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1 九州東岸地域の港湾における地震 津波対策の方針 ( 案 ) 1. はじめに東北地方太平洋沖地震では これまでの想定をはるかに超えた巨大な地震 津波が発生し 東日本太平洋側の港湾及び背後地に甚大な被害をもたらすとともに わが国の経済 産業活動にも深刻な影響を及ぼした これを踏まえ 中央防災会議は昨年 9 月 28 日に 東北地方太平洋沖地震を教訓とした地震 津波対策に関する専門調査会報告 を公表した この報告の中で あらゆる可能性を考慮した最大クラスの巨大な地震 津波に対する検討が必要とされている これを受け 南海トラフの巨大地震モデル検討会では 南海トラフの巨大地震について 今年 3 月 31 日に各地域における震度分布 津波高を公表した また 交通政策審議会港湾分科会防災部会は 今年 6 月 1 3 日に 港湾における地震 津波対策のあり方 をとりまとめた 九州では近い将来発生が懸念される東南海 南海地震や日向灘地震などにより東岸地域において津波の来襲が懸念されている 本地域の港湾は 物流や人流の拠点としてわが国の海上輸送ネットワークを構成しており また 港湾やその背後には鉄鋼 化学 石油 自動車 半導体 太陽光発電等のわが国の産業の中心的役割を担う事業所や わが国の畜産を支える飼料基地等が立地している こうした中で 大規模な地震や津波により九州東岸地域の港湾が被災し 港湾機能が低下した場合には 海上ルートからの救援物資の輸送等が困難となること 港湾における生産活動の停止や国際 国内の海上輸送ネットワークが寸断され本地域の経済 産業活動の再開 回復を遅らせること さらに わが国の経済 産業活動を停滞させることにもなりかねない 加えて 臨海部に立地する企業が大きな被害を受け 撤退を余儀なくされた場合には 地域社会に影響を与える可能性もある このため大規模な地震 津波から港湾における人命 財産を守り 発災後においても一定の港湾機能を維持し 速やかに復旧することにより 被災地域の早期復旧 復興を支え さらにわが国と地域の経済を支えていくことが求められる このような観点から 昨年 10 月 国土交通省九州地方整備局と九州東岸 3 県の港湾管理者 ( 大分県 宮崎県 鹿児島県 ) は 九州東岸地域の港湾における地震 津波対策検討会議 を共同で設置し 関係市町村や民間事業者等と 本地域の港湾における地震 津波対策のあり方について検討を進め その場で得た様々な意見等をもとに 今後の九州東岸地域の港湾における地震 津波対策の方針をとりまとめた 今後 南海トラフの巨大地震モデル検討会で検討されている想定津波等を踏まえ 地震 津波に対して 港湾の利用を速やかに可能とするための計画を各 1

2 港湾で策定するとともに これを支える広域的支援体制を具体化することとする 2. 港湾における地震 津波対策の基本的な考え方これまでの津波対策では 過去に繰り返し発生し 今後も発生の可能性が高い津波を想定してきた しかしながら 東日本大震災における津波は この想定を大きく上回り甚大な被害を発生させた 今後の津波対策を構築するにあたっては 発生の可能性が高い津波を超える津波も想定した対策をとる必要がある (1) 発生頻度の高い津波 に対する防護目標発生の可能性が高い津波 ( 以下 発生頻度の高い津波 という ) とは その地点において概ね数十年から百数十年に一回程度の頻度で発生する規模の津波とする 発生頻度の高い津波に対しては 人命を守る 財産を守る 経済活動を継続させる ことを目標とする このため 堤内地( 防潮堤などに守られている土地 ) への浸水 ( 防潮堤からの越流 ) を防止できるように計画 設計する また 堤外地 ( 防潮堤などより海側の土地 ) では浸水が想定されるが 人命を守るとともに 港湾の産業 物流への影響が軽微であり早期に復旧し 港湾に立地する企業の業務が継続できるものとする (2) 発生頻度の高い津波を超えた津波 への対応発生頻度は極めて低いものの 発生すれば甚大な被害をもたらす津波に対しても 最低限人命を守るという目標のもとに被害をできるだけ小さくする 減災 を目指す 人命を守る 経済的損失を軽減する 大きな二次災害を防止する 施設を早期復旧する ことを目標とする この場合 堤内地への浸水も想定するものの 土地利用や避難対策と一体となった総合的な対策を講じる 堤外地では人命を守るとともに 港湾の産業 物流を早期に復旧し 港湾に立地する企業の業務が早期に再開できるように総合的な対策を講じるものとする 2

