第６章 社会保障制度の新たな課題―国民皆保険体制に内在する格差への対応

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1 第 6 章 社 会 保 障 制 度 の 新 たな 課 題 国 民 皆 保 険 体 制 に 内 在 する 格 差 への 対 応 澤 田 ゆかり ( 東 京 外 国 語 大 学 ) はじめに 社 会 保 障 制 度 1 は 胡 錦 濤 時 代 に 大 きな 転 換 を 遂 げた 江 沢 民 時 代 の 社 会 保 障 は 国 有 企 業 改 革 の 推 進 を 主 たる 目 的 として 終 身 雇 用 を 失 った 労 働 者 の 新 たな 生 活 保 障 の 受 け 皿 として 期 待 されていた これに 対 して 胡 錦 濤 ( 以 下 胡 ) 時 代 の 社 会 保 障 は 調 和 社 会 ( 原 語 : 和 諧 社 会 )のスローガンが 示 すように 社 会 全 体 の 安 定 装 置 として 注 目 を 集 めるようになった このことは 保 障 の 対 象 が 労 働 者 から 国 民 全 体 に 拡 大 され たことによく 表 れている 基 礎 年 金 と 医 療 保 険 は 都 市 部 の 企 業 で 働 く 被 雇 用 者 から 都 市 と 農 村 の 住 民 一 般 へと 拡 大 し 国 民 皆 保 険 の 制 度 的 枠 組 ができあがった また 公 的 扶 助 の 面 でも 最 低 生 活 保 障 制 度 が 都 市 だけでなく 農 村 にも 適 用 されるようになり 給 付 水 準 も 引 き 上 げられた しかし 同 時 に 胡 時 代 の 急 速 な 社 会 保 障 改 革 は 従 来 型 の 社 会 保 険 と 公 的 扶 助 では 増 大 する 社 会 リスクに 対 応 しきれないことも 浮 き 彫 りにした 2012 年 11 月 の 第 18 回 党 大 会 における 胡 の 報 告 は 都 市 と 農 村 の 格 差 や 地 域 間 の 発 展 の 格 差 そして 所 得 分 配 面 の 格 差 が 大 きいことに 言 及 し 社 会 的 矛 盾 は 明 らかに 増 え ていると 指 摘 している 特 に 社 会 保 障 については 国 民 皆 保 険 の 目 標 をほぼ 達 成 したことを 高 らかに 宣 言 しつつ も 都 市 農 村 の 社 会 保 障 システムの 整 備 を 統 一 的 な 計 画 にもとづいて 推 進 する こ とが 強 調 された このことは これまでの 社 会 保 障 制 度 の 整 備 が 都 市 と 農 村 で 個 別 に 進 展 してきたために 結 果 的 に 都 市 農 村 間 の 移 動 に 対 して 障 壁 になったことを 示 唆 して いる 調 和 社 会 のスローガンが 示 すように 胡 政 権 が 民 生 を 重 視 し 社 会 保 障 制 度 の 拡 充 に 大 きく 貢 献 したことは 間 違 いない それにもかかわらず 大 衆 による 集 団 抗 議 行 動 は 増 加 の 一 途 をたどっており 2 社 会 的 安 定 装 置 としての 効 果 はまだ 確 認 できない こ れは 新 たな 社 会 保 障 制 度 の 浸 透 に 時 間 がかかるためでもあるが それとは 別 に 胡 政 権 が 1 ここでは 社 会 保 障 制 度 の 範 囲 として 社 会 保 険 社 会 福 祉 公 的 扶 助 保 健 医 療 を 扱 う 2 三 浦 有 史 が 複 数 の 資 料 から 作 成 した 図 によれば 公 務 執 行 妨 害 を 伴 う 集 団 行 動 の 件 数 は 1993 年 から 2009 年 にかけて 一 度 も 下 がることがない とりわけ 1997 年 以 降 に 急 上 昇 し 2009 年 には 10 万 件 を 上 回 った[ 三 浦 2012,47-48] さらに 労 働 争 議 の 件 数 でみると 年 の 間 は 年 平 均 3.3 万 件 だったものが 2008 年 には 69.3 万 件 に 跳 ね 上 がった 2010 年 には 若 干 減 少 したものの 60.1 万 件 と 高 い 水 準 にとどまっている また 同 年 の 労 働 争 議 に 関 わった 労 働 者 数 は 81.5 万 人 にも 及 んでいる[ 喬 2012,263] 1

2 推 進 した 社 会 保 障 の 制 度 自 体 から 派 生 した 部 分 もある すなわち 胡 時 代 の 社 会 保 障 制 度 の 改 革 は 経 済 成 長 と 対 立 するものではなく むしろ 成 長 の 基 盤 となる 社 会 安 定 を 実 現 することが 期 待 されていた したがって 社 会 保 障 の 対 象 を 急 拡 大 するにあたっては 現 実 として 一 次 分 配 の 不 平 等 を 反 映 せざるをえなかった このため 量 的 拡 大 は 新 たな 格 差 を 引 き 寄 せたといえる したがって 習 近 平 の 課 題 は 前 任 者 が 整 備 した 保 障 枠 組 み の 実 質 化 と 同 時 に 制 度 内 の 格 差 を 是 正 することになろう 本 章 では 第 1 節 で 胡 時 代 の 社 会 保 障 改 革 の 実 績 として 国 民 皆 保 険 の 基 礎 を 確 立 したこと また 公 的 扶 助 と 福 祉 サービスの 拡 充 が 図 られたことを 指 摘 する 第 2 節 で は 上 記 の 改 革 の 問 題 点 を 指 摘 して 現 制 度 に 内 在 する 格 差 温 存 のメカニズムを 明 らかに し 習 近 平 が 引 き 継 ぐ 課 題 と 対 応 を 考 察 する I 胡 政 権 の 実 績 1 医 療 にみる 国 民 皆 保 険 体 制 の 整 備 社 会 保 障 面 での 成 果 として 特 筆 に 値 するのは 国 民 皆 保 険 に 向 けた 制 度 整 備 を 急 ピッ チで 進 めたことあろう なかでも 医 療 保 険 の 拡 張 は 目 覚 ましかった 胡 政 権 は 発 足 とほ ぼ 同 時 に SARS( 重 症 急 性 呼 吸 器 症 候 群 ) 危 機 に 見 舞 われたため 医 療 面 での 社 会 セー フティネットの 再 建 が 急 務 であった 加 藤 [2008:46]によれば SARS 流 行 時 に 医 療 保 険 の 対 象 外 であった 住 民 のなかには 高 額 な 医 療 費 を 恐 れて 診 療 を 受 けない 者 が 現 れ また 医 療 機 関 側 が 無 保 険 者 の 診 療 を 拒 否 する 事 例 も 多 発 したという なかでも 農 村 が 抱 える 医 療 リスクはとりわけ 高 い 関 心 を 集 めた 保 健 インフラの 脆 弱 な 農 村 に 感 染 が 広 が れば 犠 牲 者 が 激 増 し 終 息 は 困 難 を 極 めると 予 想 されたからである このため 全 住 民 を 医 療 保 険 の 対 象 にする 新 たな 制 度 の 普 及 は 農 村 が 先 行 する 形 になった すでに 1990 年 代 後 半 から 一 部 の 農 村 では 新 たな 合 作 医 療 制 度 の 実 験 が 始 まってい たのだが 3 SARS 危 機 はこの 動 きを 加 速 させた 新 型 農 村 合 作 医 療 制 度 は 2003 年 か ら 正 式 に 施 行 されると またたく 間 に 全 国 に 広 がり 加 入 率 は 2005 年 時 点 で 23.5%で あったものが 2011 年 には 97.5%にまで 達 した( 表 1) また 同 年 の 受 給 者 数 はのべ 億 人 で 加 入 者 総 数 8 億 3200 万 人 を 上 回 っていたことから 実 際 に 保 険 金 を 受 け 取 る という 点 から 見 た 利 用 度 も 高 いといえる 都 市 部 については 2007 年 から 非 就 労 者 に 対 する 都 市 住 民 基 本 医 療 保 険 制 度 が 試 験 的 に 実 施 され 2009 年 には 全 都 市 数 の 80% 以 上 の 都 市 が 試 行 対 象 となった これによ り 医 療 については すべての 国 民 をカバーする 公 的 保 険 が 制 度 上 は 確 立 した 表 1 に 示 したように 2011 年 の 都 市 住 民 基 本 医 療 保 険 の 加 入 者 はすでに 2 億 2000 万 人 に 上 っ 3 計 画 経 済 の 時 代 の 農 村 には 合 作 医 療 と 呼 ばれる 医 療 保 障 制 度 が 存 在 したが 人 民 公 社 の 解 体 とともに 姿 を 消 していた 2

