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1 地 域 安 全 学 会 論 文 集 No.9, 米 国 の 地 方 政 府 におけるIncident Command Systemの 適 用 実 態 -ハリケーン カトリーナ 災 害 に 着 目 して- Emergency Response applying Incident Command System by Local Government - A case study on 2005 Hurricane Katrina Disaster- 1 2 近 藤 民 代, 永 松 伸 吾 Tamiyo KONDO 1, Shingo NAGAMATSU 2 1( 財 )ひょうご 震 災 記 念 21 世 紀 研 究 機 構 人 と 防 災 未 来 センター Disaster Reduction and Human Renovation Institution (DRI) 2 独 立 行 政 法 人 防 災 科 学 技 術 研 究 所 National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention (NIED) This study aims to analyze and evaluate emergency response of local government following 2005 Hurricane Katrina Disaster from Management by Objective and Command & Control perspective, which are both one of the characteristics of Incident Command System. As a case study, we conducted interview for City of New Orleans, LA and Hancock County, MS, and analyzed the framework and contents of Incident Action Plan prepared by each local government in order to clarify how local government managed emergency operations. We conclude that Managament by Objective was complementary concept of Command & Control, and self-organzized activities by each Emergency Support Function led to overall control of emergency response. Key Words : emergency response, management by objective, incident action plan, command & control, Incident Command System, Hurricane Katrina 1. はじめに 2005 年 8 月 末 に 米 国 メキシコ 湾 岸 を 襲 ったハリケーン カトリーナは 死 者 約 1300 名, 被 害 家 屋 約 120 万 戸 という 甚 大 な 被 害 をもたらし, 連 邦 政 府 州 政 府 地 方 政 府 の 機 能 を 麻 痺 させた 巨 大 災 害 であった.FEMAが 国 土 安 全 保 障 省 DHSに 移 管 されたことによる 連 邦 政 府 の 対 応 の 遅 れ, 連 邦 州 地 方 政 府 の 間 の 連 携 不 足 などが 災 害 対 応 上 の 問 題 として 指 摘 されている 1). 対 応 においては 米 国 だけでは なく 世 界 標 準 となりつつあるIncident Command System(ICS) 2) が, 大 小 の 差 はあるにせよ, 適 用 されている. 全 米 では2001 年 9 月 の 同 時 多 発 テロを 受 けて2004 年 以 降,ICSを 根 幹 とした 一 元 的 な 危 機 管 理 システムである NIMS(National Incident Management System)をすべての 連 邦 機 関, 州 政 府, 地 方 政 府 に 義 務 付 けた. カトリーナ 災 害 は その 適 用 移 行 期 に 発 生 した 巨 大 災 害 であり, そこでICSが どのように 実 践 され 有 効 に 機 能 したのか, その 適 応 におい て 問 題 がなかったかを 明 らかにすることが 本 研 究 の 着 眼 点 である (1). わが 国 における 災 害 対 応 の 問 題 点 を 考 えた 時,それを 改 善 する 要 件 としてICSにおけるいくつかの 特 徴 がある. それらは 一 元 的 な 指 揮 統 制 (Command & Control )と 目 標 による 管 理 (Management By Objectives through Self Control)である. 本 研 究 ではこの2つの 視 点 か らカトリーナ 災 害 における 地 方 政 府 の 災 害 対 応 を 分 析 し, ICSが 現 場 においてどのように 実 践 されたかを 明 らかに し, わが 国 における 示 唆 を 与 えることを 目 的 としている. 地 方 政 府 は 災 害 対 応 の 最 も 基 本 的 な 対 応 責 任 者 (first responder)であり, 最 も 現 場 に 近 い 地 方 政 府 がICSをどの ように 運 用 したかを 明 らかにすることは, 重 要 である. ハ リケーン 上 陸 から 主 に 約 2 週 間 ぐらいを 対 象 として, 地 方 政 府 による 災 害 対 応 業 務 全 体 のマネジメントについて 分 析 している. 事 例 として 選 定 した 地 方 政 府 はルイジアナ 州 ニューオリンズ 市 人 口 約 50 万 人 死 者 約 1000 名 住 宅 被 害 ( 戸 数 ) 105,323 戸 ハンコック 郡 人 口 約 4 万 人 死 者 51 名 住 宅 被 害 ( 戸 数 ) 11,796 戸 ( 注 ) 住 宅 被 害 は Severe damage と Major damage ただ し 住 宅 被 害 はハ リケーン リタと ウィルマの 被 害 が 含 まれている 図 1 ニューオリンズ 市 とハンコック 郡 の 位 置 と 被 害 状 況 FEMA の 地 図 と HUD(2006) 4) をもとにして 作 成 1

2 のニューオリンズ 市 とミシシッピ 州 のハンコック 郡 であ る( 図 1). ルイジアナ 州 とミシシッピ 州 という 異 なった 州 下 の 地 方 政 府 である 点 や 大 都 市 と 中 小 都 市 という 都 市 の 規 模 の 異 なる 事 例 として 抽 出 し, 比 較 分 析 を 行 っている. 特 にミシシッピ 州 の 対 応 についてはルイジアナ 州 と 比 べ て, 比 較 的, 連 邦 政 府 と 州 レベルの 連 携 や 州 による 地 方 政 府 への 支 援 が 効 果 的 に 行 われたという 指 摘 3) もなされて おり, この 点 からも 両 州 から 事 例 を 抽 出 した. 研 究 の 方 法 は, 両 地 方 政 府 の 指 揮 本 部 長 (Incident Commander)とな った 危 機 管 理 部 局 長 に 加 えて, 現 場 で 被 災 者 支 援 などにあ たった 福 祉 部 局 の 担 当 者 に 対 する 聞 き 取 り 調 査, およびそ こで 作 成 された 災 害 対 応 戦 略 計 画 (Incident Action Plan, 以 下 対 応 計 画 )の 分 析 である. 入 手 した 計 画 はニューオリ ンズ 市 のものが, ハリケーン 上 陸 から 約 10 日 後 の9 月 9 日 ~ 16 日 までのもの, ハンコック 郡 が8 月 31 日 ~9 月 21 日, 11 月 21 日 から11 月 27 日, 1 月 21 日 ~31 日 である. ハンコック 郡 は 2006 年 3 月 と12 月 の2 回 にわたって, ニューオリンズ 市 は 2006 年 12 月 に 現 地 調 査 を 行 っている. 