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1 脆弱国家に対する支援の考え方と JICA の取り組み 平成 20 年 1 月 25 日 開発援助動向研究会 JICA 客員専門員 小向 絵理

2 国内紛争の増加 冷戦後の紛争の特徴 冷戦終結後に発生した 116 の紛争のうち 国対国の紛争は 7 つのみで残りは国内紛争 途上国で頻発 HDI 下位半分の国のうち 45% 下位 3/1 の国の 51% が 92 年から 01 年の間に紛争を経験 Difficult partnership Failed state の多くの国が紛争経験国 紛争発生 再発の可能性が高い 紛争要因の多様化 富の偏在 / 貧富の格差参加機会の不平等急激な経済の悪化近隣諸国の介入国内の結束力の崩壊 紛争経験国の 44% が和平締結後 5 年以内に再発

3 平和構築支援のサイクル 持続的発展開発支紛争勃発 援人道 予防外交 ( 政治的枠組み ) 平和維持 ( 軍事的枠組み ) 紛争予防再発予防 緊急支援 復興支援

4 FSG の背景 2001 年の同時多発テロを契機として DAC や世銀において テロ対策や安全保障の観点から 脆弱国家やガバナンスの弱い国家への支援に関する議論の必要性が認識 2002 年 10 月 : 紛争 平和と開発協力ネットワーク (CPDC) とガバナンス ネットワーク (GOVNET) とが連携する形で 困難なパートナーシップに関する会合 (LAP:Learning and Advisory Process on Difficult Partnership) が設置 目的 : 脆弱国家への援助に関する共通認識を構築し ドナーの効果的な対応を促進する 2005 年 6 月 : 困難なパートナーシップに関する会合 (LAP) を 脆弱国家グループ (FSG: Fragile States Group) に改名

5 FSG の経緯 脆弱な国家に関するシニアレベル会合 (DAC 世銀 UNDP EC 共催 ) において 脆弱な国家に対する効果的な国際関与のための諸原則 (Principles for Good International Engagement in Fragile States) の必要性が指摘され FSG での検討過程を経て 2007 年 4 月 DAC ハイレベル会合で承認 FSG の主たるテーマ 脆弱国家に対する効果的な国際関与のための諸原則 脆弱国家に対する全政府 (Whole of Government) アプローチ 脆弱国家における国家建設 脆弱国家への資源配分 脆弱国家におけるサービス提供等 JICA は 2002 年より LAP FSG と継続的に会合に出席

6 脆弱な国家に対する効果的な国際関与のための諸原則 < 基本方針 > 1. 背景の理解から始めること 2. 援助が負の効果を及ぼさないようにすること < 平和構築と国家構築の役割 > 3. 国家建設を主要目的として位置づけること 4. 予防を優先すること 5. 政治 治安 開発の関係を認識すること 6. 疎外される人のいない安定した社会の基盤として 差別撤廃を促進すること < 実務的方針 > 7. それぞれ背景の異なる現地の優先度に対して様々な形でアラインすること 8. 実践的な調整メカニズムに同意すること 9. 迅速に行動しかつ関与を継続させること 10. 援助孤児を生み出さないようにすること

7 JICA 調査研究 国のリスク対応能力を踏まえた中長期的支援のあり方 : 構成 国の脆弱性に応じた援助戦略論 の背景の整理 国の脆弱性の分析枠組み 支援戦略のレビュー 事例 : 復旧 復興支援の日本の経験レビュー ( カンボジア ) 事例 : 紛争終結後の移行期における援助協調枠組みの現状と課題 ( アフガニスタン ) 国のリスク対応能力を踏まえた JICA としての支援の考え方

8 平和構築支援概観 平和構築支援の基盤となる考え方 反応の文化 対症療法的 軍に依拠した治安維持 予防の文化 暴力を生まないシステム構築 中長期的治安安定を見据えた治安システム総体の改革 軍事 政治的枠組み 人道支援中心の対応 軍事 政治的枠組み 人道支援 開発援助 開発援助の拡張治安等新しい分野における支援紛争予防配慮の徹底シームレスな支援 SSR への関与等 手法の開発等 移行期支援の強化

