高住宅数量和改善住宅质量 但是 与欧美诸国相比 日本的现状还不能说已达到了充裕的居住水准 因 此 努力提高居住水准仍然是日本社会的重大课题 在这种现实状况 下 日本住房政策的重心开始从大量建造住宅的时代 向着建造居住 舒适的优质住宅的时代过渡 公有资金的住宅建设形式主要有 根据 住宅建设五年计划 地 方政府进行的公营住宅建设 以及由城市基础建设公团 各地方政府的 公营住宅供应公司等进行的公共出租住宅 分户出售住宅等的建设 在 房产购置方面 住宅金融公库的低息贷款制度为购房者提供着优惠 但是 由于少子老龄化以及生活方式多样化的发展等 住宅建设 住房 需求也在急剧地发生着变化 在这种形势下 近年来 特别是从经济景 气对策 城市对策 少子老龄化对策等各个角度出发 人们期望着一个 综合性住宅政策的出现 24 対策等様々な観点から総合的な住宅政策が求め られている

33 第二章 地方政府的工作 12 警察 在第二次世界大战以前 日本的警察工作一直是由中央政府直接掌 握的 但在战后 几乎全部由都 道 府 县来承担了 国家公安委员会 与警察厅作为中央政府机构 主要负责警察制度的全盘计划和调整以 及有关的文化教育 通信 鉴定等方面的工作 而此外的与居民日常生 活密切相关的警察工作 则完全都属都 道 府 县的行政工作领域 都 道 府 县设有公安委员会及警察本部 其下还设有警察署 派出所 以及驻在所 特别是派出所 日语称作 交番 与当地居民有着非常 亲近的关系 12 警察行政 警察行政は戦前は中央政府が直接行っていた が 戦後は そのほとんどすべてを都道府県が 行っている 中央政府の機関としては 国家公 安委員会と警察庁があり 警察制度全体の企画 や調整等の仕事と教養 通信 鑑識等の仕事を している その他の住民の日常生活に直接関係 のある警察活動は すべて都道府県の仕事とし て行われる 都道府県には 公安委員会と警察 本部があり その下に警察署 派出所 駐在所 が置かれている 特に派出所は 交番 とし て地域住民に親しまれている 派出所的警察在接待居民 (静冈县) 日常的警察工作主要有巡逻 对犯规行为的取缔 门户安全指导之 类的防犯活动 镇压犯罪行为 侦查和逮捕犯罪嫌疑犯 对能力较弱的 儿童 老人及离家出走者等予以保护 维持交通以及其他公共安全和 秩序等 除此之外 各地的派出所等还承担为行人指路导向 处理遗失 物品等工作 并且 为了维护居民生活环境的安全 对色情娱乐场所的 整顿治理也属警察的工作之一 近年来 在警察工作中 交通管理所占的比重开始增大 随着经济 的活跃以及国民收入的提高 汽车交通已成为国民日常生活中不可缺 少的部分 但是 在另一面 它也造成了日益严重的交通事故 交通阻 塞 交通公害等问题 据2003年4月的数字统计 日本警察职员的定员总数约为278,000人 除都 道 府 县各警察本部以外 警察工作主要是以设置在全国各地 约6,600个警亭即 交番 为中心而开展的 日常の警察活動としては パトロールや取締 り 施錠等の指導に代表される防犯活動や犯罪 の鎮圧及び捜査 被疑者の逮捕 弱い立場にあ る子供 老人 家出人等の保護活動 交通の取 締りその他公共の安全と秩序の維持に当たって いる その他各派出所等では 地理案内や遺失 物等の処理も行われる さらに 住民の生活環 境の安全を守るため 風俗環境の浄化対策も警 察行政の一分野である 近年警察行政において 交通対策が大きな比 重を占めるようになってきている 経済活動の 活発化 国民所得の向上に伴い 自動車交通は 国民の日常生活から切り離せないものになった 反面 交通事故 交通渋滞 交通公害の問題を 生み出す原因ともなってきたからである 2003年4月現在における警察職員の定員総数 は約27万8千人で 各都道府県警察本部ほか 全国約6,600箇所に設置されている交番を中心 に警察活動が実施されている 25

34 第二章 地方政府的工作 13 消防 13 消防行政 消防工作的内容是在火灾 地震 风灾 洪水等灾害发生时保护居 民的生命和身体安全 在第二次世界大战以前 日本的消防工作是作 为 国家消防 而由警察承担的 但在战后 消防工作几乎全都成为 市 町 村 东京则主要由东京都 政府工作领域 为防火灾于未然 市 町 村制定并实施了多种必要的措施和对策 在火灾发生时进行灭火救灾 此外 在大雨 台风等灾情发生时进行防 涝和人命救助 交通事故发生时进行伤员抢运 以及对急病患者的紧 急救护并安全运送医院抢救等 为防备重大灾难的发生 如地震引起的火灾 山林火灾 风水灾害 石油企业爆炸引发的火灾 油船事故造成漏油引发的海上浮油火灾 飞 机遭难等等 地方政府实施种种防备措施 如市 町 村之间达成相互援 助的有关协定 或是由数个市 町 村联合组成消防组织 同时 加强 都 道 府 县的消防防灾体制 并与警察 自卫队等有关机构结成互援 合作体系 等等 市 町 村的消防系统大致分为常设消防(即消防本部及消防署 和作为自卫消防的非常设性消防团 不过 近年来 非常设性消防团也 基本上常备化了 消防队员在现场进行救火 (兵库县神户市) 26 消防行政は 火災や地震 風水害等の災害か ら住民の生命と身体を守る仕事である 消防行 政は 戦前は国家消防として警察が担当してい たが 戦後は そのほとんどを市町村 東京で は主に東京都 が受け持つことになっている 市町村では 火災を未然に予防するために必 要な措置を講じたり 火災時の消火活動を行う ほか 大雨 台風等の際の水防や人命救助 交 通事故時の怪我人や急病人の病院等への救急搬 送業務等を行っている 地震による火災 山火事 風水害 石油コン ビナートでの爆発事故に伴う火災 タンカーに よる事故で海上流出した石油の火災 航空機災 害等の大災害等に対しては 市町村の間で相互 応援の協定を結んだり いくつかの市町村で消 防の共同組織を作って組織力を充実したり 都 道府県の消防防災体制を強化したり また 警 察や自衛隊等の関係機関と応援協力体制をつく ったりして 備えている 市町村における消防体制は 大別して消防本 部及び消防署のいわゆる常設消防と 常設でな い自衛消防としての消防団があるが 近年は ほぼ常備化されてきている

35 第二章 地方政府的工作 14 教育 在教育行政方面 通过战后教育制度的改革 制定了 教育基本 法 和 学校教育法 实行小学 初中 高中及大学就读年限分别为 年的学校教育制度 小学6年 初中3年共9年义务教育制已经普及 高中入学率由1950年 的42.5 逐年上升 1970年为 年为 年为95.8 大大地促进了教育机会的均等 在义务教育方面 根据中央政府颁布 的学习指导纲要的基本要求 建立了使学龄儿童在全国各地都能受到 同等水平教育的制度 2002年开始实行新的学习指导要领 其基本目 的在于 使学生们能够在 学校完全周五日制 下充分掌握基础和基 本的知识 并培养学生具有主动学习 主动思考的能力 同时根据有 关规定 由于小学及初中与当地居民及社区有着密切的关系 所以 小 学及初中的设置原则上由各市 町 村负责实施 根据 有关地方教育行政的组织及管理的法律 规定 地方的教 育行政工作基本上由设在都 道 府 县及市 町 村的教育委员会负责 实行 在地方政府的执行机构中 教育委员会是具有独立于知事或市 町 村政府首长的地位及权限的行政委员会 它在学校的设置及管理 教 职员的任命等教育事务方面承担责任 并具有执行教育行政事务的权 限 但是 教育预算的编制权由地方政府首长掌握 教育委员由知事或 者市 町 村政府首长经过议会的同意后任命 而私立的小学 初中 高 中以及其他各种学校的有关事务则由都 道 府 县的知事管辖 在公私立学校的比率上 小学及初级中学的98 为公立学校 而私 立占2 高级中学的76 为公立 私立为24 在公立高中中 由都 道 府 县设置的学校最多 此外 盲人学校 聋哑学校等特殊学校按规定由都 道 府 县设置 与学校教育并立的社会教育在教育部门的工作中也占有重要的地 位 地方政府开展的社会教育范围极其广泛 包括开办社会教育讲座 举办讨论会和讲座等 开办并管理图书馆 文化馆 博物馆等社会教育 设施 为青年学校等的人材培养进行指导 提供体育及娱乐所必要的 设备器材等等 随着人们闲暇时间的增多以及社会的高龄化趋势 社 会教育越来越受到重视 特别是近年来 终生学习 一词已开始渗入国 民的观念意识中 如何为人们提供 终生学习 的场所 这已经作为地 方政府工作的一个重要内容 14 教育行政 教育行政においては 戦後の教育制度の改革 によって 教育基本法及び学校教育法が制定さ れ 小学校 中学校 高等学校 大学の就学年 限について 制の学校制度が採用され ている 小学校6年 中学校3年の9か年の義務教育が 定着し 高等学校への進学率が1950年当時の 42.5 から1970年には 年には 年には95.8 と大きく改善する等教育の機 会均等は大きく促進されてきた 義務教育につ いては 中央政府の学習指導要領の基準により 子供たちが全国どこでも同じ教育水準を受けら れるように制度が確立されている 2002年から は完全学校週5日制の下 子供たちに基礎 基 本を確実に身に付けさせ 自ら学び考える力を はぐくむことを基本的狙いとしている新しい学 習指導要領が実施されている なお 小学校及 び中学校の設置は 住民や地域コミュニティと 密接な関係を持っているので 原則的に市町村 が行うことになっている 地方の教育行政は 地方教育行政の組織及 び運営に関する法律 により 基本的に都道府 県及び市町村に設置された教育委員会によって 処理される 教育委員会は 地方自治体の執行 機関のうち 知事又は市町村長という長とは独 立した地位と権限を持つ行政委員会である 教 育委員会は 学校の設置 管理 教職員の任命 等教育に関する事務について責任を負い これ らを執行する権限をもつが 予算編成権は長に 属する 教育委員は 知事又は市町村長が議会 の同意を得て任命する なお 私立の小学校 中学校 高等学校及び各種学校に関する分野に ついては 都道府県知事が所管する 小 中学校の設置者は 公立98 私立2 高等学校の設置者は公立76 私立24 となっ ている 公立高等学校については 都道府県が 設置するものが最も多い さらに 盲学校 ろう学校等の特殊学校は 都道府県が設置することとされている 教育行政において 学校教育と並んで社会教 育も重要な分野を占めている 地方自治体が行 う社会教育は 社会教育のための講座の開設や 討論会 講習会等の開催 図書館 公民館 博 物館等の社会教育施設の設置運営 青年学校等 の育成指導 体育 レクリエーションに必要な 設備器材の提供等その範囲は極めて広い 余暇 時間の増大 高齢化の進行等により 社会教育 はますます重要になってくると考えられる 特 に近年は国民の間に 生涯学習 という言葉も 定着してきており 生涯学習の活動の場の提供 が地方自治体の行政として重要になっている 学生在上英语课 (鹿儿岛县) 27

36 第二章 地方政府的工作 年 级 大 学 研 究 所 年 龄 义务教育 专 业 课 程 专 门 学 校 大 学 函 授 大 学 专 业 课 程 专 业 课 程 专 业 课 程 短期大学 专 业 课 程 高级中学(全日制) 16 高 夜 级 校 中 学 教 育 函 授 课 程 面 向 青 年 人 的 公 开 讲 座 残 疾 儿 童 学 校 盲 童 聋 哑 儿 童 学 校 高 中 阶 段 初级中学 初 中 阶 段 小学 小 学 阶 段 幼儿园 幼 儿 园 阶 段 现行教育制度 15 地方公营企业以及 第三形态 企业 (1) 地方公营企业 15 地方公営企業及び第三セクター 事業 1 地方公営企業 地方自治体は 水の供給や公共輸送の確保 为了给地区居民的生活及地区的发展提供不可缺少的服务 地方 政府开展了各种各样的事业即企业活动 诸如确保地区供水及公共运 输 提供医疗服务 处理下水等等 地方政府为开展这些事业而经营的企业 被统称为 地方公营企 业 地方公营企业的代表性的经营内容有 自来水 交通 医院 下 水道 工业用自来水 电力 煤气 商场 屠宰场 港湾等 近年来 根 据地区环境条件 地方公营企业开始向更广泛的经营领域发展 例如滑 雪场等各种旅游观光设施 宅地 葡萄酒酿造等等 地方公营企业业务属地方政府事务的一部分 但是 它与一般行政 事务有所不同 因为它具有 企业 的特殊性质 因此特别需要高效 合 理的经营管理 地方公营企业除了设有相当于民间企业总经理的企业 28 医療の提供 下水の処理等地域住民の生活や地 域の発展に不可欠なサービスを提供するといっ た様々な事業 企業活動を行っている こうした事業を行うために地方自治体が経営 する企業を総称して地方公営企業と呼んでいる 地方公営企業として行われている代表的な事業 は 水道 交通 病院 下水道 工業用水道 電気 ガス 市場 と畜場 港湾整備等がある 最近は 立地条件に応じて スキー場等各種観 光施設 宅地造成 さらにはワインの醸造等そ の事業種別は極めて多岐にわたっている 地方公営企業の事務は 地方自治体の事務の 一部であるが 一般の行政事務とは異なり 企 業 としての特殊な性格から 特に能率的 合 理的な運営が要求される 地方公営企業には