既 往 研 究 には, 井 ノ 口 (2005) 5) や 東 田 (2005) 6) があるが, いずれもICSの 枠 組 みに 照 らしたわが 国 における 情 報 処 理 の 分 析 を 行 い, そ こから 適 用 可 能 性 について 検 討 を 行 ったものであり, 米 国 における 実 際 の 運 用 実 態 を 明 らかにしたものではない. ま た, カトリーナ 災 害 における 行 政 の 対 応 については, 林 ら (2006) 3) が, 連 邦 政 府 から 地 方 政 府 レベルまでの 対 応 を 大 局 的 に 示 している. ICSを 是 とした 業 務 分 析 を 行 うので はなく, 現 場 における 適 用 の 実 態 を 明 らかにし, そこから ICSの 有 効 性 と 適 応 における 問 題 点 を 示 す 点 に 本 研 究 の 意 義 と 特 徴 がある. ICSの 特 徴 ( 2 章 ) 1 目 標 による 管 理 2 指 揮 本 部 長 による 一 元 的 な 指 揮 統 制 目 標 管 理 型 の 災 害 対 応 の 実 態 の 検 証 ( 4 章 ) 1 定 期 的 な 対 応 計 画 の 作 成 2 業 務 の 評 価 改 善 実 行 の マネジメントサイクル 3 現 場 への 権 限 委 譲 わが 国 における 災 害 対 応 に 対 する 問 題 意 識 ( 2 章 ) 災 害 対 応 戦 略 計 画 の 体 系 と 内 容 ( 5 章 ) 米 国 における ICSの 運 用 の 実 態 と 問 題 点 ( 6 章 ) わが 国 の 災 害 対 応 を 改 善 する 上 での 示 唆 課 題 ( 6 章 ) 図 2 研 究 の 枠 組 み 構 成 2. Incident Command System の 特 徴 とわが 国 の 災 害 対 応 に 対 する 問 題 意 識 (1)Incident Command System の 特 徴 ICS は 緊 急 時 対 処 組 織 の 構 造 が 多 様 である, 権 限 の 境 界 がはっきりしていない, さまざまな 機 関 の 間 で 計 画 を 連 携 させる 構 造 がない などの 問 題 点 を 背 景 とし て, 1970 年 代 にカリフォルニアの 消 防 組 織 が 開 発 したも のである. 特 に 複 数 組 織 間 の 調 整 を 目 的 として 開 発 され, 様 々な 作 法 やルールが 定 められている. 論 者 によって 力 点 の 置 き 方 が 異 なるものの, 一 般 的 には 次 のような 特 徴 を 持 つ 組 織 運 営 手 法 であるとされている (2). 1 統 一 化 された 用 語, 様 式, 空 間 利 用 危 機 対 応 従 事 者 が 用 いる 用 語 が 統 一 されている 点 や 報 告 に 用 いる 各 種 様 式, 災 害 対 策 本 部 や 指 揮 所 のデザインな どが 統 一 されている. 2 一 元 的 な 指 揮 命 令 系 統 (unity of command) 上 司 は 一 人 であり, 命 令 は 上 司 のみによって 行 われる. 逆 に, 報 告 も 一 人 の 上 司 だけに 行 う. 3 複 数 現 場 の 統 一 指 揮 (unified command) 行 政 界 をまたぐ 事 案 であったり, 複 数 の 場 所 で 同 時 発 生 する 事 案 の 場 合 であっても,それらは 統 一 的 に 指 揮 される. 4 統 制 範 囲 (span of control) 一 人 のボスにつく 部 下 は 5 人 前 後 である 5 4つの 機 能 による 組 織 構 成 一 人 の 指 揮 本 部 長 (incident commander)のもとに, 事 案 処 理 部 門 (operation), 計 画 部 門 (planning), 後 方 支 援 (logistics)お よび 財 務 部 門 (finance)が 設 置 される.このうち, 指 揮 官 と 事 案 処 理 部 門 をライン, 計 画 部 門 後 方 支 援 部 門 財 務 部 門 はスタッフとされる. 6 定 期 的 な 災 害 対 応 戦 略 計 画 の 策 定 (operational period, incident action plan) 組 織 は, 一 定 時 間 ごとに 作 成 または 更 新 される 戦 略 計 画 に 基 づいて 行 動 する. 戦 略 計 画 においては 一 定 期 間 内 に 達 成 すべき 目 標 (objective)が 掲 げられると 同 時 に,その 目 標 達 成 に 責 任 を 負 う 組 織 も 割 り 当 てられる. 本 研 究 で 焦 点 を 当 てているのは6と2である. 前 者 の 定 期 的 な 災 害 対 応 戦 略 計 画 の 策 定 について 説 明 する と, ICS では 通 常 12 時 間 に 設 定 する 責 任 担 当 期 間 (Operational Period)ごとに, その 時 の 状 況 や 予 測 される 状 況 に 対 して 災 害 対 応 戦 略 計 画 (Incident Action Plan)を 策 定 することが 定 められている. すなわち, 組 織 は 一 定 時 間 ごとに 作 成 または 更 新 する 対 応 計 画 に 基 づいて 行 動 する といった 目 標 管 理 型 の 災 害 対 応 が 提 唱 されているのであ る. 先 手 をうった 能 動 的 な 災 害 対 応 を 実 現 するためには, 目 標 すなわちゴールを 設 定 してそれに 向 かって 協 働 する ことが 有 効 であるという 考 え 方 である. 目 標 管 理 とは 組 織 の 生 産 性 を 高 めることをねらいとして, 1950 年 代 にピ ーター ドラッカーらを 中 心 として 提 唱 された 企 業 の 経 営 理 念 である 7). その 概 念 は, 組 織 がもつ 大 目 標 にしたが って 各 個 人 が 目 標 設 定 を 行 い, その 目 標 を 手 がかりとして 仕 事 の 管 理 を 行 う, というものである. 重 要 な 点 は 目 標 を 達 成 するための 手 段 に 細 かい 指 示 を 行 わず, それは 個 人 の 裁 量 にゆだねられ, 創 意 工 夫 によって 仕 事 を 行 うことがで きる 点 である. これによって, 仕 事 を 進 める 上 での 戦 略 や 手 段 などについては 権 限 委 譲 を 行 うことにつながる. この ように ICS においては 明 確 な 目 標 を 定 め, 被 災 地 における 災 害 対 応 の 全 体 の 方 向 付 けを 行 い, それに 応 じて 資 源 配 分 を 行 っていくような 全 体 の 調 整 機 能 であるマネジメント 機 能 がしっかりしている. 目 標 管 理 型 の 災 害 対 応 を 具 体 的 に 示 すと, 定 期 的 に 対 応 計 画 を 作 成 する, 測 定 可 能 な 目 標 を 設 定 し, 定 期 的 に 災 害 対 応 業 務 をチェックして 改 善 する, 権 限 委 譲 を 行 う という 3 つの 基 準 を 満 た すことである. 4 章 ではこの 3 つの 枠 組 みにしたがって, 地 方 政 府 における 目 標 管 理 型 の 災 害 対 応 の 実 態 を 示 す.こ のような 目 標 管 理 の 災 害 対 応 を 可 能 にする 仕 組 みとして 特 徴 5 4つの 機 能 による 組 織 構 成 のうちの 計 画 部 門 がトップの 意 思 決 定 を 支 える 機 能 として 重 要 な 役 割 を 果 たしている. 災 害 の 全 体 像 や 今 後 求 められる 方 針 をトップ に 打 診 することが 求 められている. トップの 意 思 決 定 には 個 人 の 判 断 能 力 や 意 思 決 定 能 力 の 向 上 ももちろん 必 要 と されるが, 個 人 の 資 質 や 能 力 向 上 だけでは 災 害 は 乗 り 切 れ 2