3 ている 同 年 の 都 市 従 業 員 基 礎 医 療 保 険 と 合 わせると 都 市 部 の 基 礎 医 療 保 険 の 加 入 者 数 は 4 億 7300 万 人 で 新 型 農 村 合 作 医 療 のそれ(8 億 3200 万 人 )を 加 算 すれば 加 入 者 数 はすでに 13 億 人 を 超 えている この 点 でも 医 療 の 面 では 国 民 皆 保 険 体 制 が 整 っ たといえよう 2 国 民 皆 年 金 の 挫 折 と 復 活 医 療 に 続 いて 皆 保 険 に 向 けた 改 革 が 進 展 したのは 年 金 ( 養 老 保 険 )であった 基 礎 年 金 でも 医 療 保 険 と 同 様 農 村 部 への 普 及 が 皆 保 険 体 制 の 鍵 を 握 っていた 実 は 1992 年 に 民 生 部 が 県 級 農 村 社 会 養 老 保 険 の 基 本 案 ( 試 行 ) を 制 定 し 農 村 部 でも 60 歳 か らの 年 金 受 給 が 可 能 になったことがあった しかしこの 年 金 制 度 は 個 人 の 拠 出 を 主 体 と する 完 全 積 立 方 式 で 地 元 政 府 や 企 業 の 補 助 が 限 定 的 であり かつ 任 意 加 入 でもあった ため 1999 年 からは 脱 退 が 相 次 ぎ 2007 年 には 加 入 率 が 農 村 就 業 人 口 の 1 割 にまで 落 ち 込 んだ[ 飯 島 澤 田 2010, ] また 都 市 部 でも 非 正 規 雇 用 や 農 民 工 が 増 大 し 企 業 の 保 険 料 不 払 いが 横 行 したため 年 金 制 度 から 排 除 される 者 が 後 を 絶 たなかった 王 [2011,50-51]の 試 算 によれば 2008 年 時 点 の 60 歳 以 上 の 高 齢 者 のうち 約 3 分 の 2 が 無 年 金 者 であったという こうした 事 態 に 対 して 一 部 の 地 方 は 2003 年 以 降 新 たな 農 村 基 礎 年 金 の 実 験 を 始 めた 2008 年 時 点 で すでに 751 万 8700 人 が 新 型 の 農 村 基 礎 年 金 に 加 入 していた[ 何 2012] これら 地 方 の 経 験 を 土 台 にして 中 央 政 府 は 2009 年 9 月 に 国 務 院 による 新 型 農 村 社 会 年 金 の 試 行 の 展 開 に 関 する 指 導 的 意 見 を 公 布 した この 新 型 年 金 が 旧 型 と 大 きく 異 なるのは 政 府 の 責 任 を 明 示 して 財 政 支 援 を 提 供 する 点 である 基 礎 年 金 の 部 分 ( 一 人 当 たり 毎 月 55 元 の 給 付 )は 全 額 が 政 府 の 負 担 となっており 中 西 部 地 域 に 対 しては 中 央 政 府 が 全 額 を 補 助 東 部 地 域 には 50%の 補 助 を 提 供 する 設 計 である [ 中 華 人 民 共 和 国 中 央 政 府 2009b] 農 村 社 会 年 金 の 加 入 者 数 は 2011 年 末 には 3 億 2643 万 人 にまで 急 増 した( 表 1) 農 村 の 基 礎 年 金 の 整 備 を 追 う 形 で 2011 年 に 公 的 年 金 の 最 後 の 空 白 であった 都 市 部 の 非 雇 用 者 に 対 する 制 度 の 整 備 が 始 まった 同 年 6 月 中 央 政 府 は 国 務 院 による 都 市 住 民 社 会 年 金 の 試 行 の 展 開 に 関 する 指 導 的 意 見 を 公 布 して 既 存 の 都 市 従 業 員 基 礎 年 金 に 加 入 していない 16 歳 以 上 の 都 市 住 民 (ただし 学 生 は 除 く)を 対 象 とする 都 市 住 民 社 会 年 金 を 新 設 した この 新 制 度 は 新 型 農 村 社 会 年 金 とほぼ 同 じ 設 計 4 であるため 浙 江 省 など 一 部 の 地 方 では 二 つの 制 度 を 統 合 して 運 営 している[ 何 2012] こうして 年 金 でも 皆 保 険 体 制 の 枠 組 が 一 通 りできあがった しかし 医 療 保 険 よりも 開 4 両 制 度 とも 基 礎 年 金 の 一 人 当 たり 給 付 額 は 毎 月 55 元 支 給 開 始 年 齢 は 60 歳 受 給 資 格 を 得 るための 加 入 年 数 は 最 低 15 年 である また 個 人 口 座 の 積 立 総 額 は 139( 現 行 の 都 市 従 業 員 基 礎 年 金 制 度 に 準 じた 係 数 )で 割 って 毎 月 の 支 給 に 当 てることが 定 められている 3

4 始 が 遅 く まだ 実 験 地 区 での 試 行 が 続 いているため 実 際 のカバー 率 は 高 くない 5 表 1に 示 したように 全 国 の 基 礎 年 金 の 加 入 者 数 は 6 億 1000 万 人 余 と 医 療 保 険 の 半 分 以 下 である とはいえ 新 型 農 村 社 会 年 金 については 2010 年 末 からわずか 1 年 で 2 億 2000 万 人 を 上 回 る 数 が 新 規 に 加 入 しており 皆 年 金 体 制 の 鍵 を 握 る 農 村 で 強 力 に 推 進 されたことが 伺 える 第 11 次 5 カ 年 計 画 ( 年 )の 実 績 と 第 12 次 5 カ 年 計 画 ( 年 )の 目 標 値 を 比 べると 前 者 の 重 点 が 医 療 保 険 にあったのに 対 して 後 者 のそれが 基 礎 年 金 に 移 ったことがわかる( 表 1) 表 1 社 会 保 障 に 関 する 第 11 次 五 か 年 計 画 の 主 要 な 実 績 と 第 12 次 五 か 年 計 画 の 目 標 第 11 次 五 か 年 計 画 第 12 次 五 か 年 計 画 2005 年 2010 年 年 2015 年 年 2011 年 指 標 ( 加 入 者 数 万 人 ) 実 績 目 標 実 績 増 加 率 (%) 目 標 増 加 率 (%) 実 績 基 金 残 高 ( 億 元 ) 基 礎 年 金 うち 都 市 基 礎 年 金 * *4 うち 新 型 農 村 社 会 年 金 * 都 市 基 礎 医 療 保 険 *4 うち 都 市 従 業 員 基 礎 医 療 保 険 ポイント*3 うち 都 市 住 民 基 礎 医 療 保 険 新 型 農 村 合 作 医 療 同 上 加 入 率 (%) 23.5 >80% 労 働 災 害 保 険 失 業 保 険 生 育 保 険 社 会 保 障 カード ( 出 所 ) 五 か 年 計 画 については 国 務 院 年 は 人 力 資 源 社 会 保 障 部 2012と 衛 生 部 2012より 筆 者 作 成 * 年 の 実 績 値 には 都 市 住 民 基 礎 年 金 を 含 まず 2015 年 目 標 値 には 含 む * 年 から 試 行 のため 第 11 次 五 か 年 計 画 の 当 初 目 標 に 含 まれず 2010 年 数 値 には 地 方 独 自 の 試 験 区 は 含 まれず *3 基 本 医 療 保 険 全 体 として3ポイントの 引 き 上 げ *4 上 記 *1の 理 由 により 企 業 従 業 員 基 礎 年 金 単 独 での2015 年 加 入 者 数 の 目 標 値 は3 億 700 万 人 以 上 3 社 会 保 険 による 流 動 人 口 の 包 摂 都 市 と 農 村 での 皆 保 険 体 制 が 整 備 されると 同 時 に その 間 を 移 動 する 流 動 人 口 の 社 会 保 険 への 包 摂 も 進 展 した それまで 都 市 と 農 村 を 移 動 する 農 民 工 は 社 会 保 険 の 対 象 か 5 とくに 2011 年 から 本 格 化 した 都 市 住 民 社 会 基 礎 年 金 については 同 年 末 の 加 入 者 数 が 539 万 人 実 際 に 年 金 を 受 給 した 人 数 は 235 万 人 にとどまっている[ 人 力 資 源 与 社 会 保 障 部 2012] 4