3 3. 九州東岸地域の主要港湾における地震 津波防災上の課題 九州東岸地域の主要港湾 ( 重要港湾 10 港 ) における地震 津波防災上の具体的な課題は 以下にとりまとめられる 重要港湾 10 港 ; 中津港 別府港 大分港 津久見港 佐伯港 細島港 宮崎港 油津港 志布志港 西之表港 (1) 港湾施設の地震と津波被害船舶が接岸する係留施設とその直背後のふ頭用地は船舶の接岸と荷役の面から海面からの高さが低く 各地方公共団体で公表している東南海 南海地震による津波のハザードマップにおいても ふ頭用地を中心として工業用地等でも浸水が予想されている 特に埋立造成された地盤高さが低い細島港や大分港等では 工業用地等も含め広範囲で浸水することが予想されている このように 発生頻度の高い津波に対しても被害が発生することが懸念される また 大分県南部から宮崎県北部の海岸及び宮崎県南部の海岸はリアス式海岸であるため津波のエネルギーが地形により収斂し高く遡上する可能性がある 一方 宮崎港や志布志港等の砂浜につくられた港湾は 地震に伴う液状化により 防波堤 護岸等の外郭施設や岸壁等が沈下 変形する可能性があること また 津波による流れや越流などが 防波堤 護岸構造物近傍を洗掘し構造物を倒壊にいたらしめ 津波抵抗力を低下させることが懸念される また これら港湾施設の被災は 港湾利用の再開に長期間を要することが懸念される (2) 津波の到達時間と避難本地域の主要港湾は 南海トラフの海溝型地震や 別府湾等の活断層型の地震により津波が襲来する可能性があるが 南海トラフの海溝型地震が発生した場合 最高津波高が到達するまで 最も早いと想定される宮崎県沿岸で20~ 30 分程度 また 活断層型の地震ではその位置によっては 数分で港湾に到達することが予想されている この時間に避難等が適切に行われる必要がある しかしながら 一部の港湾では防災行政無線が聞こえづらい場所があることが指摘されていること また 近隣に避難に適した高い場所が少ないなどの課題がある また 船舶が港外に待避するための十分な時間が確保できないという課題がある (3) 港湾に立地する産業と津波本地域の主要港湾には各種産業が立地しており 地域の経済を支えるとともに 我が国の経済を支えている 本地域の主要港湾に立地する事業所は約 2, 800 従業員数は約 4.6 万人に上る 津波は海に面する港湾に最初に到達することから 就労者等の迅速な避難や 発災後事業所の活動が早期に再開し 3