3 ない. 災 害 対 応 に 求 められるのはトップを 長 とした 組 織 全 体 がその 組 織 力 によって 対 応 することである. カトリーナ 災 害 の 調 査 においては, この 計 画 部 門 による 計 画 策 定 に 着 目 している. 災 害 対 策 本 部 の 設 置 目 標 ( 対 応 方 針 ) の 策 定 要 求 事 項 を 達 成 す るための 計 画 策 定 図 3 目 標 管 理 型 の 災 害 対 応 目 標 の 達 成 度 をあげ るため 進 捗 を 管 理 災 害 対 策 本 部 会 議 現 場 での 災 害 対 応 人 的 資 源 その 他 の 資 源 を 計 画 に 割 り 当 てる 災 害 対 策 本 部 の 解 散 成 果 物 の 検 証 と 完 了 の 手 続 き 特 徴 2の 一 元 的 な 指 揮 命 令 系 統 については, 指 揮 本 部 長 であるコマンダーが 指 揮 命 令 決 定 の 権 限 者 であり,そ こから 現 場 レベルまでの 命 令 系 統 が 一 元 化 されている,と いう 特 徴 である. 前 述 したように ICS はもともと 消 防 の 現 場 で 誕 生 した 仕 組 みであり, またその 方 法 論 は 軍 隊 に 学 ん で 開 発 されている. 軍 隊 型 の 指 揮 官 による 命 令 統 制 型 (Command & Control)の 関 係 に 基 づいて 開 発 されている. 目 標 が 明 確 ではなくしばしば 矛 盾 やトレードオフを 含 む ような 組 織 では 機 能 しない 8), 消 防 のような 単 一 の 明 確 な 使 命 をもつような 組 織 ではない 場 合 は, 命 令 や 権 威 よりも むしろ 関 係 者 の 合 意 と 信 頼 に 基 づいて 行 動 する 9), という 理 由 から, 行 政 組 織 には 馴 染 みにくいという 指 摘 も 少 なく ない. 行 政 組 織 における 指 揮 官 の 権 限 やトップダウンは 軍 隊 と 比 べると 小 さくなるにせよ, 時 間 や 資 源 が 制 約 されて いる 災 害 時 においては, 一 元 的 な 指 揮 命 令 系 統 に 基 づいた 災 害 対 応 を 実 施 しなければ, 災 害 従 事 者 が 行 う 業 務 全 体 を コントロールすることが 困 難 となる. 命 令 統 制 型 の 災 害 対 応 が 行 政 組 織 にも 求 められる 根 拠 はここにある. 4 章 で, カトリーナ 災 害 において, 指 揮 本 部 長 の 行 った 指 示 や 命 令 がどのように 全 庁 的 に 徹 底 されたか, その 権 限 の 度 合 いに ついて 示 す. (2)わが 国 の 災 害 対 応 に 対 する 問 題 意 識 ここでは, ICS の 特 徴 と 照 らし 合 わせてわが 国 における 災 害 対 応 の 問 題 点 を 指 摘 したい. これらは 災 害 対 応 業 務 を 対 象 とした 体 系 的 な 分 析 ではない, すべての 災 害 現 場 や 自 治 体 職 員 において 一 般 化 しているとは 言 い 切 れない, とい う 限 界 はあるが, 少 なくとも 本 研 究 の 問 題 意 識 として 位 置 づけられる. a) 災 害 対 応 全 体 を 計 画 的 に 実 行, 評 価, 改 善 するというマ ネジメントサイクルがない これは 災 害 対 応 という 避 難 所 の 運 営, 緊 急 物 資 の 手 配 配 給, ライフラインの 復 旧 などの 多 様 な 業 務 全 体 を, 時 間 で 区 切 って 進 捗 状 況 を 管 理 しながら 業 務 の 改 善 を 行 うという 目 的 思 考, 計 画 的 な 業 務 管 理 が 行 われていないと いう 問 題 である. 現 状 は 目 の 前 で 発 生 した 一 つ 一 つの 事 案 に 対 する 個 別 的 な 対 応 を 行 う 傾 向 にある. また, 実 際 に 実 行 した 対 応 が 被 災 地 に 対 して 有 効 であったのか, 被 災 者 のニーズを 満 たすことができたのかという 点 について 確 認 を 行 われることは 少 ない. 具 体 的 な 例 をあげると, 本 部 会 議 資 料 に 共 通 してみることができる 特 徴 の 一 つは, 行 政 の 業 務 リストが 示 されているものが 多 く,それに 基 づく 物 資 などの 供 給 量 のみが 記 述 されている 点 である. 供 給 側 である 行 政 の 視 点 によって 資 料 がまとめられており, 需 要 側 になる 被 災 者 の 視 点 ではないために 業 務 の 評 価 が 困 難 となる 10). b) 全 庁 的 な 目 標 を 設 定 することなく, 各 部 局 ごとに 業 務 を 遂 行 する 災 害 時 における 各 種 業 務 は, 行 政 に 求 められる 被 災 地 に 対 する 社 会 サービスであるはずである. しかし, 現 状 は 災 害 時 の 仕 事 は 防 災 担 当 部 局 の 仕 事 だという 行 政 部 局 の 意 識 が 根 深 いという 問 題 が 背 景 にある. それでも 災 害 の 規 模 が 大 きくなれば 防 災 部 局 だけで 対 応 ができなくなる ので, 各 部 局 が 事 前 に 地 域 防 災 計 画 に 定 められた 事 務 分 掌 にしたがって 仕 事 をすることになる. ただ, 各 部 局 の 視 線 は 被 害 状 況 の 報 告 や 復 旧 に 要 する 費 用 などを 報 告 す る 相 手 である 所 管 省 庁 に 向 き, その 上 位 機 関 に 報 告 する ための 情 報 集 約 に 追 われることとなる. これは 本 部 会 議 資 料 に 含 まれる 各 部 局 が 作 成 した 資 料 をみれば 一 目 瞭 然 である. 現 状 は, 自 治 体 における 全 庁 的 な 目 指 すべき 方 向 を 設 定 しないままに, 各 部 局 ごとに 業 務 を 遂 行 して いる. 一 歩 先 を 見 据 えた, ひとつの 目 標 に 向 かって 積 極 的 に 部 局 が 連 携 して, 組 織 としての 全 体 的 な 効 果 を 高 め ることができなくなっている. c) 将 来 的 な 状 況 予 測 が 不 十 分 で 後 手 に 回 る これは 災 害 対 応 をする 際 に 将 来 的 な 状 況 予 測 を 行 わな いために 先 手 をうった 対 応 がとれないという 点 である.こ れなくしては, 先 を 見 越 した 目 標 の 設 定 を 行 うことはで きない. これまで 実 際 に 作 成 された 災 害 対 策 本 部 資 料 を みると, 被 害 状 況 と 実 施 した 対 応, という 過 去 の 情 報 し か 記 述 されないことがほとんどである 13). たとえば ラ イフラインの 復 旧 に 時 間 がかかりそうである という 見 込 みによって 予 測 されるのは, 住 家 被 害 のなかった 被 災 者 でも 自 宅 には 戻 れず, 避 難 所 に 滞 在 することを 余 儀 な くされ, それによって 食 糧 や 生 活 物 資 に 対 する 需 要 が 高 まり, 避 難 所 が 密 集 して 生 活 環 境 が 悪 化 する, というこ とである. このような 予 測 を 行 わず, 避 難 所 にいる 被 災 者 だけを 必 死 で 把 握 しようとしているだけでは, 対 応 が 後 手 に 回 るのは 当 然 である. 3. カトリーナ 災 害 における 地 方 政 府 による 災 害 対 応 の 概 要 本 研 究 で 分 析 対 象 とした 地 方 政 府 は, ニューオリンズ 市 とハンコック 郡 である. ルイジアナ 州 におけるニューオ リンズ 市 は 同 州 の 郡 (Parish)であると 同 時 に 地 方 自 治 体 (Munucipality)である. ここでいう 地 方 自 治 体 とは,わが 国 とは 異 なり 地 域 住 民 の 発 意 によって 成 立 するものであ り, ニューオリンズ 市 は 郡 と 地 方 自 治 体 という 二 つの 性 格 をあわせて 持 っている. また,ハンコック 郡 はミシシッ ピ 州 下 にある 82 の 郡 (County)の 一 つである. 小 滝 (2004) 11) によると, カウンティには, 州 の 従 属 機 関 から 独 立 性 の 強 い 地 方 自 治 体 まであり, 州 の 下 位 機 関 の 性 格 と 独 立 の 地 方 政 府 の 性 格 をもっているものがあるが, 米 国 の 南 部 では 一 般 的 にカウンティの 権 限 が 大 きいようで ある. ニューオリンズ 市 およびハンコック 郡 は, 州 から の 独 立 性 が 高 い 地 方 政 府 として 位 置 づけられる. 地 方 政 府 が 災 害 時 に 担 う 権 限 と 役 割 は, 避 難 命 令, 必 要 に 応 じた 隔 離 施 策, 外 出 禁 止 命 令 の 発 動, 地 域 住 民 への 広 報, 州 を 3