37 第二章 地方政府的工作 管理者外 其财会业务须按规定设立特殊财务制度来进行管理 地方政 府工作所需经费通常来自税金 但地方公营企业在为居民提供服务的 同时 向服务对象收取相应的费用 这些收入原则上用作企业活动必 需的经费 同时 公营企业金融公库 是向地方公营企业提供良好贷款的政 府系统金融机构 民間企業の社長にあたる企業管理者が置かれて いるほか 地方公営企業の経理は特別会計を設 けてこれを行うこととされている 地方自治体 が行う仕事に要する費用は通常税金で賄われる が 地方公営企業においては 住民サービスを 提供し その提供を受けた利用者から対価とし て料金を徴収し その収入で事業運営に必要な 経費を賄うことを原則としている なお 地方公営企業に対して良質な資金を融 資する政府関係金融機関として 公営企業金融 公庫が設立されている 爱知县自来水局 2 第三セクター 住民ニーズが多様化 高度化し 行政におい (2) 第三形态 企业 ても新たな対応が必要とされるなかで 地方自 治体は様々な工夫を試み 実践している 事業 実施の手法も多岐にわたっているが その一つ 随着居民需求的多样化和高质化 地方政府的行政业务也需要作 出相应的政策转变 各地方政府正在进行各种探索和实践 通过更广 泛的行政手段来推动地区社会建设 而其中之一就是建立 第三形态 企业并发挥其特有的作用 所谓 第三形态 企业 是一种不同于公有 企业和民间企业的经济实体 它能够发挥公有企业与民间企业所分别 具有的功能和优点 从60年代后期开始 为了充分利用民间在资金筹措能力以及事业 实施方面的技术和经验 地方政府建立了很多 第三形态 企业 承 接大规模工程 后来 事业领域逐步扩大 近年来 地方政府业务中的 公共施设管理被委托给 第三形态 企业来执行 同时 在例如渡假 村开发等许多工程建设上开始出现 第三形态 企业 其事业内容也 开始涉及众多领域 80年代以后 各种积极引进民间活力的有关制度 相继问世 在此背景下 配合着地方政府积极致力于增强地区活力的 政策措施 出现了更多的 第三形态 企业 直到80年代后期止 第三形态 企业原本是一种发挥公有企业和民间企业两者各自优 点的企业制度 但是 由于一部分 第三形态 企业在设立方法和经营 管理上存在弊端 而陷入了经营恶化的困境 因此 这也要求地方政府 对 第三形态 企业的道路进行更深层次的探讨 として 公共セクター 民間セクターとは別の 事業主体であって 公共セクターと民間セクタ ーのそれぞれが持つ機能 利点を活かせること を目的とした いわゆる 第三セクター 方式 が活用されている 1960年代後半から 民間の資金調達能力や事 業実施におけるノウハウを活用するという観点 から大規模プロジェクトの事業主体として 多 くの第三セクターが設立された その後 事業 分野も次第に広がりを見せ 近年は 公共施設 の管理のように主たる業務が地方公共団体の委 託事業であるものが設立されるとともに リゾ ート開発等の様々な分野で第三セクターの設立 が見られ 業務内容も多岐にわたっている 1980年代以降民間活力の積極的な導入のための 制度が相次いで創設されたこと等の背景のも と 地方自治体の地域活性化への積極的取り組 みとあいまって 1980年代後半に至り第三セク ターの設立が増加した 第三セクターは 本来 公共セクター 民 間セクター双方のメリットを活かせる制度で あるが 一部にその設立の在り方や運営に問 題があり 経営不振に陥っている例も見られ るため 地方自治体においても十分な検討が 求められている 29

38 第二章地方政府的工作 以 第三形态 企业 ( 公私联合企业 ) 基金建设的长 44.1 公里的渡良濑峡谷铁道 ( 群马县 ) 30

39 3 日本的地方自治的课题 第三章 地区社会问题的新对策 1 人口老龄化措施 第3章 日本の地方自治の課題 地域課題への新たな対応 1 人口の高齢化にどう対応するか わが国の地域社会において確実に進行して 日本的地区社会正面临着一个重大的课题 这就是如何面对老龄 化社会 人口的老龄化正在以世上无与类比的速度发展着 据2002年 国情调查数据 日本老年人口的比率 65岁以上人口占总人口的比率 为18.5 但是这一比率今后将会继续上升 从与其他国家的比较来看 老年人口比率从7 发展到作为老龄社 会基准比率的14 所经过的或是将要经过的历史跨度 法 国为115年 瑞典约为85年 德国则较短为40年 英国约为47年 而日本为24年左右 如此急剧的老龄化趋势 主要是两大原因的作用 一是平均寿命的延长 1935年时 日本人的平均寿命男性为46.9 岁 女性为49.6岁 而到了2001年 男性为78.07岁 女性为84.93岁 平 均寿命呈大幅度延长 二是出生率的低下 一位女性一生所生孩子的平均数在2001年时 为1.33人 大大低于维持日本人口同等规模所必须保持的2.08人这一 数据 出生率的低下造成了青年人口相对比率的下降 同时 老龄化的进展在日本全国表现出非常大的地区性差异 例如 在年青人外流严重而人口过少地区的市 町 村 老龄化比其他市 町 村来得严重 老龄化比率达20 以上的市 町 村急剧增多 其中还有 老龄化比率在40 以上的超老龄化市町村 在这样的地区 森林 农地 等环境的管理水平显著低下 社区解体 历史传统和风土文化流失 这 些关系着地区社会存亡的问题引起人们的忧虑 并且 地区社会的解 体将会通过现象诸如森林因无人管理而荒废造成储水能力的低下而导 致水害等对整个日本社会带来严重的危害 いる大きな課題は 高齢化社会への対応であ る 高齢化は 世界に類のないスピードで進 行している わが国の高齢者人口の割合 65 才以上人口の総人口に対する割合 は 2002 年で18.5 であるが この割合は今後も確実 に上昇を続ける これを他の国と比較すると 高齢者人口の割 合が7 から高齢社会の目安である14 に達す るのに要した あるいは要する期間が フラン スで115年 スウェーデンで約85年 比較的短 いドイツが40年 イギリスで約47年であるのに 対し わが国では24年である この急激な高齢化は 大きく2つの要因の組 合せによる 第1は 平均寿命の伸長である 日本人の平 均寿命は 1935年当時の男46.9才 女49.6才か ら 2001年には男78.07才 女84.93才へと大幅 な伸びを示している 第2は 出生率の低下である 一人の女性が生 涯に生む子供の数の平均は 2001年で1.33人と わが国の人口を同規模に維持するのに必要な 2.08人を大きく下回っている この現象は 若 年人口の相対的比率の低下をもたらしている また 高齢化の進展は全国一様でなく 地域 的な差異が大きいことがあげられる 例えば 若年層の流出の激しい過疎地域の市町村では 他市町村に先駆けて高齢化が進行しており 高 齢化比率が20 以上の市町村が累増し なかに は40 以上の超高齢化の市町村もみられる こ のような地域では 森林 農地等の環境の管理 水準の著しい低下 コミュニティの崩壊 歴史 的風土や文化の喪失といった 地域社会の存立 にかかわる問題が生じることが憂慮される ま た こういった地域社会の崩壊は 例えば 森 林の荒廃による保水力の低下が水害を招くとい う形で 日本全体に深刻な問題を投げかけるこ とになる 老年人运动会上的套圈比赛(栃木县) 31

40 第三章日本的地方自治的课题 老龄化将给社会带来下述课题 第一, 为适应家庭成员的生活周期的变化以及国民负担增大等社会现状, 建立新的社会系统的必要性日益增大 第二, 解决今后将会进一步增加的老年人的就业问题 第三, 如何使老年人经济生活安定 发挥余热价值 第四, 老年人的健康与护理 对于这些课题, 不仅需要中央政府的政策, 也需要地方政府携手合作共同努力 地方政府必须根据今后人口结构的变化, 不只是以单一的福利计划, 而是制定一个广泛包括出生率政策以及提高就业机会和生活价值等措施在内的老龄化社会综合性对策 ( 人口 ) 1.5 亿 1 亿 12.0% 14.5% 17.4% 19.9% 22.5% 26.0% 27.8% 28.7% 65 岁以上 69.5% 69.4% 68.1% 66.2% 64.1% 61.2% 60.0% 59.7% 0.5 亿 15~64 岁 0 年度 18.2% 15.9% 14.6% 13.9% 13.4% 12.8% 12.2% 日本的人口预测 11.6% ~14 岁 32

41 第三章日本的地方自治的课题 2 提高地区社会的活力 第二次世界大战后, 日本实现了经济的高速增长, 国民的生活水平得到了大幅度提高 然而, 由于追求经济的高效率, 造成人口 企业过度地向大城市圈集中, 其结果, 在东京等大城市圈引起了大气污染 水质污浊 噪音 地盘下沉 交通堵塞 地价高腾 地区性传统文化的丧失 效率优先 主义的加剧等各种弊害 而另一方面, 在农村 林区 渔村地区, 年青人及年富力强的劳力大量流入城市, 只剩下老人和儿童 由于这一状况, 地区性社会的生存陷入了严峻的境地 因此, 人们开始强烈地希望通过地区振兴政策来改变现状, 实现国土均衡开发, 使城市和农村 林区 渔村地区都能得到同样的发展 回顾地区振兴的历史, 中央政府在 1962 年制定了第一个全国综合性开发计划, 后来, 又曾五次制定过全国综合性开发计划, 先后推出了许多相关政策 地方政府也响应中央政府的政策, 实施了诸多有关措施, 同时, 地方政府还积极开展独自的政策实施措施 所谓的 地区振兴, 并非仅仅是提高经济收入, 它含义广泛, 包括振兴地区社会本身所具有的各种功能, 例如与居民生活环境相关的地区文化功能 行政功能等, 使地区产生勃勃生机 这个行政领域并不是根据中央政府的政策执行条条管理, 而必须是一个从地区振兴这一角度出发的综合性 横向性的政策实施领域 例如, 由大分县创导并波及全国的具有代表性的地区振兴对策 一村一品运动, 其目的就是, 各市 町 村以及各行会团体通过开发和培育面向全国的特色产品 ( 也包括观光 文化等 ) 来提高地区居民的经济收入 而更为重要的是, 通过开发和培育地区特色产品, 使得地区居民逐步产生对于自己所生活的市 町 村以及社区的自豪感 有了自豪感, 就会有上进心, 就会积极致力地区振兴 一村一品运动 注重的是这种过程 今后的地区振兴政策, 不仅是振兴地区经济, 而且必须包括提高当地居民精神意识 增强社区活力, 以及改善城市环境 居住环境等有关的内容 中央政府对地方政府的行政活动给予了各种支持, 自治省 ( 现总务省 ) 在 1989 年设立了 自己动脑, 自己动手, 建设家乡 项目, 即所谓的 重振家乡一亿日元项目, 至今这一项目仍在实施中 这一项目与以往的中央政府所规划的事业项目有所不同, 它是立足于 地方出智慧 中央给支援 这一思想基础的, 对于地方政府来说, 它成为在广大居民的参与下推动自主性 主体性的地区建设的重大契机 33

42 第三章 日本的地方自治的课题 3 在国际社会中发挥作用 近年来 随着交通及通信手段的急速发展 人 物及信息开始在全 球范围流动 其结果 超越国界的交往日益频繁而密切 国际间相互协 作的关系开始形成 国内外期待着日本在国际社会中的地位能够与经 济大国的实力相称 日本在国际社会中应该发挥的作用也越来越大 地区社会中的日常实际上也已经完全被纳入在国际轨道之中 国 际问题与国内问题的界线已经不存在 两者互为一体 相关交错 例 如 食品 原材料依赖于海外 各种贸易摩擦 企业向海外的转移造成 产业空洞化 海外旅游者数量的激增 侨居国外的日本人增加 在日外 国人增加 海外归国子女(因家长在国外工作而在从小国外生活后回国 的青少年)的增加 等等 在这样的大环境之中 曾经是国家层次的国际关系 如今也开始涉 及全国的地方政府 民间团体甚至普通民众 成为每一个人能够切身 感受到的现实 某些领域的问题甚至成为需要以地区社会为主体来解 决的课题 例如在国际交流方面 人们越来越认识到 国际交流不仅仅是中央 政府层次的事 而多层次以及民众层次的基层交流对于增进相互理解 则是非常重要的 交流事业的内容也从以往单一的姐妹城市 友好城 市的交流合作 发展到多种形式 其中包括青少年 妇女的市民层次的 人际交流 文化及体育交流 通过接受发展中国家研修生等活动开展 技术和学术交流 以及产业 经济交流等 同时 作为地区综合性的经营主体 地方政府积累着丰富的技术知 识和经验 它们也开始把这些技术知识和经验发挥在国际交流事业上 使得国际接触从 交流 向 合作 方向深化 在大阪国际少年合唱音乐节的联欢会上(大阪府) 34 3 国際社会の中でどのような役割 を果たすか 近年 交通 通信手段の急速な発達に伴い 人 物及び情報の流れは 地球的規模で行われ るようになってきた この結果 国境を越えた 関係が密接になり 相互協力関係も生まれてい る 経済大国に成長した日本に見合った国際社 会における地位が内外から求められ 日本が国 際社会において果たすべき役割は増大している 地域における我々の日常生活も 国際的枠組 みのなかに深く組み込まれてきている 例えば 食料品 原材料の海外依存 貿易問題 企業の 海外移転による産業の空洞化 海外旅行者数の 急増 海外在留邦人の増加 在日外国人の増加 海外帰国子女の増加等 国際問題と国内問題の 垣根がなくなり 両者が表裏一体となって関わ り 交錯するほど国際化が浸透している こうした状況のもとで かつて国家レベルの 問題であった国際関係も 全国の地方自治体 民間団体 さらには住民一人一人の身近に感じ られ 分野によっては地域レベルで主体的に取 り組まれるべき課題となってきている 例えば 国際交流の分野を取り上げても 中 央政府レベルの交流だけでない 重層的な 住 民レベルの草の根交流が 相互理解の増進のた めに重要であると考えられている 交流事業の 内容も 単なる姉妹都市 友好都市提携から 青少年 婦人層にわたる住民どうしの人的交流 文化 スポーツ交流 発展途上国研修生の受け 入れ等による技術 学術交流 さらに産業 経 済交流等多様な展開が図られている

43 第三章日本的地方自治的课题 地方政府在原自治省等中央政府部门的支援下, 共同设立了 财团法人自治体国际化协会 协会在对地方政府的海外活动提供援助的同时, 还开展 JET 项目 ( 日本交流教学项目 ), 邀请外国青年来日本进行外语指导等 今后, 地方政府应在进一步明确本地区推动国际化和国际交流的目的和意义的同时, 建立以民众为主角的国际交流制度, 扩大信息和知识的积累, 并培养相应的人才 社区里的文化节庆和英语教育活动 ( 大阪府 ) 35

