Microsoft Word - 平成２９年度事業研究家発表論文「地方都市における新たな市街地開発に関する考察ー富山県区域区分見直しを事例としてー」

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くうしょうしげい
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1 地方都市における新たな市街地開発に関する考察富山県区域区分見直しを事例としてー小熊健太郎建政部計画建設産業課 ( 新潟市中央区美咲町 --) 人口減少少子高齢化が著しい地方都市は, 中心市街地の衰退, 空き家や空き地の増加, 地域コミュニティの存続が困難になるなど, 都市の維持存続にあたり数多くの問題に直面している. そのような状況下において, 将来的なまちづくりのコンセプトを掲げ, 新たな時代に求められる都市づくりに取り組んでいる. 本論文は, 本事例を通じて, 都市計画所管部局として携わった立場から, 新たな市街地開発の必要性について, 考察するものである. キーワード都市計画法, 区域区分, コンパクトシティ. はじめに各都市の地域特性や実情をふまえた魅力的なまちづくりを進めるためには, 都市全体や身近にあるまちを将来的にどのようにしていきたいかを具体的に考えていくことが重要である. その役割を果たすのが都市計画である. 今回の事例は, 都市計画決定権者である富山県が, 富山市高岡市射水市の 3 市にまたがる広域都市計画区域において市街化区域と市街化調整区域との区分 ( 以下区域区分という.) の見直しを行った事案 ( 以下本事案という.) について, 地域の実情を踏まえ新たな市街地開発に取り組むことになった経緯と必要性, また, それに伴い生じた疑義等とその対策について, 都市計画部局として携わった立場から, 新たな市街地開発の必要性について, 考察するものである. 限のもとに土地の合理的な利用が図られるべきこと ( 法第 2 条 ) を基本理念として掲げている. また, 都市計画は, 都市地域において, 規制誘導事業により計画的な土地利用を実現することを目的とする一体的総合的な計画であり ), 高度経済成長に伴う都市地域への人口集中及び都市の拡大に対応し, スプロールの防止及び計画的な都市基盤による市街地の供給を目的に行われてきた. (2) 都市計画区域について都市計画を定めるにあたり, 都市計画の対象となるべき範囲を都市計画区域という. 都市計画区域は, 一体の都市として総合的に整備し, 開発し, 保全する必要がある区域を都市計画区域として指定する 2) ( 法第 5 条 ). そのため, その区域範囲は, 本事案のように, 必ずしも市町村の区域と一致するものではない. 2. 都市計画制度の概要まず, 都市計画法 ( 昭和 43 年法律第 00 号. 以下法という.) に規定する目的, 制度等について説明する. () 法の目的と基本理念等法は, 都市の健全な発展と秩序ある整備を図り国土の均衡ある発展と公共の福祉の増進に寄与することを目的とし ( 法第条 ), 都市計画は, 農林漁業との健全な調和を図りつつ, 健康で文化的な都市生活及び機能的な都市活動を確保すべきこと並びにこのためには適正な制 (3) 都市計画区域マスタープランについて a) マスタープラン上記で定めた都市計画区域について, 法は, 都市計画区域の整備, 開発及び保全の方針 ( 以下都市計画区域マスタープランという.) を定めるもの ( 法第 6 条の 2) と規定する. 都市計画区域マスタープランは基本的な方向方針を示し, 定める内容は下記のとおり. 区域区分の決定の有無及び当該区分を決めるときはその方針 2 都市計画の目標 3 土地利用, 都市施設の整備及び市街地開発事業に関する主要な都市計画の決定の方針

b) マスタープランの実現手段マスタープランに示された都市の姿を実現する手段として, 土地利用規制 ( 都市空間の使い方の規制 ) と 2 道路等の都市施設整備および市街地の面的整備事業が行われる 3). 本事例は, 土地利用規制に該当し, その目的達成手段として, 無秩序な市街化を防止し, 計画的な市街化を図る場合, 必要に応じ区域区分を定めることができ ( 法第 7 条第項.

4) 都道府県は, 国の利害に重大な関係がある都市計画の決定又は変更をしようとするときは, あらかじめ, 国土交通大臣に協議しその同意を得なければならない ( 法第 8 条第 3 項 ).