5 ら 外 れることが 一 般 的 であったが 2003 年 から 徐 々に 社 会 保 険 のセーフティネットに 包 摂 されるようになった 具 体 的 には 2003 年 には 都 市 部 の 非 正 規 労 働 者 が 基 礎 医 療 保 険 に 加 入 できるようになり 同 年 4 月 の 労 災 条 例 によって 2004 年 から 農 民 工 を 含 む 賃 金 労 働 者 を 対 象 とする 労 災 保 険 制 度 が 全 国 で 実 施 された また 2006 年 3 月 に 国 務 院 による 農 民 工 問 題 の 解 決 に 関 する 若 干 の 意 見 が 通 達 されると 農 民 工 に 労 働 災 害 保 険 と 重 病 に 対 する 医 療 保 険 および 年 金 を 提 供 する 必 要 が 指 摘 された[ 中 華 人 民 共 和 国 中 央 政 府 2006] これを 受 けて 同 年 に 労 働 社 会 保 障 部 ( 当 時 )は 地 方 政 府 に 対 して 建 設 や 鉱 業 に 携 わる 農 民 工 を 労 災 保 険 に 加 入 させる 平 安 計 画 ( 第 1 期 )を 指 示 した さらに 農 民 工 の 集 中 する 広 東 北 京 上 海 江 蘇 浙 江 などの 特 定 地 方 に 対 して 農 民 工 の 医 療 保 険 の 加 入 数 を 指 定 した 2009 年 には 第 2 期 平 安 計 画 を 策 定 して 労 災 保 険 に 加 入 する 農 民 工 の 対 象 を 第 3 次 産 業 まで 広 げた 社 会 保 険 に 農 民 工 を 加 入 させるこれら 一 連 の 政 策 のなかで 特 筆 に 値 するのは 人 力 資 源 社 会 保 障 部 と 財 政 部 が 国 務 院 経 由 で 2009 年 末 に 通 達 した 都 市 企 業 従 業 員 基 礎 年 金 関 係 の 移 転 と 継 続 方 法 である[ 中 華 人 民 共 和 国 中 央 政 府 2009a] 年 金 基 金 の 管 理 は 地 方 政 府 の 管 轄 であったため それまでは 農 民 工 が 都 市 や 省 を 越 えて 移 動 する 場 合 には 加 入 期 間 を 中 断 し 個 人 口 座 に 積 み 立 てた 保 険 料 の 払 い 戻 しを 受 けるのが 常 であった しかし 上 記 の 通 達 により 2010 年 から 農 民 工 を 含 むすべての 都 市 部 の 賃 金 労 働 者 が たとえ 省 を 越 えて 転 職 する 場 合 でも 基 礎 年 金 の 記 録 は 地 域 間 で 移 転 され 継 続 扱 いにな る 方 法 が 定 められたのである[ 于 2012,121] 翌 2011 年 7 月 1 日 から 施 行 された 社 会 保 険 法 にも 地 域 を 越 えて 就 労 する 者 については 基 礎 年 金 の 記 録 と 納 付 年 数 の 継 続 が 明 記 されている このような 制 度 整 備 の 結 果 2011 年 末 現 在 都 市 における 農 民 工 の 社 会 保 険 加 入 は 基 礎 年 金 で 4140 万 人 公 的 医 療 保 険 で 4641 万 人 労 災 保 険 で 6828 万 人 失 業 保 険 では 2391 万 人 にまで 拡 大 した[ 人 力 資 源 与 社 会 保 障 部 2012] 実 際 に 農 民 工 が 社 会 保 険 に 加 入 する 場 合 には 都 市 戸 籍 の 労 働 者 と 同 じ 企 業 従 業 員 の 基 礎 年 金 や 医 療 保 険 に 加 入 する 方 法 と 前 述 の 新 型 農 村 社 会 年 金 や 新 型 農 村 合 作 医 療 保 険 に 加 入 する 方 法 がある また 北 京 や 上 海 では 農 民 工 専 用 の 独 自 保 険 を 制 定 している いずれにせよ すべての 国 民 を 何 らかの 社 会 保 険 に 包 摂 するという 方 針 は 農 民 工 に 関 しても 適 用 されている 4 公 的 扶 助 による 社 会 保 険 の 支 援 大 きな 制 度 転 換 を 遂 げた 社 会 保 険 に 対 して 公 的 扶 助 はおおむね 江 沢 民 時 代 の 制 度 的 枠 組 を 踏 襲 した 冒 頭 に 挙 げた 第 18 回 党 大 会 における 胡 報 告 でも 生 活 保 護 に 相 当 す 5

6 る 最 低 生 活 保 障 に 特 定 した 言 及 は 1 か 所 にすぎない 6 また 第 12 次 五 か 年 計 画 で 掲 げられた 社 会 保 障 分 野 の 目 標 においても 社 会 保 険 は 年 金 医 療 労 災 失 業 など 種 類 ごとに 細 かく 設 定 され 多 くの 紙 面 が 割 かれているのに 対 し 最 低 生 活 保 障 について は 7 項 目 の 最 後 に 配 置 されており 目 標 も 給 付 の 徹 底 と 給 付 水 準 の 引 き 上 げにとどまっ ている [ 中 華 人 民 共 和 国 中 央 政 府 2012] 逆 にいえば 胡 時 代 の 公 的 扶 助 は 制 度 自 体 の 改 革 よりも 社 会 保 険 と 同 じ 政 策 目 標 で 実 績 を 上 げている すなわち 医 療 保 障 と 農 村 への 給 付 拡 大 である まず 前 者 については 医 療 面 での 公 的 扶 助 制 度 である 医 療 救 助 の 受 給 者 数 が 2000 年 代 後 半 から 急 速 に 増 大 した( 表 2) この 表 から 医 療 救 助 の 主 な 給 付 理 由 が 医 療 保 険 加 入 の 支 援 に あることがわかる 医 療 救 助 は 生 活 保 護 世 帯 に 対 して 医 療 費 補 助 を 給 付 するとともに 経 済 的 理 由 で 医 療 保 険 に 加 入 できない 世 帯 に 対 して 保 険 料 の 支 援 を 行 う 制 度 である し かし 都 市 部 では 受 給 対 象 の 7 割 が 医 療 保 険 の 加 入 目 的 で 援 助 を 受 けている 農 村 部 では この 比 率 はさらに 高 く 77%に 上 る 表 2 都 市 と 農 村 における 医 療 救 助 の 受 給 者 数 と 支 出 額 都 市 医 療 救 助 医 療 救 助 医 療 保 険 加 入 の のべ 一 人 当 た 都 市 医 療 救 助 の 医 療 救 助 資 金 援 助 (のべ 万 り 医 療 救 助 支 支 出 ( 万 元 ) 年 ( 万 人 のべ) 人 ) 出 (C/A+B) ( 万 人 のべ) A B C D E F G H H/D , , , , , , , , , , , % , , , , % , , , , , % , , , , ,199, % ( 出 所 ) 国 家 統 計 局 2012より 筆 者 作 成 農 村 医 療 救 助 合 作 医 療 加 入 の 資 金 援 助 (のべ 万 人 ) 都 市 医 療 救 助 の 支 出 ( 万 元 ) のべ 一 人 当 た り 医 療 救 助 支 出 (G/E+F) 一 人 当 たり 医 療 救 助 支 出 の 農 村 / 都 市 比 実 は そもそも 医 療 救 助 は 2002 年 末 に 新 型 農 村 合 作 医 療 制 度 の 実 施 を 支 援 するため に 中 央 政 府 が 提 起 し 2003 年 11 月 に 民 政 部 衛 生 部 財 政 部 による 農 村 医 療 救 助 制 度 の 実 施 に 関 する 意 見 を 経 て 導 入 された 制 度 である[ 王 陳 2012,66] 2005 年 から 都 市 部 にも 拡 大 し 都 市 最 低 生 活 保 障 ( 生 活 保 護 )の 受 給 者 のうち 都 市 従 業 員 基 本 医 療 保 険 に 未 加 入 の 者 (または 加 入 済 みでも 医 療 費 負 担 が 重 く 生 活 が 困 難 な 者 )に 対 し 6 関 連 する 表 現 としては 農 村 の 脱 貧 困 への 言 及 が 2 カ 所 社 会 福 祉 と 社 会 救 助 システムへ の 言 及 が 1 カ 所 ある 6

7 て 政 府 の 財 源 で 資 金 援 助 を 行 うことになった[ 何 2012] つまり 医 療 における 公 的 扶 助 は 主 として 皆 保 険 体 制 を 整 備 するための 手 段 として 推 進 されたのである したがっ て 医 療 保 険 と 同 じく 農 村 での 普 及 が 都 市 に 先 行 したのは 当 然 といえる 生 活 保 護 については 2000 年 代 前 半 までは 都 市 と 農 村 で 大 きな 格 差 があった( 図 1) 農 村 部 の 最 低 生 活 保 障 制 度 は 1994 年 前 後 から 県 と 郷 政 府 が 実 施 していた このとき は 最 低 生 活 保 障 の 貧 困 ライン 以 下 の 世 帯 に 対 して 現 金 と 実 物 の 給 付 を 行 っていたが 県 と 郷 村 の 財 政 不 足 から 有 資 格 者 でも 給 付 が 受 けられない 状 態 が 続 いていた このため 2004 年 時 の 統 計 をみると 都 市 最 低 生 活 保 障 の 受 給 者 数 が 2200 万 人 を 上 回 ったのに 対 して 農 村 最 低 生 活 保 障 制 度 では 488 万 人 と 四 分 の 一 以 下 であった( 図 1) 図 1 公 的 扶 助 の 受 給 者 数 の 推 移 万 人 都 市 住 民 最 低 生 活 保 障 農 村 住 民 最 低 生 活 保 障 農 村 五 保 戸 年 ( 出 所 ) 年 は 民 政 部 2012, 2012 年 は 民 政 部 2013による ( 注 ) 五 保 戸 とは 法 的 に 扶 養 義 務 のある 身 寄 りがいない(または 身 寄 りに 扶 養 能 力 がない) 者 労 働 能 力 を 喪 失 し た 者 生 活 収 入 源 を 欠 く 高 齢 者 障 碍 者 未 成 年 を 指 し 農 村 の 最 貧 層 とされる ここでは 五 保 戸 扶 養 制 度 の 受 給 者 数 を 示 した これに 対 して 国 務 院 は 2007 年 に すべての 農 村 に 最 低 生 活 保 障 制 度 を 設 ける 決 定 を 下 し 規 定 水 準 以 下 の 農 村 住 民 に 対 して 給 付 を 保 障 するため 中 央 財 政 から 30 億 元 の 資 金 を 投 入 した[ 飯 島 澤 田 2010, ] これにより 農 村 で 生 活 保 護 を 受 ける 住 民 の 数 は 2007 年 から 2010 年 にかけて 急 増 した いっぽう 都 市 の 最 低 生 活 保 障 制 度 7

