災害想定 内閣府中央防災会議資料 地域防災計画等 港湾施設の脆弱性評価 被害想定 応急復旧目標の設定 船社 荷主 船舶代理店へのヒヤリング ( 輸送需要 復旧期間の想定 ) 復旧目標期間 優先順位の設定 ボトルネック ( 阻害要因 ) の抽出 必要な資源( ヒト, モノ, 情報 ) 復旧期間等 ある

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1 港湾の事業継続計画による災害対応力の強化について 山嵜一雄 1 清水毅 1 1 新潟港湾 空港整備事務所沿岸防災対策室 ( 新潟市中央区入船町 ). 東日本大震災での教訓に基づき, 港湾における災害対応力の強化を目指した取り組みが進められている. 本論文では港湾の事業継続計画の目的, 策定における検討事項 ( 港湾施設の脆弱性評価, 応急復旧目標の設定, 事業継続のボトルネックの抽出と対応策等 ) 及び新潟県の重要港湾 ( 新潟港 佐渡地域港湾 ) での事業継続計画の策定状況等について整理し, 事業継続計画の今後の課題と取り組みについて報告する. キーワード事業継続計画, 港湾 BCP, 脆弱性評価, ボトルネック 1. 港湾における事業継続計画 (1) 背景と目的我が国は, 地震, 台風等の自然災害の脅威にさらされており, 港湾においては, 地震, 津波及び高潮 高波等に備えるため, 耐震強化岸壁, 防波堤, 防潮堤等の整備が行われてきた. 近年の経済のグローバル化に伴って, 災害や事故等による企業や行政機関の業務停止が関連企業や人々の生活に影響を及ぼすようになり, 港湾においても大規模災害に備え 港湾物流機能の 継続 と 早期復旧 を図るための事業継続計画 ( 以下 港湾 BCP ) の策定とこれに基づく施策の実施が必要とされている. ( ヒト, モノ, 情報等 ) が損傷を受け, 港湾機能が中断した場合に残存能力で優先される業務を継続させ, 許容される活動レベルを保ちながら許容される期間内に復旧できるよう, 前もって優先すべき業務, 復旧目標とその代替資源の準備や災害発生時の対応方法を規定したものである. (3) 港湾 BCP の検討対象港湾物流はターミナルとこれにアクセスするための航路 泊地, 道路 ( 緊急輸送道路迄の経路を含む ) 及び防波堤等で構成される施設が正常に機能することによって成り立つ. よって, この港湾物流ルートを検討対象とする. 図 -2 港湾 BCP の検討対象 2. 港湾 BCP 策定における検討事項 図 -1 事業継続計画 (BCP) の意義 (2) 港湾 BCP の定義港湾 BCP とは, 大規模災害の発生により各種の資源 一般的な港湾 BCP の策定フローを図 -3 に示す. 本フロー図に基づき, 港湾 BCP 策定における主な検討事項について以下で述べる. (1) 港湾施設の脆弱性評価