2 b) マスタープランの実現手段マスタープランに示された都市の姿を実現する手段として, 土地利用規制 ( 都市空間の使い方の規制 ) と 2 道路等の都市施設整備および市街地の面的整備事業が行われる 3). 本事例は, 土地利用規制に該当し, その目的達成手段として, 無秩序な市街化を防止し, 計画的な市街化を図る場合, 必要に応じ区域区分を定めることができ ( 法第 7 条第項. 図 - 参照 ), また, 一定のルールに基づいて建物の建築などを制限 ( 法第 53 条 ) されることとなる. 図 - 区域区分のイメージ図 (4) 都市計画の主体と国の関係都市計画の決定は, 市町村が中心的な主体となるが, 都市計画区域マスタープランや本事案のような区域区分に関する都市計画は, 都道府県が決定する ( 法第 5 条. 手続きの流れは図 -2 参照 ). 4) 都道府県は, 国の利害に重大な関係がある都市計画の決定又は変更をしようとするときは, あらかじめ, 国土交通大臣に協議しその同意を得なければならない ( 法第 8 条第 3 項 ). 本事案は, 国土交通大臣の同意が必要な案件であることから, 地方整備局長 5) に協議がなされ, 他の行政機関等との調整及び地方整備局長の同意を経て, 平成 28 年 9 月富山県知事により都市計画決定されたものである. 3. 富山高岡広域都市計画区域について富山県では, 平成 6 年 5 月に県内全ての都市計画区域における区域マスタープランを定めており, その後, 富山高岡広域都市計画区域マスタープラン ( 以下当区域マスタープランという.) は平成 26 年 8 月に見直しが行われている. () 富山高岡広域都市計画区域の概要富山高岡広域都市計画区域 ( 以下当都市計画区域という.) は, 県のほぼ中央に位置し, 富山市 ( 旧富山市の全域及び旧婦中町の一部 ), 高岡市 ( 旧高岡市の全域 ) 及び射水市 ( 旧小杉町の一部を除く. 以下当区域という.) の 3 市から構成されている. 富山県の人口は, 約 06 万人 ( 平成 28 年月現在 ) であり, うち, 当都市計画区域内の人口は約 6 万人である. 当区域は, 県内人口の約 6 割を占め, 富山県の中心都市圏として発展してきた区域である. (2) 富山高岡広域都市計画区域マスタープラン当区域マスタープランは, 富山県の中心都市圏として県全体の発展に寄与し, 環日本海アジア地域との交流物流拠点として中心的な役割を担う都市圏の形成を図るとともに, 区域内地域の特性に応じた魅力ある都市づくりを進めていくため, 当区域の将来都市像及び都市づくりの基本理念を次のように掲げている. a) 将来都市像活力と魅力あふれる環日本海アジア地域の交流拠点都市 b) 都市づくりの基本理念都市機能が適正に集積配置された賑わいのある都市づくり 2 地域の魅力を活かした都市づくり 3 安全安心で快適に暮らせる都市づくり 4 広域的な交流連携を促進する都市づくり基本理念では, それぞれの地域の特性に応じて公共交通ネットワークが充実し, 都市機能が適正かつ計画的に集積配置された集約型都市構造の実現に取り組むとともに, 中心市街地の賑わいの創出を図り, 低炭素型の快適で活力ある都市づくりを推進する. また, パークアンドライドの推進や新駅の設置など, 経営分離される並行在来線の利用促進の観点も踏まえ, 駅周辺のまちづくりを推進するとされている. なお, 本章の基本理念将来像は, おおむね 20 年後の都市の姿を展望するものとし目標年次を平成 43 年としている. 市街地の規模都市施設の整備などに関しては, おおむね 0 年後の将来を予測するものである. 図 -2 都市計画の手続き ( 都道府県決定の場合 )

a) 人口フレーム法等の規定法は, 市街化区域の設定について当該都市の発展の動向, 当該都市計画区域における人口及び産業の将来の見通し等を勘案して定める ( 都計法第 3 条第項 ) と規定し, また, 都市計画運用指針 ( 平成 2 年建設省都市局長通知 ) により, 通常 0 年後の必要人口等の推計から市街化区域の必要面積を算出することと規定している ( 考え方は, 図 -3 参照 ).