44 第三章 日本的地方自治的课题 4 提高生活的质量 4 生活の質の向上をめざして 今天 地方政府正在将其行政工作重点从以往的道路建设 公园整 建等 硬件 方面朝包括各种 软件 在内的综合性居住环境的保护和 建设方向过渡 由于经济的高速成长 国土不断得到开发 城市化急速发展 但在 另一方面 绿地减少了 水质被污染 沿岸环境恶化 并且 一些城市 和农村的地域共同体 地区的传统文化资源衰退 很多地区失去了其 以往美丽的自然面貌 对此 人们开始反思自己是否使原本最宝贵的 东西也丧失了 在这种反思的基础上 地方政府开始了其行政政策的 转变 新的行政政策 可统称其为 舒适环境系列政策 营造舒适的城市 环境 保护和美化市容 培育城市魅力 保护城市的历史资源 建设城 市景观 使城市的水 绿地 星空更加美丽... 这一切都被包括在 舒 适环境系列政策 之中 以营造舒适环境为主题的行政方针 可以追溯到大约30年之前 当时 各地的历史环境景观遭受破坏 并因此引发了居民运动 类似日 本观光资源保护团体运动 运动的成果直接推动了市 町 村开始根 据各自的条例实行保护历史环境景观的政策措施 并促使后来中央政 府层次对有关的法律制定和修订 除了历史环境景观的保护以外 越 来越多的地方政府还制定了保护自然环境景观的条例和内部规定 其 中包括指定重点保护树木 加强绿化 保护著名河流和道路及街区等 并且 除了 被动型 的环保措施外 一些较先进的地方政府还开 始实施 主动型 的创造丰富多彩的城市空间的政策 同时 围绕着如何营造舒适环境 地方政府正在开始将视野从区域 范围扩大到全球范围 垃圾的再资源化 资源循环利用设施的建设 地 球温室效应的防止等问题 地区社会越来越需要从全球的角度出发来 规划和制定本地区的政策实践 地方自治体の行政は 道路をつくる 公園を 整備するといったハード面での事業の推進か ら ソフト面を含めた総合的な居住環境の保 全 整備に重点が移ってきている 経済の高度成長により国土の開発が進み 都 市化が進んできた一方で 緑が減少し 水質が 汚濁し 水辺環境も失われてきた 都市も農山 村も地域コミュニティが崩壊し 地域の伝統文 化資源が失われ かつてのすばらしい景観を失 ってしまった地域も多い 今まで失ってきたも のの中に 本当は最も大切なものがあったので はないか といった反省の上に 地方自治体の 行政への取り組み姿勢も変化してきているので ある これらの観点からの諸施策は 総称してアメ ニティ関連施策と呼ぶことができる 都市の快 適環境をつくる 都市の美 都市の魅力を守り 育てる 都市の歴史資源を保存し 都市の景観 をつくりあげる 美しい水 美しい緑 美しい 星空を守り育てる 水や緑に配慮したまちづく りを進める これらはいずれもアメニティ関連 施策に含まれるものである アメニティ行政の萌芽は いまから30年ほど 前 各地で歴史的環境の破壊が意識され これ に対する住民運動 ナショナル トラスト的な もの が起こったことにさかのぼることができ る この成果は 市町村独自の条例による歴史 環境を守る施策の実施になって現われ その後 中央政府レベルの法律の制定 関連法律の改定 に繋がっていった このような歴史環境の保全 に加え 自然環境保全としての保存樹木の指定 緑化の推進 名水の保全 道路 町並み等の景 観保全に関する条例 要綱等を制定する地方自 治体は急速に増えている さらに 環境保全といった どちらかといえ ば受け身の施策に加えて 進んで豊かな都市空 間を創造しようとする施策が 先進的な地方自 治体において実施されるようになってきている また アメニティとの関連で地域環境から地 球環境まで視野に入れた環境対策も行われつつ あり ごみの再資源化 リサイクル施設の整備 から地球温暖化対策にいたるまでグローバルな 視野に立って地域で実践する環境対策が今後ま すます重要になるであろう 西都原高地上的秋樱花 (宫崎县) 36

45 第三章 日本的地方自治的课题 5 文化建设 5 文化を育て 享受する 从1978年前后起 地方政府开始着眼于新的文化行政事业 那一 时期 地方的时代 这一词句在官方 民间及媒体中广为流行 在这 之前的经济高速增长时期 地区社会总是单方面地受着来自中央 (中 央政府或是东京) 的经济 信息等的影响 始终处于一种被动地位 并 丧失了主体意识 为使地区社会恢复新的生命 并为地区传统文化注 入新的活力 地方政府开始实行下述内容的新的文化行政事业 地方自治体における新しい文化行政の萌芽は 1978年前後にさかのぼることができる この時 期 地方の時代 という言葉が官 民 マスコ ミをあげてブームとなった それまでの高度成 長期に 中央政府あるいは東京といった いわ ゆる中央から地方に流れる一方的な経済や情報 によって 地方が浸食され押しつぶされてきた ことに対し 地域の生活 伝統文化に新しい生 命を吹き込んで復権させることが提唱された 地方自治体が取り組んでいる文化行政には (1) 文化设施的建设 次のようなものがある 除了多功能的文化会馆外 还建设具有国际水准的专业音乐厅 专业剧院以及富有特色的美术馆 博物馆 文学馆等 1 文化施設の建設 多目的な文化会館ばかりでなく 世界的なレ ベルの音楽専用ホールや演劇専用ホールさらに (2) 凸现文化的城市建设 は 特色ある美術館 博物館 文学館等の建設 城市建设不仅注重功能 经济效率 还重视和凸现都市的 优美 乐趣 个性 闲适 实惠 等 2 文化の視点からのまちづくり まちづくりにおいて 機能や経済効率だけで なく 美しさ 楽しさ 個性 ゆとり (3) 文化制度的建立 潤い 等の重視 建立由 第三形态 企业来经营和管理文化会堂的制度 设置以规 划文化事业项目为目的的 县民文化振兴财团 和 县民文化振兴公 社 等 设立 文化振兴基金 制定景观管理条例 建立预算的1%用 于文化的制度等 3 様々な制度の創設 第三セクターによる文化ホールの運営 文化 事業の企画をめざした 県民文化振興財団 や 市民文化振興公社 等の設立 文化振興基金 の設置 景観条例の制定 文化のための１ 予 (4) 多彩的文化活动 算システム等 积极举办各种文化活动 诸如野外雕刻展 国际电影节 世界戏剧 节 市民音乐节 日本童谣节 全国风筝大赛 商街展销会 冰雪节 沙 艺术节 食文化庙会等 4 多彩な文化イベントの実施 野外彫刻展 国際映画祭 世界演劇祭 市民 音楽祭 日本童謡際 全国凧上げ大会 下町フ ェア 雪まつり 砂まつり 食と文化の祭典等 多種多様の文化イベントの開催 下关市的长府史迹区 (山口县) 37

46 第三章 日本的地方自治的课题 (5) 宏扬历史传统 恢复和宏扬地区历史传统 保护历史建筑和历史街区 制定历史文 化财产保护条例 (6) 开拓文化旅游业 开拓 使游客接触本地区文化 了解本地区文化 的新旅游项目 扶植以地区居民为招待主体的旅游业 (7) 提高地区形象 通过打造诸如音乐城市 剧场城市 信息城市 童话故乡 历史城 区 星光美丽村等特色来积极提高地区形象 借用企业宣传的方法 来 进行县和市 町 村的自我宣传 5 歴史と伝統の復活 地域の歴史や伝統を復活し育てる運動 歴史 的建造物や歴史的町並みを保存する運動 文化 財保存条例の制定 6 観光の新たな見直し 地域の文化に触れ 学習する 新たな観 光 地域住民によるもてなしの観点からの観 光の育成 7 地域のイメージアップ 音楽都市 劇場都市 情報都市 童話の里 歴史の町 星の美しい村等の地域イメージを高 める試みの活発化 企業のCI コーポレイト アイデンティティ にならった県や市町村のCI コミュニティ アイデンティティ の展開 (8) 地区间交流与人才培养 举办文化方面的专题论坛和研讨会等 设立人才培养基金 派遣居 民到国内各地或海外研修 开展姐妹城市交流等 8 地域間交流 人材育成の広がり 文化に関連した フォーラム シンポジウ ム 等の開催 人材育成のための基金の設置 住民の国内外への派遣研修 姉妹都市交流等の (9) 从文化的角度重新认识行政内部工作 从文化的观点来重新审视机关窗口的市民接待 公文 指路标识 宣传手册 职员研修等内部事务 文化部门的工作范围在不断地扩展 已不再局限于过去那种传统 的由中央政府文化厅以及地方政府的教育委员会文化课 处 实行的文 物保护等 文化工作的任务是保存和弘扬地区文化特色 使人们希望 能在这里永久居住下去并为此感到自豪 因此 它可以包含多种多样的 政策 活発化 9 行政の内部事務の文化的視点からの見直し 市民への窓口対応 役所の文書 案内標識 パンフレット 職員研修等に文化的視点の導入 このように 文化行政の守備範囲は 中央政 府の文化庁 地方自治体の教育委員会文化課に より従来から伝統的に行われてきた文化財の保 存等の仕事の範囲から大きく広がっている 文 化行政は 人々がいつまでも住み続けていた いと願い そこに住んでいることが誇りに思え る そのような文化の根付いた地域社会をつく るための行政 として 様々な政策を包含し得 るものである 日本三大节庆之一的 祇园节 上华丽的花车游行(京都府) 38

47 第三章 日本的地方自治的课题 6 居民参与与信息公开 随着社会的复杂化以及居民的思维方式和价值观多样化的趋势 需要有一种新的反映居民意见的机制 而不仅仅是通过由选举产生的 议员的议会活动来反映居民意见 也不仅仅是通过实际上很少采用的 直接请愿或是居民投票制度来实现居民对政府工作的参与 因此 在准备制定各种计划或是实施新的事业项目时 通过召开各 地区的座谈会或专题讨论会 进行问卷调查 征集论文 请居民献计献 策等形式和方法 将居民的意见 愿望反映到新计划或新事业中 而 且 不仅仅在制定计划或是实施事业项目时 即使是在日常工作中 地 方政府特别是市 町 村也通过召开市长座谈会 设立市民委员会 设 置市民意见箱等方法来直接倾听居民的意见 并且 近年来所有的都 道 府 县都制定了信息公开条例 根据居 民的要求 积极地公开有关政务方面的信息 在信息公开方面 地方政府通过公开行政工作的具体内容来接受 居民对政府工作是否正确执行进行监督 并着眼未来 努力建立与地 区居民良好的相互信赖关系 6 住民参加と情報公開を進める 社会が複雑化し 住民のものの考え方や価値 観が多様化するのに伴い 選挙によって選ばれ た議員の議会活動を通じた住民意思の反映や 実際には用いられることの少ない直接請求 住 民投票の制度を通じた住民参加だけでなく 新 たな住民意思の反映の仕組みが必要になってき ている そのため 各種計画を策定しようとする場合 や新たな事業を実施しようとする場合 地域別 懇談会やシンポジウムの開催 アンケート調査 の実施 論文やアイデアの募集等により 住民 の意向 要望を計画や事業に反映させる手段が 講じられる さらに計画策定や事業実施ばかり でなく 日常の行政活動に住民の声を直接取り 入れる目的で 特に市町村段階においては 市 長懇談会を開催したり 市民委員会を設置した り 目安箱 市民の声ボックス を設けたりし ている さらに 近年では全ての都道府県で情報公開 条例が制定され 住民からの請求に基づき 行 政情報が積極的に公開されつつある 情報公開には 地方自治体側において 行政 の仕事の中身を公開することによって 行政が 適正に執行されていることを住民に確認しても らい 将来に向かって良好な信頼関係を保つと いう目的もある 在县议会大楼前举行的演奏会(山形县) 39

48 第三章日本的地方自治的课题 当地居民和市议会议员与专家们一起讨论改建城市车站广场的问题 ( 神奈川县 ) 40

49 4 制度解说 日本的地方自治 第四章 *请注意 在第四章和第五章中将使用法律用语 地方公共团体 一词来表现 地方政府 译注 中文版依然使用 地方政府 一词 [概要] 第4章 制度解説 日本の地方自治 第4章及び第5章においては 地方自治体 を現す言葉として 法律上の用語である 地方 公共団体 を用いているので 注意されたい [概要] 日本的国土分为47个都 道 府 县 并且 各都 道 府 县又都划 分成市 町 村 这些都 道 府 县及市 町 村之间 既没有重复区域 又没有无所属区域 也就是说 日本国内的所有居民均属于某一个都 道 府 县 并且属于某一个市 町 村 这些都 道 府 县及市 町 村不是单纯地被认定为国家的行政区 划 而是以各个地区为基础 以在该地区居住的居民为其组成部分 具 有在该地区内从事行政的功能 是独立于中央政府的法人 日本国宪法第8章题为 地方自治 宪法在保障地方自治的同时 也提出了地方自治应有的基本功能 宪法在第92条中写道 : 根据地 方自治的宗旨 依法制定地方政府的组织及运营事项 根据此规定 日本制定了作为地方自治之基本法律的 地方自治法 以及有关地方自 治的种种法律 在日本 因为地方自治在法律上得到保障 所以只要不修改宪法 就 不可能出现这样的情况 即中央政府以某种法律将地方政府全部废除 而形成单一的中央集权国家 日本の国土は 47の都道府県の区域に分けら れている さらに それぞれの都道府県の区域 は すべて市町村の区域に分けられる これら 都道府県間及び市町村間には 区域の重複もな ければ 空白地域もない つまり 日本国内の 全ての住民は 必ず 一つの都道府県に属し かつ 一つの市町村に属していることになる これら都道府県及び市町村は 単なる国の行 政区画として定められているのではない それ ぞれの地域を基礎とし そこに住んでいる住民 を構成員として その地域内における行政を行 う機能を持った 国とは独立した法人である 日本国憲法は 第8章を 地方自治 と題し 地方自治を憲法上保障するとともに 地方自治 の基本的在り方を示している すなわち 憲法 第92条では 地方公共団体の組織及び運営に 関する事項は 地方自治の本旨に基づいて 法 律でこれを定める とされており この規定に 基づいて 地方自治についての基本法である地 方自治法をはじめとした地方自治関係の種々の 法律が定められている 日本では 地方自治制度が憲法上保障されて いるので 憲法を改正しない限り たとえ国の 法律によっても地方公共団体を全て廃止し 単 一中央集権国家を作る等といったことはできな いことになっている 1 地方公共団体の種類 1 地方政府的种类 在现行地方自治法上 地方政府分为普通地方政府和特别地方政 府两种 普通地方政府包括都 道 府 县及市 町 村 特别地方政府包 括特别区 地方政府组合 财产区及地方开发事业团 (1) 普通地方政府 普通地方政府因其组织 事务 权力职能等具有一般性 且为普遍 性的存在 所以 普通地方政府可以说是地方政府的典型 也因此而得 此称 都 道 府 县和市 町 村即属于普通地方政府 在现行制度上 日本整个国家划分成都 道 府 县 并且 各都 道 府 县又都划分成市 町 村 从而形成一个二级行政结构 現行地方自治法上 地方公共団体は 普通地 方公共団体と特別地方公共団体の2種類に分け られている 普通地方公共団体には都道府県と 市町村が 特別地方公共団体には特別区 地方 公共団体の組合 財産区及び地方開発事業団が ある 1 普通地方公共団体 普通地方公共団体は その組織 事務 権能 等が一般的性格を持ち かつ その存在が普遍 的であるため 地方公共団体の典型的なもので あるといえることから この名前がある 都道 府県と市町村がこれにあたる 現行制度上 日本の国は 全て都道府県に 分けられ さらにそれぞれの各都道府県は 全て市町村に分けられるという二重構造にな ① 都 道 府 县 都 道 府 县是包括市 町 村在内的广域性地方政府 现在全国 有47个都 道 府 县 都 只有 东京都 一个 东京都是日本的首都 具有与特别区以 及道 府 县不同的制度 道 只有 北海道 府 有 京都府 和 大阪府 除此之外全部 为 县 道 府 县及其称谓的不同是仅由于历史的沿革 实际上在道 府 县之间并无制度上的不同 っている q 都道府県 都道府県は市町村を包括する広域の地方公共 団体で 現在 全国に47ある 都は 東京都一つである 東京都は 日本の 首都であり 特別区制度等 道府県とは異なっ た制度を有する 道は北海道のみ 府は京都府と大阪府の二つ があり その他は全て県である 道 府及び県 とその呼び名が異なるのは歴史的な沿革による もので 道府県の間に制度的な違いはない 41