9 JICA の取り組み 復興支援 が機構法第三条に明記 JICA の目的として新たに盛り込まれる (2003 年 10 月 ) JICA 中期目標 (2003 年 10 月 ) 改革プラン (2004 年 3 月 ) でポストコンフリクト国への平和構築支援事業の強化を打ち出す 課題別指針 平和構築支援 :1999 年から実施された関連調査研究や DAC/CPDC 等を通じた他ドナー 国際機関の方針にかかる情報を参考として 2003 年に策定 独立行政法人化を経て現在改訂中 手法の開発 改訂 適用 : 平和構築アセスメント (PNA:Peacebuilding Needs and Impact Assessment) 手法現場における事業 : カンボジア 東チモール アフガニスタン パレスチナ スリランカ北東部 フィリピン ミンダナオ インドネシア アチェ / マルク コロンビア ルワンダ ブルンジ スーダン ボスニア ヘルツェゴビナ ネパール イラク ( 遠隔操作 ) 等 現場経験からの教訓の抽出 研究活動への貢献 人材育成

10 紛争予防配慮の徹底 =Peacebuilding Needs and Impact Assessment ( 平和構築アセスメント手法 ) 紛争の要因や再発要因 復興時特有のニーズに包括的に対応し 事業の計画 実施 モニタリング 評価において 紛争 ( の再発 ) を予防し 平和を促進する視点 = 紛争予防配慮 を反映する手法 開発援助が紛争の原因あるいは助長要因とならないように配慮 ( 負の影響の回避 ) 紛争の原因 促進要因を緩和するための方策の検討 ( 正の影響の促進 )

11 PNA の貢献 一般的な開発ニーズのみならず 紛争再発要因となるような社会不安定要因に対応する支援の必要性が認識される 対立するステークホルダー間の関係に配慮した案件形成 基本的な国家機能構築支援 : 憲法制定支援 選挙支援等 和解促進支援 : 平和教育 異民族共同作業促進等 膨大で幅広い支援ニーズの中で JICA による支援の位置づけ 範囲 領域について確認 認識を共有

12 分析の視点 不安定要素 / 安定要素の把握 ガバナンス政治経済社会 治安 平和の促進 紛争の ( 再発 ) 予防に効果的か 紛争を助長しないか 政治的 治安上の不安定さの影響を小さく抑えることができるか JICA の協力

13 PNA の意義 対象国 地域のどの分野 どの地域に支援を投入することが 平和の促進 紛争の ( 再発 ) 予防に効果的か 政治的 治安上の不安定さの影響を小さく抑えることができるか 不安定要素 / 安定要素の把握 地域 省庁における勢力分布 政治 治安動向の短期的 中長期的見込み 同じ活動でも 実施地域によって意味合い 難易度が変わる 同じ地域でも 活動内容によって意味合い 難易度が変わる

14 PNA の分析内容 国レベルの PNA 1 紛争背景 現状分析 2 社会的 経済的 政治的不安定要因 ( 紛争の背景にある要因や紛争の再発を誘発する要因等 ) 及び平和促進要因の分析 3 支援策一覧作成 4 支援策のスクリーニング 紛争予防配慮 5 平和構築支援プログラム案作成 プロジェクトレベルのPNA 6 対象地域での紛争の現状把握 7ステークホルダー分析 ( 主要ステークホルダー 和平を促進するアクターの選定 及びステークホルダー選定の妥当性とPNA 協議プロセスの透明性の検証 ) 8 プロジェクト概要の作成 変更

15 地域 場所の選択 ( 具体的な視点 ) 同じ活動でも 実施地域によって意味合い 難易度が変わる アフガニスタン地方開発 カンダハルマザリシャリフヘラート意味合い : 政権基盤安定 安定地域の発展 軍閥との関係づくり難易度 : 治安状況 中央政府と州政府の関係 ロジスティクス カンボジア 交通網整備 カンボジア 日本友好橋 プノンペンと地方をつなぐ位置 ( 人 物資の移動 経済活性化 ) プノンペンからよく見える ポルポトにより破壊されたものの復興 ( 平和の象徴 )