3 (3) 区域区分の設定理由当区域マスタープランは, 区域区分を定め, それぞれの区域において適正な土地利用を図ることとされている. 本区域の人口はおよそ 6 万千人 ( 平成 7 年 6) ) であり近年減少傾向を示しており, 今後もこの傾向は続くものと予想されている. 他方, 世帯数はおよそ 2 万 5 千世帯 ( 平成 7 年 6) ) となっており近年増加傾向にあることから, 今後も住宅需要の拡大が予想される. このことから, 当区域における市街地の拡大の可能性は依然として高いと考えられ, 区域区分を定めるものとしている. (4) 区域区分の変更の必要性上記のことから, 市街化区域の設定にあたり, 当区域における市街化区域の必要面積を算出している. a) 人口フレーム法等の規定法は, 市街化区域の設定について当該都市の発展の動向, 当該都市計画区域における人口及び産業の将来の見通し等を勘案して定める ( 都計法第 3 条第項 ) と規定し, また, 都市計画運用指針 ( 平成 2 年建設省都市局長通知 ) により, 通常 0 年後の必要人口等の推計から市街化区域の必要面積を算出することと規定している ( 考え方は, 図 -3 参照 ). 3 本事案への適合上記の手法に基づき市街化区域の必要面積を算出したところ, 当都市計画区域内の人口は減少するものの, 区域内の将来人口千人に対し, 区域内の可住地は千人の面積しか確保できていないことになり, 人口フレーム 3,600 人分の可住地が不足していることになるため, 鉄道駅周辺などでの人口集積を図る地区で, 約 2,300 人分合計 360 ヘクタールを市街化区域に編入することとなった.( 将来人口及び人口フレームは表 - 参照 ) 富山高岡広域都市計画区域人口フレーム区分年次現都市計画決定 ( ) 表 - 将来人口及び人口フレーム ( 単位 : 千人 ) H28 都市計画決定後 H7 H33 H7 H33 都市計画区域内人口市街化区域内人口配分する人口保留する人口 ( 特定保留 ) 0 0 ( 一般保留 ) 市街化調整区域市街化区域内人口 H33 に市街化区域内に収容される人口 2 配分する人口 H7 時点における市街化区域に収容される人口 -2 により H33 に 3.6 千人分の可住地が不足平成 26 年 8 月当都市計画区域マスタープラン変更によるもの図 -3 人口フレームの考え方 2 具体的な算出方法市街化区域の土地利用は, 住宅地工業商業の 3 つに大別される. それぞれ, 将来的 ( およそ 0 年後 ) にどれだけの市街化区域拡大可能枠 ( 以下フレームという.) が必要かを予測し, そのフレームに収まるかどうかを判断し, 区域区分を拡大 ( 又は縮小, いわゆる逆線引き ) を行うことになる. 都市計画運用指針では, 市街化区域の設定は, 都市計画区域マスタープランにおける区域区分の方針において, 人口を最も重要な市街地規模の算定根拠としつつ, これに世帯数や産業活動の将来の見通しを加え, 市街地として必要と見込まれる面積をそのまま即地的に割り付けるとされている. 住宅地の必要面積を予測する場合, 市街化区域内の将来人口に対して現状の可住地で収まるかどうかを判断する. 可住地内にどれだけの人口が収まるかについては, 人口密度や世帯人員などの様々なデータを用い計算を行う. (5) 本事案における市街化区域編入地区 ( 図 -4) 住居系図 -4( 黄凡例 ) の 6 箇所. 公共交通の利便性が高い地区や既存住宅地に接する地区などを編入する. 図 -4 位置図 ( 市街化区域編入地区 ) これは, 当区域マスタープランの基本理念に基づき, 公共交通ネットワークが充実し, 都市機能が適正かつ集積配置された都市機能構造の実現を推進するためである.

(6) 同意にあたり生じた疑義とその解説 2.(4) で述べた都市計画決定に至る過程で, 地方整備局長への協議時に, 以下の点について疑義が生じたため, 内容とその対応等について解説する.

それは, 当区域に限って言えば人口は減少しつつも, 世帯数は増加傾向にあり ( 表 -3 参照 ), その傾向が今後も推移していくと判断されるからである.

図 -5 富山市のコンパクトシティ 7) 2 本事案における富山市での例富山市は, 東富山駅地区及び呉羽駅地区にて住居系の土地利用を行うため市街化区域に編入している. いずれの地区も鉄道駅に近接した未利用地を活用し, 公共交通沿線への居住誘導を促進している ( 図 -6 参照 ).

コンパクトシティとは, 薄く広がった市街地を抱えたまま, 今後人口が減少すると, 医療, 商業等の生活サービスや公共交通を維持することが困難となるため, 多世代のあらゆる人が歩いて又は公共交通で日常生活を営むことが可能となるよう,

本事案では, 当区域のうち富山市を例にコンパクトシティの考え方について解説する.