50 第四章制度解说日本的地方自治 都 道 府 县的行政事务包括以下内容 a. 超越市 町 村区域行政的广域性事务 ( 例如制定地方综合开发计划 治山治水事业计划 ) b. 中央政府与市 町 村之间的连络事务以及对市 町 村的行政工作进行提议 指导 ( 例如对市 町 村的组织及其运营的合理化提供建议 劝告 指导等 ) c. 被认为不适于作为一般市 町 村行政事务的大规模项目 ( 例如高级中学 医院的设立和运营 ) 2 市 町 村市 町 村是实行与居民生活关系最密切的行政事务的基础地方政府, 根据 2003 年 5 月时的统计, 全国共有 3,186 个市 町 村 在市 町 村中, 人口必须在 5 万以上并必须具有城市形态才能够成为 市 町 村地区通常属于被称为 郡 的区域 但是, 郡 只不过是单纯的地理性名称, 不具备任何行政功能 关于町和村, 町 只是比 村 具有城市性, 从事工商业之类的城市工作的人较多而已, 两者在事务范围上并没有不同 市 町 村作为地方政府从事着都 道 府 县行政事务以外的所有事务, 其内容如下 a. 与居民生活相关的基础性事务 ( 例如办理户籍 居民登记 地址标示 开具各种证明等 ) b. 有关居民安全 保健以及环境保护等的事务 ( 例如消防 垃圾和粪便的处理以及上水道 下水道 公园等的整建 ) c. 有关街区建设的事务 ( 例如城市计划以及道路 河川和其他公共设施的建设 管理 ) d. 有关各种设施的建设 管理事务 ( 例如公民馆 市民会馆 保育所 小中学校 图书馆的建设 管理 ) 3 都 道 府 县与市 町 村的关系都 道 府 县与市 町 村是互相独立的地方政府, 两者之间不存在制度上的上下关系 但是, 都 道 府 县是包括市 町 村在内的广域性地方政府, 而市 町 村则是与居民生活密切相关的基础地方政府, 从其不同的性质来说, 两者的行政事务范围是不同的 此外, 都 道 府 县从广域性角度出发对市 町 村各领域的工作提供指导 提建议, 并且, 还实行对有关事项的批准认可等事务 4 政令指定市由政令指定的人口在 50 万以上的市被称为政令指定市, 全国有 13 个政令指定市, 它们是大阪 名古屋 京都 横滨 埼玉 神户 北九州 札幌 川崎 福冈 广岛 仙台 千叶 政令指定市在社会福利 公共卫生 城市规划等 19 个项目的事务分配上具有与府 县同等的权限, 同时, 根据其它单项有关法律, 它们在对国道的管理 义务教育等领域也具有与府 县同等的权限 w e r 42

51 第四章 制度解说 日本的地方自治 ⑤ 核心市 政令指定人口必须在30万以上 面积超过100平方公里的市为核 心市 根据2003年4月时的统计 全国共有35个市被指定为核心市 核心市可以设立保健所 并执行政令指定市能够处理的行政事务 但除了那些涉及都 道 府 县区域范围并由都 道 府 县进行一体 化处理更具效率的事务 t中核市 人口が30万人かつ面積が100平方キロメート ル以上の要件を有している政令で指定する市を 中核市といい 2003年4月現在35市が指定され ている 中核市は 保健所の設置のほか政令指定都市 が処理できる事務のうち 都道府県の区域にわ たり一体的に処理することが効率的な事務を除 いたものが処理できる ⑥ 特例市 政令指定人口必须在20万以上的市为特例市 特例市制度从 2000年4月1日开始实施 根据2003年4月时的统计 全国有39个市被 指定为特例市 权限下放给核心市的行政事务 也同样可以下放到特例市 例如对 根据 城市计划法 进行开发的有关项目的审核批准等) 但除了那些 由都 道 府 县进行一体化处理比由特例市处理更具效率的事务 y特例市 人口が20万人以上の要件を満たし 政令で指 定する市を特例市という 特例市制度は2000年 4月1日から施行され 2003年4月現在39市が指 定されている 中核市に権限委譲されている事務のうち 特 例市が処理するよりも都道府県が一体的に処理 する方がより効率的な事務を除き 特例市に対 しても委譲される その例として 都市計画法 に基づく開発行為の許可等があげられる (2) 特别地方政府 特别地方政府因其区域 组织 权力机能等特殊 且其存在并非 普遍 故此得名 2 特別地方公共団体 特別地方公共団体は その区域 組織 権能 等が特殊的であり また その存在が普遍的で ないため この名前がある ① 特别区 特别区是指东京都的区(千代田区 新宿区等) 现有23个特别区 特别区的行政事务范围虽比一般的市略小(即一部分事务是由东 京都来实行的 例如 消防服务一般属于市的事务 而在东京 消防服 务属于 都 的事务范围) 但基本上是相同的 特别区的区长及议会的议员通过公共选举产生 q特別区 特別区とは 東京都の区 千代田区 新宿区等 のことを指し 現在 23の特別区が存在する 特別区が行う事務は 一般の市と比べるとや や狭いものの この狭くなった部分は都が行う こととなっている 例えば 消防サービスは一 般には市が行う事務であるが 東京では都が行 っている ほぼ同様のものとなっている 特別区における区長及び議会の議員は 公選 ② 地方政府联合会 地方政府联合会是由两个以上的地方政府共同设立的组织 因 为某些事务由地方政府联合处理比由某地方政府单独处理要来得更 加有效且合理 地方政府联合会有以下种类 a. 部分事务组合 如学校 医院之类的设施 由市 町 村共同 开设和管理 b. 广域联合 对涉及较广区域的事务 共同进行规划以及综合 地 有计划地实施 c. 公所事务组合 共同处理所有的町 村公所事务(执行机关处 理的事务) d. 全部事务组合 共同处理町 村的全部事务 现在 不存在 公所事务组合 和 全部事务组合 により選ばれる ③ 财产区 当市 町 村中的一部分区域拥有着财产或设施 为对这些财产 或设施进行管理而设置的地方政府 即谓 财产区 这种仅以财产 管理为目的的地方政府 在城市地区几乎没有 而在农村或山村却有 很多 がある 現在 役場事務組合 と 全部事務 w地方公共団体の組合 地方公共団体の組合とは ある種の事務が地 方公共団体が単独で処理をするよりも 共同で 処理する方が能率的 合理的である場合に 当 該事務を処理するため 2以上の地方公共団体 が共同して設ける組織である 地方公共団体の組合の種類には ア 学校とか病院のような施設を市町村が共 同して設置 運営する場合につくる 一 部事務組合 イ 広域にわたる事務について広域計画を作 成し 総合的かつ計画的に処理する 広 域連合 ウ 町村の役場事務 執行機関が処理する事 務 の全部を共同して行う場合につくる 役場事務組合 エ 町村の事務の全部を共同処理するために 作る 全部事務組合 組合 は存在していない e財産区 財産区とは 市町村の中の一部の区域が財産 や施設を所有している場合 それらを管理する ために置かれる地方公共団体である 財産の管 理という特別な目的だけのために置かれる地方 公共団体で 都市部にはほとんどなく 農山村 に多く存在する 43

52 第四章 制度解说 日本的地方自治 在财产区所拥有的财产中 山林为最多 此外还有灌溉渠 沼泽地 田地 温泉等等 財産区の所有する財産には 山林が最も多く 用水路 沼地 墓地 宅地 田畑 温泉等様々 なものがある ④ 地方开发事业团 地方开发事业团是由两个以上的普通地方政府共同设置的组织 其目的是根据一定区域的综合开发计划 综合地 有计划地实行有关 公共设施的建设事业项目 包括用地的征得 设施的建造等 r地方開発事業団 地方開発事業団は 一定の地域の総合的な開 発計画に基づき 公共施設の用地の取得 造成 や建設等の事業を総合的 計画的に行うため 2以上の普通地方公共団体が共同して置くもの である 地方政府的分类 都 道 府 县 普通地方政府 市 町 村 地方政府 特别地方政府 特别区 地方政府联合会 财产区 地方开发事业团 东京都的市区体制 职能分工 东京都政府在区的范围内行使都政府的职能 同时也行使市政职能 消防 供水及排 水 垃圾的收集和处理 特别区负责行使其他的市政职能 财源分配 诸如固定资产税 市法人税以及特别土地占有税等市政税被作为东京都地区税 这 些税将根据调整率在市和区内进行分配 以作为市和区的税收 财政调整 东京都政府负责在各个特别区之间进行一切财政调整 其他 地方分配税由东京都与其特别区合在一起进行计算 虽然东京都相对于收入比率来说 其行政需求较低而不可能得到这种财政支持 2 地方公共団体の機関 地方公共団体 ここでは 前述の普通地方公 共団体をいう には 行政組織を構成し 行 政事務を処理するため 多くの組織が置かれて いる これらの組織のことを 機関 と呼ぶ 2 地方政府的机构 地方政府(此指上述普通地方政府) 设有许多组织 目的是以行政组 织的形式来处理有关事务 这些组织被称为 机构 地方政府的机构大致可分为两种 一是 立法机构 它制定地方政府的预算或条例 决定该地方政 府的行政意志 都 道 府 县或市 町 村的议会即属此类 另一是 行政机关 它是实际执行立法机构决定的事项的机关 都 道 府 县知事和市 町 村首长及其他各种行政委员会即属此类 日本的地方自治制度采用 首长制(大总统制) 的形式 地方政府 的首长和议会议员都是由居民直接选举产生 两者在相互独立对等的 立场上互相制约 并通过行使各自的职务来实行民主的地方行政 另外 为了防止权力集中于地方行政首长 作为地方政府的行政机 关 还设置了合议制行政委员会 它具有独立于行政首长的地位和权 限 例如教育委员会 公安委员会 选举管理委员会等 它们在各自领 域中负有行政执行责任 地方公共団体の機関には 大きく分けて2つ の種類がある 一つは 議決機関 である 地方公共団体 の予算や条例を定めたり 当該団体の行政意思 の決定を行う 都道府県や市町村の議会がこれ にあたる もう一つは 執行機関 である 議決機関 で決定された事項を実際に執行する機関であ る 都道府県知事や市町村長 その他各種の行 政委員会がこれにあたる 日本の地方自治制度は 首長主義 大統領 制 を採用している 地方公共団体の長と議 会議員の双方が住民の直接選挙によって選出さ れ 両者が独立対等の立場で互いに牽制しなが ら その職務を果たすことにより 民主的な地 方行政が行われるような仕組みになっている また 地方行政における長への権力の集中を 防ぐため 地方公共団体の執行機関として 長 のほかに長から独立した地位と権限を持つ合議 制の行政委員会を置いている 行政委員会の例 としては 教育委員会や公安委員会 選挙管理 委員会等があり それぞれの分野における行政 執行に責任を持つ 44

53 第四章 制度解说 日本的地方自治 行政部门 选举 要求通过或修改地方法规 要求人事罢免 地方政府的首长 任命 议会解散权 否决权 副知事 副市 町 村长 出纳长 收入役 不信任投票 任命 市 民 行政委员会 会计监查委员 公安委员会 人事委员会 选举 选举管理委员会 要求特别会计监查 要求解散议会 要求罢免地方政府首长 和议会议员 都 道 府 县议会 市 町 村议会 选 举 立法机构 地方政府组织图 3 地方政府的首长 地方政府的行政机构的代表是地方政府的首长(都 道 府 县知 事及市 町 村首长) 地方政府的首长 作为该地方政府的代表 是由居民直接选举产 生 任期为4年 地方政府的首长不能兼任国会议员 地方政府的议会 议员及正式职员 除此之外 还禁止兼任与该地方政府有业务承包关 系的有关工作 地方政府的首长全盘地掌握地方政府的所有事务 对外拥有代表 该地方政府的权限 因此 地方政府的首长统括着各种行政委员会等 行政机构的工作领域 首长所拥有的重要权限有规则制定权 预算制定权 议案提案权 以及教育委员会和公安委员会等行政委员会的委员 副知事 助理 出纳长 会计员及其他职员的任命权 除了这些权限外 首长还执行 除地方政府议会及行政委员会工作之外的所有的地方政府事务 但是 涉及这些范围的事务并非全部由首长自己来执行的 在事务的实际执 行方面设有辅佐机构 副知事(市 町 村的 助役 市 町 村副首 长) 出纳长 (主管财会的副知事级官员 在市 町 村称 收入役 与 副市 町 村长同级) 及其他很多部 科 系等的职员各自执行所规定的 事务 3 地方公共団体の長 地方公共団体の執行機関のうち 代表的なも のとして地方公共団体の長 都道府県知事及び 市町村長 がある 地方公共団体の長は 当該地方公共団体を代 表する機関であり 住民の直接選挙により選出 され 任期は４年である 地方公共団体の長は 国会議員や地方公共団体の議会議員及び常勤の 職員と兼ねることができないほか 当該地方公 共団体と請負関係にたつ者等との兼業が禁止さ れている 地方公共団体の長は 地方公共団体の事務全 般につき総合的統一を確保し 外部に対しては 当該地方公共団体を代表する権限を有する し たがって 長は各種行政委員会等他の執行機関 の分野についても統括する 長が有する権限のうち重要なものとして 規 則制定権 予算編成権 議案提案権 教育委員 会や公安委員会等の行政委員会の委員や副知 事 助役 出納長 収入役及びその他の地方公 共団体の職員の任命権がある 長はこれらの権 限の他に 地方公共団体の議会及び行政委員会 に属するものを除く地方公共団体の事務の全て を執行する しかしながら これら広範に渡る 事務を長自身が全て行うわけではなく 実際の 事務の執行を行うために 補助機関と呼ばれる 副知事 市町村の場合は助役 や出納長 市町 村の場合は収入役 その他多数の部 課 係 等が置かれ それぞれ定められた事務の執行に あたっている 45