2 災害想定 内閣府中央防災会議資料 地域防災計画等 港湾施設の脆弱性評価 被害想定 応急復旧目標の設定 船社 荷主 船舶代理店へのヒヤリング ( 輸送需要 復旧期間の想定 ) 復旧目標期間 優先順位の設定 ボトルネック ( 阻害要因 ) の抽出 必要な資源( ヒト, モノ, 情報 ) 復旧期間等 あるため, 事前に合意しておくことが望ましい. このため, コンテナ, バルク,RORO といった貨物の種類の違い, 国と港湾管理者, 港湾運送事業者と船社及び臨海部工場 荷主企業等の役割分担に留意し, 災害発生後の復旧活動を実施するための体制や手順, 資機材の運用等について定める. b) 事前対策ボトルネックを解消するための対応策は, 多岐にわたり, すぐに実行出来るものから時間を要するものまで様々である. 事前対策 では, 平常時に準備しておく対策として応急復旧のための資機材の備蓄や防災訓練の実施等の対策を定める. なお, 重要な港湾物流施設については, 施設の耐震化等も念頭に置く. 事前対策 施設の耐震化 資機材の備蓄 フィードバック 図 -3 港湾 BCP 策定フロー図 災害時の行動計画 復旧活動の体制 手順 資機材の運用 BCP 訓練等の実施 a) 災害想定内閣府中央防災会議発表の想定地震や地域防災計画を活用し, 最大クラスの地震 津波を想定する. b) 被害想定港湾物流を継続するためには, 岸壁, 防波堤, 航路 泊地, 道路及び荷役機械等の施設が必要となる. これら施設をリストアップし, 想定した災害が発生した場合の被害状況を想定する. (2) 応急復旧目標の設定災害発生後の輸送需要は, 東日本大震災等の過去の震災における荷主企業の操業開始時期や貨物の輸送需要の事例から想定するか, 荷主企業へのアンケート, ヒヤリングを実施し, 震災後の貨物量の見通しを確認して想定する. (3) ボトルネックの抽出回復目標を超えるものがボトルネックである. 回復目標を達成する上での阻害要因 ( ボトルネック ) を必要な資源 ( ヒト, モノ, 情報 ) と復旧期間の視点から抽出する. (4) 継続 早期復旧 に向けた対応策の検討ボトルネックを解消するための方策を以下の視点から検討する. a) 災害時の行動計画震災発生後, 関係機関の役割分担が不明確であると, 指揮命令系統の混乱や意志決定の遅れにつながる恐れが 3. 事務所管内における港湾 BCP 策定状況 2013 年度には, 新潟港及び佐渡地域港湾 ( 両津港 小木港 赤泊港 二見港 ) の港湾 BCP を策定した. ここでは, 主に新潟港港湾 BCP について述べる. なお, 津波に対する BCP の検討は,2014 年度に行う予定である 年 3 月 20 日佐渡地域港湾港湾 BCP 策定 2014 年 3 月 25 日新潟港港湾 BCP 策定 (1) 港湾 BCP 協議会の設置港湾においては, 多種多様な業種の企業により貨物の物流がなされており, 震災後の港湾機能を早期に復旧するためには, 港湾関係機関等 ( 船社, 港運事業者, 荷主, 行政機関等 ) の間で以下に示す情報の共有と連携が必要である. 関係者間の情報共有 回復目標の共有 荷主企業への一元的かつ正確な情報共有 平時からの緊密な関係形成 災害時の情報共有と復旧活動における連携これらの実現に向け, 平時から港湾関係機関が直接顔を合わせ, 情報共有と合意形成を行うことが出来る港湾 BCP 協議会を設置することが有効であり, 新潟港及び佐渡地域港湾において, それぞれ港湾 BCP 協議会を設立している. なお 当事務所は新潟県港湾管理者と共に協議会事務局を担務している. 港湾 BCP 協議会の構成を図 -4 に示す 年 3 月 15 日新潟港港湾 BCP 協議会設立 ( 協議会構成員 :32 機関 ) 2013 年 10 月 25 日佐渡地域港湾港湾 BCP 協議会設立 ( 協議会構成員 :25 機関 ) (2) 港港施設の脆弱性評価 a) 想定地震想定地震は, 港湾において発生するものと想定される地震動のうち, 最大規模の強さを有するレベル 2 地震