4 これにあわせた港湾の利用が求められる (4) 津波によるふ頭用地等からの貨物等の流出ふ頭用地の多くは発生頻度の高い津波により浸水し 貨物等が流出する懸念がある 本地域の主要港湾において 津波により流出する可能性のある貨物は コンテナ 車両 木材等がある 外貿コンテナを取り扱うターミナルは4カ所 車両などを扱うフェリー RO/RO ターミナルは16 箇所 木材を取り扱うヤードは2 箇所あり これらの貨物等が流出し 市街地への被害の拡大や 船舶による緊急支援のための港湾の早期利用を妨げることが懸念される また 港湾における漂流物や瓦礫類の仮置き場が不足する場合には 港湾の利用再開に期間を要する可能性もある (5) 港内の船舶の避難 流出津波により 船舶が漂流 転覆 また 陸上への乗り上げ等が発生する場合がある これらは市街地の被害拡大 港湾の早期利用の妨げとなる懸念がある 津波の恐れがある場合 船舶は 津波到達までの時間的状況に応じて港外に退避するか 船舶を固縛するなど流出しないようにして船員が退避するかを判断する 一方 プレジャーボート等については 所有者等が船舶近傍にいない場合や不明である場合が多く 津波に対し適切な対応ができないことが懸念される なお 流出した船舶の仮置き場が不足する場合には 港湾の利用再開に期間を要する場合がある (6) 港湾における危険物への対応港湾には石油類の保管施設が多く存在する 本地域では大分港において石油コンビナート法に基づく特別防災地域が2 箇所指定されており また500KL 以上の油保管施設は10 港で22 施設ある これら危険物取扱施設が被災した場合には 周辺に大きな影響を及ぼす懸念があり 大規模な場合には港湾の閉鎖など港湾の利用を阻害する恐れがある 4. 地震 津波対策の方向性 4-1 各港湾における対応 (1) 防波堤や防潮堤等の外郭施設等の強化による港湾の被害軽減港湾の中で 防波堤や防潮堤等の外郭施設は 港湾や背後地の海側最前線に配置されている これらは波浪のみならず 津波の遡上を抑え 港湾や背後地を守ることのできる施設である これまで これらの施設は台風時の高波浪や高潮を対象として整備されてきたが 今回のような巨大な津波に対しても港湾及び背後地を守る役割を担うことが求められる 防波堤は 航路 泊地の静穏度を確保し船舶の安全な入出港や安全な係留 4

5 荷役作業を可能にすることが基本的な役割であるが 津波来襲時には 1 津波高の低減 2 港内の水位上昇を遅延させて避難時間を確保 3 流速を弱め破壊力を低減する等の防護効果を発揮する 東日本大震災では 釜石港湾口防波堤が津波高を約 4 割 流速を5 割低減させるとともに 津波の到達時間を6 分遅延させたという報告がある したがって 新たな外郭施設については計画段階から津波低減効果を考慮した配置を検討する なお 台風の常襲地帯である九州東岸地域の港湾の外洋に面して整備されている防波堤は 台風等の高波浪に対して設計されているが 一方で 越流や流れによる基礎の洗掘 地震動に対しても検討する そして地震 津波防災という観点から設計を超えた外力に対しても抵抗力を保つことのできる構造とする また 防潮堤 水門等の外郭施設や陸閘は 浸水から保全する区域の海側最前線に配置され 来襲する高潮や高波浪に対して港湾や背後地の浸水被害を防止 軽減するものであるが 同時に津波から保全する区域を守る役割も担っている このため 地震 津波防災という観点から 構造上の安定性や防護効果等について検証を行い 補強などの対策を行う また 九州東岸地域の港湾では 発生頻度の高い津波 に対しても被害が発生する懸念がある 特に埋立造成された地盤高さが低い細島港や大分港等では 工業用地等も含め広範囲で浸水することが予想されている このため 外郭施設等や海岸保全施設により防護 被害の軽減を図る また 発災時に多数の水門 陸閘の閉鎖を迅速かつ確実に行えるよう 必要に応じ自動化を進める なお これらの対策は 費用対効果を検証しつつ進めていく必要がある 計画段階における外郭施設の津波低減効果の考慮 細島港等の第一線防波堤の整備 既存の防波堤の補強 防潮堤や水門 陸閘などの整備による津波防護 既存施設補強 水門 陸閘の自動化の検討 (2) 港湾における安全な避難方策の確立港湾は 最初に津波が到達する上に 避難可能な高い土地 建物が少ないことから 津波による人的被害のリスクが高い このため 港湾に立地する企業の従業員 停泊中の船舶の船員や乗客 旅客ターミナルや緑地 海浜等への来訪者 外国人など 様々な対象者が 迅速かつ確実に津波情報や避難情報を入手し 津波の到達前までに安全に避難できるよう 避難計画が作成されるとともに計画的に訓練を実施する必要がある また 避難施設は 最大級の津波の 5

