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のぶみつおおかわち
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1 120 研究ノート Research Note 研究ノート水道事業の持続的な経営を目指して ~ 官民連携 ( コンセッション方式 ) による水道事業経営のあり方 ~ 長岡宏樹大熊修司要約現在我が国の水道事業は水道技術の継承や老朽化施設の計画的更新などに関する困難に直面しているこれらの課題に対応するための方策の一つとして官民連携による民間事業者のノウハウを活用した事業遂行能力の強化と水道事業の再構築が期待されている水道事業は国民の健康を守るために不可欠な公共性の高い事業であるとともに水道料金を原資とした独立採算での事業運営が前提となっている事業であるこのような特性を有する水道事業に適した官民連携方式として 2011 年 6 月の PFI 法改正により成立した公共施設等運営事業 ( いわゆるコンセッション方式 ) の活用が考えられる公共は施設を所有するとともに事業体への出資を行って事業の公共性を担保し民間事業者は自ら資金を調達し公共施設等の維持管理運営を行い利用者からの利用料金を直接自らの収入として事業を経営することが適当と考えられる従来では公的な観点から公共主導による水道事業運営が一般的であったが民間による創意工夫が発揮されやすい実務面や経営面では民間が責任を負いつつ水道事業における公共性を確保すべき部分についてのみ公共が責任を負うというそれぞれの得意分野に基づき役割を分担するものであり官民連携の理念に合致するスキームである地方公共団体としては一定の公的関与を残した上で民間に運営を委ね公共は公共でしか実施できない領域に集中的に資源を配分していくことができる PFI 法改正によるコンセッション方式の導入はまさにその端緒となる重要な節目であり地方公共団体においてもこれを新たなチャンスと捉え公共サービスをより適切に供給できる新たな枠組みの導入を目指すべきである目次はじめに 1. 公営水道事業の抱える課題 1.1 技術者の減少による運営基盤の脆弱化 1.2 施設更新需要の増大への対応 1.3 高水準にある公的債務残高 2. 水道事業における官民連携の考え方 2.1 官民連携水道事業における公共の役割 2.2 水道事業に適した官民連携方式 3. 水道事業等におけるコンセッション方式の適用 3.1 公共水道事業者とコンセッション方式 3.2 上下水道一体化によるさらなる効率化 4. コンセッション方式導入により期待される効果 4.1 水道事業を担う技術基盤の維持継承 4.2 民間主導による事業効率化 4.3 公的債務負担の抑制 ( オフバランス化 ) おわりに

2 水道事業の持続的な経営を目指して ~ 官民連携 ( コンセッション方式 ) による水道事業経営のあり方 ~ 121 Research Note Toward Sustainable Water Services Management Concept of Water Service Management by Public- Private Partnership Hiroki Nagaoka, Shuji Okuma Summary Contents The public water service in Japan currently faces difficulties of succession of water supply technology, planned renewal of old facilities, etc. As one of the actions to achieve these tasks, it is expected that the public water service will be restructured and that the capability to implement the project will be strengthened, by publicprivate partnerships (PPP). The water service is a very important public service in order to keep the health of the people, and it is the financially independent business in the water charges. Considering such characteristics of the water service, the scheme of PPP suitable for water service is the Concession scheme, which was established by the revision of the PFI Act in June In order to ensure the public nature of the water service, the local government owns the facility, invests to the concessionaire and becomes a stockholder. The concessionaire raises its business fund, maintains a public facility etc., and manages the project for water charges as its an income. In the past, water supply led by the local government was generally from the perspective of the public. However, in the concession scheme, the concessionaire is responsible for the operation and management by exhibiting own ingenuity, the public sector is responsible for only the portion of the public nature of the business to ensure a water supply. It is a scheme intended to share the role based on the areas of expertise of the public and private sectors, meets the principles of PPP. It is desirable for local government to entrust the management to the private sector while maintaining some involvement of the public sector, and concentrate resources on fields manageable only by the public sector. Introduction of concession after amendment of the PFI Act is an extremely important milestone as its beginning, and local public entities should regard this as new opportunity to introduce a new framework that will enable the better provision of public services. Introduction 1.Tasks Facing the Public Water Service 1.1 Decreasing Numbers of Engineers 1.2 Response to the Increase in Demand for Renewal of Facilities 1.3 High Level of the Local Debts 2. Concept of PPP in the Water Service 2.1 Role of the Public Sector in the Water Service 2.2 Scheme of PPP Suitable for the Water Service 3.Application of Concession to the Water Service and Other Projects 3.1 Relationship of the Local Government and the Concessionaire 3.2 Increase in Efficiency by Unification of Water Supply and Sewerage Systems 4.Expected Effect of Introduction of Concession 4.1 Maintenance/Succession of Technological Foundations for the Water Supply Project 4.2 Operational Efficiency by Private Initiative 4.3 Reduction of Public Debts(off-balance-sheet) Conclusion