4 通 じての 応 援 要 請 である 12) (1)ニューオリンズ 市 ニューオリンズ 市 は, ハリケーン カトリーナの 上 陸 による 降 雨 と 突 風 と 水 位 上 昇 に 伴 う 堤 防 の 決 壊 という 二 つの 災 害 による 対 応 が 求 められた. 堤 防 の 決 壊 によって 中 心 市 街 地 の 約 8 割 が 浸 水 し, 家 屋 建 物 とインフラに 甚 大 な 被 害 を 与 えた. 8 月 29 日 の 上 陸 一 日 前 の 28 日 に 48 万 人 の 市 民 に 対 して 避 難 命 令 を 行 うことによって, 約 85%が 市 外 に 避 難 したが, 避 難 に 遅 れた 多 くの 人 々が 30 日 の 堤 防 決 壊 によって 命 を 落 とした. カトリーナが 通 過 し た 後 は, 市 内 からテキサス 州 への 被 災 者 の 移 動 に 対 する 支 援 や 避 難 所 における 環 境 改 善 と 緊 急 物 資 の 提 供, 市 街 地 の 浸 水 に 対 する 対 応, 治 安 の 回 復 などの 対 応 に 追 われた. 図 3 はニューオリンズ 市 の 災 害 対 策 本 部 の 組 織 体 制 を 示 して いる ICS における 組 織 体 制 に 準 じて 体 制 が 構 築 されて いることがわかる オペレーション( 事 案 処 理 部 門 )の 危 機 対 応 サービス(Emergency Service)の 下 には 警 察 消 防 救 命 救 助 災 害 医 療 などの 機 関 ごとに 構 成 されて おり 5 章 で 後 述 するようにこれらの 機 関 ごとに 対 応 計 Incident Commander Deputy M ilitary Coastal Guard Operations Emergency Service Commerce Transportation Utilities Finance/ Administration Law Enforcement Fire Search Logistics Resource Technical Specialist Demobilization Planning Situation Documentation Human Service Branch Debris Management Housing and Mass Care 911 Services Emergency Medical Services SPCA 注 )SPCA:Louisiana Society for the Prevention of Cruelty to Animals 図 3 ニューオリンズ 市 の 災 害 対 策 本 部 の 組 織 図 ESF-13 MS National Guard Congressional Liaison EOC Recommendation EMA Council Group EOC Director EOC Administrative EOC Deputy Assistant Director Safety Liaison Officer ESF-14 EOC Security Public Information Municipal Liaison FEMA MEMA ESF-1 Transportation ESF-2 IT&Phone ESF-2 Radio Comms. ESF-3 Public Works ESF-4 Fire Rescue Red Cross ESF-6 Mass Care Dept. Human Services Salvation Army Operations Group ESF-17 Animal Control ESF-9 Search & Rescue Damage Assessment ESF-12 Power & Energy ESF-15 Law Enforcement ESF-8 Public Health Med. 図 4ハンコック 郡 の 災 害 対 策 本 部 の 組 織 図 Missing Persons ESF-10 HAZMAT MS DEQ EPA Coast Guard MS Dept. of Health Hancock Med. Center MS Med. Reserve Corps ESF-7 Logistics/Resource Resource Management Supply Branch Support Services Volunteers & Donations Donations Warehouse ESF-11 Food & Water Planning Section Planner Planner Situation Documentation Technical Specialist ESF-18 GIS Mapping Finance/Admin. Time Procurement Compensation Claims Individual Assistance Business Recovery Community Recovery 注 )MSとはミシシッピ 州 の 略 である MEMA:Mississippi Emergency Management Agency DEQ:Department of Environmental Quality 4

5 画 が 策 定 されていた (2)ハンコック 郡 カトリーナ 災 害 はルイジアナ 州 だけではなく, ミシシッ ピ 州 にも 甚 大 な 被 害 を 与 えている. ミシシッピ 州 メキシコ 湾 沿 岸 の 3 郡 (ハンコック, ハリソン, ジャクソン)では 暴 風 および 洪 水 により 甚 大 な 被 害 を 受 け, 電 力, 通 信 ネット ワーク, 道 路, 下 水 設 備, 水 処 理 プラントなどの 公 共 的 イ ンフラは 壊 滅 的 な 被 害 を 受 けた. ハンコック 郡 は 面 積 1260 平 方 kmで 人 口 約 4 万 人 (2 万 世 帯 )の 郡 で, 郡 下 に 2 つの 地 方 自 治 体 がある. 最 大 で 9mの 高 潮 が 押 し 寄 せ, 高 潮 による 死 者 が 発 生 した. 初 動 においては 外 部 との 通 信 が 遮 断 され, その 応 急 対 策 復 旧 が 強 く 求 められていたとこ ろに 州 間 の 応 援 協 定 である 全 米 相 互 応 援 協 定 (Emergency Management Assistance Compact, EMAC)を 活 用 してフロリダ 州 が 支 援 に 入 り, その 復 旧 に 大 きく 貢 献 している. ニューオリンズ 市 と 比 較 すると 人 口 規 模 や 密 集 度 などで 小 規 模 なので 災 害 対 応 の 範 囲 や 量 は 小 さいが, 死 者 51 名 が 発 生 しており, カトリーナ 災 害 がハンコック 郡 に 与 えた 影 響 に 着 目 すると, かなり 大 きなものであるとい える. ハンコック 郡 が 行 った 災 害 対 応 は, ニューオリンズ 市 と 同 様, ハリケーン 上 陸 前 の 避 難 命 令, 被 災 者 の 避 難 所 への 収 容 と 物 資 の 提 供, 治 安 の 回 復 等 である. 図 4( 前 頁 )はハンコック 郡 の 災 害 対 策 本 部 の 組 織 体 制 を 示 している. ICS の 4 つの 部 門 で 編 成 されている 点 は ニューオリンズ 市 と 共 通 しているが, その 部 門 下 は Emergency Support Function(ESF)という 災 害 時 に 必 要 な 機 能 ごとに 編 成 されている 点 が 異 なっている. 5 章 に 示 すように, この ESF ごとに 対 応 計 画 の 策 定 を 行 った. 4. 