6 高さを踏まえ サイロなど民間施設の活用も含め検討し 外力としては漂流物の衝突等も考慮するものとする 津波を精度良く観測することのできるGPS 波浪計の日向沖への設置 情報伝達手段の多重化及びバックアップ体制の構築 津波情報の伝達 避難誘導 避難経路及び避難場所の確保が可能な避難計画の策定 港湾における避難施設の整備など港湾の避難に係るガイドラインに定められた対策 港湾における避難訓練の実施 (3) 漂流物による2 次的被害や危険物等の流出の抑制津波の来襲により港内の船舶 港湾貨物 車両 危険物貯蔵施設などが流出 漂流し 港湾や背後地に被害をもたらす可能性がある なかでも危険物貯蔵施設が被災し流出した場合には 火災や油流出により港湾が閉鎖される恐れもある 東日本大震災においては こうした港湾からの漂流物が建築物等に損傷を与えるなどの被害を引き起こした また 係留された大型貨物船が港外退避できず座礁 大量の漂流物が港内に散乱 浮遊 沈下したことにより 航路や係留施設 道路の利用 啓開作業の妨げとなった 九州東岸地域の港湾においては コンテナ 自動車 木材等の貨物や車両 小型船舶等が津波により流出する可能性があり これらを適切に管理するとともに 必要に応じ 流出を抑制する施設を整備する また 漂流物の抑制に加え 港湾の復旧が円滑に進むよう 港湾の利用を速やかに可能とするための計画において 漂流物や瓦礫類の仮置き場の確保の方策について検討する また 本地域の港湾には 多くの船舶が入港し 停泊している これら船舶の安全な避難については海事関係者の間で検討されるが 港湾における体制と必要な調整を図る必要がある また 港湾の利用を速やかに可能とするための計画において 流出した船舶の仮置き場の確保の方策について検討する なお 埋立地においては 液状化に伴う土圧の増大で護岸が大きく変形し 背後の地盤の水平変位を引き起こすことで保管施設から油流出が懸念される場合がある この場合被害の影響が広く及ぶ可能性があることから 港湾の埋立地の地震に伴う変形の可能性について検証する 流出防止柵等の流出防止対策 漂流物 瓦礫類の仮置き場 流出した船舶の仮置き場の確保の検討 6