3 4 道路道路の被害程度は, 地下埋設物の有無により異なることが考えられる. 道路直下の埋設物の状況が判らないため, 市街化を判断基準として 液状化しやすさマップ や 標高地形図 を基に, 応急復旧が比較的容易と思われるルートを検討した. 5 荷役機械免震化等の機能が付加されていない荷役機械については, 長期間使用できないものと仮定した. 図 -4 港湾 BCP 協議会の構成 動である直下地震 M6.5 とした. b) 被害想定 1 係留施設応急復旧により短期間で使用可能か否かの判断が必要とるため, 被害程度による判断基準を表 -1~ 表 -3 のとおり定めた. 新潟港 ( 東港区 ) の主要な公共岸壁の被害状況を図 -5 に示す. 2 外郭施設 ( 防波堤 ) 地震動の作用だけで防波堤が倒壊する可能性は極めて小さいため, 防波堤の被害は, 港湾活動に支障を及ぼさないと仮定した. 3 水域施設 ( 航路 泊地 ) 地震動の作用だけでも, 港湾貨物等が海へ漂流する可能性があるため, 航路 泊地の啓開が必要であることを前提に計画を策定した. 表 -1 港湾構造物の許容被害程度 許容被害程度 構造被害 ( 直接被害 ) 機能被害 ( 間接被害 ) 被害程度 Ⅰ: 使用可能 無被害ないし軽微な被害 機能維持ないし軽微な機能低下 被害程度 Ⅱ: 補修可能 限定被害 短期間の機能停止 被害程度 Ⅲ: 非崩壊限界 著しい被害 ( 崩壊はしない ) 長期間の機能停止ないし機能喪失 被害程度 Ⅳ: 崩壊 構造喪失 機能喪失 表 -2 重力式岸壁の許容被害程度基準の目安 許容被害程度 被害程度 Ⅰ 被害程度 Ⅱ 被害程度 Ⅲ 被害程度 Ⅳ 壁体本体法線変形率 (d/h)* 1.5% 未満 ** 1.5~5 5~10% 10% 以上 海側への残留傾斜角 3 未満 3~5 5~8 8 以上 エプロン エプロン上の段差 0.03~0.1m 未満 エプロン背後地間の段差 0.3~0.7m 未満 海側への傾斜 2~3 未満 * d: 壁体天端高の残留水平変位 H: 重力式壁体の高さ ** 代替基準に 法線の出入りが30cm未満 もある 表 -3 矢板式岸壁の許容被害程度基準の目安 許容損傷程度 損傷程度 Ⅰ 損傷程度 Ⅱ 損傷程度 Ⅲ 損傷程度 Ⅳ 残留変位矢板 正規化水平変位 1.5% 以下 (d/h) 1.5~5 5~10% 10% 以上 海側への傾斜角 3 以下 3~5 5~8 8 以上 エプロン段差 最大応答矢板根入上部弾性 ( 許容率内 ) ( 許容率内 ) 根入部 弾性 弾性 ( 許容率内 ) タイロッド 弾性 弾性 アンカー 弾性 弾性 ( 許容率内 ) (3) 応急復旧目標の設定防災拠点として, 被災者の避難, 緊急物資の迅速かつ確実な輸送を確保する 緊急物資輸送, 離島 ( 佐渡島 ) への人流 物流を確保する フェリー航路 及びサプライチェーン, 地域産業に及ぼす影響を低減する コンテナ航路 等について, 地域防災計画, 過去の震災の事例等から応急復旧目標を設定した. 新潟港の機能別復旧目標を表 -4 に示す. (4) ボトルネックと対応策応急復旧目標を達成する上での阻害要因 ( ボトルネック ) を必要な資源 ( 人 物 情報 ) と復旧期間の視点から, 情報伝達 共有 要員 資機材の確保 並びに 初動時及び応急復旧時の対応 について抽出した. 新潟港のボトルネックと対応策を表 -5 に示す. また, 港湾関係機関の役割分担の一例を表 -6 に示す. 4. 港湾 BCP の今後の課題 2013 年度に策定された 新潟港港湾 BCP 佐渡地域港湾 BCP では, 港湾関係機関が協働 連携して取り組む BCP のアウトラインを示した. 港湾 BCP に記載されるべき内容は 港湾物流に及ぼす災害の想定 港湾物流の回復目標の設定 回復目標を達成する上でのボトルネックの抽出 ボトルネック解消のための対応 である. 港湾 BCP 協議会において抽出された課題を踏まえ, これら 4 項目に関する港湾 BCP の今後の課題について表 -7 に示す. 今後, 実効性のある港湾 BCP を目指し,BCP 協議会において課題の解決に向け検討を行う. 表 -4 新潟港の機能別復旧目標 機能 応急復旧目標 緊急物資輸送 発災後 3 日以内 フェリー ( 佐渡航路 ) コンテナ 一般貨物 利用できない場合は 代替施設 ( 港 ) を考える 発災後 14 日以内 発災後 14 日以内

4 図 -5 新潟港 ( 東港区 ) の係留施設被害状況 項目 情報 表 -5 新潟港におけるボトルネックと対応策 ボトルネック対応策災害時にとるべき行動 情報伝達 共有の 連絡体制の構築途絶 情報共有の段階 内容の調整 事前対策 衛星電話 無線等の設置 システム データのバックアップ 資源の確保 初動 復旧時の対応 被災による人員の不足 復旧資機材の不足 活動拠点施設の被災 係留施設 荷役機械等の損傷 水域施設の啓開 道路の被災 災害初動時 復旧時に係る要員の確保 対応可能要員の確保 復旧資機材 燃料等の確保 資機材の備蓄 点検により被災状況を把握し 活動拠 活動拠点施設の分散化点を確保 復旧優先順位の決定 物資輸送体制の構築 水域施設の啓開方法の決定 道路啓開の優先順位の決定 応急復旧等に係る協定 代替施設 ( 港 ) 利用に係る協定 重要な港湾物流施設の耐震化, 免震化 復旧順位の決定方法及び関係機関との共通認識の醸成 機雷残存海域における航路啓開に係る関係機関との情報共有 調整 道路啓開に係る関係機関との情報共有 調整