54 第四章 制度解说 日本的地方自治 总务部 总务部 计划部 知 事 副知事 健康卫生部 行政委员会 教育委员会 选举管理委员会 人事委员会 公安委员会 地方劳动关系 委员会 监查委员 助役 (副市 町 村长) 市 町 村长 福利劳动部 行政委员会 计划与财经部 社会保健与福利部 教育委员会 选举管理委员会 公平委员会 监查委员 农业委员会 固定资产评估审 查委员会 环境部 工业贸易部 农林业部 环境部 建设部 公共建设部 出纳长 会计部 公共企业总管 公共企业局 典型的都 道 府 县组织 会计部 收入役 社会福利事务所 典型的市 町 村组织 4 行政委员会 如 2.地方政府的机构 中所讲述的 在地方政府中设有各种各样 的行政委员会 以防止权力过度集中于首长 以下介绍一些主要的委 员会 4 行政委員会 2 地方公共団体の機関 でも述べたとおり 地方公共団体には様々な行政委員会が置かれ 長への権力の過度の集中を防いでいる 以下に その主なものを示す 1 教育委員会 (1) 教育委员会 各都 道 府 县及市 町 村分别设有教育委员会 委员由地方政府 的首长经过议会同意而任命 任期为4年 教育委员会负责设立并管理除学校之外的其他教育机关 全权负责执 行教育领域的有关事务(如教职员的任命等)以及学术 文化领域的事务 教育委员会下设教育长 主管教育工作的事务局长 以实际执行教 育委员会的事务 教育长由教育委员会任命 他在教育委员会的指挥 监督下执行该委员会的全部事务 都道府県及び市町村のそれぞれに教育委員会 が置かれる 委員は地方公共団体の長が議会の 同意を得て任命し 任期は4年である 教育委員会は 学校その他の教育機関の設 置 管理 教職員の任命等教育に関する事務及 び学術 文化に関する事務について責任を負う とともにこれらを執行する権限を持つ 教育委員会の実際の事務を行うため 委員会 の下に教育長が置かれる 教育長は教育委員会 が任命し その指揮 監督の下に 教育委員会 の全ての事務を執行する (2) 公安委员会 都 道 府 县设有公安委员会 但市 町 村不设 委员是由都 道 府 县的知事经过议会同意任命 任期为3年 道 府 县的公安委员会下设道 府 县警察本部 而东京都则下设警 视厅 它们分别承担地区的警察工作 2 公安委員会 都道府県に公安委員会が置かれる 市町村に はない 委員は都道府県の知事が議会の同意を 得て任命し 任期は3年である 公安委員会の下に 道府県にあっては道府県 警察本部 都にあっては警視庁が置かれ 地域 的な警察行政を執行する (3) 选举管理委员会 都 道 府 县及市 町 村分别设有选举管理委员会 委员是议会在 拥有选举权的人中间选举产生 任期为4年 选举管理委员会除管理 执行该地方政府的首长及议会议员的选 举之外 还执行众议院议员及参议院议员选举的有关事务 同时 市 町 村选举管理委员还承担该市 町 村所属都 道 府 县的知事或议会 议员的选举事务 46 3 選挙管理委員会 都道府県及び市町村のそれぞれに選挙管理委 員会が置かれる 委員は議会において 選挙権 を有する者の中から選挙により選出され 任期 は4年である 選挙管理委員会は 当該地方公共団体の長及 び議会議員の選挙を管理 執行するほか 衆議

55 第四章 制度解说 日本的地方自治 5 首长和议会的关系 院議員及び参議院議員の選挙事務を行う また 市町村選挙管理委員会においては 当該市町村 地方自治制度采用 首长制 直接选举 的形式 因此 地方政府 的首长与议会在独立 对等的立场上相互牵制 由此形成一个保证民 主化的地方行政的制度结构 以下对首长与议会相互牵制的实例作一介绍 が属する都道府県の知事や議会議員の選挙事務 も取り扱う 5 長と議会の関係 地方自治制度は首長主義を採用しているた (1) 对地方政府首长的不信任和议会的解散 当首长与议会持续对立并达到不可调解的地步时 议会可以表决 对首长的不信任 议会要表决对首长的不信任 必须要有三分之二以上的议员出席 会议 并且必须要经出席会议的四分之三以上的议员同意 在对首长的不信任案被通过的情况下 首长可以采用对抗手段解 散议会 这是首长与议会之间持续对立并无法调解时最终通过根据 居民选举得出的公正判断来谋求事态解决的事例 在议会通过了对首长的不信任案的情况下 首长在经过一定期间 (十天) 后仍未解散议会 此时 地方政府首长的地位将自动消失 此外 首长解散议会后 当重新选举产生的议会再次表决通过对 首长的不信任 (此时 有三分之二以上的议员出席并经出席议员的半 数同意即可) 时 首长就不再有权以对抗手段解散议会 在接到议会议 长的不信任决议通知之日即失去职位 め 地方公共団体の長と議会は 独立 対等な 立場で互いに牽制することによって 民主的な 地方行政を確保する仕組みになっている 以下に 長と議会が互いに牽制し合う例を挙 げる 1 地方公共団体の長の不信任と議会の解散 長と議会との対立が続き 両者の調整がつか なくなったとき 議会は長の不信任の議決を行 うことができる 議会が長の不信任議決をするには 議員数の 3分の2以上の者が出席し 出席議員の4分の3以 上の者の同意が必要である 長の不信任案が可決された場合 長は対抗手 段として 議会を解散することができる これ は 長と議会との間に対立が続き 両者の調整 がつかなくなったときに 最終的に住民の選挙 による公正な判断に基づき 事態の解決を図ろ うとするものである 議会が長の不信任案を可決した場合に 長が (2) 地方政府首长的再议权(否决权) 地方政府的首长拥有否决议会决议 选举等并要求议会再次审议 的权限 这就是地方政府首长的再议权(或否决权) 一定の期間 10日間 をすぎても議会の解散を 行わないときは 地方公共団体の長は自動的に 長としての地位を失う また 長が議会を解散した後 始めて招集さ れた議会で再び長の不信任議決 この場合は 議員数の3分の2以上の出席 出席議員の過半数 (3) 独断处理 所谓独断处理 是指对那些本应由议会来表决和决定的事项 在 一定场合下 由首长代替议会行使决定权 有两种性质的独断处理 一是作为议会与首长之间关系的调节手 段 另一是以提高地方政府的行政事务的执行效率为目的 其大致内 容如表所示 首长的独断处理没有得到议会承认的情况下 有可能留下不良后 遗症 首长对此负有政治责任 但这并不影响该独断处理的效力 の同意で足る があった場合には 長は も はや解散権をもって対抗することはできず 議 長から不信任議決のあった旨の通知を受けた日 をもって失職する 2 地方公共団体の長の再議 拒否権 地方公共団体の長には 議会の議決 選挙等 を拒否して 再度議会の審議を求める権限が与 えられている これを地方公共団体の長の再議 又は拒否権 という 3 専決処分 専決処分は 本来 議会が議決 決定すべき 议员出席人数在定员 的半数以下 报告议会 请求批准 一般议案 没有足够的时间召集 议会 事項について 一定の場合 長が議会に代わっ てその権限を行使することである 専決処分の性格には2種類ある 一つは 議 会と長との調整手段としての専決処分 もう一 つは地方公共団体の行政執行の能率化を図るた 行使独断 处理 めの手段としての専決処分である そのあらま しは 表のとおりである 専決処分について議会の承認を得られなかっ 议会未能作出决议 议会同意进行独断 处理的议案 向议会 报告 た場合 長の政治的な責任は残るとしても 当 該専決処分の効力には影響はない 独断处理例 47

56 第四章 制度解说 日本的地方自治 6 地方政府的议会 6 地方公共団体の議会 地方政府的议会是由居民公选的议员构成的合议制机构 是决定 地方政府决议的机构 (1) 议会的组织 地方政府的议会由居民公选的议员构成 要参加议员竞选 必须 具备的资格是 (a)日本国民 (b)年龄在25岁以上 (c)具有参加该地方政 府议会议员选举的权力 等 议员的任期为4年 但也有因议会解散或 辞职等一定的事由而在任期中失去议员身分的 地方政府议员不得同 时身为国会议员 其他地方政府的议员 地方政府的首长 地方政府的 正式职员等 否则 将影响其对职权的行使 或造成不同职务之间的制 度性矛盾 同时 为了保证公正地执行职责 作为议员不得插手与该地 方政府有承包关系的任何事务 根据 地方分权一览法 进行修订后的 地方自治法 决定 对议 会议员的定数方法 从 法定定数制度 依据地方政府管辖人口的比 例对议员定数进行法律上的规定 根据具体条例也可以低于这个比例 数 向 条例定数制度 过渡 从2003年1月1日开始实施的 条例定数 制度 规定 在法律上对每一人口分类的最高限定数进行规定 地方政 府在这一最高限定数的范围内 根据各自有关条例来决定议员定数 地方公共団体の議会は 住民の公選した議員 で構成される合議制の機関で 地方公共団体の 意思を決定する機関である 1 議会の組織 地方公共団体の議会は 住民の公選した議員 をもって構成される 議員となるための選挙に 立候補するには 日本国民であること 年齢25 歳以上であること 選挙が行われる地方公共団 体の議会の議員の選挙権を持っていること等の 資格要件を満たす必要がある 議員の任期は4 年であるが 議会の解散や辞職等 一定の事由 により任期中にその身分を失うこともある 議 員は 国会議員 他の地方公共団体の議員 地 方公共団体の長及び常勤の職員等 議員として の職務を全うするために支障となるような職あ るいは職務相互間に制度上の矛盾が生じるよう な職を合わせ持つことが禁止されている また 議員としての職務の公正な執行を保障するた め 当該地方公共団体と請負関係にたつことが 禁止されている 議会の議員定数は 地方分権一括法による 地方自治法の改正により 法定定数制度 地方 公共団体の人口に比例して法律で議員定数を定 め 条例により特にこれを減少できる から条 议员法定人数 地方自治法 例定数制度へ移行され 2003年1月1日から施行 都 道 府 县 された この条例定数制度では 法律上は人口 居民人数 1,000, ,999 1,750, ,999 1,000, ,999 议员人数 40 每增加5万居民而增加1名议员 每增加7万居民而增加1名议员 但不能超过120名 东京都的议员人数是按特别地区人口除以一百万 来决定的 议员数可以随着地方法规而增加 但不 能超过130名 当該上限数の範囲内で自らの条例でもって議員 定数を定めることとなった 2 議会の権限 地方公共団体の重要な事項に関し 地方公共 団体の意思を決定するための議会の権限として 議決権がある 議会の議決すべき事項は 法律 市 町 村 及び条例で定められる 議決すべき事項の中で 议员人数 居民人数 区分ごとの上限数が定められ 地方公共団体は 1, 特に重要なものとして 条例の制定改廃と予算 の議決とがある 議決権のほか 議会の権限としては 選挙権 議会の議長及び副議長の選挙や選挙管理委員 2,000 4, ,000 9, する書類等を検閲し 長その他の執行機関の報 10,000 19, 告を請求して 事務の管理 議決の執行及び出 20,000 49, 事務に関する調査を行い 選挙人その他関係人 50,000 99, の証言 記録の提出を請求する権限 等がある 100, , , , , , , , ,000 1,299, ,300,000 1,699, ,700,000 2,099, ,100,000 2,499, ,500, の選挙等 検査権 地方公共団体の事務に関 納を検査する権限 調査権 地方公共団体の

57 第四章 制度解说 日本的地方自治 (2) 议会的权限 在地方政府的重要事项上 议会拥有对地方政府政策的决议权 法律及条例对应由议会进行决议的事项内容作了规定 由议会决议的 事项中特别重要的是对条约的制定 修订或废除以及预算的决议 在议会的权限范围内 除决议权外 还有选举权(议会的议长及副 议长的选举及选举管理委员的选举等) 检查权(审阅地方政府事务的 有关文件 要求首长及其他执行机构进行汇报 检查行政事务的管理 决议的执行以及出纳状况) 调查权 (调查地方政府的行政事务 要求 选举人与有关人员提出证言 记录) 等 3 議会の運営 議会の活動を開始させるには 議会を招集す る この招集権限は 長に属するが 臨時会に ついては議会定数の4分の1以上の議員から招集 の請求があったときは 長はこれを招集しなけ ればならない 議会の会期には定例会と臨時会とがある 前 者は 年4回以内で条例で定める回数だけ定期 (3) 议会的运营 地方政府通过召开议会开展议会活动 议会召集的权力在于首长 但是 当四分之一以上的议员提出要求召开临时会议时 首长必须予 以召开 议会会期包括定例会议和临时会议 前者为条例规定的一年四次 定期召开的会议 定例会议可以对所有的议案进行审议 ; 后者是在必 要时随时召开的会议 它只对会议预先公布的议案进行审议 首长和议员拥有向议会提出议案的权力 但是 根据具体内容 有 些议案只有首长或是只有议员才有权提出 (例如预算案的提出权只属 首长) 的に開かれる会議で 全ての案件を審議できる 後者は 必要なときに随時開かれる会議で あ らかじめ告示された案件のみを審議する 議会への議案の提出権は 長と議員の双方に ある ただし 議案の内容により提出権が長又 は議員に専属しているものもある 例えば 予 算案の提出権は長専属 埼玉县议会 49