7 危険物を取り扱う地区等における護岸等の耐震性の検証 (4) 避難者や緊急物資等の海上輸送拠点となる港湾の応急復旧発災直後の港湾では 避難者の安全な場所への輸送や緊急物資輸送のため港湾機能を早期に回復する必要がある 特に九州東岸地域では 地形的に山地の占める割合が高く 主要都市の多くが港湾周辺や沿岸部に位置していることから 迅速な被災者支援や被災地の早期復旧を行うためには 海上輸送ルートの早期確保が重要となる このためには 耐震強化岸壁を核とする港湾の防災拠点を形成していくことが必要である 耐震強化岸壁及びその荷捌き地は 発災後しばらくの間の利用が 護衛艦や巡視船 RO/RO 船等となることに留意する なお 施設の耐震化にあたっては 費用対効果分析を踏まえる必要があるが 船舶輸送以外の代替性がない場合等地域の特殊性を考慮した分析のあり方を検討する また 大規模な地震 津波の場合には多くの港湾施設が被災することから 限られた時間の中で 求められる港湾の役割を早期に復旧するため 想定される地震 津波を踏まえ 応急復旧計画をあらかじめ検討するとともに この計画を有効なものとするための訓練を実施する 海上輸送への依存度 背後の道路ネットワークの充実度などを考慮した耐震強化岸壁 背後の荷捌き施設 荷役機械 道路等の一体的な耐震性の確保 荷役機械に対する浸水対策や電源対策 港湾の被害を早期に把握するための 情報ネットワーク接続によるカメラ映像情報の共有化や相互の関係機関の情報連絡体制の構築 強化 発災後の速やかな航路 泊地 岸壁 道路 水域の啓開と応急復旧による港湾の利用を速やかに可能とするための計画策定と訓練の実施 (5) 地域の経済 産業活動の再開 回復にあわせた港湾の早期の本格復旧九州東岸地域の港湾は 背後地域の経済 産業活動を支える重要な物流 人流 生産拠点として 海上交通ネットワークを構成するとともに地域の経済を支えている また 基礎素材型産業やものづくり産業などの拠点として わが国の経済 産業活動を支える重要な役割を果たしている このため 大規模な地震や津波の来襲により九州東岸地域の港湾が甚大な被害を受け 長期にわたって港湾機能が回復できない事態に至った場合には 地域の経済 産業活動が停滞 衰退するとともに 産業のサプライチェーンを通じて わが国の経済 産業にも大きな影響を及ぼすことが懸念される さらに最悪のケースとして 立地企業が撤退を余儀なくされた場合には 地域の雇用と所得を喪失し地域社会に大きな影響を与える恐れがある このため港湾機能の被害を最小限にすることとともに 施設の利用が限定さ 7

8 れた中で利用調整 復旧の調整の仕組みと被災しても復旧が容易となる施設計画や港湾の利用を速やかに可能とするための計画を策定する 被災時の港湾の利用等調整の仕組みの構築 港湾の利用を速やかに可能とするための計画の策定 4-2 広域的な対応など (1) 広域的な応急復旧体制等の構築東日本大震災では 津波の来襲によりコンテナ 自動車 瓦礫等が港湾の水域や陸域に流出し 航路 泊地 道路等の閉塞による海上輸送ルートの確保が困難となった このため 国 港湾管理者や関係機関 民間事業者との連携により航路 泊地 道路等の啓開体制を早急に確保し 障害物の除去及び処理を行った また 南北約 500km にわたる広範囲で港湾機能が一時全面的に停止したことから 全ての港湾を同時に回復させることは人的能力 資機材等の面で困難であった このため 港湾施設の被災状況や地理的バランスを考慮して 優先度の高い港湾から順次啓開を行った 今回のような広域的で甚大な地震 津波災害に対しては 国の関係機関と港湾管理者が中心となって 事態を迅速に把握し 限られた資源のなかで最も効果的な応急復旧計画とその実行体制を短時間で作り上げることが重要である 近い将来発生が想定される東南海 南海地震や日向灘地震などは 広域的で甚大な被害が予想されることから 九州東岸地域においては 国の関係機関と港湾管理者の連携を強化し 広域的な港湾機能の応急復旧体制を構築する必要がある このため 国が中心となり 広域にわたる災害において 発災後の被害状況調査や応急復旧を図る港湾の優先順位 復旧のための資機材の重点投入を調整する方法 被災想定地域外を含めた広域的な観点からの資機材の確保と輸送の方法 港湾相互のバックアップ体制等をあらかじめ検討し 関係機関が情報を共有しておく必要がある 広域的で甚大な地震 津波災害にも迅速に対応するための 国の関係機関 港湾管理者 関係自治体 関係団体間の情報共有や相互支援体制の構築 港湾関係の応急復旧機材 資材の広域的な調達 輸送を可能とする体制の構築 漂流物 瓦礫類等の仮置き場の広域的な観点からの確保 大規模な地震 津波による被災想定を踏まえた 被災想定地域外を含めた広域的な応急復旧体制の検討 8