5 表 - 6 新潟港における港湾関係機関の役割分担の一例 役割 ( 主担当 従担当 協力 ) 港湾 新整潟備 新潟 船港舶運 海上 工事 他の 手順 ( 回復段階 ) 対応 管港事海代業運 関理湾務上理者送測係 調整事項等 者 所空港 保安部 店 事業者 量業者 者 備考 他の関係者 1 体制構築避難 安全確保 人員参集 安否確認 関係者は 発災後直ちに最寄りの避難所等に避難するなど安全確保 要員は安全を確保した上で 所定の場所に参集 避難ルート 避難場所の確認 周知 避難行動計画の策定 参集可能人員の想定と参集人員不足に対する対応検討 公表されている新潟市避難場所一覧 聖籠町避難場所一覧を参照 夜間 休日発生への備え 2 被災調査 ( 一次調査 ) 岸壁 道路等 利用者等による一次調査 ( 散乱物の調査を含む ) 利用者等は 簡易な調査に基づく被災状況を港湾管理者へ報告 調査方法 役割分担等の調整 3 利用可否の判定利用可否の判断 港湾管理者等は 一次調査に基づき施設の利用可否を判断 4 緊急物資荷揚げ岸壁の決定緊急物資荷揚げ岸壁の決定 港湾管理者は 県災害対策本部 市 町防災部局と調整し 緊急物資荷揚げ岸壁を決定 5 施設の応急復旧 航路啓開 岸壁 道路等 国と県の作業範囲の分担の決定 新潟港湾 空港整備事務所と港湾管理者は 応急復旧の作業範囲を決定 県災害対策本部 市 町防災部局 原則として 国有港湾施設は北陸地方整備局が復旧 応急復旧に着手 工事業者 港運業者は 港湾管理者等の要請により 応急普及に着手 まず 大型の障害物の除去等必要最小限の応急復旧 ( 港湾管理者は障害物の仮置場を確保 ) 受注 復旧工事関係事業者との調整 航路 泊地 航路標識等の応急復旧 障害物 ( 漂流物 沈没物 ) の引揚げ 処理 航路の水深の確認 新潟海上保安部等は 航路標識等を応急復旧 工事業者は 港湾管理者等の依頼により 障害物を引揚げ 処理 港湾管理者は 障害物の仮置場 ( 有価物の保管場所を含む ) を確保 許可 測量業者は 港湾管理者等の依頼 により 水深を確認 許可 受注 受注 民営埠頭 機雷探査に関する調整 ( 西港 ) 流出物に係る回収ルール等 ( 所有権放棄等 ) の調整 輸出入貨物に係る税関との調整 流下物に係る河川管理者との調整 障害物引揚げと深浅測量の工程調整 海上自衛隊 税関 サルヘ ーシ 会社 信濃川下流河川事務所 表 -7 港湾 BCP の今後の課題項目課題 災害の想定回復目標の設定ボトルネックの抽出ボトルネック解消の対応 1 想定津波の設定及び津波発生時の外力等による港湾施設の被害想定 2 道路 橋梁等の被災リスクの検討 1 復旧目標期間の設定方法 2 復旧優先順位の決定方法及び関係機関との共通認識の醸成 3 企業 BCP 作成の促進 1 協議会構成員の役割 協働体制の充実化 2 被害状況調査の具体的手法と実施範囲 分担の明確化 3 想定津波を考慮したボトルネックの抽出 4 機雷等残存海域における航路 泊地啓開の方法の検討 1 情報集約者が被災した場合の代替者の選定 2 情報共有 伝達手段など具体的な運用方策 ( 通信機器の非常用電源 燃料の確保等 ) 3 同時に被災しない隣接港湾の代替利用を含めた検討

6 図 -6 PDCA サイクルによる見直し 改善 5. 今後の取り組み 新潟県の港湾において, 大規模災害時等の港湾物流機能の 継続 早期復旧 を目的として, 港湾 BCP の策定を行った. しかしながら, 多くの検討課題が残されており, 図 -6 に示す PDCA サイクルにより継続的に見直し, 改善を行うことが必要である. (1) 港湾 BCP の訓練 2014 年度の港湾 BCP 訓練は, 情報伝達訓練及び被害状況調査訓練を予定している. 情報伝達訓練では, 災害初動時における港湾関係者の役割分担の醸成及び情報共有化に関する訓練を実施する予定である. 被害状況調査の訓練では, 係留施設の被害状況調査の習熟及びこれを基にした係留施設の利用可否の判定基準の習熟を図ることを目的として実施する予定である. (2) 津波を想定した港湾 BCP の策定新潟県防災局より公表された津波浸水計算結果を基に, 港湾周辺の被害想定, 避難計画, 航路 泊地の啓開方法を中心とした港湾 BCP を策定する予定である. (3) 直江津港 BCP の策定直江津港では,2013 年度に港湾関係 26 機関 ( 港湾関連企業及び警察, 消防, 港湾関連行政機関等 ) が参加する港湾 BCP 協議会を設立 (2013 年 11 月 29 日 ) しているが, 本格的な港湾 BCP の検討は,2014 年度に行うこととしている. なお, 直江津港 BCP では, 当初から津波を含めた港湾 BCP の作成を目指している. 6. まとめ 新潟県内における港湾 BCP の策定状況及びその課題について述べてきたが, 今回策定した港湾 BCP は, そのアウトラインを示したものに過ぎない. 今後, 関係機関及び関係事業者との深化 調整を図ることにより諸課題を解決し, 港湾の災害対応力の強化に努めたい.

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