地 方 政 府 における 目 標 管 理 型 の 災 害 対 応 の 実 態 ここではニューオリンズ 市 とハンコック 郡 における 災 害 対 応 を 事 例 に, 3つの 視 点 から 目 標 管 理 型 の 災 害 対 応 が どのように 実 践 されていたかを 示 す. 三 点 目 の 権 限 委 譲 の 実 態 を 通 して, 指 揮 本 部 長 の 権 限 とトップダウンの 意 思 決 定 である 指 揮 統 制 についても 明 らかにする. (1) 環 境, 状 況 への 柔 軟 な 対 応 するために 定 期 的 に 対 応 計 画 を 策 定 する 両 地 方 政 府 ともに, 24 時 間 を 一 単 位 とした 計 画 が 策 定 され, 全 体 的 な 目 標 を 定 められていたことが 明 らかになっ た. 目 標 が 設 定 されれば, それに 基 づいた 人 員 配 置 を 行 う ことにつながる. この 点 に 関 しては, 自 治 体 内 部 の 部 局 を 超 えた 人 員 配 置 は 確 認 することができなかった. ただ, 災 害 対 応 機 能 である Emergency Support Function( 以 下, ESF)ごとの 拡 大, 縮 小, 撤 収 という 仕 組 みを 通 して 業 務 に 基 づく 人 員 配 置 を 行 っていた 実 態 が 浮 かび 上 がってき た. そのときのニーズに 応 じて ESF を 立 ち 上 げたり 縮 小 することによって, 柔 軟 な 組 織 体 制 を 実 現 している. ESF とは, 災 害 時 に 被 災 地 で 顕 在 化 する 問 題 を 被 災 者 の 視 点 から 機 能 分 類 したものである. 機 能 ごとに 主 担 当 部 局 と 副 担 当 部 局 が 設 定 される( 表 1). たとえばニューオリンズ 市 において ESF6 ( Mass Care)では 被 災 者 への 食 糧 の 提 供, 住 宅 の 提 供, 心 のケア などが 実 施 された. ニューオリンズ 市 福 祉 部 局 が 主 担 当 と なっているが, 行 政 組 織 のほかに 赤 十 字, 教 会, ユナイテ ッドウェイなどの 非 営 利 団 体 が ESF#6 の 枠 組 みに 基 づい て 協 働 して 被 災 者 支 援 を 行 っている. 図 5 は, 平 時 における 行 政 組 織 ( 右 部 分 )と 非 常 時 にお ける 組 織 体 制 を 示 したものである. 平 時 は 市 長 の 補 佐 をし て 行 政 業 務 の 実 質 的 なマネジメントを 行 うシティマネー ジャーの 下 に, 縦 割 りの 部 局 が 配 置 されている. 災 害 が 発 生 すると 指 揮 本 部 長 をトップとした 4 つの 部 門 が 編 成 さ れるが, そのうち 現 場 の 災 害 対 応 ( 事 案 処 理 部 門 )は ESF の 枠 組 みに 基 づいて 業 務 を 実 行 することとなっている. つ まり, 災 害 時 の 業 務 を 縦 割 りの 部 局 に 落 とし 込 む 仕 組 みと して, ESF が 機 能 している. 表 1 災 害 対 応 機 能 (ESF) 災 害 対 応 機 能 連 邦 政 府 機 関 ESF1 交 通 DOT ESF2 通 信 DHS/IAIP/NCS ESF3 復 旧 にかかわる 公 共 事 業 と 土 木 DOD/UDACE ESF4 消 防 USDA/FS ESF5 危 機 管 理 DHS/EPR/FEMA ESF6 被 災 者 支 援 DHS/EPR/FEMA ESF7 資 源 の 動 員 GSA ESF8 公 衆 衛 生 と 医 療 HHS ESF9 捜 索 救 援 活 動 DHS/EPR/FEMA ESF10 石 油 流 出 危 険 物 質 放 射 性 物 質 EPA ESF11 農 林 USDA ESF12 エネルギー DOE ESF13 治 安 と 安 全 DHS DOJ ESF14 長 期 的 な 復 旧 復 興 DHS/EPR/FEMA ESF15 長 期 の 復 興 と 被 害 軽 減 DHS National Reponse Plan 12) より 作 成 財 務 管 理 部 門 Finance / Administration 指 揮 本 部 長 資 源 管 理 部 門 情 報 作 戦 部 門 市 長 現 場 での 災 害 対 応 Logistics Planning Operation ESF#1 ESF#2 ESF#3 ESF#15 : 主 担 当 図 5 災 害 時 の 体 制 と 平 時 の 組 織 体 制 シティ マネージャー CEO (2) 測 定 可 能 な 目 標 を 設 定 し, 定 期 的 に 災 害 対 応 業 務 を チェックして 改 善 する ICS では 本 部 会 議 を 行 う 目 的 を 目 標 に 向 かって 関 係 する 情 報 の 共 有 と 目 標 達 成 のための 障 害 を 伝 え, 今 後 の 方 針 について 決 定 することである と 明 確 に 定 めている. 実 際 ハンコック 郡 の 本 部 会 議 においては, ESF ごとに, これ までの 目 標, 目 標 の 達 成 度, 今 後 求 められる 課 題, 今 後 の 目 標 を 数 分 で 報 告 することが 求 められていた 14). 被 害 状 況 や 個 別 の 実 施 業 務 の 報 告 ではなく, 目 標 に 沿 って 報 告 さ れている 点 が 特 徴 である. ニューオリンズ 市 においてもこ のような 本 部 会 議 を 定 期 的 に 行 う 体 制 が 徹 底 されていた. いずれの 場 合 も, 事 前 に 両 地 方 政 府 がそのようなルールで 本 部 会 議 を 行 うことを 定 めて 訓 練 をしたわけではない. こ れは 外 部 からの 被 災 地 支 援 に 入 ったフロリダ 州 やノース ヴァージニア 州 などの 助 言 が 生 かされている. ICS という 共 通 の 災 害 対 応 の 作 法, 方 法 論 が 確 立 されているからこそ, 部 局 A 部 局 B 副 担 当 部 局 C 5

6 応 援 側 が 効 果 的 に 災 害 対 応 を 支 援 することができたとみ ることができる. またハンコック 郡 におけるミーティング のスケジュールについては, 朝 7 時 に 全 体 のブリーフィン グ, 10 時 に 戦 略 に 関 する 議 論, 13 時 にはリーダーを 集 めた 会 議, 16 時 に 対 応 計 画 について 話 し 合 う 計 画 ミーティン グ(わが 国 における 本 部 会 議 )が 行 われており, 定 期 的 に 状 況 認 識 と 目 標 についての 認 識 の 共 有 が 行 われているこ とがわかる. (3) 現 場 への 権 限 委 譲 を 行 う カトリーナ 災 害 の 地 方 政 府 の 対 応 において, 現 場 レベ ルで 進 める 業 務 の 方 法 や 内 容 は, かなりの 程 度 で 現 場 の ESF に 任 されていることが 明 らかになった. ニューオリン ズ 市 やハンコック 郡 のいずれの 場 合 も, 本 部 長 は 災 害 対 応 機 能 ESF ごとの 専 門 性 を 尊 重 し, それごとの 仕 事 の 内 容 や 目 標 設 定 は ESF に 委 ねていたことが 確 認 できた(the command is overall responsible for the decisions that are made but you do consult with experts) 14). これは 指 揮 本 部 長 もそ のように 指 摘 していたと 同 時 に, 指 揮 下 に 置 かれた ESF の 担 当 者 の 認 識 (Our structure allows us to be as creative and think quickly on your feet) 14) とも 一 致 していた. 指 揮 本 部 長 の 役 割 は ESF ごとで 設 定 された 目 標 への 修 正, 承 認 にとどまっていた. 承 認 とはいっても, 仕 事 の 内 容 や 目 標 設 定 を 行 ったのは 現 場 の ESF ごとの 担 当 者 であり,その 点 で 本 部 長 の 指 示 や 命 令 によって 現 場 が 動 いたのではなく, 指 揮 本 部 長 の 指 示 の 縛 り 具 合 は 厳 しくなかったといえる. 