またがる場合つまり越境環境問題の場合問題への対処はより複雑になる受益圏の政府 ( 加害国 ) が対応しない場合受苦圏の政府 ( 被害国 ) は受益圏の政府に対応を求めるための環境外交を実施することとなるなおこのような越境環境問題の解決の指針については国連人間宣言の原則 21 で国家は

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さみらいせき
5 years ago
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1 地球環境問題への対応と環境外交 ~ 地球温暖化対策を中心に島根県立大学沖村理史はじめに地球環境問題は 21 世紀の世界が対処すべきグローバルイシューズの一つとなっている 1 グローバルイシューズとしての地球環境問題への対処に当たっては全世界的な協力が必要となっておりその協力の形態を巡ってどのように国際制度を設計し地球環境ガバナンスを達成するかが各国政府の課題となっているこれまで国際社会は多国間環境条約 (MEAs) を通じて地球環境ガバナンスを達成しており環境条約交渉を通じて主要国は環境外交を実践している本報告ではまず地球環境問題の位置づけを環境社会学で用いられている受益圏 / 受苦圏という概念から検討してみたいその上で国際関係論で用いられている絶対的利得と相対的利得という分析枠組みから見た環境外交のあり方について検討し最後に気候変動問題を事例にとって環境外交の実践を分析することとしたい 1. 地球環境問題と環境社会学現在日本国内で地球環境問題という言葉を用いる際多くの人々がイメージするのは地球規模の環境問題国際的規模の環境問題そして環境問題の地球規模化の三点であろうこの三つは梶田孝道が提案した受益圏と受苦圏という概念から説明できる 2 環境社会学の分野で良く用いられる受益圏と受苦圏という概念は当該社会システムの機能用件あるいは成員の欲求の充足不充足及び一定の空間的広がりをもった地域的な集合体の二点から定義される 3 梶田は環境破壊が生じたとき環境破壊を生みだした人々地域やそれによって利益を受ける人々地域がいるとともにそれによって被害を受ける人々地域が存在するとし前者を受益圏後者を受苦圏と名付けた受益圏と受苦圏が重なっていない場合受益圏は環境被害を受けずに社会的便益を享受できるのに対し受苦圏は他者の外部不経済を一方的に押し付けられることになる日本における公害問題の多くはこのような非重複型のタイプでありその典型は水俣病である水俣病とは水俣川の上流で操業していたチッソから排出された有機水銀が水俣湾にまで達しその海域の魚介類に蓄積し生物濃縮され汚染された魚介類を食べた市民に健康被害が生まれた例である水俣病の事例は国内環境問題であり受益圏と受苦圏をともに管轄する日本政府が対策をとったことで解決に向かったしかし受益圏と受苦圏が国境を