58 第四章 制度解说 日本的地方自治 7 中央政府与地方政府的关系 (1) 概 要 现行地方自治制度的宗旨是 在中央政府对地方政府进行某种干 预时 以尽可能尊重地方政府的自主性为基本方针 中央政府依据行 政权力所进行的干预 须在国家综合性政策实施必要性的最低限度内 并且 在法律规定的范围内 对个别事例视实况予以认可 中央政府对 地方政府的干预有三种形式 即立法机关干预 司法机关干预 行政机 关干预 7 国と地方公共団体の関係 1 概説 現行地方自治制度の理念としては 中央政府 が地方公共団体に対し何らかの関与を行う場合 においては できるだけ地方公共団体の自主性 を尊重することを基本方針とし 中央政府の行 政権による関与は 国全体の立場から総合的施 策を必要とする場合の最小限度の範囲に留め かつ 法律の定めるところに従い 個別に認め ることとされている 関与の方法は 立法機関 による関与 司法機関による関与 行政機関に ① 立法机关干预 中央政府可以在不违反宪法规定的 地方自治宗旨 的范围内根据 国会制定的法律干预地方政府 よる関与の3つに分けらる q立法機関による関与 中央政府は 憲法に定める 地方自治の本旨 に反しない限りにおいて 国会の制定する法律 によって地方公共団体に関与することができ ② 司法机关干预 以地方政府为当事者的有关诉讼 都须服从司法机构的判决 机关 诉讼等难以作为法律诉讼的事件也可提交司法诉讼 る w司法機関による関与 地方公共団体が当事者となる訴訟は全て司法 裁判所の裁判権に服する 機関訴訟等 法律上 の訴訟といえないものについても 司法訴訟へ ③ 行政机关干预 行政机关干预是中央政府对地方政府干预的最一般形式 行政机 关干预包括准立法性干预 (政府命令 省厅命令等) 准司法干预 (行政不 服审查等) 但最主要的则是行政性干预 行政性干预包括非权力性干 预 (建议 劝告 申报等) 和权力性干预 (审批 指示等) 但这些都需要 有法律依据或是依法制定的政令依据 且其必须要考虑到地方政府的 自主性和自立性 同时 地方政府对中央政府的干预不服时 可以要求中央与地方讼 争处理委员会进行审查 の道が開かれている e行政機関による関与 行政機関による関与は 中央政府の地方公共 団体に対する関与の形態として最も一般的であ る 行政機関による関与には 準立法的関与 政令 省令等 準司法的関与 行政不服審査 等 があるが 最も中心となるのは行政的関与 である 行政的関与には 非権力的関与 助言 勧告 届出等 と権力的関与 許認可 指示等 とがあるが これらはいずれも法律又は法律に 基づく政令の根拠が必要であり かつ 地方公 共団体の自主性 自立性に配慮したものでなけ ればならないとされている また 地方公共団体は 国の関与に不服があ るときは国地方係争処理委員会に審査の申出を することができる 2 機関委任事務の廃止 发行护照 东京都 中央政府と地方公共団体を論じる際に留意す べき点として 以前は機関委任事務があった 機関委任事務とは 地方公共団体の長が 法律 により中央政府又は他の地方公共団体の事務を その機関として管理執行する事務である これ (2) 机关委任事务 由地方政府代行的中央政府下放事务 的废除 在中央政府与地方政府关系上 应该提及的是过去所谓的 机关委 任事务 机关委任事务 是指地方政府的首长根据法律而管理执行 的中央政府或其它地方政府的事务 机关委任事务 被认为是日本中 央集权型行政体系的核心部分 同时 过去也一直有人提出 机关委任 事务 使行政事务的责任所在不明确 阻碍了中央政府与地方政府合 作关系的建立 50 は わが国の中央集権型行政システムの中核的 部分を形成するものといわれてきた また こ のことは 事務処理の責任の所在を不明確にし 国と地方公共団体との協同関係の確立を阻害す るものであるとの指摘が従来からされてきた 2000年4月施行の地方分権一括法による地方 自治法の改正により この機関委任事務は廃止 され 地方公共団体固有の事務である 自治事 務 と 法定受託事務 に再構成し 関連規定 が整備された

59 第四章 制度解说 日本的地方自治 根据 地方分权一览法 日本政府对 地方自治法 进行了修订 从2000年4月开始实施的经修订的 地方自治法 废除了 机关委任事 务 并将地方政府固有事务分类为 自治事务 和 法定委托事务 同时完善了有关规定 3 法定受託事務 法定受託事務とは 国と地方公共団体の役割 分担のあり方や国民の利便性 事務処理の効率 性といった観点に立って再構成された 以前の 機関委任事務の一部である 法定受託事務は 法律又はこれに基づく政令 (3) 法定委托事务 出于中央政府与地方政府的作用分工以及方便民众 提高行政工 作效率的立场 过去的所谓 机关委任事务 的内容被进行了重组 而 法定委托事务就是重组后的一部分 所谓法定委托事务 是地方政府根据法律或依法制定的政令进行处 理的事务中的那些本应由中央政府 (或都 道 府 县) 承担的事务 而中 央政府 (或都 道 府 县) 同时必须确保这些事务的正确执行 で地方公共団体が処理することとされる事務の うち 国 又は都道府県 が本来果たすべき役 割に係るものであって 国 又は都道府県 に おいてその適正な処理を特に確保する必要があ ると定められた地方公共団体の事務である 8 住民の権利 直接参政制度 現行自治制度では 間接民主制を原則として いるが 間接民主制を補完するため 直接請求 8 居民的权利(直接参政制度) 等のいくつかの直接参政制度が認められている 1 直接請求 现行自治制度以间接民主制为原则 但作为对间接民主制度的补 充 直接要求等数项直接参政制度也得到认可 直接請求とは 選挙権者が一定数以上の署名 を集めて 地方公共団体の長や議会に対して 条例の制定改廃 事務の監査 議会の解散 議 (1) 直接要求制 所谓 直接要求 即一定人数以上的选民联名向地方政府的首长 或议会提出有关制定 修订 废除条例的要求或监查行政事务 解散议 会 免除议员或首长等职务的要求 員 長等の解職を請求することである q条例の制定改廃の請求 有権者の50分の1以上の署名により 新たに 条例を制定すべきことや現在ある条例を改正又 は廃止すべきことを内容とする請求である こ の請求があると 地方公共団体の長は 20日以 ① 要求制定 修订 废除条例 即由五十分之一以上的选民联名提出重新制定条例或修订 废除 现有条例的要求 当出现这种要求时 地方政府的首长必须在20天之 内召集议会 附上意见 并将被要求的条例草案提交议会 议会不受居 民提出的条例草案的约束 最终决定权在于议会 为避免要求制度的 滥用 有关地方税或使用费用等内容不能进行 直接要求 内に議会を招集し 意見を付して 請求があっ た条例案を議会へ提出しなければならない 議 会は住民から請求のあった条例案に拘束され ず 最終的な決定権は議会に残されている 制 度の濫用を避けるため 地方税や使用料等に関 するものは 請求の対象外である w事務の監査の請求 有権者の50分の1以上の署名により 監査委 員 地方公共団体の事務の適正な執行を確保す ② 要求监查行政事务 即由五十分之一以上的选民联名向监查委员 (监查机构的设置以 确保地方政府行政事务为目的) 要求监查地方政府的行政事务执行是 否正确 当出现这种要求时 监查委员必须对被指出的行政事务进行 检查 并且公布其结果 るために設けられている監査機関 に対し 地 方公共団体の事務の執行が適正に行われている かどうかの監査を行うよう求める請求である 請求があると 監査委員は求められた事務につ いて監査を行い その結果を公表しなければな らない e議会の解散の請求 ③ 要求解散议会 经三分之一以上选民的签名 可以要求解散议会 当出现这种要求 时 经居民投票并经半数以上选民同意 即可解散议会 有権者の3分の1以上の署名により 議会の解 散を求める請求である 請求があると 住民投 票が行われ 過半数の同意があると 議会は解 散する r議員 長等の解職の請求 ④ 要求免去议员和首长职务 经三分之一以上选民签名 可以要求免去地方政府的议会议员或 都 道 府 县知事 市 町 村首长等的职务 当出现这种要求时 通过 居民投票并经半数同意的话 议员或首长将被解去职务 对于副知事 及助役 副市 町 村长 出纳长 收入役 选举管理委员 监查委员 公 安委员也可以提出免去其职的要求 当出现这种要求时 由首长向议会 征求意见 并根据议会的决议予以免职 有権者の3分の1以上の署名により 地方公共 団体の議会議員や都道府県知事 市町村長等の 解職を求める請求である 請求があると 議員 や長については 住民投票が行われ 過半数の 同意があった場合に 議員又は長は失職する また 副知事 助役 出納長 収入役 選挙管 理委員 監査委員 公安委員についても同様の 請求ができるが これらの役職について請求が あった場合は 長が議会に諮り 議会の議決に よって解職の決定が行われる 51

60 第四章 制度解说 日本的地方自治 (2) 直接要求以外的直接参政制度 除 直接要求 外 居民还可以通过以下形式直接参与地方政府的 政治活动 ① 居民投票 在现行宪法制度上 在制订局限于某特定地方政府的特别法时 必须通过该地方政府管辖区域内的居民投票 并经过半数以上的人同 意 2 直接請求以外の直接参政制度 直接請求以外にも住民が直接に地方公共団体 の政治に関与する制度に以下がある q住民投票 現行憲法制度上 ある特定の地方公共団体に のみ適用される特別法の制定については その 地方公共団体の住民による投票に付し 過半数 以上の同意を得なければならない w住民監査請求及び住民訴訟 ② 居民监查要求以及居民诉讼 对地方政府职员在公共资金的支出 财产的获得 管理和处理以及 契约签订等方面的违法或非正当行为 居民可以从纳税者的立场上出 发向监查委员要求进行监查 并提请采取预防或纠正这些问题的必要 措施 这即谓 居民监查要求 当居民对监查结果不服时 可以向法 院提出诉讼 这即谓 居民诉讼 地方公共団体の職員による違法 不当な公金 の支出 財産の取得 管理 処分 契約の締結 等の事実に対し 納税者としての立場から 住 民が監査委員に対し 監査を行うことを求め それらの予防や是正等の必要な措置を構ずべき ことを請求するものである 住民監査請求 また 当該監査結果に不服がある場合は 裁判 所へ出訴することができる 住民訴訟 9 地方公共団体の立法権限 9 地方政府的立法权限 憲法第94条は 地方公共団体は 法律 の範囲内で条例を制定することができる と規 宪法 第94条规定 地方政府...可以在法律范围内制定条例 以保障地方政府的自治立法权 根据此条规定 地方自治法对地方政 府制定的 条例 和 规则 这两种法律形式予以认可 (1) 条例 条例是地方政府的议会根据决议而制定的有关该地方政府事务的 规定 定しており 地方公共団体の自治立法権を保障 している これを受けて 地方自治法では 地 方公共団体の制定する法形式として 条例と規 則の2種類を認めている 1 条例 条例は 地方公共団体の議会がその議決によ り 当該地方公共団体の事務に関して制定する ものである q条例の制定範囲 ① 条例的制定范围 地方政府可以制定有关该地方政府的所有事务的条例 地方公共団体は 当該地方公共団体の全ての 事務に関し条例を制定することができる w条例の効力 ② 条例的效力 条例与国家的法令共同成为国内法律秩序的一部分 并且 宪法规 定...可以在法律范围内制定条例 因此 违反以宪法为首的国家法 令的条例在其违反的内容范围内为无效 同时 条例是地方政府这个地区社会的法律 其效力的涉及范围 原则上限定于该地方政府区域内 而不涉及到区域外 并且 关于对居民义务或是对居民权利予以限制方面 除在法令上有 特别规定之外 必须依照条例执行 另外 也可以制定有关惩罚的条例 条例は 国の法令とともに国内の法秩序の一 部を構成するものであり かつ 憲法は 法律の範囲内で条例を制定することが できる と規定していることから 憲法を始め とする国の法令に違反する条例は その違反の 限度において無効とされる また 条例は 地方公共団体という地域社会 における法であり その効力の及ぶ範囲は 原則として当該地方公共団体の区域内に限定さ れ その区域外には及ばない また 住民に義務を課し 又は権利を制限す るには法令に特別の定めがある場合を除くほか 条例によらねばならず また 条例には罰則を (2) 规则 规则是由地方政府的首长对其权限范围内的事务制定的规定 設けることができる 2 規則 規則は 地方公共団体の長が その権限に属 ① 规则的制定范围 地方政府首长的权力范围内的事务包括自治事务和法定委托事务 对于其中任何一类的事务都可以制定规则 する事務に関し制定する q規則の制定範囲 地方公共団体の長の権限に属する事務には 自治事務と法定受託事務があり そのいずれの 事務についても規則を制定することができる ② 规则的效力 地方政府的首长可以在不违反法令的范围内制定规则 规则的效 52 w規則の効力 地方公共団体の長は 法令に反しない限りに

61 第四章 制度解说 日本的地方自治 力与条例同样居于国家的法令之下 同时 当条例和规则发生冲突时 以条例为优先 规则的有效范围与条例相同 原则上限定于该地方政府区域内 此外 教育委员会等行政委员会可以根据法律规定对其权力范围 内的事务制定有关规则 おいて 規則を制定することができ 規則の効力 は条例と同様に国の法令の下位にある また 条 例と規則とが競合する場合には条例が優先する 規則の及ぶ範囲は 条例と同様に 原則とし て当該地方公共団体の区域内に限定される その他 教育委員会等の行政委員会は 法律 の定めるところにより その権限に属する事務 に関し 規則を定めることができる 10 地方财政制度 10 地方財政制度 地方政府基本上具有自主运营财政的全部权力 但它同时通过各 种各样的制度等来保持其与中央政府财政运营之间的平衡并保证其财 源 地方政府的主要财源是地方税 地方交付税 国库支出金以及地方 债 地方公共団体は基本的にその自主的な財政運 営について完全な権能を有するが 様々な制度 等を通じて 中央政府の財政運営との均衡の維 持 財源の保障が図られている 地方公共団体の主な財源としては 地方税 地方交付税 国庫支出金 そして地方債が挙げ られる (1) 地方财政计划 地方财政计划的正式名称为 地方政府的岁入岁出总额的预算额 地方交付税法第7条规定 地方财政计划由内阁制定 并在提交国会的 同时向民众公布 地方财政计划的体系结构是 对整个地方财政的岁入和岁出进行 积算 通过对收支状况的估计 来验证其能否确保地方政府根据法令 执行的行政事务和提供一定水平的行政服务时所必须的财源 如果财 源不足的话 为确保地方政府充足的财源 由中央政府考虑实行对地 方税财政制度进行修正以及提高地方交付税率等 同时 地方政府可以通过地方财政计划来了解应与国家的经济 财 政政策保持协调的全国规模的地方财政状况 并以此作为各自财政运 营的指针 以下に用いられている 地方団体 とは地 方交付税法上における用語である 1 地方財政計画 正式には 地方団体の歳入歳出総額の見込額 と呼ばれているもので 地方交付税法第7条に おいて 内閣がこれを定め 国会に提出すると 共に 一般に公表すべきことが定められている 地方財政計画は 地方財政全体の歳入と歳出 を積算し その収支状況を見積もることで 地 方公共団体が法令によって義務付けられている 事業や一定水準の行政サービスを提供するため に必要な財源が確保されているかどうかを検証 するためのシステムである もし財源が不足し ている場合には 地方公共団体に十分な財源を 保障するため 中央政府によって地方税財政制 度の改正 地方交付税率の引き上げの検討等が 行われることとなる (2) 地方政府的财政结构 如下表所述 所有地方政府决算额的总计显示出了地方政府的岁 入及岁出结构 总岁入 地方政府的财政结构 2001/2002 り 個々の財政運営の指針とすることができる 地方公共団体の歳入及び歳出の構造を全地方 公共団体の決算額の合計で見ると 次表のとお 地方税 35,548.8亿日元 (35.5%) りである 总岁出 劳动 798.2亿日元 (0.8%) 合计 100,000.1亿日元 (100%) 消防 1,862.5亿日元 (1.9%) 公安 3,393.7亿日元 (3.5%) 国库支出 14,550.1亿日元 (14.5%) 国的な規模における地方財政のあるべき姿を知 2 地方公共団体の財政構造 其他 16,214.1亿日元 (16.3%) 地方政府公债 11,815.6亿日元 (11.8%) また 地方財政計画を通じて 地方公共団体 は国の経済 財政政策と整合性を保つための全 其他 16,759亿日元 (1.8%) 土木工程建设 18,572.3亿日元 (19.1%) 工业与贸易 5,368.9亿日元 (5.5%) 地方分配税 20,349.8亿日元 (20.3%) 农林渔 5,535.2亿日元 (5.7%) 卫生保健 6,676.0亿日元 (6.9%) 合计 97,431.7亿日元 (100%) 总务费 人员费用 公用费用 8,938.6亿日元 (9.2%) 公债支付 12,851.0亿日元 (13.2%) 教育 18,001.0亿日元 (18.5%) 福利 15,054.4亿日元 (14.4%) 53