4 (6) 同意にあたり生じた疑義とその解説 2.(4) で述べた都市計画決定に至る過程で, 地方整備局長への協議時に, 以下の点について疑義が生じたため, 内容とその対応等について解説する. a) 人口減少との関係一点目として, 人口減少が明らかであるのに, 今なぜ市街化区域の拡大を行う必要があるのかという点が挙げられる. それは, 当区域に限って言えば人口は減少しつつも, 世帯数は増加傾向にあり ( 表 -3 参照 ), その傾向が今後も推移していくと判断されるからである. 富山県はもともと, 全国的に見て三世代同居率が高かったが, 近年, 核家族化が進み, 若い世代から持ち家意識が高いことから郊外型の大規模商業施設に近く交通利便性の高い郊外へ新居を求めるケースが多いためである. 図 -5 富山市のコンパクトシティ 7) 2 本事案における富山市での例富山市は, 東富山駅地区及び呉羽駅地区にて住居系の土地利用を行うため市街化区域に編入している. いずれの地区も鉄道駅に近接した未利用地を活用し, 公共交通沿線への居住誘導を促進している ( 図 -6 参照 ). これはに掲げるコンパクトシティの考え方と整合が図られている. 表 -3 富山県 HP より b) コンパクトシティの観点二点目として, コンパクトシティの考え方に相反するのではないかという点が挙げられる. コンパクトシティとは, 薄く広がった市街地を抱えたまま, 今後人口が減少すると, 医療, 商業等の生活サービスや公共交通を維持することが困難となるため, 多世代のあらゆる人が歩いて又は公共交通で日常生活を営むことが可能となるよう, 都市のコンパクト化を図り居住や都市機能の集積により住民生活の向上, 地域経済の活性化などの目的を実現するための政策手段であるが, 市街化区域の拡大は, コンパクトシティの考え方にに逆行するのではないかということである. 本事案では, 当区域のうち富山市を例にコンパクトシティの考え方について解説する. 富山市におけるコンパクトシティの考え方当区域内のうち富山市は, 富山市都市マスタープランにより LRT などの公共交通機能を活性化させ, その沿線に都市機能を集約させる公共交通を軸とした拠点集中型のコンパクトなまちづくりを掲げ, 地域の活力を維持しつつ, 医療, 福祉, 商業等の生活機能を確保し, あらゆる世代が安心して暮らせるよう, コンパクトなまちづくりに取り組んでおり, コンパクトシティの先進地として知られている ( 図 -5 参照 ). 図 -6 図 -4 のうち該当部分を拡大したもの c) 他の行政機関との調整本事案では地方整備局長が同意を行うにあたり, 関係する他の行政機関との協議意見調整を行っている ( 詳細は前掲図 -2 参照 ) が, 環境省との調整の中で確認事項が示され対応したものである. 経緯平成 27 年 3 月に北陸新幹線が開業 ( 長野 - 金沢間 ) したが, 今回編入する呉羽駅地区は, 北陸新幹線の線路が近接することとなる. そのため, 環境省では, 呉羽駅地区の宅地化にあたり, 生活環境の保全対策について, 鉄道事業者や自治体及び開発事業者の対応策を確認したものである. 2 対応策について富山県が実施した環境影響調査によると, 鉄道事業者