2 またがる場合つまり越境環境問題の場合問題への対処はより複雑になる受益圏の政府 ( 加害国 ) が対応しない場合受苦圏の政府 ( 被害国 ) は受益圏の政府に対応を求めるための環境外交を実施することとなるなおこのような越境環境問題の解決の指針については国連人間宣言の原則 21 で国家は自国の資源をその環境政策にしたがって開発する主権的権利を有しかつ自国の管轄又は管理下における活動が他国の環境または国家管轄権の範囲外の地域の環境に損害を与えないように確保する責任を有すると定められている 4 これは国家の開発主権を認める一方で国家には他国の環境に悪影響を与えないようにする責務があることを認めたものと解釈されている欧州の酸性雤外交は越境環境汚染を巡る環境外交の一例である 1960 年代から酸性雤問題が深刻化していたスウェーデンでは森林の立ち枯れ湖沼の魚の死滅など多くの環境被害が生じていたこれらの被害は工業化に伴い主に西ドイツやイギリスで大量の石炭を燃焼した結果排出された硫黄酸化物が北海を渡り北欧諸国で雤や雪とともに降下したため生じた北欧諸国は経済協力開発機構 (OECD) 内での働きかけを強め 1970 年 7 月に主に欧州における越境大気汚染の監視を目的とする OECD 環境委員会が設置されたその後 1972 年に開催された国連人間環境会議 ( ストックホルム会議 ) では前述の人間環境宣言が採択されたさらに冷戦下の東西間で数尐ない対話のチャネルとなった欧州安全保障協力会議で協力の対象として環境問題も取り上げられ酸性雤問題への解決の機運が高まった 5 その結果 1979 年には国連欧州経済委員会 (UNECE) のもとで長距離越境大気汚染条約 (LRTAP) が成立したのである欧州では長距離越境大気汚染条約を枠組条約としてその下で硫黄酸化物窒素酸化物など原因物質ごとに議定書がまとめられているこれらの条約議定書作成を通じて欧州では越境大気汚染問題に対する環境外交のノウハウが蓄積されている受益圏と受苦圏が重なっておりしかもその重なりが地球規模に拡大した場合は越境環境問題ではなく地球環境問題となるこの場合は受益圏の人々も環境被害を受けるためその問題を他人の問題ではなく自分の問題としてとらえることができるしたがって越境環境問題と比べ問題に対する人々の意識は高いものになると考えられるしかし地球環境問題のように重なりが地球規模に広がる場合一市民や一政府のみの対応では問題が解決せず必然的に全世界的な国家間協力が必要となるその際には二国間の環境外交にとどまらず多国間外交が行われることとなる他方越境環境問題と地球環境問題とは異なる様相の環境問題を地球環境問題とみなす考え方もあるそれは受益圏と受苦圏は共に国内であるが複数の国々で共通のパターンが見られるような事例であるこれは地球環境問

3 題というよりも環境問題の地球規模化ととらえる方が適切であるこの場合ある国ですでにその環境問題が発生し対策が取られていればそのノウハウを他国に移転することが可能であるしたがって越境環境問題や地球環境問題のように対策をめぐる環境外交は行われずむしろ国際環境協力をどのように実践していくかという点が国際的に注目されるなお本報告ではこれまで見てきた三つのタイプの環境問題のうち地球環境問題に限定して以下の論を進めることとしたい 2. 受益圏と受苦圏概念の発展前節では環境社会学で用いられている受益圏と受苦圏という概念を用いて地球環境問題を整理したこの概念を気候変動問題に当てはめてみると化石燃料をエネルギーとして利用することによる利便性を得る人々が多い地域が受益圏に化石燃料燃焼による二酸化炭素排出により生じた気候変動で苦しむ人々が多い地域が受苦圏となる産業革命以降の近代社会は豊富な化石燃料をエネルギー源とすることによって成立してきたしたがってモノが豊富で快適な生活を送っている人々はその影で化石燃料を基盤とするエネルギーを消費しているため化石燃料による利便性を享受している受益圏で生活していることになる他方気候変動によって様々な人間生活の悪影響が生じており今後拡大していくと予測されているこれらの悪影響を被る人々は受苦圏で生活していることになるこの議論をさらに展開すると二つの課題が生じてくる第一点は受益圏と受苦圏が重なっているという前提を置いた場合重なっている地域をどのように位置づけるかという問題である第二点は受益と受苦は同じ基準で比べられるかという問題である利益という概念は何らかの形で定量化することが可能かもしれないが苦しみという人々によって認識が異なる対象は極めて定性的なものであり定量化することが難しいこのように異なる二つの概念を同じ基準で比べることは難しい実際には受苦圏を設定する際には苦しみの有無を示す際に被害や損害の存在をもとに定量化することで二点目の課題を解決しているだとすれば利益と損害という対概念をさらに利益と費用と置き換えることで経済学でいう費用効果分析の概念を用いることができるのではないだろうかさらには両者を一体化した利得という概念を用いればゲーム理論の分析の蓄積が応用できるのではないだろうか仮に受益圏の人々が認識する利益と受苦圏の人々が認識する被害を利得ととらえることができれば受益圏と受苦圏が重なる地域でもその利得のプラスマイナスと大小を勘案することによりいわば純受益圏と純受苦圏とも呼ぶことができる地域に分けることができる例えば島嶼国は化石燃