62 第四章 制度解说 日本的地方自治 (3) 地方税 都 道 府 县以及市 区 町 村可以根据地方税法的规定征收地 方税 日本地方税的税目很多 地方税的种类及其岁入额如下表所示 日本从1997年4月起开始实行地方消费税 其全部被列为都 道 府 县的收入 在包括国税和地方税在内的税收入总额中 地方税所占的比率约 41.6% 同时 都 道 府 县税在都 道 府 县岁入总额中的比率为 32.3% 市 町 村税在市 町 村岁入总额中的比率为34.3% (数据均为 2001年度的统计结果) 3 地方税 都道府県及び市区町村は 地方税法の定める ところにより地方税を賦課徴収することができ る 日本では地方税の税目は非常に多く 地方 税の種類及びその歳入額は次表のとおりである なお 1997年4月から地方消費税が導入され 全額都道府県の収入として計上されている 国税と地方税を合わせた総税収入のうち 地 方税が占める割合は約41.6 である また 都 道府県の歳入総額に占める都道府県税の割合は 32.3 で 市町村の歳入総額に占める市町村税 の割合は34.3 である 数値はいずれも2001年 地方税收结构 2001/2002 度の統計による 都 道 府 县税 都 道 府 县烟税 276.8亿日元 (1.8%) 汽车购买税 449.6亿日元(2.9%) 资产购买税 537.5亿日元 (3.5%) 轻油运送税 1,190.5亿日元 (7.7%) 汽车税 1,771.4亿日元 (11.4%) 地方消费税 2,474.5亿日元 (15.9%) 其他税 119.4亿日元 (0.7%) 企业税 4,382.4亿日元 (28.2%) 市 町 村税 市 町 村烟税 850.9亿日元 (4.3%) 合计 15,530.3亿日元 (100%) 其他税 509.6亿日元 (2.5%) 城市规划税 1,320.2亿日元 (6.6%) 都 道 府 县居民税 4,328.2亿日元 (27.9%) 合计 204,399亿日元 (100%) 资产税 9,153.2亿日元 (45.7%) 4 地方交付税 市 町 村居民税 8,184.6亿日元 (40.9%) (4) 地方交付税 地方交付税制度是为保证地方政府之间的财源均衡以及确保有计 划的行政运营所需的财源 其制度结构为 将一定比率(已被法定的)的 国税作为地方的共有财源 根据一定的计算方法来规定分配给各个地 方政府的交付额 后者根据规定交纳税金 通过这一制度结构 从大城 市等富裕地区向人口过疏地区进行税金重新分配 缩小因税源不均而 导致的地方政府之间的财力差距 地方交付税的总额因与国税收入联动 并与补助金等其他依赖性 财源相比较为稳定 同时 其特点是 由于地方交付税原本为地方政独 自的财源 鉴于这一点 对地方交付税的用途未加以任何限制 地方団体間の財源の均衡化とその計画的な行 政運営を行うための財源を保障するための制度 として 地方交付税制度がある この制度は 国税の一定割合 法定化されている を地方の 共有財源として 一定の算出方式に基づいてそ れぞれの団体に対する交付額を決定し これを 交付するという仕組みである この仕組みを通 じ 大都市等の裕福団体から過疎地域を抱える 団体へと税が再配分され 税源の偏在による地 方団体間の財政力の格差が是正されている 地方交付税の総額は国税収入と連動するた め 補助金等の他の依存財源に比べると安定し ており また 本来は地方団体独自の財源であ るという考え方から その使途については何ら 制限が課せられていないという特徴を有する q地方交付税の総額と種類 先に述べたように 地方交付税の総額は国税 ① 地方交付税的总额和种类 如上所述 地方交付税的总额与国税的一定比率相联动 所谓的 一定比率 即所得税 法人税及酒税的32% 消费税的24% 烟税的25% (地方交付税法第6条) 但是实际上 在出现地方财源不足等情况下 通过制定地方财政计划实行交付税原资金的借入 交付税的转结 交 付税总额的特例增额或特例减额等措施 因此 它有时并非与国税的 一定比率完全一致 地方交付税总额的94%为普通交付税 用以公平地弥补地方政府 的财源不足部分 而其余的6%为特别交付税 作为因灾害或该地区特 54 の一定割合に連動している この一定割合とは 所得税 法人税及び酒税の32 消費税の24 たばこ税の25 とされている 地方交付税法第 6条 が 実際には 地方財政計画の策定を通 じて地方財源が不足する場合等に 交付税原資 の借入れ 交付税の繰越し 総額の特例増額又 は特例減額等が行われ この国税の一定割合と は完全に一致しない場合がある 地方交付税の総額の94 は 地方団体の財源 不足額を公平に補填する普通交付税とされるが 残りの6 は災害の発生や当該地域の特殊事情に よる歳出等 普通交付税では対応しきれない財 源不足に補填される特別交付税とされている

63 第四章 制度解说 日本的地方自治 殊情况的出现而造成的以岁出等普通交付税难以维持行政运营时的 财政弥补 w地方交付税の算定方式 一定の方式 法律 政令等で法定される に より算出された基準財政需要額と基準財政収入 額との差 財源不足額 が 原則として当該団 ② 地方交付税的计算方法 按一定的方法(由法律 政令等所规定)计算出来的标准财政需要 额和标准财政收入额之间的差额(财源不足额) 原则上作为该地方政 府的普通交付税额 所谓标准财政需要额 是按照一定的计算方法对 各个行政项目进行计算而得出的 它用以合理地测定出各地方政府的 财政需要 其标准的具体依据就是地方财政计划 因此 对于标准财 政收入额高于标准财政需要额的地方政府(如东京都) 则无须发放普 通交付税 (这类地方政府被称为 不交付团体 ) 将都 道 府 县中以人口为170万的行政单位以及市 町 村中人口 为10万的市作为计算标准团体 参考地方财政计划来决定标准地方政 府的税额 然后 在这一基础上 对各个地方政府的人口 面积 地区特 点等进行酌情考虑并对税额进行调整 最终决定每一地方政府的标准 财政需要额 所谓标准财政收入额 是根据最近的税收入等推测出来的该地 方政府所应有的一般财源收入额中的一定比例部分(都 道 府 县为 80% 市 町 村为75%) 将标准财政收入额控制在应有收入额的一定比例内 其理由在于 标 准财政需要额无法完全把握所有的地方政府的财政需要 若应有收入额 为100%的话 地方政府则不能确保为实施独自的政策所需要的财源 同 时 地方政府自身会失去增加自主财源的积极性 (因为自主财源的增加 部分与普通交付税的减少部分相一致 增加自主财源则无利可得) 当这样计算出来的各地方政府财源不足额的总计与普通交付税额 不一致时 则将各地方政府的财源不足额乘以调整率 以使其一致 关于特别交付税 则根据总务省的规定 无法确保标准财政需要 额的财源不足部分由各地方政府分别交付 体の普通交付税の額とされている 基準財政需 要額とは 各地方団体の財政需要を合理的に測 定するために 各行政項目ごとに一定の算式に 基づき算出されるものであり その水準の具体 的な根拠となるのが地方財政計画である この ため基準財政収入額が基準財政需要額を上回る 地方団体 例 東京都 に対しては普通交付税 は交付されない 不交付団体と呼ばれる 都道府県においては人口170万人 市町村にお いては人口10万人の市を算定の基礎となる標準団 体として設定し それぞれの単価等を地方財政計 画を参考に決定する それを各団体ごとに その 人口 面積 地域特性等を勘案してその額を補正 し それぞれ基準財政需要額が決定される 基準財政収入額は 最近の税収入等から推測 した 当該団体のあるべき一般財源収入額の一 定割合 都道府県にあっては80 市町村にあ っては75 とされている このように基準財政収入額をあるべき収入額 の一定割合におさえるのは 基準財政需要額にあ らゆる地方団体の財政需要を完全に捕捉しきれな いこと あるべき額の100 とすれば地方団体が 独自の施策を実施するための財源を確保できず また 地方団体自身の自主財源の増加への意欲を 失わさせること 自主財源の増加分が普通交付税 の減少分と一致し それを増加させるメリットが なくなるため 等がその理由である こうして算出された各団体ごとの財源不足額 の総計が普通交付税の額と一致しない場合は それぞれの財源不足額に調整率が乗じられ こ れを一致させている 特別交付税の場合は 総務省令で定めるとこ ろにより 基準財政需要額で捕捉しきれなかっ た財源不足額がそれぞれ交付されることとなる 5 地方債 (5) 地方债 地方财政法 中有一个基本原则规定 即地方政府原则上应以 地方债以外的岁入作为其岁出财源 但是 地方财政法 又同时规定 对于公共设施的整建以及公营企业的经费等之类的投资性经费 地方 政府可以发行地方债 以作为其财源( 地方财政法 第5条) 都 道 府 县发行地方债 需要总务大臣的认可 而市 町 村发行 地方债则需要都 道 府 县知事的认可 地方自治法施行令 第174 ( 条) 通过这种认可制度 地方政府发行的地方债 可按政府保证债处 理 即使是财力薄弱的地方政府也能够以低利进行大量资金的调动 同时 因把发行的地方债的部分偿还费计为标准财政需要额 使得地 方政府能够确保独自进行公共设施整建等所需的财源 根据2000年4月开始实施的 地方分权一览法 地方分权法规总 则 从2005年4月起 地方债的发行将从原来的审批制改为协议制 地方公共団体は原則として地方債以外の歳入 をもってその歳出の財源とすべきである とい う基本原則が地方財政法において定められてい るが 同法では公共施設の整備 公営企業の経 費等の投資的経費については 地方債を発行し その財源とすることができるとしている 地方 財政法第5条 地方債の発行に際しては 都道府県にあって は総務大臣の 市町村にあっては都道府県知事 の許可を要することとされている 地方自治法 施行令第174条 この許可制度を通じて 地方 公共団体の発行する地方債は 政府保証債に準 ずる扱いを受け 財政力の貧弱な地方公共団体 でも低利かつ大量の資金調達が可能となり ま た 発行された地方債の償還費の一部を基準財 政需要額に算定することによって 地方公共団 体が独自で行う施設整備等の財源を保障するこ とができる等のメリットを享受できる 2000年4月から施行された地方分権一括法に (6) 其他财源 除以上所述之外 财源中还包括国库支出金和地方转让税 根据中央与地方的责任共负原则 国库支出金分为三种 一是由作 为负担者的中央政府向作为事业实施主体的地方政府支付的 国库 より 2005年4月から 地方債は従来の許可制 から協議制へ移行されることとなった 6 その他の財源 以上に挙げた財源のほかに 国庫支出金 地 55