3 122 研究ノート Research Note はじめに現在我が国の水道事業は水道技術の継承や老朽化施設の計画的更新などに関する困難に直面している特に水道事業者としての技術力の維持継承については中核を担う技術職員の高齢化が進む一方で市職員全体の定数管理に伴って技術者の確保が難しくなってきており今後も水道事業を担う技術者の減少が続くことが想定されるこれらの課題に対応するための方策の一つとして民間事業者のノウハウを活用した事業遂行能力の強化と水道事業の再構築が期待されているこのような状況の中 2011 年 6 月に PFI 法が改正され公共が所有する公共施設の運営を民間に委ねる公共施設等運営事業 ( いわゆるコンセッション方式 ) の導入が可能となったこれを契機として水道事業をはじめとするさまざまな公共事業へのコンセッション方式の導入が期待されるところであるが新たな枠組みをどのように活用していくべきかという点については国地方とも手探りの状況にあるそこで本稿では水道事業におけるコンセッション方式の具体的イメージを示すとともにコンセッション方式導入による今後の水道事業のあり方について提言する

4 水道事業の持続的な経営を目指して ~ 官民連携 ( コンセッション方式 ) による水道事業経営のあり方 ~ 公営水道事業の抱える課題 1.1 技術者の減少による運営基盤の脆弱化水道事業を支える技術職員の数は 1980( 昭和 55) 年度から 2009( 平成 21) 年度までの 29 年間で 27,723 人から 21,286 人へと 23% も減少している ( 図 1) 地方公共団体の定数管理の中で今後も新規採用が抑制されると仮定すると水道事業者として必要な技術基盤が脆弱化し水道事業者としての技術力が低下していくことが危惧される各水道事業者では退職した技術職員を嘱託職員として再雇用し技術力の維持を図っているところではあるしかし技術継承の枠組みが整備されていない現状では長期的な事業運営の中で安定的に技術を継承していくことは難しい状況となっている図 1. 水道事業 ( 簡易水道含む ) における技術職員数の推移作成 : 参考文献 [1] をもとに三菱総合研究所

5 124 研究ノート Research Note 1.2 施設更新需要の増大への対応水道施設への投資額は 1975( 昭和 50) 年頃に 1 度目のピークを迎え水道普及率は 90% を超えた投資額は 1998( 平成 10) 年頃に 2 度目のピークを迎えたが最近では水道事業者の予算の制約等により投資額が抑制される傾向が続き年間 1 兆円程度まで減少している ( 図 2) 図 2. 水道への投資額の推移 ( 平成 20 年度価格換算 ) 出所 : 厚生労働省 : 第 2 回新水道ビジョン策定検討会資料 (2012 年 3 月 9 日 ) 一方現在の水道施設を維持するために必要な今後の更新需要は法定耐用年数の 1.25 倍での施設更新を想定して推計すると 2050( 平成 62) 年度までに総額 46.2 兆円が必要であり人口減少等により給水収益が低下する将来において現在の投資額である毎年 1 兆円を超える更新需要が発生することが予想されている ( 図 3)

6 水道事業の持続的な経営を目指して ~ 官民連携 ( コンセッション方式 ) による水道事業経営のあり方 ~ 125 図 3. 法定耐用年数の 1.25 倍で施設の更新を実施した場合の 2050( 平成 62) 年度までの更新需要出所 : 厚生労働省 : 第 2 回新水道ビジョン策定検討会資料 (2012 年 3 月 9 日 ) 必要な水道施設の更新ができない状況は施設の運転管理に支障を及ぼすばかりではなく管の破裂や漏水量の増加にも繋がる需要者へ清浄な水を安定的に供給するという水道の最も重要な使命が果たせなくなることが懸念されまさに重大な局面を迎えているといえる 1.3 高水準にある公的債務残高地方公共団体の一般会計及び地方公共団体が運営する公営企業の債務残高は近年の財政健全化の流れを受けて減少傾向にはあるが総額では 230 兆円になっている ( 図 4) さらに今後水道事業をはじめとするインフラ基盤を維持していくためには継続的な投資が不可欠であることを鑑みれば債務残高の総額はさらに拡大する可能性もあるこのような状況が続くとすれば将来的に地方公共団体の信用力の低下やそれに伴う資金調達の制限が発生し真に必要な事業が実施できないというケースが発生することが危惧される