4 料をエネルギー源として利用していれば受益圏ととらえることができるが気候変動による海面上昇によって国が沈む恐れがあり受苦圏ともとらえることができる化石燃料利用による便益と海面上昇によって国がなくなる恐れをともに利得ととらえると後者の恐れの方が大きいと判断されその結果純受苦圏と位置づけることができる同様に発展途上国で砂漠化などの脅威に直面している地域も純受苦圏となる受益圏と受苦圏が重なっている場合でも純受苦圏が大きくしかも発言力の強いアクターが純受苦圏に入っていればその社会的な問題への対策を実施することに対する国際的な支持は高まる逆に純受益圏の方が大きければ純受苦圏の人々が抱える社会的問題は政策決定の優先順位が低く位置づけられ純受苦圏の人々は社会的弱者としてその社会問題に苦しみ続けることにもなりかねないしたがって受苦圏の拡大言い方を変えれば環境被害の拡大や明確化は環境対策をとるきっかけになる気候変動問題で言えば気候変動に関する政府間パネル (IPCC) の報告書により気候変動による人間生活への悪影響が明確化することは受苦圏の人々に対して明確なメッセージを伝えることとなり気候変動対策への支持を広げることになる IPCC は 1988 年に設立されほぼ 5 年ごとに報告書をまとめてきておりすでに四回にわたる報告書を公表しているこれらの動きは気候変動問題に対する国際社会の意識を高める役割を果たしている 3. 絶対的利得と相対的利得前節では気候変動問題に対して受益圏と受苦圏の概念を発展させた議論を検討した本節では気候変動対策を検討する上で重要な絶対的利得と相対的利得の概念を紹介することとしたい気候変動問題の原因となる二酸化炭素は化石燃料の燃焼に伴い世界中で排出されている他方ある国で行われた二酸化炭素排出削減による気候変動の抑制によるメリットはその国にとどまらず世界全体に行き渡るしたがって二酸化炭素排出削減のメリットはその消費の非競合性と非排除性を持つため典型的な国際公共財である 6 したがって合理的に行動するのであれば他人の二酸化炭素排出削減行動にただ乗り (free ride) することにより利得を最大化できるしかしその結果もたらされるのは囚人のジレンマの議論によると世界の全アクターが協力せず二酸化炭素排出削減がもたらされないという悲劇的な結末であるそのため気候変動問題に関する環境外交では世界各国が協力して二酸化炭素排出削減を達成することを共通目標としているしかし実際には他国の排出削減努力をより多く自国の排出削減努力をより

5 尐なくし自国にとって有利な立場を取ろうとする行動も数多く見られるこのような状況をどのように捉えるべきであろうか国際関係論では利得を用いて国家の行動を分析する上で絶対的利得 (absolute gains) と相対的利得 (relative gains) に注目する見方が存在する 7 ここで絶対的利得とは費用効果分析に基づくそのアクターにとっての純利得である他方相対的利得とは相手の利得と自らの利得を勘案した利得となる例えば有名な例はライヒによる事例分析があげられるライヒは今後 10 年間でアメリカ経済が 25% 日本経済が 75% 成長するというシナリオとアメリカ経済が 10% 日本経済が 10.3% 成長するというシナリオの二つを設定し多くの人々にアメリカにとってどちらのシナリオが望ましいかを質問した 8 この事例では絶対的利得はアメリカがそれぞれ 25% と 10% 日本が 75% と 10.3% であり絶対的利得を重視すれば前者のシナリオを選ぶことになる他方相対的利得の観点からは日本の成長との差がより大きい前者ではなく差が拡大しない後者を選ぶことになる結果は多くの人々が後者を選び相対的利得を重視していることが実証されたここから得られる示唆は人々は自分の利得を最大化することが常に目的であるとは限らないということであるグリーコは協力を考慮する際には国家は絶対的利得と相対的利得の双方に注目しており絶対的利得があっても相対的利得がなければ協力から抜ける可能性があることを指摘した 9 相対的利得はゼロサムゲームであるため一方がプラスになれば他方がマイナスとなるしたがって協力が成立するためには全ての参加者の相対的利得がゼロつまり公平性が担保された際にようやく成立することとなる絶対的利得が自国と交渉の相手国の双方に利益をもたらすこと (win-win) もあるその場合両者が絶対的利得に基づいて行動すれば協力は成立するであろうしかし相対的利得に基づく行動は必ずしも協力の成立にはつながらないしたがって各国が相対的利得よりも絶対的利得により関心を高めれば国際協力は成立しやすいのである 4. 気候変動対策における利得と環境外交前節でまとめたとおり各国が相対的利得よりも絶対的利得により注目することおよび公平性が担保された交渉成果をもたらすことが国際交渉をまとめる上で重要であることが分かったでは気候変動問題では実際にどのように環境外交を実施すれば良いのであろうかまずは絶対的利得により関心を集めるためには気候変動が進展することによるさまざまな悪影響を明確化することがあげられるすでに述べたとおり IPCC の四回に渡る報告書はその役割を担っているさらに最近では温室効