5 が防音壁を設置していることもあり, 呉羽駅地区の騒音は, 環境基準 8) を満足する結果を示している. さらに, 呉羽駅地区では, 線路側に住居系の用途を設けず, 公園, 道路等の施設を設け, 北陸新幹線の線路と住宅地との間に十分な離隔をとることとしている. なお現地では今後も引き続き騒音についてモニタリングを実施し, 必要に応じ適切な保全措置の実施等を行うよう要請されている. 4. まとめ () 本事案からの示唆本事案は, 上記の関係省庁や省内他部局との調整を経て, 地方整備局長が同意し, 富山県が都市計画決定を行ったものである. 客観的に考えると, 市街化区域の拡大は, 社会経済情勢が大きく変わりつつある中, コンパクトシティ政策の観点からも望ましいものではないといえるだろう. しかし, 本事案は, 地域の実情を反映した質の高い開発に特化した土地利用への転換を図るものであり, 都市の将来像として掲げたマスタープランにも合致しており都市の存続持続的な発展に寄与するものと考える. (2) 本事案から考えるこれからのまちづくりはじめにもふれたが, 地方都市では人口減少少子高齢化が顕著でありそれに伴って様々な社会問題が発生している. さらにスプロール化した市街地をこのまま維持することは, 老朽化したインフラの更新や地域住民の交通手段の確保など多くの問題を抱えることになり, 自治体運営に大きな影響を及ぼすのではないかと予測される. 従って都市の集約化は必要不可欠であり, 同時に市街化区域の縮小 ( いわゆる逆線引き ) も次の一手として積極的に検討せざるを得ないだろう. しかしながら, 本事案のような地域の特性や実情を反映した新たなまちづくりを展開することで, 地域の活性化と公共交通の利活用促進などに効果があることがわかった. 今後, 各地区におけるまちづくりの動向を注視していくとともに, 北陸地域の各地において時代の情勢に的確に対応した魅力あるまちづくりが進められ, 地域の活性化につながっていくことに一層期待したい. 最後に, 本事案の報告にあたり多大なる協力を頂戴した関係者に対して, この場を借りて感謝申し上げたい. 参考文献等 ) 建設行政実務研究会都市計画 Ⅰ ( 第一法規,982) 56 頁参照 2) 都市計画区域は, 一体の都市として総合的に整備し, 開発し, 保全する区域のため, 本事案のように 2 以上の市町村の行政区域にまたがる広域的な区域の場合もあるし, 逆にの市町村の行政区域の一部でもある場合もある. また, 都市計画区域は, 都市計画法に基づき都市計画を策定する場であるとともに, その単位でもある. 市町村の区域とは別にこの制度が設けられているのは, わが国独自のものである ( 建設行政実務研究会前掲 ( 注 )63 頁参照 ) とされている. 3) 安本典夫都市法概説 ( 第 2 版 ) ( 法律文化社, 2008)37 頁参照 4) 国の利害に重大な関係がある都市計画は, 都市計画法施行令 ( 昭和 44 年政令第 58 号. 以下政令という.) 第 2 条に列挙されている. 例えば, 都市計画区域の整備, 開発及び保全の方針 ( 第項 ), 区域区分 ( 第 2 項 ), 一般国道 ( 第 4 項イ ), 一級河川 ( 第 4 項ホ ) 等が該当することとなり, これらの案件は国土交通大臣の同意を要する案件となる. 5) 同意に関する権限は法第 85 条の 2, 政令第 43 条の 2 及び都市計画法施行規則 ( 昭和 44 年建設省令第 49 号 ) 第 59 条の 3 により, 地方整備局長及び北海道開発局長に委任されている. 6) 人口フレームの基準年が平成 7 年度となっているのは, 上位計画の富山県の総合計画においても当該年を基準年として使われていることから, 総合計画と整合を図ったためである. 7) 国土交通省都市地域整備局地域の課題に対応した都市計画の活用に向けて参照 8) 新幹線鉄道騒音に係る環境基準について ( 昭和 50 年環境庁告示第 46 号 ) によると,Ⅰ 類型 ( 住居の用に供される地域 ) は 70 デシベル以下,Ⅱ 類型 ( 商工業の用に供される地域 ) は 75 デシベル以下として都道府県知事が指定すると規定されており, 呉羽駅地区は Ⅰ 類型に該当する.

市街化区域及び市街化調整区域の区域区分の見直し方針案小野市 1 区域区分見直しの基本的な考え方区域区分見直しの考え方は都市計画運用指針を踏まえ次のとおりとする (1) 目標年次におけるフレームの設定区域区分の見直しについては都市計画区域マスタープラン市町マスタープラン等に示された都市の将

市街化区域及び市街化調整区域の区域区分の見直し方針案小野市 1 区域区分見直しの基本的な考え方区域区分見直しの考え方は都市計画運用指針を踏まえ次のとおりとする (1) 目標年次におけるフレームの設定区域区分の見直しについては都市計画区域マスタープラン市町マスタープラン等に示された都市の将市街化区域及び市街化調整区域の区域区分の見直し方針案小野市 1 区域区分見直しの基本的な考え方区域区分見直しの考え方は都市計画運用指針を踏まえ次のとおりとする (1) 目標年次におけるフレームの設定区域区分の見直しについては都市計画区域マスタープラン市町マスタープラン等に示された都市の将来像を前提として人口フレームや産業フレームを設定して行うことが基本であることから国勢調査による基準年次の人口を基に