8 の 受 給 者 数 は ほとんど 変 化 がなく 近 年 はゆるやかに 低 下 する 傾 向 にある このこと から 公 的 扶 助 においては 農 村 と 都 市 の 格 差 を 抑 制 する 方 針 がうかがえる また 表 2 に は 一 人 当 たり 医 療 救 助 支 出 にみる 農 村 と 都 市 の 格 差 を 示 したが ここでも 2008 年 か ら 2011 年 にかけて 徐 々に 縮 小 する 動 きが 観 察 できる その 他 の 貧 困 層 に 対 する 福 祉 サービスについては 生 活 保 護 世 帯 向 けの 低 廉 な 住 宅 供 給 貧 困 地 区 の 就 学 困 難 な 児 童 に 対 する 支 援 が 挙 げられる また 高 齢 者 手 当 の 導 入 と 障 がい 者 向 け 最 低 生 活 保 障 において 給 付 額 の 割 り 増 しが 実 行 に 移 された しかし 全 体 から みると 公 的 扶 助 と 社 会 福 祉 で 顕 著 だったのは 社 会 保 険 改 革 の 推 進 とこれにともなう 農 村 部 での 最 低 保 障 の 普 及 であった II 習 近 平 が 引 き 継 ぐ 課 題 1 皆 保 険 体 制 に 内 在 する 格 差 胡 政 権 の 社 会 保 障 における 最 大 の 実 績 は 都 市 と 農 村 を 包 摂 する 国 民 皆 保 険 体 制 の 構 築 であった これは 従 来 どの 政 権 もなしえなかった 事 業 であり 歴 史 的 な 到 達 点 とも いえる 通 常 発 展 途 上 国 では 皆 保 険 体 制 の 実 現 は 困 難 とされる 農 民 と 自 営 業 者 およ びインフォーマル 部 門 の 就 労 者 が 多 く 収 入 に 応 じた 保 険 料 の 確 定 と 徴 収 が 難 しいため である したがって 社 会 保 険 が 全 国 民 を 対 象 として 普 及 するには 経 済 成 長 によって フォーマル 部 門 の 賃 金 労 働 者 が 大 多 数 を 占 める 状 態 が 必 要 であると 考 えられてきた ところが 中 国 は 膨 大 な 数 の 農 民 と 非 正 規 労 働 者 を 抱 えているにも 拘 わらず 国 民 皆 保 険 体 制 を 驚 異 的 な 速 度 で 立 ち 上 げた そのために 採 られた 方 法 は 既 存 の 社 会 保 険 をで きるだけ 温 存 しつつ そこから 排 除 された 者 を 対 象 に 新 たな 保 険 制 度 を 設 けることであ った この 意 味 で 社 会 保 険 改 革 は 経 済 改 革 の 増 量 改 革 7 に 通 じる 面 があった だ が その 結 果 として 新 たな 社 会 保 険 の 制 度 設 計 は 一 次 分 配 の 格 差 を 反 映 したものに ならざるをえなかった すなわち 収 入 が 高 くかつ 安 定 した 集 団 と 低 所 得 の 高 リスク 集 団 が 別 々の 保 険 基 金 に 加 入 するため 両 者 の 保 障 水 準 には 大 きな 開 きが 生 じたのである たとえば 最 も 優 遇 されている 公 務 員 年 金 の 場 合 所 得 代 替 率 8 は 80~90%の 高 水 準 にある 何 文 炯 [2012]の 試 算 によれば 退 職 後 の 公 務 員 の 年 金 受 給 額 を 都 市 従 業 員 基 礎 年 金 都 市 住 民 社 会 年 金 新 型 農 村 社 会 年 金 の 一 人 当 たり 受 給 額 と 比 較 すると 4 者 の 比 率 は 41:20:1:1 になるという また 何 は 医 療 保 険 についても 同 様 の 試 算 を 行 っ ており 公 務 員 が 医 療 保 険 から 受 ける 給 付 額 を 都 市 従 業 員 基 礎 医 療 保 険 と 都 市 住 民 基 7 計 画 経 済 の 外 にあった 農 村 から 市 場 原 理 を 導 入 し 都 市 部 の 国 有 企 業 の 既 得 権 益 を 相 対 的 に 温 存 しながら 改 革 を 進 める 方 法 漸 進 主 義 とも 呼 ばれた 8 定 年 退 職 時 の 賃 金 に 対 する 年 金 の 比 率 100%なら 退 職 後 も 現 役 時 代 の 賃 金 と 同 じ 金 額 の 年 金 を 受 給 することになる 8

9 礎 医 療 保 険 および 新 型 農 村 合 作 医 療 のそれと 比 較 して 12:8:1:1 という 格 差 がある と 主 張 している[ 何 2012] しかも 公 務 員 と 公 共 事 業 機 関 の 職 員 は 計 画 経 済 期 に 整 備 された 社 会 保 険 制 度 の 対 象 であるため 保 険 料 を 拠 出 する 必 要 がない 国 家 公 務 員 の 医 療 保 険 は 1950 年 に 制 定 された 公 費 医 療 制 度 で 保 障 されており 一 度 も 改 革 を 経 ていな いのである また 同 じ 保 険 制 度 のなかであっても 個 人 の 所 得 格 差 と 地 域 の 経 済 格 差 が 反 映 される 新 型 農 村 社 会 年 金 を 例 にとると 加 入 者 は 自 分 が 拠 出 する 保 険 料 の 金 額 を 年 間 100 元 200 元 300 元 400 元 500 元 の 5 ランクから 選 ぶことができる これは 急 速 な 普 及 を 可 能 にするために 必 要 な 措 置 であった 統 一 の 定 額 保 険 料 では 経 済 的 負 担 に 耐 え られない 低 所 得 者 が 排 除 される いっぽう 保 険 料 を 低 く 抑 えると 給 付 される 年 金 の 水 準 も 低 くなるので 中 高 所 得 の 農 民 にとっては 有 意 義 な 老 後 保 障 にならず 加 入 を 避 け るようになる 一 般 に 社 会 保 険 は 強 制 加 入 が 原 則 だが 新 型 農 村 社 会 年 金 は 任 意 加 入 な ので 皆 保 険 を 実 現 するには 所 得 格 差 を 反 映 した 保 険 料 の 設 定 が 必 要 であった さらに 上 記 は 国 の 定 めた 標 準 だが 地 方 政 府 の 裁 量 で 保 険 料 のランクを 増 やすことも 許 されている したがって 地 方 の 経 済 格 差 も 受 給 額 の 差 に 表 れることになる 王 [2011,55]によれば 経 済 力 のある 江 蘇 省 内 の 県 では 1800 元 の 保 険 料 ランクも 存 在 して おり 15 年 後 には 毎 月 603 元 の 年 金 を 受 領 できる これは 100 元 の 保 険 料 に 対 する 受 給 額 99 元 / 月 と 比 べて 6.5 倍 になる 保 険 料 より 受 給 額 の 差 が 小 さいことから 再 分 配 機 能 も 確 かに 発 揮 されているが 任 意 加 入 で 選 べる 保 険 料 ランクという 点 では 商 業 保 険 に 近 い 性 格 を 併 せ 持 っている また 強 制 加 入 である 都 市 従 業 員 基 礎 年 金 の 場 合 は 受 給 額 ではなく 保 険 料 の 負 担 の 面 で 逆 進 性 がみられる もともと 都 市 従 業 員 基 礎 年 金 の 保 険 料 率 は 賃 金 に 対 して 一 律 9 で あり 租 税 のような 所 得 に 対 する 累 進 性 はない そのうえ 都 市 従 業 員 基 礎 年 金 には 保 険 料 の 対 象 となる 賃 金 水 準 に 上 限 と 下 限 が 設 定 されていた すなわち 賃 金 が 勤 務 地 の 平 均 賃 金 の 300%を 上 回 る 部 分 については 保 険 料 の 納 付 対 象 から 控 除 される つまりそ の 分 保 険 料 率 が 低 くなる( 負 担 が 軽 くなる)のである 逆 に 下 限 は 勤 務 地 の 平 均 賃 金 の 60%と 定 められており 実 際 の 賃 金 収 入 がこれを 下 回 る 場 合 でも 平 均 賃 金 の 60% を 対 象 に 保 険 料 が 課 される いいかえれば 賃 金 が 下 限 を 下 回 れば 下 回 るほど 保 険 料 率 は 重 くなる こうして 年 金 の 保 険 料 に 関 しては 上 限 と 下 限 の 外 で 逆 進 性 が 働 くので ある こうした 逆 進 性 の 対 象 となる 層 は 少 数 の 例 外 的 存 在 なのであろうか 白 呉 金 [2012:33]が 2002 年 から 2009 年 の 都 市 住 民 世 帯 調 査 から 抽 出 したサンプル 12 万 従 業 員 が 負 担 する 保 険 料 は 一 律 賃 金 の 8%で 個 人 口 座 に 積 み 立 てられる 2005 年 までは 企 業 が 賃 金 総 額 の 20%を 保 険 料 として 拠 出 して 3%を 従 業 員 個 人 口 座 に 上 乗 せし 17%を 社 会 統 一 年 金 基 金 に 納 付 していた 2006 年 以 降 については 本 文 参 照 9