6 果ガス排出削減にかかる費用 ( 投資 ) とそれによって得られる便益 ( 収益 ) を比較する試みもなされているその一例が世界銀行のチーフエコノミストも務めたスターンがまとめたスターンレビューであり経済学者によって書かれた報告を通じて経済学的にも早期に対策をとることが世界各国にとって大きな絶対的利得をもたらすことが述べられている 10 他方公平性の担保についてはポスト京都議定書交渉の中で議論されている現時点のポスト京都議定書交渉は本年 12 月に開催される気候変動枠組条約第 15 回締約国会議で最終合意を作成することを目指して交渉が進んでいるが数多くの論点を含む極めて複雑な交渉になっており最終合意に至ることは容易ではない 11 この交渉を公平性という観点から見れば重要なポイントは南北間の公平性北北間の公平性そして南南間の公平性が担保されることにある京都議定書では発展途上国には国別数値目標は課されずそれに反発したアメリカは京都議定書を批准していないその結果京都議定書に合意した 1997 年当時世界最大の二酸化炭素排出国であったアメリカが参加しない国際協定となっておりその実効力は薄まってしまったまたアメリカの京都議定書からの離脱は北北間の公平性を著しく欠くものであり他の先進国の失望感は非常に大きいポスト京都議定書では北北間の公平性を担保するうえでもアメリカの参加は不可欠であるしかしアメリカは京都議定書の締約国でないため京都議定書に基づく国際交渉ではアメリカを含む議論が成立していないそのため現在はアメリカも締約国である気候変動枠組条約の下での国際交渉が注目されているこの交渉では第 13 回締約国会議での合意文書 ( バリロードマップ ) に基づき先進国の排出削減と発展途上国の排出削減は分けて議論することとなっている 12 しかし 2007 年にはそれまで世界最大の二酸化炭素排出国であったアメリカを中国が追い抜いており発展途上国全体の二酸化炭素排出量が先進国の排出量を追い抜くのも間近に迫っている 13 したがって先進国はより南北間の公平性を意識しつつある前述した通り交渉の大枠が決まった第 13 回締約国会議では全体としての合意が成立することを優先したため先進国の排出削減と発展途上国の排出削減は分けて議論することとなったがそれは発展途上国の全てが国別数値目標から除外されることに同意したわけではない先進国は発展途上国の一部の国にも先進国が求められている国別数値目標に近い仕組みの導入を求めている他方発展途上国は気候変動枠組条約に盛り込まれた共通だが差異ある責任原則をたびたび引用して発展途上国に新たな約束を追加することに強く反発しているそのギャップは大きいそこで議論されるのが南南間の公平性である現在の気候変動交渉におけ