指 揮 統 制 という 点 で 言 えば, 指 揮 本 部 長 が 行 政 組 織 以 外 の ボランティアや 教 会 まで 指 揮 統 制 することは 困 難 である. ESF という 協 働 の 枠 組 みに 沿 って 行 政 組 織, 民 間, ボラン ティア 組 織 などの 多 様 な 機 関 が 実 施 した 業 務 に 関 して, 本 部 会 議 でも 目 標 に 沿 った 報 告 を 行 っている. 指 揮 統 制 という 関 係 で 業 務 をコントロールするのではなく, 目 標 を 核 にして 複 数 の 組 織 が 連 携 していた. また, 先 述 したよ うに 全 体 の 方 針 は ESF の 活 動 を 方 向 付 けるほど 縛 りはき つくなかったのが 現 状 であった. 軍 隊 や 消 防 と 比 較 して 行 政 組 織 が 扱 う 災 害 対 応 の 領 域 は 広 く,それらすべてに 指 揮 本 部 長 が 目 標 を 設 定 するということは 現 実 的 に 難 しいの ではないかということがうかがえる.ただ 指 揮 本 部 長 は 最 終 的 な 意 思 決 定 権 限 を 有 しており, その 役 割 は 助 言 者 や 相 談 相 手 ではないと 両 政 府 の 指 揮 本 部 長 は 指 摘 している 14). (1) ニューオリンズ 市 ニューオリンズ 市 の 計 画 は, 戦 略 計 画 (Strategic Planning)の 枠 組 みに 基 づきトップダウン 型 で 作 成 されて おり, 市 全 体 としての 戦 略 計 画 とそこで 示 された 目 標 を 実 行 するための 任 務 文 書 で 構 成 されている( 図 6). 作 成 者 は 全 体 計 画 を 書 いた 人 と 同 一 人 物 であり, 全 体 と 個 別 の 計 画 の 整 合 性 がとれ, 全 庁 的 な 目 標 に 基 づいて 組 織 が 動 いた, と 一 見 思 われる. しかし, 実 際 の 目 標 や 目 標 を 実 行 するた めの 任 務 分 担 の 内 容 をみるとそうではないことがわかる. 全 体 目 標 の 中 身 には 24 時 間 のローテーションを 敷 く, 日 報 を 13 時 までに 提 出 するといったことも 含 まれており, 到 底, 組 織 の 全 体 の 方 針 とは 言 いがたい. また 任 務 分 担 の 内 容 をみても, 水 道 や 交 通 を 担 当 する 機 関 に 対 して 復 旧 状 況 と 現 状 のサービスについて 報 告 するようにという 内 容 である. つまり 全 体 の 目 標 を 達 成 する 上 での 各 部 門 への 指 示 になっている. 目 標 ではなく 業 務 リスト に 留 まって いるのが 現 状 であった. 後 述 するが,ハンコック 郡 の 場 合 は, ESF ごとに 対 応 計 画 が 策 定 されていたが, これに 近 い ものとしてニューオリンズ 市 では ESF ごとに 現 状 報 告 書 (Situation Report)が 計 画 部 門 の 状 況 分 析 班 (situation unit, 図 3 参 照 )で 策 定 されており, そこでは ESF ごとに 実 施 した 業 務 の 報 告 が 示 されている.ただし, それは 現 状 報 告 にとどまるもので, ESF ごとに 目 指 すべき 目 標 を 定 め たものではない. ICS201 ICS202 ICS203 ICS204 ICS205 ICS208 Incident Briefing Incident Objectives Organization Assignment List EOC Task Assignment Division Assignment List Position, Name List Meeting Schedule Medical Plan General Safety Message Fire Department Police Department Medical Service Emergency Service Branch USAR Health and Human Branch FEMA North Virginia Fire & Rescue 図 6ニューオリンズ 市 によって 作 成 された 計 画 の 体 系 図 5. 災 害 対 応 戦 略 計 画 の 体 系 と 内 容 ここでは 実 際 に 現 場 で 策 定 されていた 災 害 対 応 戦 略 計 画 の 体 系 と 内 容 について 分 析 する. その 視 点 は, 全 庁 的 な 目 標 と ESF ごとの 目 標 の 関 係, 言 い 換 えれば 前 者 が 後 者 を 束 縛 する 度 合 いである. ここで 言 う 目 標 とは, 災 害 発 生 による 被 災 社 会 をどのような 状 態 までに 回 復, 改 善 さ せるのか という 状 態, 結 果 を 示 したものである. 被 災 社 会 の 回 復 状 態 を 目 標 として 定 め, それを 実 現 するための 手 段 が 業 務 として 位 置 づけられる. 業 務 リストでは, 災 害 対 応 という 業 務 を 行 った 結 果, 被 災 地 や 被 災 者 の 状 況 を どのように 回 復, 改 善 させたのかを 評 価 することはでき ない. 全 体 の 目 標 に 基 づいて 戦 略 を 構 築 して 現 場 が 動 く というトップダウン 型 の 部 隊 の 運 用 を 行 うことによって 効 果 的 な 資 源 活 用 が 可 能 になる. それを 検 証 するには 災 害 対 応 戦 略 計 画 の 体 系 と 内 容 を 明 らかにし, これらが 実 際 に どれだけ 実 現 されたのか, 災 害 対 応 戦 略 計 画 を 策 定 する ことに 効 果 について 考 察 することが 重 要 である. (2)ハンコック 郡 ハンコック 郡 の 計 画 は, 郡 全 体 の 対 応 計 画 と ESF ごと の 対 応 計 画 の 二 つの 計 画 で 構 成 されている( 図 7). ただ, 全 体 の 目 標 をみると ESF ごとの 個 別 の 業 務 を 束 縛 したり, 各 業 務 を 調 整 する 内 容 でもない 実 態 が 明 らかになった. 具 体 的 にみると, そこで 示 されている 目 標 は 人 命 救 助, 被 災 者 支 援, 被 害 調 査 などであり, 優 先 順 位 が 高 い 業 務 が 示 さ れていた.ESF ごとに 対 応 計 画 が 策 定 され, そこで 設 定 し た 目 標 を 本 部 会 議 で 報 告 するといった 実 態 が 明 らかにな った. ニューオリンズ 市 とは 逆 に, 全 体 目 標 の 書 き 手 は 計 画 部 門 の 代 表 者, ESF の 目 標 は ESF の 担 当 者 と 異 なって いる. ここで 注 目 すべき 点 は, ハンコック 郡 の 場 合 は, ESF が 自 立 して 自 己 の 目 標 設 定 や 仕 事 の 管 理 が 行 われていた 点 である. 全 体 からの 方 針 が 徹 底 されないかわりに, この ような 仕 組 みが 全 体 の 業 務 をコントロールする 上 で 重 要 な 役 割 を 果 たしていたのではと 考 えることができる. 計 画 の 変 遷 に 着 目 すると, ハリケーン 上 陸 から 4 ヶ 月 ほ どが 経 過 した 2006 年 1 月 の 対 応 計 画 になると, 全 体 の 目 標 はなくなり, すべて ESF ごとの 目 標 にそれらが 置 き 換 6