10 人 (うち 有 職 者 9 万 9347 人 )について 分 析 したところ 現 役 の 被 雇 用 者 10 のうち 上 限 を 上 回 った 者 はわずか 0.6%だったのに 対 し 下 限 に 達 しなかった 者 は 35%にのぼった また 白 らは 同 じサンプルを 用 いて 社 会 保 険 料 率 と 賃 金 収 入 の 相 関 を 取 ったところ 都 市 従 業 員 の 年 金 と 医 療 保 険 については 賃 金 との 間 に 負 の 相 関 11 が 観 察 された つまり 高 賃 金 のであるほど 保 険 料 率 が 低 くなる ということである この 点 からも 現 行 の 社 会 保 険 の 設 計 には 格 差 を 助 長 する 要 素 が 内 在 することがわかる 2 内 需 刺 激 をめぐる 期 待 と 疑 念 もっとも 国 民 皆 保 険 が 格 差 を 助 長 したとしても 社 会 安 定 装 置 としての 機 能 は 別 の 面 で 発 揮 できる 三 浦 [2012,49]が 指 摘 するように 将 来 所 得 に 対 する 期 待 が 高 ければ 社 会 は 格 差 に 寛 容 になる 仮 に 社 会 保 障 制 度 の 整 備 が 個 人 消 費 を 促 進 して 内 需 拡 大 を もたらすのであれば 社 会 の 安 定 に 寄 与 したといえる これまでの 輸 出 と 投 資 に 依 存 す る 成 長 パターンが 限 界 に 達 し 今 後 は 内 需 主 導 の 産 業 高 度 化 に 転 換 すべきと 考 える 者 は 社 会 保 障 による 内 需 拡 大 に 期 待 を 寄 せている 確 かにリーマンショックに 端 を 発 する 国 際 金 融 危 機 から 先 進 国 向 けの 輸 出 が 鈍 化 し たこと 製 造 業 が 人 手 不 足 に 転 じて 人 件 費 が 上 昇 していること また 財 政 出 動 が 引 き 起 こすバブル 経 済 のリスクと 地 方 政 府 の 隠 れ 債 務 が 膨 らんだことから 内 需 拡 大 は 重 要 な 政 策 課 題 として 浮 上 している 前 述 の 第 18 回 党 大 会 における 政 治 報 告 [ 胡 2012]も 経 済 発 展 パターンの 転 換 として 経 済 の 発 展 をよりいっそう 内 需 とくに 消 費 需 要 によ って 牽 引 する ことを 明 言 し 内 需 拡 大 という 戦 略 的 基 点 をしっかりと 掌 握 し 消 費 需 要 の 拡 大 効 果 を 長 期 にわたって 持 続 させるメカニズムを 早 急 に 確 立 し 住 民 消 費 の 潜 在 力 を 解 放 し 投 資 の 合 理 的 な 成 長 を 維 持 し 国 内 市 場 の 規 模 を 拡 大 する ことを 目 標 に 定 めている 12 実 際 は 胡 政 権 下 で 経 済 成 長 に 対 する 個 人 消 費 の 寄 与 は 低 下 してきた 家 計 消 費 が GDPに 占 める 比 率 は 2002 年 の 44.3%から 2011 年 には 35.4%にまで 後 退 している この 縮 小 する 個 人 消 費 は 高 い 貯 蓄 率 の 裏 返 しでもある 世 界 銀 行 のデータベースによ れば すでに 2006 年 から 中 国 の 国 内 貯 蓄 率 はGDPの 50%を 超 え 世 界 一 の 水 準 に 達 した 13 こうした 貯 蓄 率 の 上 昇 をもたらした 要 因 として 社 会 保 障 の 未 整 備 がしばしば 挙 げられる たとえば 中 国 社 会 科 学 院 金 融 研 究 所 銀 行 研 究 室 主 任 の 曽 剛 は 高 い 貯 蓄 率 に 関 する 10 原 データには 事 業 単 位 の 従 業 員 が 含 まれていない 11 5%の 有 意 水 準 で 賃 金 と 年 金 保 険 料 率 の 相 関 係 数 はマイナス 賃 金 と 医 療 保 険 料 率 の 相 関 係 数 はマイナス [ 白 呉 金 2012,37] 12 [ 胡 2012] 四 社 会 主 義 市 場 経 済 体 制 の 整 備 と 経 済 発 展 パターンの 転 換 を 加 速 する の (3) 経 済 構 造 の 戦 略 的 調 整 を 推 進 する より 年 は 53%[World Bank 2012] 10

11 人 民 日 報 の 取 材 に 対 して 4 つの 要 素 を 挙 げたが そのうちの 一 つが 社 会 保 障 システ ムであった 曽 剛 によれば 将 来 の 不 慮 の 事 態 に 備 えて 人 々は 貯 蓄 に 走 る したがって 医 療 や 失 業 救 済 を 含 む 社 会 保 障 システムの 改 善 によって 将 来 の 不 確 定 性 を 下 げる ことが 貯 蓄 率 の 引 き 下 げと 消 費 喚 起 のために 肝 要 である という [ 周 2012] 14 たしかに 宅 と 教 育 医 療 の 費 用 が 年 々 上 昇 したことは 将 来 に 備 えた 貯 蓄 の 強 い 動 機 になった とりわけ 住 宅 費 の 負 担 が 軽 い 農 村 では 医 療 費 の 支 払 いが 家 計 にとって 最 大 のリスクになる 住 民 一 人 当 たりの 消 費 に 占 める 医 療 費 の 割 合 を 都 市 と 農 村 で 比 較 する と 都 市 部 では 2006 年 以 降 に 頭 打 ちからやや 低 下 しているのに 対 し 農 村 は 緩 やかに 上 昇 を 続 けている( 表 3) 唐 成 の 四 川 省 農 家 調 査 (2007 年 )によれば 世 帯 主 の 年 齢 別 に 農 家 が 感 じる 不 安 要 因 を 分 析 した 結 果 すべての 年 齢 層 で 医 療 費 の 支 払 い が 一 位 となった とりわけ 39 歳 以 下 と 60 歳 以 上 で 医 療 費 の 支 払 い は 50%を 超 えてい る[ 唐 2012,119] しかし 社 会 保 障 制 度 改 革 が 家 計 の 消 費 を 促 進 する 効 果 については 専 門 家 の 間 で 意 見 が 分 かれている 否 定 的 な 見 解 は 主 として 保 険 料 負 担 の 増 大 に 着 目 する 周 知 のよう に 社 会 保 険 は 福 祉 とは 異 なり 給 付 資 格 を 得 るためには まず 加 入 者 が 保 険 料 を 拠 出 する 必 要 がある したがって 社 会 保 障 制 度 の 整 備 によって 個 人 の 保 険 料 負 担 が 増 大 するのであれば 可 処 分 所 得 が 減 少 するので 消 費 にとってはマイナスの 効 果 がおこり うる 表 3 住 民 一 人 当 たりの 消 費 全 体 に 占 める 医 療 費 の 支 出 都 市 農 村 A B C D 年 間 消 費 うち 医 療 費 B/A 年 間 消 費 うち 医 療 費 D/C 年 ( 元 ) ( 元 ) % ( 元 ) ( 元 ) % ( 出 所 ) 衛 生 部 UBS 証 券 チーフエコノミストの 王 涛 は 企 業 と 政 府 の 貯 蓄 率 の 引 き 下 げに 言 及 し 社 会 保 険 と 医 療 衛 生 に 言 及 し 国 有 企 業 の 配 当 を 社 会 保 険 基 金 に 充 当 することを 提 案 している [ 周 2012] 11