7 126 研究ノート Research Note 図 4. 地方財政の債務残高の推移作成 : 地方財政白書等をもとに三菱総合研究所 2. 水道事業における官民連携の考え方公営水道事業が抱える技術者の減少による運営基盤の脆弱化施設更新需要の増大への対応高水準による公的債務残高といった課題の解決方策の一つとして民間を活用した官民連携が考えられる水道事業における官民連携の留意点と水道事業の特性を考慮した官民連携方式について以下に述べる 2.1 官民連携水道事業における公共の役割官民連携の理念は従来公共が提供していた公共サービスを官民が適切な役割分担と責任分担のもとで実施することによりよりよいサービスをより低廉な負担で国民に提供することにある水道法では水道を国民に供給することは公共の責務とされておりこれは民間が水道事業者となった場合であっても変わらない国民の日常生活に直結し国民の健康を守るために不可欠な水道事業の特性を考慮すると水道事業においては公共が事業に一定程度関与することが必要であるまた水道管路といった広い地域に張り巡らせたインフラ施設としての特性を考慮すると大規模地震などの災害時には大きな損害を被る可能性があり民間事業者だけで事業を再建することは非常に困難なことが想定されるこのような水道事業の特性に配慮した官民連携を具現化する方法として事業主体を第三セクターとすることが考えられる公共も事業体の一員となることにより一定の事業責任

8 水道事業の持続的な経営を目指して ~ 官民連携 ( コンセッション方式 ) による水道事業経営のあり方 ~ 127 を担うとともに非常時の事業再建の円滑化や第三セクターへの公共職員出向による公共側での技術の継承などが可能となるただし過去の第三セクターの事例では官民の責任分担が曖昧となって破綻した例が多く見られた事業実施に関してはあくまで民間事業者が主体的に意思決定し責任を負うこととし公共の過度な関与は避けるようにしなければ民間事業者が有するノウハウを最大限に発揮することはできない 2.2 水道事業に適した官民連携方式水道事業は水道料金を原資とした独立採算での事業運営を前提としている官民の適切な役割分担という方針にもとづけば水道管路などのインフラ資産は公共が所有し経営主体となる民間事業者が水道料金を収受して運営する官民連携方式が適当であるそのような水道事業での官民連携の形態としてコンセッション方式が考えられる PFI 法の改正で規定された公共施設等運営事業とは公共施設等の管理者等から公共施設等運営権を設定された民間事業者が公共施設等運営権者として自ら資金を調達し維持管理等を行い利用料金を直接自らの収入として事業を経営することをいう従来も利用料金を収入として経営を行う官民連携事業は実施されてきたが公共施設等運営事業とすることで事業運営上のメリットが得られる例えば公共施設等運営権は運営権自体に物権としての抵当権を設定することが可能であること民間事業者は運営権の取得に係る費用を減価償却できること公共は民間から運営権設定の対価を徴収することができること ( 公共施設等運営権の対価の徴収方法は事業初期に一括して徴収する方法と毎年度徴収する方法の両方が可能 ) 等が特徴としてあげられる ( 表 1) なお公共施設等運営権はあくまでも水道法などの個別法で定められた各事業の枠組みとは別に設定されるものであるしたがって水道事業であれば水道法の規定や趣旨に合致する範囲の中で運用されることに留意が必要である表 1. 従来型 PFI と公共施設等運営事業 ( コンセッション方式 ) の違い従来型 PFI 公共施設等運営事業 ( コンセッション方式 ) 対象公共施設等の管理者が所管する公共施設等を対象 ( 新設既設両方を対象 ) 左記のうち利用料金を徴収する事業のみが対象 ( 公共施設等運営権の対象は既設のみ新規施設の整備は従来型 PFI で実施 ) 官民の関係事業契約にもとづく事業実施法律にて規定された公共施設等運営権の付与 ( 行政処分 ) 事業類型特徴 ( メリット等 ) 特に制約なし ( 発注者の意向による ) 設計建設維持管理運営を一体的に民間事業者に実施させることにより事業効率化が可能独立採算型または混合型 ( 利用料金を直接収受するもののみ ) 従来型 PFI のメリットに加え下記のメリットがある公共施設等運営権自体に物権として抵当権を設定可能民間事業者は自らが支出した運営権の取得に係る費用を減価償却可能発注者は運営権設定の対価を民間から徴収可能作成 : 三菱総合研究所