16 分野 活動の選択 ( 具体的な視点 ) 国内 地域内におけるグループ間の対立構造が存在 支援が偏らないよう 複数の地域で異なるグループを対象として同じ活動を実施 公共性の高い案件を選択 大型インフラ等 省庁の大臣の出自が異なるグループ 最大勢力を出自とする大臣のいる省庁が予算配分 人材配置に有利な傾向 人の移動が収束していない ( 難民 IDP の帰還 地雷 不発弾の存在 少数派や負組の暫定的居住 ) 人口移動の影響を受けにくい案件を選択 ガバナンス等 人口移動を想定した計画立案 帰還 定住促進支援

17 Where is Rwanda? Here is Rwanda

18 History of Rwanda 15 世紀 : ルワンダ王国成立 1899 年ドイツ領東アフリカの一部となる 1916 年ベルギー軍占拠 キガリ首都となる 1934 年部族名が記載された身分証明制度の確立 1959 年万聖節の騒乱 1961 年下院選挙でフツ解放労働党の圧勝 1962 年ルワンダ共和国として独立 1963 年ツチ系難民がブルンジから越境 フツ反撃 結果ツチ 1 万人死亡 10 万人難民化 1973 年からフツによるツチへの攻撃 1990 年ルワンダ愛国戦線 ウガンダより北部へ侵攻 内戦勃発 1993 年アリューシャ和平合意 1994 年ハビャリマナ大統領暗殺 内戦勃発 大量の難民の流出ザイール タンザニアなど約 200 万人 大量の死者 : 約 80 万人 国内避難民 :150 万人以上

19 Stats of Rwandan refugees ブルンジ 245, , , ,000 2,000 1,300 コンゴ民 53,500 1,252,800 1,100, ,600 37,000 35,000 33,000 タンザニア 51, , ,000 20, ,800 20,100 ウガンダ 97,000 97,000 6,500 11,200 12,200 7,500 8,000 計 447,900 2,254,100 1,808, ,520 51,610 49,300 62, 年末 ウガンダ 21,900, コンゴ共和国 6,600, コンゴ民主共和国 37,300, ザンビア 4,100, ブルンジ 600

20 ルワンダ動員解除社会復帰計画 (RDRP) 1994 年以前 1994 年 ステージ ステージ RPA RPA RPA RPA RDF FAR 解体 Armed group DRC 等国外へ FAR 18,692 名除隊 解体 Armed group 12,500 名除隊予定 13,000 名恩給支給 22,000 名除隊予定 RDF: プログラム終了時 20,000-25,000 兵士の予定

21 紛争分析 -1 社会的 経済的 政治的不安定要因 ( 例 ) ツチ フツ間の憎悪 対立の歴史 ジェノサイドの記憶が国民和解の阻害 周辺国における武装勢力の存在 コンゴ民でル民兵が武装活動 共存 和解 治安回復 安定化要因 ( 例 ) 新政府の樹立 アルーシャ和平協定に基づき 紛争終結後すぐに挙国一致内閣を発足 ガバナンス

22 支援策 ( 例 ) 支援策一覧作成 -1 ツチ フツ間の憎悪 協働活動を通じた和解促進 平和教育 共存 和解 周辺国における武装勢力の存在 民兵の武装解除 動員解除 社会復帰武器の回収 新政府の樹立 行政制度構築支援 ( 人材育成等 ) 民主化促進 治安回復 ガバナンス

23 PNA プロジェクトレベル 対象地域での現状把握 -1 ツチ フツ間の憎悪 周辺国における武装勢力の存在 - + プロジェクト 新政府の樹立 対応策

24 ツチ フツ間の憎悪 対象地域での現状把握 -2 プロジェクト対象地域の選定 民族間のバランス周辺国における武装勢力の存在プロジェクト形成 武装解除 帰還を阻害しないか 新政府の樹立 プロジェクト形成 実施 新政府の行政能力強化 民主化促進に寄与するか

25 ステークホルダー分析 主要なステークホルダーの抽出 和平を促進するアクターの関与 旧政府軍 RPA/RDF 民兵 プロジェクト関係者 NGO/CBO ステークホルダーの選定の妥当性の検証 PNA 協議プロセスの透明性の検証 帰還民 寡婦 シ ェノサイト 生存者 地域で影響力のある人物 グループ 政府関係者 ( 自治政府 自治体 )