7 る先進国と発展途上国の線引きは 1992 年当時の OECD 加盟国を基準としたものでその後 OECD に加盟した韓国やメキシコなどは気候変動枠組条約上発展途上国に分類されているしかし韓国の一人当たり二酸化炭素排出量は附属書 I 国 ( 先進国 ) の平均値に肉薄しており産油国の一人当たり二酸化炭素排出量は附属書 I 国 ( 先進国 ) の平均値を超過している国も複数見られる 14 また BRICs と呼ばれる経済成長を続ける人口大国からは今後相当量の二酸化炭素排出量が見込まれるその一方で一人あたり二酸化炭素排出量が非常に低い途上国は数多い低開発国 (Low Developing Countries: LDC) と呼ばれる国は気候変動枠組条約上非附属書 I 国と位置づけられている発展途上国 (151 カ国 ) の約 3 分の1を占める 48 カ国とその数は多いものの世界に占める二酸化炭素の排出量は極めて限られたものである 15 しかし発展途上国内のこのような差異が交渉の中で議論となるケースは尐ないそれは発展途上国内で南南間の公平性を議論することは発展途上国が一枚岩で交渉に臨めず先進国との間での交渉力を低下することを発展途上国政府が理解しているからであるとはいえ発展途上国の中でも二酸化炭素排出量が相対的に多い国が対策を強化しないことを先進国は看過しないであろうなぜならばそれは南北間の公平性が担保されないと先進国がみなしているからである 5. まとめ以上環境社会学で用いられている受益圏と受苦圏の議論から地球環境問題を位置づけ国際関係論で議論されている絶対的利得と相対的利得の概念から環境外交のあり方を検討してきた前節までの結論をまとめると各国が他の国々との間の相対的利得よりも低炭素型社会建設に投資し気候変動によってもたらされる悪影響を回避することで得られる絶対的利得により関心を持つことが国際合意を成立させる上で重要であるそのためには主要国が他国の動向に関係なく自国の排出削減努力を積み上げあうことが必要であろうそうすることにより世界全体で排出削減が進むことになりそれによって気候変動の悪影響の回避という絶対的利得を各国が得られるからである日本政府は政権交代後の新政権が気候変動問題に積極的な姿勢を示し国連気候変動サミットで鳩山首相が 2020 年までに 1990 年比 25% 削減を目指すという目標を掲げたこれより先に政権交代が行われたアメリカでもオバマ政権は気候変動問題に積極的な姿勢を目指しており気候変動対策法案はすでに下院を通過し上院で審議が行われている世界最大の二酸化炭素排出国になった中国も胡錦濤主席が GDP 当りの二酸化炭素の排出量を 2020 年までに 2005 年より顕著に下げるよう努力すること 2020 年までに非化石エネルギー資源消費の比率を 15% に達するように努力すること 2020 年には森林面積を 2005 年比で

8 4000 万ヘクタール増加させるよう努力すること低炭素経済と循環型経済を発展させることを目指すという政策を掲げている他国の動向に関わらずこれらの努力を上積みすることが重要であろうまたポスト京都議定書交渉での環境外交では南北間の公平性北北間の公平性そして南南間の公平性が担保されることが重要である他国の交渉スタンスを批判し自らの相対的利得を高めることは公平性を欠く方向に交渉を進めることになり交渉合意を妨げる要因になる各国が認識する公平性の基準は各国ごとに異なり共通の基準を設けることは簡単ではないため公平性のある合意をまとめることは非常に難しいとはいえ各国が自国の相対的利得は最大化されないものの公平性は担保される方向に向けて環境外交を実施しない限りあと 1 カ月強と迫った COP15 での合意はまとまらないであろうお互いの公平性基準を相互理解し尊重しつつ相互信頼を高めお互いが公平だと納得する合意に向けた外交努力が今後必要になるであろう 1 グローバルイシューとしての地球環境問題の位置づけについては拙稿グローバル井シューズとしての地球環境大芝亮編著国際政治学入門ミネルヴァ書房 2008 年ページ参照 2 梶田孝道テクノクラシーと社会運動東京大学出版会 1988 年 3 海野通郎環境破壊の社会的メカニズム飯島伸子編環境社会学有斐閣 1993 年 4 広部和也臼杵知史編集代表解説国際環境条約集三省堂 2003 年 3-4 ページこれに先立ちアメリカとカナダとの間ではカナダのトレイル精錬所から排出された煤煙が国境を越えてアメリカ側の農地や植物に悪影響を与える出来事が生じていたこの問題は仲裁裁判に付され国家は自国内の活動が国外の環境や財産に対して被害を与えないように監督する責任を有するとする判決が出されている磯崎博司国際環境法信山社 2000 年 19 ページ 5 ソ連側の役割を大きく評価する資料としては Valentin Sokolovsky, Fruits of a cold war, in Johan Sliggers and Willem Kakebeeke eds., Clearing the Air: 25 Years of the Convention on Long-range Transboundary Air Pollution, United Nations, 2004, pp.7-15, 参照 6 国際公共財の議論についてはインゲカールイザベルグルンベルグマーク A スターン著 FASID 国際開発研究センター訳地球公共財 - グローバル時代の新しい課題日本経済新聞社 1999 年参照 7 絶対的利得と相対的利得にかんしては David A. Boldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Columbia University Press, 1993, が包括的な分析を行っている 8 Michael Mastanduno, Do Relative Gains Matter?: America s Response to Japanese Industrial Policy, in David A. Boldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Columbia University Press, 1993, p.250. なおライヒのもとの研究は Robert Reich, Do We Want U.S. to Be Riche or Japan Poor?, Wall Street Journal, June 18, Joseph M. Grieco, Anarchy and the Limits of Cooperation, in David A. Boldwin, ed., Neorealism and Neoliberalism: The Contemporary Debate, Columbia University Press,