9 128 研究ノート Research Note 3. 水道事業等におけるコンセッション方式の適用 3.1 公共水道事業者とコンセッション方式水道事業においてコンセッション方式を適用する場合にはいくつかのケースが考えられるが官民による協働と責任分担を考慮した場合には水道事業者は公共のままとし民間事業者と公共が共同で設立する官民共同事業体を実質的な水道サービスを提供する公共施設等運営権者とするスキームが考えられる ( 図 5) この場合公共は事業認可を取得して水道法上の水道事業者としての法的な責任を負うとともに事業体へ出資を行い事業運営上公共性の高い施策判断のみについて公的な観点からコントロールを行う一方民間事業者は施設の更新や維持管理などの技術的な部分について責任を負うだけではなく公共施設等運営権と指定管理者制度による利用料金制を適用することにより水道料金を直接収受して水道サービスの経営責任も負うこととなる従来スキームでは公的な観点から公共主導による水道事業運営が一般的であったが本稿で述べたスキームは民間による創意工夫が発揮されやすい実務面や経営面では民間が責任を負いつつ水道事業における公共性を確保すべき部分についてのみ公共が責任を負うというそれぞれの得意分野にもとづき役割を分担するものであり官民連携の理念に合致するスキームであるなお本スキームはあくまでも想定される一形態を示したものであり具体的な事業スキームの構築に際しては実際の案件をベースに厚生労働省総務省内閣府等関係各省との調整を経ながら各地方公共団体において望ましい方法を検討していくことが必要である

10 水道事業の持続的な経営を目指して ~ 官民連携 ( コンセッション方式 ) による水道事業経営のあり方 ~ 129 図 5. 公共を水道事業者とするコンセッション方式スキーム案作成 : 三菱総合研究所 3.2 上下水道一体化によるさらなる効率化近年上下水道の部局を統合し管路の更新工事や窓口業務を一体化する地方公共団体が増加している上水道事業と下水道事業では制度上の仕組みが異なるもののオペレーションでの関連性が高いためより効率的な事業遂行が可能になることが期待されている上水道事業でのコンセッション方式の適用にあたり下水道事業も含めて一体的にコンセッション方式を導入することにより上下水道一体でのさらなる効率化が期待できる下水道事業では運営主体である下水道管理者は下水道法において地方公共団体に限定されているため下水道法上の下水道管理者は公共のままとして民間事業者を実質的な下水道サービスを提供する公共施設等運営権者とするスキームが想定される ( 図 6) また水道事業よりも料金の強制徴収や下水排出者への命令権など公権力の行使にかかる範囲が広く規定されていることからこのような公権力の行使にかかる業務については下水道管理者である公共が実施し実務的なサービス提供等を民間事業者が実施する役割分担が考えられる

11 作成 : 三菱総合研究所 130 研究ノート Research Note 図 6. 上下水道事業を一体化した場合のコンセッション方式スキーム案 4. コンセッション方式導入により期待される効果 4.1 水道事業を担う技術基盤の維持継承 1 章 1 節で示した課題に対応水道事業における技術継承という観点からは従来の地方公共団体主体の事業スキームのままでは行政改革や定数管理から受ける影響に左右され水道事業者として必要なノウハウが蓄積されないということが課題として指摘されているコンセッション方式によりこのような制約のない民間事業者を中心としてノウハウを蓄積することで水道事業を担う技術基盤の維持継承が可能となる我が国における従来の PFI では事業者である特別目的会社 (Special Purpose Company 以下 SPC) は実務を担わない場合が多く実際の業務は SPC の構成員が SPC から業務を受託して実施する場合が多かったしかしながら本稿で述べた水道事業における官民共同事業体は SPC が直接職員を雇用し実務的に出資者から独立し安定的に事業を実施できる組織を確立するものであるさらに官民共同事業体とすることにより公共側の職員が事業体に出向することが可能となり公共側の職員も少数とはいえ継続的に事業に従事しその経験をモニタリング等に