26 ( 事例 1) 緊急開発調査 : インフラ + コミュニティ支援型 -1 対象地はどういうところか 対象コミュニティは誰か 治安上のリスク ( 現状 今後の見込み ) 退避経路の確保 政治 民族等帰属するグループ ( 同一 / 異なるグループの混合 ) 人口増減の可能性 ( 現在居住しているのは誰か 紛争前の居住者 / 紛争後流入 ) コミュニティと地方行政府及び中央政府 ( 勢力 ) との関係 法的 / 実質的土地所有権 紛争前のコミュニティの主たる生計手段 対象コミュニティ内の権力構造 小型武器 地雷 不発弾等の付存状況 開発ポテンシャル ( 労働人口の吸収レベル ) 紛争ポテンシャル ( 資源の付存状況 地政学的重要性 ) そのコミュニティを選択することのインプリケーション 不確定要素への対応方策の検討

27 ( 事例 1) 緊急開発調査 : インフラ + コミュニティ支援型 -2 その後の支援をどう展開するか 中長期的インパクトの確保 人 コミュニティへの支援を地方行政府へ蓄積するためのシステム構築 持続性 面的インパクトの確保 地方行政府の能力強化 現地 NGO 等 地方行政府を補完し 現地で長期的に活動する組織の能力強化 PRSP 等開発計画とのリンク 援助協調枠組みにおける位置づけ スポット的緊急対応をエントリーとして 地方 ( あるいは都市 ) の制度構築 能力強化につなげる ( 可能であれば ) コミュニテイレベル 地方行政府における 紛争への耐性能力を向上させる

28 ( 事例 2)DDR/ 除隊兵士支援 -1 DDR の主たる目的は何か 銃器を有している人口の縮小 ( 治安維持 ) 民主化プロセスの一環 (SSR) 和平履行事項の一つ ( 新生政府の責務 国内外に 戦時 から 平時 の国へ移行しているとアピール) 軍事費の縮小 社会経済開発への予算転向 ( 経済正常化 ) 行政改革の一環 余剰人員の削減 ( 行政府の効率化 ) 対立グループの和解促進 ( 双方のハードライナーの武装解除 ) 隣国で活動する民兵の帰還 ( 地域の安定 近隣国との関係改善 帰還促進 国民一体化促進 ) Disarmament Demobilization Reintegration のどれが最も重要な取り組みか ケースによって異なる

29 ( 事例 2)DDR/ 除隊兵士支援 -2 DDR の適切な実施時期は目的によって異なる 紛争終結直後 社会がある程度落ち着いてから DDR の実施時期により 除隊兵士支援の難易度が異なる R( 元戦闘員の社会復帰 ) を成功裡に実施するためには 実施のタイミングの見極めは重要 難民や IDP の移動の継続 受け入れコミュニティの再生が途上 除隊兵士を吸収する産業が未発達 社会保障システムが未整備 社会に武器が蔓延というような状況では 除隊兵士の実質的な社会復帰は困難 状況を見極めた目標設定が必要 除隊兵士支援をエントリーとして 地方 ( あるいは都市 ) の行政府の制度構築 能力強化 コミュニティの能力強化につなげることによって 中長期的なインパクトを確保 or 除隊兵士支援は時限的 象徴的な活動 実質的には中長期的インパクトを求めない

30 ( 事例 2)DDR/ 除隊兵士支援 -3 DDR 除隊兵士支援がもたらし得るネガティブインパクト 加害者 であった兵士に対して支援をすることが一般市民の間で反感を生む 支援の対象者は誰か 政府軍? 反政府軍? 社会的弱者? 実質的には公務員? 除隊兵士以外にも社会復帰支援の必要なグループ ( 帰還民 国内避難民 貧困者 障害者 寡婦 孤児等 ) からの不平等感 除隊兵士のみを支援対象とするjustificationを確認 / 支援スコープの再検討 特別なニーズを持つ除隊兵士や支援対象からもれる兵士 ( 障害者 児童兵 女性兵士 正規軍ではない民兵等の兵士 ) の対処 画一的な支援内容の再検討 支援スコープの再検討 プロジェクト デザインでネガティブインパクトを縮小 除去できるか 完全に除去できなくても ポジティブインパクトが上回ると判断できれば取り組むという考え方

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