12 前 述 の 白 呉 金 [2012]は 社 会 保 険 料 の 7 割 を 占 める 年 金 を 取 り 上 げ 消 費 に 及 ぼ す 影 響 についても 分 析 を 行 っている 白 らは 9 省 市 15 の 世 帯 調 査 データにもとづいて 2002 年 から 2009 年 の 変 化 を 追 った その 結 果 2002 年 から 2005 年 まではマイナス の 影 響 が 顕 著 で 保 険 料 率 が 1 ポイント 上 昇 する 際 に 世 帯 の 消 費 は 1.75% 下 落 した と いう 2006 年 以 降 の 時 期 については それまでのような 顕 著 な 相 関 は 観 察 できないが 少 なくとも 貯 蓄 率 を 引 き 下 げる 効 果 はなかったといえる 席 [2012]も 独 自 の 試 算 の 結 果 社 会 保 険 料 の 負 担 が 個 人 消 費 に 対 してクラウディング アウト 効 果 を 発 揮 する と 主 張 する 逆 に 臧 劉 徐 熊 [2012]は 大 規 模 な 都 市 住 民 基 礎 医 療 保 険 の 実 験 地 区 での 調 査 16 の 結 果 として 都 市 住 民 基 礎 医 療 保 険 は 中 低 所 得 層 で 消 費 を 促 進 する 効 果 があった と 述 べている 以 上 のことから 現 在 の 社 会 保 険 を 前 提 にした 社 会 保 障 の 整 備 が かならずしも 内 需 拡 大 に 直 結 するとは 限 らない いうまでもなく 家 計 消 費 は 社 会 保 障 だけではなく 所 得 や 雇 用 の 展 望 にも 左 右 される 図 2 に 示 したように 過 去 10 年 間 にわたり 都 市 世 帯 の 所 得 の 6 割 は 賃 金 収 入 であること また 農 村 でも 賃 金 収 入 の 占 める 割 合 が 上 昇 してい ることを 考 慮 すれば 内 需 の 拡 大 にとって 賃 金 の 動 向 は 社 会 保 障 以 上 に 重 要 であろう 3 政 府 に 集 中 する 再 分 配 と 保 険 基 金 の 余 剰 つぎに 賃 金 を 含 む 一 次 所 得 と 可 処 分 所 得 の 差 から 再 分 配 の 流 れを 探 ってみよう 唐 [2012]は 国 民 所 得 に 占 める 家 計 と 政 府 部 門 の 割 合 を 第 一 次 所 得 と 可 処 分 所 得 につい て 分 析 した 結 果 2000 年 以 降 は 政 府 部 門 から 家 計 部 門 への 移 転 所 得 よりも 家 計 部 門 から 政 府 部 門 に 支 払 う 税 金 や 社 会 保 険 料 の 方 が 大 きくなった と 結 論 づけた そこで 筆 者 は 国 家 統 計 局 [2012]を 用 いて 唐 [2012, ]の 政 府 部 門 と 家 計 部 門 の 計 算 に 企 業 部 門 を 加 えて 同 じ 方 法 で 国 内 所 得 に 占 める 第 一 次 所 得 と 可 処 分 所 得 の 構 成 比 の 推 移 を 追 ってみた その 結 果 が 表 4 と 図 3 である 第 一 次 所 得 の 国 民 所 得 に 対 する 比 率 と 再 分 配 を 経 た 可 処 分 所 得 のそれを 比 較 すると 政 府 部 門 では 可 処 分 所 得 が 常 に1を 上 回 っているのに 対 して 家 計 部 門 のそれは 2009 年 に とわずかながら 低 下 している そして 家 計 部 門 以 上 に 大 きかったのは 企 業 部 門 での 可 処 分 所 得 比 率 の 低 下 である いいかえれば 政 府 は 再 分 配 機 能 を 通 して 家 計 と 企 業 部 門 から 受 け 取 る 税 収 と 保 険 料 を 相 対 的 に 増 や し 経 常 移 転 や 社 会 保 険 の 給 付 および 福 祉 サービスの 支 出 を 相 対 的 に 低 下 させたことに なる 15 北 京 遼 寧 浙 江 安 徽 湖 北 広 東 四 川 陝 西 甘 粛 16 実 験 地 区 から 9 つの 都 市 を 抽 出 し 2007 年 と 2008 年 にそれぞれ 3 万 3000 人 と 2 万 6000 人 に 対 して 家 計 調 査 を 行 っている[ 臧 劉 徐 熊 2012] 12

13 表 4 再 分 配 による 国 内 所 得 の 構 成 変 化 企 業 部 門 政 府 部 門 家 計 部 門 年 第 一 次 所 得 (a 可 処 分 所 得 (b (b)/(a) 第 一 次 所 得 (a 可 処 分 所 得 (b (b)/(a) 第 一 次 所 得 (a 可 処 分 所 得 (b (b)/(a) % 17.9% % 14.5% % 67.5% % 18.9% % 15.0% % 66.1% % 19.3% % 16.2% % 64.4% % 19.9% % 16.1% % 64.0% % 22.5% % 16.4% % 61.1% % 21.6% % 17.6% % 60.8% % 21.5% % 18.2% % 60.2% % 22.1% % 19.0% % 58.9% % 22.7% % 19.0% % 58.3% % 21.2% % 18.3% % 60.5% ( 出 所 ) 国 家 統 計 局 [2012] ( 注 )2012 年 からデータベースと 分 類 の 変 更 により 年 の 統 計 数 値 を 改 定 年 統 計 は 未 改 定 図 3 再 分 配 による 国 内 所 得 の 構 成 変 化 企 業 部 門 政 府 部 門 家 計 部 門 そこで 人 力 資 源 社 会 保 障 部 が 管 轄 する 雇 用 社 会 保 障 費 が 歳 出 と GDP に 占 める 比 率 の 変 化 を 1990 年 からたどると 双 方 の 数 値 が 急 上 昇 したのは 江 沢 民 時 代 であり 胡 政 権 下 では 民 生 重 視 のイメージとは 裏 腹 に 社 会 保 障 と 雇 用 に 費 やす 支 出 の 比 率 が 頭 打 ち からやや 減 少 したことがあきらかになった( 図 4) 13

14 図 4 胡 錦 濤 時 代 の 社 会 保 障 雇 用 に 対 する 財 政 支 出 ( 対 GDP 対 歳 出 ) 14.0% 12.0% 10.0% 8.0% GDPに 占 める 社 会 保 障 雇 用 向 け 財 政 支 出 ) 財 政 支 出 に 占 める 社 会 保 障 雇 用 費 胡 錦 濤 温 家 宝 政 権 6.0% 4.0% 2.0% 0.0% ( 出 所 ) 国 家 統 計 局 2012より 筆 者 作 成 ただし 衛 生 部 が 管 轄 する 医 療 費 総 額 に 占 める 医 療 財 政 の 比 率 と 財 政 支 出 に 占 める 医 療 費 の 比 率 を 見 ると いずれも 急 上 昇 しており GPD に 占 める 医 療 費 の 割 合 も 2001 年 を 底 として 増 大 を 続 けている( 図 5) このことから 医 療 については SARS 危 機 の 対 応 以 降 政 府 財 政 の 果 たす 役 割 が 拡 大 したが 社 会 保 険 の 給 付 については 保 険 料 の 徴 収 に 比 べて 財 政 からの 大 きな 移 転 はなかったと 考 えられる 14

15 図 5 財 政 支 出 による 医 療 費 の 比 率 30 % % 医 療 費 総 額 に 占 める 財 政 の 比 率 ( 右 軸 ) 財 政 支 出 に 占 める 医 療 費 の 比 率 ( 左 軸 ) GDPに 占 める 医 療 費 の 財 政 支 出 ( 右 軸 ) ( 出 所 ) 衛 生 部 2012より 筆 者 作 成 そこで 各 社 会 保 険 の 積 立 残 高 を 確 認 してみると 2011 年 末 の 時 点 で 都 市 基 礎 年 金 ( 都 市 従 業 員 基 礎 年 金 と 都 市 住 民 社 会 年 金 を 含 む)は 1 兆 9497 億 元 とほぼ 2 兆 元 に 達 して いる 同 様 に 新 型 農 村 社 会 年 金 については 1199 億 元 都 市 基 礎 医 療 保 険 ( 都 市 住 民 基 礎 医 療 保 険 を 含 む)は 4015 億 元 失 業 保 険 では 2240 億 元 労 災 保 険 で 642 億 元 生 育 保 険 が 343 億 元 の 残 高 を 記 録 している いずれも 当 年 の 収 支 は 黒 字 である 都 市 基 礎 年 金 の 基 金 については 中 央 と 地 方 政 府 からの 財 政 補 助 が 入 っているが 保 険 料 収 入 だけで 支 出 総 額 を 超 過 している 対 前 年 度 の 増 加 率 でも 保 険 料 収 入 が 25.6% 増 で 支 出 全 体 の 20.9%を 上 回 った[ 人 力 資 源 和 社 会 保 障 部 2012] 社 会 保 険 料 の 拠 出 が 強 制 貯 蓄 の 側 面 をもつことを 考 えると 社 会 保 険 基 金 残 高 の 増 加 は 前 述 したように 内 需 拡 大 に 負 の 影 響 を 与 える 可 能 性 がある しかし これまでの 社 会 保 険 基 金 の 運 営 方 針 は あくまで 収 支 バランスをとりながら 少 々の 余 剰 を 残 す とい う 慎 重 なものであった とくに 失 業 保 険 は 1999 年 から 公 務 員 に 準 ずる 事 業 機 関 ( 学 校 や 病 院 放 送 局 など 公 共 サービスを 担 う 機 関 )の 職 員 を 加 入 させていたことから 失 業 のリスクが 低 く 賃 金 が 相 対 的 に 高 めで 安 定 した 者 が 失 業 保 険 の 対 象 となったのに 対 15