7 えられている. また, ESF ごとの 目 標 をみても, 一 日 ごとに する 業 務 の 内 容 が 示 されているだけで 目 標 とはいいがた い. 個 々の ESF ごとに 自 己 で 自 らの 仕 事 を 管 理 しており, その 仕 事 を 統 一 されたフォーマット(ICS Form 202)に 沿 っ て 整 理 したものであり, ESF 同 士 が 共 通 の 目 標 に 沿 って 連 携 するという 類 いのものではない. 災 害 発 生 から 時 間 が 経 過 するほど 戦 略 計 画 の 必 要 性 が 薄 れて 行 ったのではない かと 推 察 できる. また, ハンコック 郡 においてはミシシッピ 州 と 連 邦 政 府 との 連 携 がルイジアナ 州 よりもうまく 機 能 したと 評 価 されているが, それを 裏 付 けるように 初 動 期 においては 対 応 計 画 も 連 邦, 州, 地 方 政 府 レベルが 共 同 で 策 定 していた. ICS という 地 方 政 府 の 指 揮 本 部 長 をトップとした 組 織 体 制 の 中 に 連 邦 や 州 などの 応 援 主 体 が 組 み 込 まれている. ハ ンコック 郡 でこのような 対 応 計 画 の 策 定 やマネジメント の 体 制 が 構 築 できた 陰 には 危 機 対 応 に 熟 練 しているフロ リダ 州 が 支 援 に 入 ったことが 大 きく 貢 献 している. ICS202 ICS204 Incident Objectives Division Assignment List Medical Plan Incident Objectives ESF1 Incident Objectives ESF2 Incident Objectives ESF17 Incident Objectives ESF18 図 7 ハンコック 郡 によって 作 成 された 計 画 の 体 系 図 (3)ミシシッピ 州 を 支 援 したフロリダ 州 と 連 邦 政 府 に よる 計 画 フロリダ 州 は 前 述 した EMAC の 枠 組 みでミシシッピ 州 の 支 援 に 入 り, 州 を 経 由 してハンコック 郡 の 災 害 対 策 本 部 における 通 信 の 確 保 や 体 制 構 築 など 初 動 期 からサポート 行 っている. その 際 にフロリダ 州 は 連 邦 政 府 と 合 同 でハン コック 郡 を 支 援 する 立 場 として 戦 略 計 画 も 策 定 している. この 計 画 をみると, 4 つの 目 標 が 掲 げられており,それを 達 成 するための 業 務 が 目 標 の 下 に 連 なっており, 責 任 機 関 も ESF に 分 担 が 割 り 振 られている( 図 8). 全 体 の 目 標 とその 下 に 連 なる 業 務 の 体 系 が, 本 来 戦 略 計 画 が 意 図 するとおりに 実 現 されていた. さらに, ニューオ リンズ 市 やハンコック 郡 で 示 されている 全 体 の 目 標 とは 異 なり, 被 災 者 の 視 点 にたって 被 災 地 をどのような 状 態 ま で 改 善 させるのかという 結 果 で 示 されている 点 が 優 れて いる. たとえば, 具 体 的 に 目 標 をみると, 目 標 3に 掲 げた 被 災 者 の 安 全 を 確 保 し, 生 活 を 支 援 する という 目 標 は, 到 底 一 日 では 達 成 できる 業 務 ではないが, このような 一 歩 先 の 将 来 を 見 通 した 目 標 の 下 の 戦 略 レベルで 毎 日 改 訂 されているのがフロリダ 州 の 計 画 の 実 態 であった. 6. 結 論 本 論 ではカトリーナ 災 害 における 地 方 政 府 による 災 害 対 応 の 実 態 と ICS の 特 徴 である 目 標 管 理 型 の 災 害 対 応 や 指 揮 統 制 などの 運 用 実 態 について 明 らかにした. このよう な 実 態 から 浮 かび 上 がってきたマネジメントの 効 果 と 課 題 について 指 摘 し, それらをわが 国 における 効 果 的 な 災 害 対 応 に 向 けてどのようにいかしていけばよいかについて 述 べ, これを 結 論 とする. (1) 目 標 管 理 は 軍 隊 型 の 命 令 統 制 モデルの 補 完 概 念 として 機 能 していた ICS では 指 揮 官 の 命 令 は 絶 対 的 でありこれは 組 織 全 体 の 資 源 を 効 果 的 に 運 用 する 上 では 有 効 であるが, 行 政 組 織 では 実 行 がやや 困 難 な 状 況 であることがうかがえた.これ を 補 足 するものとして, ハンコック 郡 で 実 践 されていたよ うな 現 場 における 自 発 的, 創 意 工 夫 による 業 務 の 実 行 があ り, ボトムアップ 型 の 目 標 設 定 を 行 い, 本 部 レベルでは 調 整 と 合 意 を 行 うことを 通 して 組 織 全 体 のコントロールを 行 おうとしていたのが 実 態 であった. 先 述 したように 災 害 対 応 機 能 ごとに 目 標 を 設 定 し, 仕 事 を 管 理 することによ って 全 体 のマネジメントが 行 われていた. 上 から 下 への 命 令 統 制 だけではなく, 下 から 上 への 目 標 の 報 告 が 行 わ れていた. また, 本 部 長 は 軍 隊 における 指 揮 官 のように 厳 格 な 命 令 を 行 って 部 隊 を 動 かすのではなく, 本 部 長 の 意 思 決 定 はトップの 発 案 だけではなく, 現 場 の 調 整 と 合 意 に 基 づいて 行 っている. つまり, 目 標 管 理 が 軍 隊 型 の 命 令 統 制 型 の 災 害 対 応 を 補 完 する 概 念 として 活 用 され たのではないか 考 えられる( 図 9). 指 揮 本 部 長 General Operating Objectives 1 Task1-1 ESF # ミシシッピ 州 全 体 の 対 応 計 画 の 作 成 を 支 援 する Task1-2 ESF # 指 揮 命 令 意 思 決 定 のサポート 災 害 の 全 体 像 今 後 の 予 測 指 揮 命 令 General Operating Objectives 2 被 災 地 における 人 命 救 助 を 支 援 する General Operating Objectives 3 被 災 者 の 安 全 を 確 保 し 生 活 を 支 援 する General Operating Objectives 4 応 援 機 関 の 調 整 を 行 う 身 障 者 や 一 般 の 避 難 所 を 監 視 し 支 援 する 食 糧 飲 料 水 氷 を 配 給 する 医 療 支 援 を 行 う ESF 8 DOF ESF 8 ESF8:Public Health DOF:Department of Finance 図 8フロリダ 州 と 連 邦 政 府 によって 作 成 された 計 画 の 体 系 図 State/Federal EMAC Incident Action Plan(9 月 1 日 ~2 日 ) 事 案 処 理 部 門 情 報 作 戦 部 門 資 源 管 理 部 門 財 務 管 理 部 門 ESF#1 命 令 統 制 型 ESF#2 機 能 ごとの 業 務 管 理 と 目 標 報 告 災 害 の 全 体 像 自 己 統 制 今 後 の 予 測 による 目 標 管 理 ESF#14 情 報 作 戦 部 門 を 役 割 を 果 たすことによっ ESF#15 て 組 織 全 体 の 状 況 認 識 が 統 一 される 図 9 目 標 管 理 と 命 令 統 制 型 の 補 完 性 7

8 Harrald(2006) 13) も 指 摘 しているように, 災 害 対 応 をマ ネジメントするための 命 令 + 統 制 型 と 調 整 コミュニケ ーションは, 互 いに 二 律 背 反 するものであるが, どちらか を 採 用 する, ということではなく, 両 方 を 持 ち 合 わせた 対 応 の 仕 方 を 考 えることが 必 要 であろう. わが 国 においても 指 揮 命 令 系 統 のラインを 明 確 にすることは 必 要 であるが, ある 程 度, 現 場 で 対 応 を 行 う 主 体 が 共 通 の 目 標 を 目 指 して 自 立 的 に 業 務 を 実 施 管 理 していくことが 求 められると いえる. (2) 災 害 対 応 機 能 (ESF)の 確 立 によって, 複 数 主 体 が 協 働 する 枠 組 みが 形 成 されている 平 時 の 部 局 の 延 長 線 上 に 災 害 対 応 業 務 をあてはめるの ではなく, 被 災 地 において 求 められる 災 害 時 の 社 会 サービ スである 機 能 (ESF)によって 業 務 体 系 が 確 立 されているた め,その 枠 組 みによって 関 係 組 織 が 協 働 する 仕 組 みが 成 立 している.