9 (2) 海上輸送の代替港の検討大規模な地震 津波により広域的な被害が発生した場合 港湾施設の利用が制約される この中で 物流への影響を最小とするため 複数の港湾が連携し 機能を代替するための検討が必要である これらは 施設の復旧の各段階毎に また 港湾間を結ぶ道路ネットワークの整備状況を踏まえ 代替港における荷役体制を含めた取り扱い可能性等を検証し取り組む 特に 海上輸送の依存度の高い離島においては 地震 津波による港湾施設の被害により長期間海上輸送が途絶えることのないような対策が必要である 今後 想定される大規模な地震 津波を踏まえ ひとつの港湾が被災しても代替する港湾で一定の輸送を可能とすることなどを含め検証する 大規模な地震 津波による被災想定を踏まえた地域経済の復旧と海上輸送ネットワークの役割の検証 港湾の本格復旧までの経過 及び港湾間の道路ネットワークを考慮した代替港の設定 9

10 参考 1 九州東岸地域の港湾における地震 津波対策検討会議メンバー < 港湾管理者 > 佐保哲康 大分県土木建築部港湾課長 坂元政嗣 宮崎県県土整備部港湾課長 米元敏博 鹿児島県土木部港湾空港課長 < 関係市町村 > 本間清隆 中津市産業振興部長 糸永好弘 別府市建設部長 生山忠志 大分市土木建築部長 黒木章三 津久見市総務課長 永田亀男 佐伯市建設部長 浜崎和男 宮崎市建設部長 矢野好孝 日向市産業集積 物流担当理事 田原義人 日南市産業経済部長 萩本昌一郎 志布志市港湾商工課長 西田隆幸 西之表市総務課長 < 関係団体 > 佐藤英二 中津港利用促進振興協議会副会長 玉井廣孝 別府港振興連絡協議会会長 塩見富士男 大分港振興協議会理事 西瀧常博 津久見港振興協議会会長 赤嶺輝明 佐伯港総合開発促進協議会理事 赤尾純一 宮崎県ポートセールス協議会細島委員会委員長 倉掛正志 宮崎県ポートセールス協議会宮崎委員会委員長 小河原正嗣 宮崎県ポートセールス協議会油津委員会委員長 西 修一 志布志港湾振興協議会副会長 窪園聰 鹿児島県旅客船協会専務理事 <アドバイザー > 善 功企 九州大学名誉教授 橋本典明 九州大学大学院工学研究院教授 春日井康夫 九州大学大学院工学研究院教授 < 国 > 鈴木弘之 国土交通省九州地方整備局港湾空港部長 梅崎康浩 国土交通省九州地方整備局別府港湾 空港整備事務所長 三島理 国土交通省九州地方整備局宮崎港湾 空港整備事務所長 益留徳郎 国土交通省九州地方整備局鹿児島港湾 空港整備事務所長 花田孝美 国土交通省九州地方整備局布志港湾事務所長 10

11 参考 2 九州東岸地域の港湾における地震 津波対策検討会議の開催状況 第 1 回検討会議 (3 県合同 ) 平成 23 年 10 月 5 日 第 1 回検討会議 ( 大分県分科会 ) 平成 23 年 10 月 31 日第 1 回検討会議 ( 宮崎県分科会 ) 平成 23 年 11 月 2 日第 1 回検討会議 ( 鹿児島県分科会 ) 平成 23 年 11 月 11 日 第 2 回検討会議 ( 大分県分科会 ) 平成 23 年 11 月 30 日第 2 回検討会議 ( 宮崎県分科会 ) 平成 23 年 11 月 24 日第 2 回検討会議 ( 鹿児島県分科会 ) 平成 23 年 11 月 28 日 第 3 回検討会議 ( 大分県分科会 ) 平成 24 年 2 月 22 日第 3 回検討会議 ( 宮崎県分科会 ) 平成 24 年 2 月 15 日第 3 回検討会議 ( 鹿児島県分科会 ) 平成 24 年 2 月 14 日 第 2 回検討会議 (3 県合同 ) 平成 24 年 7 月 6 日 11

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