16 し リスクの 高 い 非 正 規 就 労 者 はなかなかカバーされなかった この 結 果 図 6 で 示 し たように 2000 年 代 に 失 業 者 数 が 増 大 し 失 業 率 が 上 昇 しても 実 際 に 失 業 保 険 を 受 給 できる 者 は 逆 に 下 がり 続 けるというジレンマが 発 生 した 図 6 失 業 保 険 の 受 給 者 数 と 登 録 失 業 者 数 および 失 業 率 の 推 移 konotama 万 人 1000 % 都 市 部 登 録 失 業 者 ( 左 軸 ) 失 業 保 険 受 給 者 数 ( 年 度 末 左 軸 ) 都 市 部 登 録 失 業 率 ( 右 軸 ) ( 出 所 ) 国 家 統 計 局 人 口 和 就 業 統 計 司 人 力 資 源 和 社 会 保 障 部 規 画 財 務 司 2011 および 人 力 資 源 和 社 会 保 障 部 2012より 筆 者 作 成 また 最 大 の 残 高 をもつ 都 市 基 礎 年 金 基 金 については 1997 年 に 従 来 の 賦 課 方 式 から 積 立 方 式 へと 制 度 転 換 を 図 った 際 に 一 部 の 地 方 では 移 行 コストを 捻 出 するために 加 入 者 の 個 人 年 金 口 座 を 空 洞 化 させ 年 金 基 金 への 信 用 を 低 下 させていた こうした 状 況 を 是 正 するため 胡 政 権 は 2006 年 から 新 たな 加 入 者 については 給 付 額 が 平 均 寿 命 と 加 入 年 数 に 連 動 するように 調 整 した さらに 法 定 退 職 年 齢 の 引 き 上 げを 提 起 し きたる べき 少 子 高 齢 化 の 時 代 に 備 えようとした 人 口 ボーナスの 終 焉 が 迫 るなかで 巨 額 の 累 積 残 高 は 年 金 基 金 の 信 用 を 担 保 すると 考 えられた しかし 定 年 延 長 の 提 案 は 多 方 面 から 反 発 を 招 いている とくに 雇 用 が 不 安 定 な 就 労 者 にとっては 定 年 を 延 長 したほうが 月 々の 給 付 額 は 増 えるとわかっていても そのリ スクに 耐 える 余 力 がなかったり あるいは 最 低 生 活 保 障 制 度 がミーンズテスト( 資 産 評 価 )を 義 務 付 けられ 給 付 額 も 年 金 より 低 いことから 中 高 年 期 の 生 活 保 障 として 年 金 の 16

17 前 倒 し 給 付 に 期 待 を 寄 せたりするのである 4 社 会 保 険 の 管 理 に 対 する 不 信 と 商 業 保 険 の 活 用 さらに 社 会 保 険 基 金 の 管 理 運 営 に 対 する 加 入 者 の 不 信 感 も 無 視 できない 2011 年 10 月 北 京 市 医 療 保 険 基 金 の 収 支 が 赤 字 に 陥 ったという 文 章 がインターネット 上 で 流 れる と 医 療 関 係 者 が 強 い 反 発 を 示 し ネットが 炎 上 するという 事 件 が 起 きた のちに 北 京 市 政 府 が 説 明 のプレスリリースを 行 って ようやく 事 態 は 収 束 した[ 王 李 2012,64] しかし 農 村 を 含 む 国 民 皆 保 険 体 制 を 整 備 したいま すべての 基 金 の 管 理 運 営 を 透 明 化 し 説 明 責 任 を 果 たすことは 困 難 を 極 める 国 家 会 計 監 査 署 が 2010 年 5 月 に 9 省 市 で 会 計 監 査 を 行 ったおりには 特 定 の 県 で 半 分 以 上 の 加 入 者 が 登 録 のみで 保 険 料 を 納 付 し ない 例 が 見 つかり 受 給 者 への 年 金 給 付 の 遅 滞 と 併 せて 重 大 な 違 反 とされた[ 王 2011,54] こうした 不 正 行 為 でなくとも 地 方 政 府 の 年 金 基 金 運 用 の 非 効 率 性 は しばしば 指 摘 されている 主 な 要 因 は 運 用 先 が 国 債 と 銀 行 預 金 に 限 定 されているためであるが 投 資 収 益 率 は 年 率 2% 足 らずにとどまっている これに 対 して 中 央 政 府 直 轄 の 全 国 社 会 保 障 基 金 はリスク 資 産 にも 投 資 を 認 められており 2011 年 末 の 年 平 均 投 資 収 益 率 は 8.4%の 高 水 準 を 記 録 した この 収 益 格 差 を 見 た 広 東 省 政 府 は 2012 年 3 月 に 自 省 の 都 市 従 業 員 基 礎 年 金 基 金 から 1000 億 元 を 全 国 社 会 保 障 基 金 理 事 会 に 委 託 する 協 定 を 結 ん だという[ 中 井 2012,56] しかし 地 方 の 末 端 行 政 の 多 くは 皆 保 険 体 制 の 構 築 で 急 増 する 加 入 者 の 管 理 コストに 頭 を 悩 ませている さらに 第 18 回 党 大 会 で 戸 籍 制 度 の 改 革 が 掲 げられたことから 都 市 と 農 村 の 一 体 化 が 加 速 するとみられる 社 会 保 険 の 都 市 と 農 村 の 統 合 は もっとも 既 得 権 が 少 ない 新 型 保 険 から 着 手 された 先 行 したのは 新 型 農 村 合 作 医 療 と 都 市 住 民 基 礎 医 療 保 険 である この 過 程 でコスト 節 約 のために 商 業 保 険 会 社 に 社 会 保 険 事 業 の 協 力 を 依 頼 する 例 が 現 れた 広 東 省 の 湛 江 市 は 2009 年 1 月 から 都 市 と 農 村 の 基 礎 医 療 保 険 を 統 合 し 湛 江 城 郷 居 民 基 本 医 療 保 険 制 度 を 設 立 した 都 市 住 民 58 万 人 に 対 して 農 村 住 民 は 488 万 人 だったため 社 会 保 障 局 の 医 療 保 険 担 当 者 をいくら 増 員 しても 手 が 足 りず 最 終 的 に 中 国 人 民 健 康 保 険 株 式 会 社 湛 江 センター 支 社 と 共 同 で 基 金 の 管 理 運 営 に 当 たった[ 郭 2010,10] また 年 金 についても 四 川 省 徳 陽 市 が 新 型 農 村 社 会 年 金 と 都 市 住 民 基 礎 年 金 を 2010 年 12 月 に 統 合 する 際 に 財 力 不 足 を 補 うため サービスの 購 入 という 名 目 で 入 札 を 行 い 落 札 に 成 功 した 中 国 人 寿 徳 陽 会 社 に 新 型 農 村 社 会 年 金 の 業 務 を 事 業 委 託 した[ 向 2012,11-12] このような 末 端 行 政 による 民 間 からの 社 会 サービスの 購 入 は 社 会 福 祉 事 業 の 分 野 でも 拡 大 しつつある 北 京 の 草 の 根 NGO の 中 には 農 民 工 の 子 弟 を 対 象 に した 教 育 や 文 化 事 業 を 市 政 府 から 受 託 する 例 も 出 現 した[ 澤 田 2012,226] 国 民 皆 保 険 17