(1)で 示 したように, 命 令 統 制 型 の 業 務 運 営 はここで 指 摘 する 協 働 による 調 整 で 補 完 していたが, そ の 前 提 として ESF の 枠 組 みが 必 要 とされるのである. ま た 事 前 に ESF ごとの 対 応 計 画 が 作 成 され, その 機 能 の 目 的, 対 象 とする 業 務, 実 施 体 制, 関 係 する 機 関 が 明 記 されて おり, 平 時 から 関 係 機 関 の 調 整 や 連 携 について 定 められて いる. このような 被 災 地 に 求 められる 機 能, 言 い 換 えれば 災 害 時 に 求 められる 社 会 サービスを 体 系 化 することは, 現 場 への 権 限 委 譲 を 行 い, そこでの 自 発 的 な 業 務 遂 行 を 進 め る 上 でもわが 国 でも 求 められてくるであろう. このような 示 唆 が 得 られる 一 方 で, 以 下 のような 問 題 点 も 明 らかになっている. ニューオリンズ 市 やハンコッ ク 郡 で 策 定 された 災 害 対 応 戦 略 計 画 は, 本 来 それが 意 図 するところの 計 画 のレベルまでには 達 していなかったの が 現 状 であった. 目 標 は 業 務 リストに 留 まり, 評 価 可 能 な 状 態 で 目 標 は 示 されなかったため, 全 体 の 方 向 づけ, 進 捗 管 理 はそれほどできていなかったといえる. このように 全 体 目 標 の 内 容 が 業 務 リストにとどまった 背 景 には, 目 標 や 戦 略 を 定 めることができるほど, 状 況 認 識 が 統 一 され なかったのではないかと 推 測 できる. 直 後 から 内 部 外 部 との 通 信 網 が 機 能 しなかったことによって, 指 揮 命 令 系 統 を 一 元 化 することが 困 難 であったことがこのような 限 界 につながったのではないか. Final Report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina 2) Emergency Magagement Institute, 2005, Incident Command System Review Materials 3) 林 春 男 ほか ハリケーン カトリーナ 災 害 に 対 する 米 国 の 危 機 対 応 地 域 安 全 学 会 論 文 集 No.8 4) U.S. Department of Housing and Urban Development s Office of Policy Development and Research, 2006, Current Housing Damage Estimates Hurricanes Katrina, Rita and Wilma 5) 井 ノ 口 宗 成 林 春 男 浦 川 豪 佐 藤 翔 輔 2005 Incident Command System に 照 らしたわが 国 の 災 害 対 応 における 情 報 処 理 過 程 の 分 析 評 価 地 域 安 全 学 会 論 文 集 No.7 6) 東 田 光 裕 牧 紀 男 林 春 男 2006 ICS の 枠 組 みに 基 づく 効 果 的 な 危 機 対 応 を 可 能 とする 情 報 過 程 (インテリジェ ンスサイクル)のあり 方 地 域 安 全 学 会 論 文 集 No.8 7) P F. ドラッカー 2001 マネジメント - 基 本 と 原 則 (エ ッセンシャル 版 ) ダイヤモンド 社 8) Howitt and Leonard, 2005, A Command System for all Agencies?, Crisis/Response Vol.Ⅰ, Issue 2 9) Buck, D. and Trainor, J. and Aguirre, B.E., 2006, A Critical Evaluation of the Incident Command System and NIMS, Journal of Homeland Security and Emergency Management 10) 近 藤 民 代 越 山 健 治 林 春 男 福 留 邦 洋 河 田 惠 昭 2006 新 潟 県 中 越 地 震 における 県 災 害 対 策 本 部 のマネジ メントと 状 況 認 識 の 統 一 に 関 する 研 究 - 目 標 による 管 理 の 視 点 からの 分 析 - 地 域 安 全 学 会 論 文 集 No.8 11) 小 滝 敏 之 2004 アメリカの 地 方 自 治 第 一 法 規 12) U.S Department of Homeland Security, 2004, National Response Plan 13) John R. Harrald, 2006, Agility and Discipline: Critical Success Factors for Disaster Reponse, THE ANNALS of the American Academy of Political and Social Science,Volume 604, pg256 14) 人 と 防 災 未 来 センター, 2007, ハリケーン カトリーナ 災 害 における 地 方 行 政 の 災 害 対 応 マネジメントに 関 する 研 究 巻 末 ヒアリングテキスト 全 文 DRI 研 究 調 査 レポート Vo.14 補 注 (1)U.S. House of Representiative(2006)では, 地 方 政 府, 州, 連 邦,その 他 の 機 関 の 間 に 一 元 的 な 命 令 系 統 が 存 在 せず, 統 制 がと れなかったことが 災 害 対 応 の 混 乱 を 招 いた 大 きな 原 因 の 一 つだ と 指 摘 し, それを 招 いたのはICSの 理 解 や 訓 練 が 不 十 分 であった ためであるとしている. しかし, そもそもICSが 行 政 組 織 における 危 機 対 応 システムとして 有 効 かどうかについての 検 証 は 行 われ ていないため, その 指 摘 を 裏 付 ける 根 拠 は 十 分 ではないといえる. 本 研 究 における 著 者 らは, ICSを 是 として 運 用 実 態 の 検 証 ではな く, その 運 用 実 態 の 解 明 を 通 じてのICSの 有 効 性 と 限 界 を 明 らか にする 点 であり, それを 通 してわが 国 の 災 害 対 応 を 改 善 する 上 で の 留 意 点 を 探 ることを 目 的 としている. (2)ICS の 5 つの 機 能 の 内 容 や 組 織 体 制 などの 特 徴 などは 井 ノ 口 (2005), 東 田 (2005)などで 詳 しくに 示 されているので, 参 照 されたい. 参 考 文 献 1) U.S. House of Representiative, 2006, A Failure of Initiative: 謝 辞 現 地 におけるヒアリングを 行 うにあたって, ニューオリンズ 市 危 機 対 応 局 のマシュー 氏 にはインタビューに 応 じていただくと 同 時 に 市 部 局 担 当 者 ( 福 祉 部 局 水 道 部 局 )を 紹 介 していただ くという 多 大 な 協 力 をいただいた. またハンコック 県 の 危 機 管 理 監 で 災 害 対 応 の 指 揮 を 執 ったアダムス 氏 には 2006 年 3 月 12 月 と 2 回 にわたる 調 査 に 対 して, 長 時 間 におよぶインタビューに 親 切 に 応 じてた 上 に 数 週 間 にもおよび 災 害 対 応 戦 略 計 画 をご 提 供 いただいた 年 3 月 の 現 地 調 査 では 京 都 大 学 防 災 研 究 所 林 春 男 先 生 を 団 長 とする 文 科 省 の 突 発 災 害 調 査 団 に 合 流 させて いただいている. また, わが 国 における 災 害 対 応 の 問 題 点 を 整 理 するにあたっては, 日 々の 行 政 の 防 災 担 当 者 との 意 見 交 換 がある. 最 後 に, カトリーナ 調 査 を 共 同 して 行 った 人 と 防 災 未 来 センター の 専 任 研 究 員 と 彼 らの 日 本 における 災 害 現 地 支 援 活 動 の 積 み 重 ねによる 知 恵 の 蓄 積 がある. このような 多 くの 方 々のご 協 力 およ び 尽 力 によって 本 研 究 は 成 立 した. この 場 を 借 りて 謝 意 を 示 した い. ( 原 稿 受 付 ) ( 登 載 決 定 ) 8