9 1993, pp Nicholas Stern, The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge University Press, 例えば本年 9 月末から行われた作業部会で議論のたたき台となったポスト京都議定書案は 181 ページにもわたる長文で数多くの論点と論点ごとの代替案が含まれておりその合意をまとめることは容易ではない FCCC/AWGLCA/2009/INF.2, Sep. 15, FCCC/CP/2007/L.7, Dec. 15, 国際エネルギー機関 (IEA) の最新の報告によるとセクトラルアプローチに基づく計算方法で中国とアメリカの 2007 年の二酸化炭素排出量はそれぞれ 6028Mt-CO2 と 5769Mt-CO2 であるまた先進国 ( 附属書 I 国 ) と発展途上国 ( 非附属書 I 国 ) の排出量は 1997 年当時はそれぞれ 13,438 Mt-CO2 と 8,513 Mt-CO2 であったのに対し 2007 年はそれぞれ 14,259 Mt-CO2 と 13,681 Mt-CO2 とかなり接近してきている IEA, CO2 Emissions from Fuel Combustion Highlights 2009 Edition, IEA, 具体的にはバーレーンクウェートサウジアラビア UAE オマーンカタールがそれに当たる Ibid. 15 BRICs のうちロシアは気候変動枠組条約上先進国とされる附属書 I 国に組み込まれているなお各国の位置づけについては Joanna Depledge, The Road Less Travelled: Difficulties in Moving between Annexes in the Climate Change Regime, Climate Policy, vol.9, no.3, p.275, の図 1 が簡単に全状況を整理している

参考資料 1 約束草案関連資料中央環境審議会地球環境部会 2020 年以降の地球温暖化対策検討小委員会産業構造審議会産業技術環境分科会地球環境小委員会約束草案検討ワーキンググループ合同会合事務局平成 27 年 4 月 30 日

参考資料 1 約束草案関連資料中央環境審議会地球環境部会 2020 年以降の地球温暖化対策検討小委員会産業構造審議会産業技術環境分科会地球環境小委員会約束草案検討ワーキンググループ合同会合事務局平成 27 年 4 月 30 日参考資料 1 約束草案関連資料中央環境審議会地球環境部会 2020 年以降の地球温暖化対策検討小委員会産業構造審議会産業技術環境分科会地球環境小委員会約束草案検討ワーキンググループ合同会合事務局平成 27 年 4 月 30 日約束草案の提出に関する各国の状況 (2015 年 4 月 28 日時点 ) 2015 年 4 月 28 日時点で 7 か国 1 地域 (EU28 カ国 ) が約束草案を提出