18 体 制 の 形 成 は 商 業 保 険 会 社 や NPO といった 民 間 の 参 入 を 招 く 作 用 があったといえる おわりに 胡 時 代 の 社 会 保 障 制 度 改 革 は 国 民 皆 保 険 の 構 築 を 中 心 に 急 速 に 展 開 した このスピ ードを 実 現 するために 政 府 は 既 存 の 社 会 保 険 制 度 を 残 しながら そこから 排 除 された 者 を 対 象 に 新 たな 保 険 制 度 を 設 けていった このことは 異 なる 社 会 保 険 の 間 の 格 差 を 温 存 するとともに 救 貧 のための 公 的 扶 助 を 国 民 皆 保 険 の 拡 大 に 動 員 する 結 果 になった また 新 たな 社 会 保 険 は 都 市 と 農 村 の 一 体 化 を 進 める 過 程 で 市 場 原 理 に 接 近 している もともと 社 会 保 険 は 保 険 料 で 運 用 されるため 公 的 扶 助 や 社 会 福 祉 と 比 較 すると 政 府 財 政 の 肥 大 化 を 招 きにくく 市 場 に 親 和 的 である その 意 味 で 胡 政 権 の 社 会 保 障 改 革 は 福 祉 国 家 への 道 程 というよりも 自 由 な 市 場 活 動 を 支 える 社 会 セーフティネット の 形 成 過 程 であったといえる したがって 習 近 平 政 権 の 課 題 は まず 低 すぎる 新 型 社 会 保 険 の 給 付 水 準 を 引 き 上 げ て 制 度 間 の 格 差 を 縮 小 することである それには 各 社 会 保 険 内 の 保 険 料 のみに 頼 ら ず 社 会 保 障 制 度 全 体 で 再 分 配 機 能 を 高 める 必 要 がある さもなければ 給 付 の 引 き 上 げに 先 行 して 社 会 保 険 料 の 負 担 が 増 大 し 新 たな 格 差 につながりかねない しかし こ れには 既 得 権 の 調 整 をともなうので 都 市 部 の 中 高 所 得 層 の 抵 抗 が 予 想 される したがって 短 期 的 には 現 行 制 度 のもとで 労 働 分 配 率 を 高 めることが 制 度 間 の 格 差 縮 小 に 効 果 的 であろう 受 給 水 準 が 第 一 次 分 配 を 反 映 する 以 上 賃 金 格 差 の 縮 小 が 社 会 保 険 にも 波 及 するからである いずれにせよ 高 度 経 済 成 長 と 人 口 ボーナスの 終 焉 に 備 えるために 習 政 権 は 胡 政 権 が 整 備 した 制 度 の 実 質 化 と 同 時 にその 再 編 にも 追 われるこ とになろう 参 考 文 献 日 本 語 文 献 飯 島 渉 澤 田 ゆかり 高 まる 生 活 リスク 社 会 保 障 と 医 療 岩 波 書 店 于 洋 農 民 工 の 社 会 保 険 埋 橋 孝 文 于 洋 徐 栄 編 中 国 の 弱 者 層 と 社 会 保 障 改 革 開 放 の 光 と 影 明 石 書 店 ページ 王 崢 陳 克 涛 医 療 弱 者 層 と 医 療 保 障 埋 橋 孝 文 于 洋 徐 栄 編 中 国 の 弱 者 層 と 社 会 保 障 改 革 開 放 の 光 と 影 明 石 書 店 ページ 王 文 亮 中 国 における 国 民 皆 年 金 体 制 への 挑 戦 週 刊 社 会 保 障 (2618)(2 月 28 日 ) ページ 18

19 何 文 炯 中 国 社 会 保 障 の 発 展 と 展 望 ( 配 布 資 料 ) 第 8 回 社 会 保 障 国 際 論 壇 ( 千 葉 )9 月 8 日 加 藤 洋 子 SARS 事 件 から 見 た 中 国 の 危 機 管 理 に 関 する 一 考 察 21 世 紀 社 会 デ ザイン 研 究 (7) ページ 澤 田 ゆかり 中 国 における 工 会 と 草 の 根 労 働 NGO の 変 容 遠 藤 公 嗣 編 個 人 加 盟 ユニオンと 労 働 NPO 排 除 された 労 働 者 の 権 利 擁 護 ミネルヴァ 書 房 ページ 唐 成 中 国 経 済 における 内 需 拡 大 の 課 題 消 費 率 の 低 下 要 因 分 析 を 焦 点 に 桃 山 学 院 大 学 総 合 研 究 所 紀 要 36(3) ページ 中 井 邦 尚 中 国 : 年 金 制 度 改 革 の 明 と 暗 ジェトロセンサー (744)(11 月 ) ページ 三 浦 有 史 中 国 はいつまで 格 差 に 寛 容 な 社 会 を 保 ちうるか 参 照 点 と 制 度 から 読 み 解 く 格 差 認 識 先 鋭 化 のメカニズム 中 国 経 済 研 究 9(2) ページ 英 語 文 献 World Bank World Development Indicators: Gross Savings (% of GDP) 中 国 語 文 献 白 重 恩 呉 斌 珍 金 燁 中 国 養 老 保 険 繳 費 対 消 費 和 儲 蓄 的 影 響 中 国 社 会 科 学 (8) 胡 錦 濤 堅 定 不 移 沿 着 中 国 特 色 社 会 主 義 道 路 前 進 為 全 面 建 成 小 康 社 会 而 奮 闘 在 中 国 共 産 党 第 十 八 次 全 国 代 表 大 会 上 報 告 (11 月 8 日 ) 中 国 共 産 党 第 十 八 次 全 国 代 表 大 会 文 件 滙 編 人 民 出 版 社 郭 健 湛 江 医 保 経 弁 創 新 調 査 中 国 社 会 保 障 国 家 統 計 局 中 国 統 計 年 鑑 2012 中 国 統 計 出 版 社 国 家 統 計 局 ウェブサイト 国 家 統 計 局 人 口 和 就 業 統 計 司 人 力 資 源 和 社 会 保 障 部 規 画 財 務 司 中 国 労 働 統 計 年 鑑 中 国 統 計 出 版 社 民 政 部 年 社 会 服 務 発 展 報 告 民 政 部 ウェブサイト 社 会 服 務 業 主 統 計 季 報 (2012 年 4 季 度 ) 民 政 部 ウェブサイト 喬 健 ~2012 年 : 和 諧 労 働 関 係 新 政 汝 信 陸 学 芸 李 培 林 主 編 社 会 藍 皮 書 :2012 年 中 国 社 会 形 成 分 析 与 預 測 社 会 科 学 文 献 出 版 社

20 人 力 資 源 和 社 会 保 障 部 年 度 人 力 資 源 和 社 会 保 障 事 業 発 展 統 計 公 報 人 力 資 源 和 社 会 保 障 部 ウ ェ ブ サ イ ト 7&guid=62bfe5a694194d7fb1a9cbb840fce896&og=8a81f0842d0d556d012d 王 発 運 李 宇 年 社 会 保 障 体 系 的 完 善 和 発 展 汝 信 陸 学 芸 李 培 林 主 編 社 会 藍 皮 書 :2012 年 中 国 社 会 形 成 分 析 与 預 測 社 会 科 学 文 献 出 版 社 衛 生 部 中 国 衛 生 統 計 年 鑑 衛 生 部 ウェブサイト 席 衛 群 社 会 保 険 繳 費 対 居 民 消 費 産 出 了 擠 出 効 応 嗎? 学 海 (2) 向 春 華 徳 陽 経 弁 外 包 五 問 中 国 社 会 保 障 臧 文 斌 劉 国 恩 徐 菲 熊 先 軍 中 国 城 鎮 居 民 基 本 医 療 保 険 対 家 庭 消 費 的 影 響 経 済 研 究 (7) 中 華 人 民 共 和 国 衛 生 部 中 国 衛 生 統 計 年 鑑 衛 生 部 ウェブサイト 中 華 人 民 共 和 国 中 央 政 府 国 務 院 関 於 批 転 社 会 保 障 十 二 五 規 画 綱 要 的 通 知 ( 国 発 [2012]17 号 ) 中 華 人 民 共 和 国 中 央 政 府 ウェブサイト 国 務 院 関 於 開 展 新 型 城 鎮 居 民 社 会 養 老 保 険 試 点 的 指 導 意 見 ( 国 発 [2011]18 号 ) 中 華 人 民 共 和 国 中 央 政 府 ウ ェ ブ サ イ ト a. 国 務 院 弁 公 庁 関 於 転 発 人 力 資 源 社 会 保 障 部 財 政 部 城 鎮 企 業 職 工 基 本 養 老 保 険 関 係 転 移 接 続 暫 行 弁 法 的 通 知 ( 国 弁 発 [2009]66 号 ) 中 華 人 民 共 和 国 中 央 政 府 ウ ェ ブ サ イ ト b. 国 務 院 関 於 開 展 新 型 農 村 社 会 養 老 保 険 試 点 的 指 導 意 見 ( 国 発 [2009]32 号 ) 中 華 人 民 共 和 国 中 央 政 府 ウ ェ ブ サ イ ト 国 務 院 関 於 解 決 農 民 工 問 題 的 若 干 意 見 中 華 人 民 共 和 国 中 央 政 府 ウェブ サイト 周 小 苑 儲 蓄 余 額 已 突 破 18 億 元, 人 均 儲 蓄 超 過 1 万 元 人 民 日 報 ( 海 外 版 ) 11 月 21 日. 20