64 第四章 制度解说 日本的地方自治 负担金 (例如有关义务教育的经费) 二是作为对地方政府所实施项目 的援助的 国库补助金 (例如下水道设施整建补助金) 三是有关那些 原为中央政府的事务但因考虑到事务本身的便利性和效率性而被委托 给地方政府的事务的 国库委托金 (例如国会议员的选举事务经费) 上述国库支出金都是被交付给特定的事务项目的特定财源 不能 用于其他目的 最近 有关部门开始对国库补助金交付条件的放缓 (例 如设施建设的规格等) 及其一般财源化的必要性进行探讨 所谓地方转让税 即那些原本应属地方政府的财源 但出于征收 的便利而由中央政府统一征收并根据客观性标准 (如公路总里程 面 积等) 进行转让的税 它是介于地方税与地方交付税之间的中介性财源 (例如中央政府征收对汽油等挥发油所赋的地方道路税 并作为地方道 路转让税转让给都 道 府 县和市 町 村) 方譲与税がある 国庫支出金は 中央と地方の共同責任に基づ き 一方の負担者である中央政府から事業の実 施主体である地方公共団体に支払われる国庫負 担金 例 義務教育に係る経費 地方公共団 体の行う事業に対する援助として交付される国 庫補助金 例 下水道施設整備補助金 本来 中央政府の事務であるが利便性 効率性を考え て地方公共団体に委託している事業に関する国 庫委託金 例 国会議員の選挙事務経費 の3 つがある これらは全て特定の事務事業に対して交付さ れる特定財源であり 他の目的に流用することは できない 最近 特に国庫補助金について その 交付のための要件の緩和 例 施設の規格等 や その一般財源化の必要性が論じられている 地方譲与税とは 本来 地方団体に属すべき 税源であるが その徴収の便宜上 中央政府が 一括して徴収し 道路延長や面積といった客観 的な基準だけによって 譲与されるものであり 地方税と地方交付税の中間的な性格を有する財 源である 例 ガソリン等の揮発油に対して 課せられる地方道路税が国によって徴収され 地方道路譲与税として都道府県 市町村に対し て譲与される 11 地方公务员制度 地方政府的所有职员均被称为地方公务员 地方公务员的职务分为特别职务和一般职务 地方政府的首长 议 员这些由公选产生的职务和委员会等的委员 临时或非常勤的顾问 调 查员等 被称为特别职务 地方公务员法 (即有关地方公务员身分的法 律)不适用于特别职务 特别职务以外者都为一般职务 地方公务员法适用于一般职务 除了特别的法律规定以外 地方政府依据地方公务员法规定的基 本标准 以条例的形式对其职员的有关事项作出必要的规定 (以下主 要是关于一般职务的地方公务员的叙述) 11 地方公務員制度 地方公共団体の全ての職員は地方公務員と呼 ばれる 地方公務員は特別職と一般職に分けられ 地 方公共団体の首長 議員のような公選による職や 委員会等の委員 臨時又は非常勤の顧問 調査員 等は特別職とされ 地方公務員の身分等に関する 法律である地方公務員法の適用を受けない 特別職以外の公務員は全て一般職とされ 地 方公務員法の適用を受ける 地方公共団体は 法律に特別の定めがある場 合を除いて 地方公務員法に定める根本基準に従 い 条例で職員に関する事項について必要な規程 を定めることとされている 以下は主として 一般職の地方公務員についての記述である (1) 人事机构 对地方公务员拥有任命权的 有地方政府首长 议会的议长 委员 会(如教育委员会等) 都 道 府 县警察本部长 市 町 村的消防长等 他们依据法令 条例或规则等行使对职员的任命 停职 免职 警告处 分等权限 同时 在地方政府内还设有人事委员会 (都 道 府 县政令指定市 以及特别区和人口15万以上的部分市) 或公平委员会(没有设立人事委 员会的市 町 村) 人事委员会和公平委员会独立于各任命权者 地方 政府首长 执行着有关职员的工作条件改善 申诉等的人事行政事务 这些机构的目的在于保护和改善公务员的待遇 其中的人事委员会拥有在人事行政运营上对任命权者进行规劝的 权力 较多的是一年一度就该地方政府的职员的工资水平向任命权者 进行规劝(其内容大多与人事院关于国家公务员的有关规劝基本相同) 根据规劝内容 议会对有关条例进行修订 并重新规定职员的工资 1 人事機関 地方公務員の任命権者は 地方公共団体の長 議会の議長 教育委員会等の委員会 都道府県 警察本部長 市町村の消防長等であり これら の任命権者は法令 条例又は規則等に従い 職 員の任命 休職 免職及び懲戒等を行う権限を 有する それぞれの任命権者から独立し 職員の勤務 条件の改善や不服申立て等の人事行政を行う機 関として 人事委員会 都道府県 政令指定都 市及び特別区 人口15万人以上の市の一部に設 置 公平委員会 人事委員会を置かない市町 村に設置 が設けられており 公務員の処遇の 維持改善が図られている このうち人事委員会は 人事行政の運営に関 し 任命権者に勧告を行う権限を有しており 多 くの場合は年１回 当該地方公共団体の職員の給 与の水準について勧告 この勧告は国家公務員に おける人事院勧告とほぼ同一の内容であることが 多い を行い これをもとに議会で条例が改正さ れ 職員の給与が改定されることとなる 56

65 第四章 制度解说 日本的地方自治 (2) 录用和晋升 一旦被地方政府录用 便具有公务员的身分 而离职便使其身分 跟随消失 公务员的录用原则上通过设有人事委员会的地方政府实行的择优 考试 在得到人事委员会承认的一定场合下或是在设有公平委员会的 地方政府中 也可以实行择优考试形式以外的选考 在通常情况下 大部分地方公务员的录用没有任期规定 因此 只 要不是失职或辞职 都将被终身雇用到退休为止 法律规定在录用 晋升等有关公务员身分 职位的处理 (任用) 方 面实行平等的原则 禁止人种 性别 宗教 社会身分等歧视 同时 除组织或加入主张以暴力摧毁宪法以及根据宪法成立的政府的团体 者外 禁止因政治见解的差异而予以歧视 权威解释认为 这种平等 原则只适于日本国民 而在行使公权或参与地方政府决策等职位上录 用外国人是不妥的 因此 近年来 有些地方政府制定了有关任用外 国人的规定 对在行使公权或参与地方政府决策等以外的职位范围任 用外国人予以认可 2 採用 昇任 公務員としての身分は採用をもって確定し 離職によって消滅する 公務員の採用は 人事委員会を置く地方公共 団体においては競争試験によることを原則として おり 人事委員会が認める一定の場合と公平委員 会を置く地方公共団体においては 競争試験以外 の選考によることもできる 通常の場合 地方公務員の多くはその任期を 定めずに採用されるため 失職 退職しない限り は定年まで終身雇用である 採用 昇任等の公務員の身分上 職位上の取 扱い 任用 に関しては 平等取扱いの原則が法 定されており 人種 性別 宗教 社会的身分等 による差別は禁止されている また 憲法及びそ の下で成立した政府を暴力で破壊することを主張 する団体を結成若しくは加入した者以外につい て その政治的意見による差別が禁止されている この平等取扱いの原則は 日本国民に対してのみ 適用され 外国人を公権力の行使 又は地方公共 団体の意思決定に参画する職に任用することは適 当ではない というのが有権的解釈である この (3) 福利保健 互助制度以及公务灾害补偿 地方政府有义务为职员的福利保健提供娱乐 健康诊断 职员宿 舍 疗养所等方面的福利待遇 特别是在解决住房困难问题上 很多 地方政府建立了由地方政府负担费用的职员宿舍并以低价租借给职 员 同时 为使职员及其家属在生病 受伤或死亡等情况时能够得到 适当的补助 地方政府设立了互助制度 并设置了互助工会 作为互 助制度的实施运营机构 正式(常勤)的地方公务员 (包括特别职务者) 在法律上依据其职种 地方政府的种类以及地区而自动成为某一互助 工会的会员 互助制度对会员所提供的补助大致可分为短期补助和长期补助两 种 短期补助是指对会员及其扶养家属的医疗费 疗养费等补助 对 互助会会员本人的医疗费通常是补助其80% 所谓长期补助 是在职员退休 残疾或死亡时支付给本人或其遗族 的养老金 用作短期补助和长期补助的资金的50%由地方政府负担 其余的50%来自会员每月缴纳的会费(根据法律规定 从由地方政府支 付的工资中自动扣出并纳入互助工会) 职员因公死亡或负伤时 地方政府有义务对职员及其家属所蒙受 的损害给予补偿 补偿的内容和标准均根据法令规定 同时 由于实 际支付补偿金的机构是作为地方政府的互助组织的 地方公务员灾害 补偿基金 所以 各地方政府之间不存在任何差别 补偿金原则上完 全由地方政府负担 它根据各职员的不同职务类别工资总额 将应负 担的费用支付给 地方公务员灾害补偿基金 ため 近年 外国人の任用に関しては運用規程等 を定め 公権力の行使に該当しない職務 又は公 の意思形成への参画に該当しない職について外国 人の任用を認めている地方公共団体もある 3 福利厚生 共済制度及び公務災害補償 地方公共団体は職員の福利厚生に資するため のレクリエーション 健康診断 職員宿舎 保養 所の提供といった事業を行う義務がある 特に住 宅難に対処するため 地方公共団体の負担で職員 の居住用宿舎が設置され 安価で職員に賃貸する ということが広く行われている 職員及びその家族の病気 負傷 死亡等に際 して適切な給付を行うため 共済制度が設けられ ている 共済制度を実施 運用するための機関と して共済組合が設置されており 常勤の地方公務 員 特別職を含む は法律上 自動的にその職 種 地方公共団体の種類 地域に応じて いずれ かの共済組合の組合員となる 共済制度によって行われる組合員に対する給 付は 短期給付と長期給付に大別される 短期給 付とは 組合員及びその扶養家族の医療費 療養 費等の給付であり 組合員本人の場合は通常の医 療費の8割が給付されている 長期給付とは 退 職 障害 死亡時に本人又は遺族に対して年金が 支給されるものである 短期給付 長期給付に充 てられる費用の50 は地方公共団体が負担し 残 りの50 は組合員が毎月支払う 法律の規定によ り地方公共団体が支払う給料から自動的に控除さ れ 共済組合に納入されている 掛金による 職員が公務により死亡 負傷した場合 職員 及びその家族が被る損害は 地方公共団体が補償 する義務がある この補償の内容 水準は法令に よって定められており また 実際に給付を実施 する機関は地方公共団体の共済組織である地方公 務員災害補償基金であるため 地方公共団体によ る格差はない この補償に係る費用は原則として 全て地方公共団体が負担し それぞれの職員の職 種別給与総額に応じて 地方公務員災害補償基金 に負担金を支払っている 57

66 第四章 制度解说 日本的地方自治 (4) 地方公务员的权利和义务 地方公务员被赋予的义务为 遵循法令以及上司的职务命令 禁 止丧失信誉的行为 保守在职务上所得到的秘密 专心于本职 同时 为保持政治上的中立性 地方公务员不得有特定的政治性 行为 例如参与政治团体的设立 担任干部 参加该地方政府内的选举 活动等 在职的地方公务员不得参加国会议员 地方政府首长 议员等 的竞选 在其他劳动者所拥有的受宪法保障的团结权 团体交涉权 争议权 等劳动基本权方面 根据地方公务员法 地方公务员因其职种而在部 分或全部劳动基本权上受到限制 其根据是 因为地方公务员虽然也 是劳动者 但更是全体国民的服务者 出于公共福利的角度 在其劳动 基本权上加以最低限度的必要制约是合理的 最高法院也对这种制约 予以认可 首先 地方公务员不得参与劳动纠纷 任何共谋挑起争端或进行 煽动者都将受到处罚 (三年以下的徒刑或10万日元以下的罚款) 警察职员和消防职员在团结权及团体交涉权上受到制约 而其他 职员则拥有这些权力 但是 除地方公营企业的职员以及单纯劳务职 员以外的职员 不得以 劳动工会 而须以 职员团体 的形式集体与当 局进行交涉 并不能与当局签订团体协定 在受到上述制约的同时 地方公务员可以通过人事委员会要求维 持和改善其工作条件 地方公务员法规定 地方公务员有权就其工资 工作时间及其他工 作条件向人事委员会或公平委员会提出要求地方政府当局采取适当措 施 如果经审查认为其要求合理 人事委员会或公平委员会则向当局 进行必要的规劝 虽然此规劝不具法律强制性 但是受到规劝的当局 将负有道义上和政治上的责任 同时 在地方公务员受到不妥的惩戒处分时 可以向人事委员会 或公平委员会提出申诉 委员会在审查其要求后 在取消或修正处分 内容的同时 指示任命权者改正其不妥处理 4 地方公務員の権利と義務 地方公務員は 法令 上司の職務上の命令に 従う義務 信用失墜行為の禁止 職務上知り得た 秘密を守る義務 職務に専念する義務が課せられ ている また 地方公務員はその政治的中立性を維持 するために 政治団体の設立への関与 役員就任 当該地方公共団体内での選挙活動等 一定の政治 的行為が禁止されている 地方公務員はその職に とどまったまま 国会議員 地方公共団体の長 議員等の公選の職に立候補することはできない 地方公務員は 他の勤労者について憲法上保 障されている団結権 団体交渉権 争議権といっ た労働基本権の一部又は全部が 地方公務員法に よりその職種に応じて制限されている これは地 方公務員は勤労者であるとはいえ 国民全体の奉 仕者であり 公共の福祉の観点からその労働基本 権に必要最低限の制約を課すことは合理的な理由 がある という考え方に基づくものであり この 制約は最高裁判所の判決でも確認されている まず 地方公務員は全て争議行為を行うこと が禁止されている 争議行為を共謀したり あお る行為を行った者は何人たりと処罰 3年以下の 懲役又は十万円以下の罰金 される 団結権及び団体交渉権については 警察職員 及び消防職員については禁止されているが その 他の職員については認められている ただし 地 方公営企業の職員及び単純労務職員以外は 労働 組合 ではなく 職員団体 という形で団結し 当局と交渉することとされており 当局との間で 団体協約を締結することはできない 以上のような制約が課せられている一方 地 方公務員は人事委員会を通じてその勤務条件の維 持改善を図ることができる 地方公務員はその給与 勤務時間その他の勤 務条件に関し 人事委員会又は公平委員会に対し て 地方公共団体の当局によって適当な措置が執 られるべきことを要求する権利を地方公務員法で 与えられている 人事委員会又は公平委員会は この要求を審査し それが適正なものであれば当 局に対して必要な勧告を行う この勧告に法的強 制力はないが 勧告を受けた当局は道義的 政治 的責任を負うこととなる また 地方公務員が懲戒処分等の不利益処分 を受けた場合 人事委員会又は公平委員会に対し て不服を申し立てることができる 委員会ではこ れを審査し その処分を取り消し 修正するとと もに 任命権者にその不当な扱いを是正するため の指示を行う 公务员在接受培训 千叶县 58

67 第四章 制度解说 日本的地方自治 (5) 人事交流 地方公务员是地方政府的职员 在被录用的地方政府中任职 但近 年来 地方政府与中央政府之间以及地方政府相互之间的交流不断增 多 出现多种多样形式的人事交流 例如 地方公务员以研修为目的 并保留着原职而到中央政府或其他地方政府工作 或是一些具有丰富的 知识和经验的地方公务员先辞职旋即被录用为国家公务员或其他地方 政府的职员 另一方面 国家公务员也有被派遣到地方政府去工作的 通过这些 人事交流 中央政府与地方政府以及地方政府之间建立起了密切的关 系 同时 地方公务员也有被派遣到外国政府或外国的地方政府 (大多 是姐妹城市) 国际机构等去工作的 法律对这些外派职员的待遇等也 作了规定 5 人事交流 地方公務員は地方公共団体の職員であり 当 該団体で職務に従事するが 最近 国や他の地方 公共団体との人事交流が盛んである 人事交流の 形としては様々なものがあるが 研修の目的で派 遣元の地方公共団体の職員としての身分を有した まま 国や他の地方公共団体で勤務する形と 高 度の知識 経験等を有するものについて いった ん辞職して国家公務員 あるいは他の地方公共団 体の職員として採用される形が多く見られる 逆に国家公務員が地方公共団体に派遣される こともあり このような人事交流によって国と地 方公共団体及び地方公共団体相互の密接な関係が 築かれている また 地方公務員が外国政府 外国の地方公 共団体 多くの場合は姉妹都市 国際機関等へ 派遣される場合もあり このようなケースにおけ る職員の処遇等に関する法律も制定されている 地方公务员海外学习援助项目的实施 59