12 水道事業の持続的な経営を目指して ~ 官民連携 ( コンセッション方式 ) による水道事業経営のあり方 ~ 131 生かすことが可能となるただし地方公共団体によっては人的制約等により公共職員がモニタリングの一切を詳細に行うことが困難な場合も考えられその場合には第三者的な外部コンサルタントを活用することも考慮すべきである 4.2 民間主導による事業効率化 1 章 2 節で示した課題に対応従来の PFI 同様公共施設等運営権者となった民間事業者が事業を一体的かつ主体的に実施することにより民間事業者のノウハウを最大限活用し事業全体での効率化最適化を図ることが可能になる PFI 法改正前の従来型 PFI での VFM(Value For Money) の実績では 5 15% の範囲を中心に VFM が発現しており ( 図 7) 水道事業においても同様の効果が期待できる図 7. 従来型 PFI での VFM の実績作成 : 参考文献 [4] をもとに三菱総合研究所 4.3 公的債務負担の抑制 ( オフバランス化 ) 1 章 3 節で示した課題に対応公共施設等運営事業では官民共同事業体は施設を更新するための資金を自ら調達し利用料金を原資としてそれを返済していくことから地方公共団体として新たな公的債務は発生しなくなる ( 図 8) また地方公共団体の既存債務は官民共同事業体から支払われる公共施設等運営権の対価から返済していくことが可能であるただしこれらは適切な水準の料金を設定することが前提であり利用料金を総括原価から求められる水準よりも割安に設定するなどの政策決定をした場合には一般財源からの基準外繰り入れ等の予算措置が必要になることを理解しなければならない

13 132 研究ノート Research Note 図 8. 従来方式とコンセッション方式の債務の発生イメージ作成 : 三菱総合研究所

14 水道事業の持続的な経営を目指して ~ 官民連携 ( コンセッション方式 ) による水道事業経営のあり方 ~ 133 おわりに水道事業をはじめとするネットワーク型インフラの公営事業をコンセッション方式として行う場合には公営事業としての公共性公平性の観点から利用者から収受する料金設定に一定の配慮が必要だったり利用者の増減による需要変動リスクが大きな影響を及ぼすなど民間事業者から見ると安定的な事業経営が難しいという側面が指摘されているしかし水道事業は地域独占であり利用料金を収受する公営事業の中でも需要の変化が小さく収入が安定していることから民間事業者が一定のリスクを負った上でも事業を実施しやすい特性を有しているといえる ( 表 2) 表 2. 利用料金を収受するネットワーク型インフラ事業の特性とコンセッション方式の実施のしやすさ水道事業下水道事業新公共交通システム (LRT 等 ) 需要変動の大きさ ( 地域独占であり需要変動が小さい収入が安定 ) ( 地域独占であり需要変動が小さい収入が安定 ) ( 他の交通機関との競争があり需要が大きく変化する可能性がある ) 事業者利益の確保 ( 料金水準 ) ( 一定の利潤が認められている ) ( 利潤を認める規定がない ) ( 一定の利潤が認められている ) 資金調達のしやすさ ( 既存事業の継承が想定され資金調達額は少なく収入の見通しが容易 ) ( 既存事業の継承が想定され資金調達額は少なく収入の見通しが容易 ) ( 新規事業が想定され新規調達額が多く収入の見通しも困難 ) 個別の案件ごとの事業条件によって事業成立可能性が異なるためあくまで一般論として整理をしたものである事業成立の可否はリスク分担等の条件による評価出所 : 三菱総合研究所地方公共団体としては一定の公的関与を残した上で民間に運営を委ね公共は公共でしか実施できない領域に集中的に資源を配分していくことが望ましい PFI 法改正によるコンセッション方式の導入はまさにその端緒となる重要な節目であり地方公共団体においてもこれを新たなチャンスと捉え公共サービスをより適切に供給できる新たな枠組みの導入を目指すべきである参考文献 [1] 社団法人日本水道協会 : 水道統計 ( ). [2] 厚生労働省 : 第 2 回新水道ビジョン策定検討会資料 2 水道ビジョン改訂版のレビュー (2012). [3] 総務省 : 地方財政白書( 平成 24 年版 ) (2012). [4] 総務省 : 地方公共団体における PFI 実施状況調査報告書 (2011).

参考資料 5 用語集 SPC( 特別目的会社 ) SPC(Special Purpose Company) は特別目的会社ともいわれプロジェクトファイナンスにおいては特定のプロジェクトから生み出されるキャッシュフローを親会社の信用とは切り離す事がポイントであるがその独立性を法人格的に担保すべく

参考資料 5 用語集 SPC( 特別目的会社 ) SPC(Special Purpose Company) は特別目的会社ともいわれプロジェクトファイナンスにおいては特定のプロジェクトから生み出されるキャッシュフローを親会社の信用とは切り離す事がポイントであるがその独立性を法人格的に担保すべく単一事業会社として設立されるケースが多い PFIにおいては PFI 事業を目的とするS PCが民間事業者により設立されることが多い