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1 公益社団法人日本都市計画学会 都市計画報告集 No.11, 2012 年 8 月 震災復興計画策定初動期における住民組織の形成とその機能に関する研究 名取市閖上地区を事例として A RESEACH ON THE ROLE OF COMMUNITY ORGANIZATIONS FOUNDED AFTER THE EARTHQUAKE IN THE INITIAL STAGE OF DISASTER RECONSTRUCTION PLANNING -A Case Study of Yuriage Area, Natori City高橋 祐紀* 姥浦道生** Yuuki Takahashi* Michio Ubaura** Municipalities hit by the Tohoku-Ocean Pacific earthquake are dealing with making recovery programmes respectively. In those situations, much important roles are expected in Residents Machidukuri Associations. On the other hand, under those unstable circumstances, having no time to spare for organization designing, there are difficulties with addressing consensus-buildings.in this study, we refer to the case of two resident associations settled in district Yuriage Natori city. Additionally, we classify functions of these associations into 4 groups, opinion collection, alignment, proposal, and adjustment between associations, and estimate the fulfillment of these functions. Keywords: Earthquake disaster reconstruction, Machidukuri Associations, Consensus building 震災復興 まちづくり協議会 住民合意形成 1 はじめに 本研究では 東日本大 1-1.研究の背景 目的 方法 震災で被災した名取市閖 近年の都市計画の策定においては ボトムアップの住民参加手続 上地区を対象として そ きをどのように行っていくのかが非常に重要な課題である その中 の復興のための住民協議 で重要な役割を果たすのが 住民が組織するまちづくりのための団 会がどのように立ち上げ 体である まちづくり協議会 であり それは複雑化 多様化する られ それが計画策定プ 住民のニーズの把握や地域ごとの問題の解決に資するものと期待 ロセスにおいてどのよう されている な役割を果たしたのかを 震災復興計画の策定時においても同様であり むしろ今回の震災の 明らかにすることを目的 ように自治体の対応能力を大幅に超えるような規模の被災状況の場 とする 合 住民の意見集約機関としてのまちづくり協議会に期待される役 研究の方法は 文献調 割は非常に大きい しかし一方で 被災後に協議会の立ち上げが行 査及びヒアリング調査によっ われるとなると 組織形成に時間を割けずに体制が不安定な中で合 た ヒアリング調査は 2011 図1 名取市閖上地区 意形成を行っていかなければならず そこには困難が伴う 年5 月から2012 年1 月にかけて 市役所担当者 コンサルタント 災害復興計画策定への住民組織の関与に関する先行研究としては 未来会議委員 住民を対象に行った 1993 年北海道南西沖地震の奥尻島や 1997 年の阪神淡路大震災にお 1-2.研究の枠組み ける神戸市に関するもの 2004 年の新潟県中越地震が挙げられる 本研究では 住民協議会の機能を 住民の意見を収集する 意見 それらの研究から 例えば神戸市では震災前からまちづくり協議会 収集機能 その収集した意見を調整して一つの意見にまとめる 意 が活動しており 震災後にさらにその数が増えたが 事業計画の進 見調整機能 まとめた意見を行政等に提案する 提案機能 複数 行度がまちづくり協議会の活動状況や住民のまとまり方に大きく影 の住民協議会間で意見の調整を図る 協議会間調整機能 の4 つに 2) 響されるとしていることが明らかにされている さらにそれらを 分類して分析を行うこととする 支えるために行政の手厚い対応が重要であるとした上で 行政を補 1-3.研究対象地区 8) 助するコンサルタントの役割についても言及されている 奥尻島 本研究で対象とする閖上地区は 名取市の北東部に位置し(図1) については 住民協議会がアンケートや勉強会という形で住民の意 もともと漁業が盛んな地区であったが 徐々に衰退し 現在は名取 見を吸い上げ その結果が計画自体に反映される等 行政と住民の 市内や仙台市に通勤しているサラリーマンも少なくない 被災前の 9) パイプ役を果たしている 一方で 民意が計画にうまく反映され 地区人口は7,000 人 2011 年2 月現在 と地区の規模は小さくはな ず 事業決定段階になってから問題が発生する例も少なくない いが 地区内に幼稚園 小学校 中学校があり 住民のほとんどが * 学生会員 東北大学大学院工学研究科修士課程 Graduate Student,Graduate School of Eng.,Tohoku Univ. **正会員 東北大学大学院工学研究科准教授 工博 Assoc.Prof.,Graduate School of Eng., Tohoku Univ.,Dr.,Eng

2 公益社団法人日本都市計画学会 都市計画報告集 No.11, 2012 年 8 月 持ち上がりとなるため 顔見知りも多く また家の鍵をかけない等 地区内のコミュニティーの結束は強いと言える 町内会の活動も盛 んであり その中心となっている世話役が市会議員に直接まちづく りの要望を伝えるなどしていた 高齢化も進展しており 被災前の 2010 年現在で高齢化率は25.3 となっている 今回の津波により 地区の大部分の家屋は流出し 死者数は地区人 口の約1割に相当する700 人を超えるなど 大きな被害を受けた 2 名取市における震災復興に関わる組織 名取市においては 復興計画の素案をまとめるための 名取市新 たな未来会議 以下 未来会議 が設置された 構成員は町内 会長などの住民代表 漁業組合や商工会等の各種団体の代表 学識 経験者 国や県の代表など24 人である 表1 図2 名取市復興計画策定体(出典 第一回名取市新たな未来会議 資料) 未来会議には 具体的専門的事項について集中的に検討するため の作業部会として 検討ワーキング が設置された 構成員は主に で 当時の避難者約 1000 名を対象に行われた その中で 元の場 学識経験者 行政 コンサルタントであり 住民代表等は入ってい 所に住みたいか という設問に対して戻りたいという回答は25 で ない このワーキングにおいては 津波シミュレーションの検討や あり 残りの75 は別の場所へ移りたいという回答であった また 未来会議の資料の検討など 具体的な話し合いが行われた 4 月中に行政とコンサルタントによって 町内会長等地域の世話役 住民協議会としては 主に どうする閖上 閖上復興 まちづ であった人物や避難所の代表に対するヒアリングが避難所で行わ くりを考える会 以下 考える会 の2 つが積極的な活動を行っ れた その結果 ほとんどが津波への恐怖から元の場所に戻りたく ていた これらの協議会は 数人のメンバーが重複しているものの ないという意見であったが 中には閖上地区の土地やコミュニティ その性質は大きく異なっていた ーへの愛着があるため戻りたいという意見も見られた どうする閖上 は 同じ避難所に集まっていた住民によって立 どうする閖上 は震災後 最も早く設立された住民協議会である ち上げられた協議会である 構成員は概ね 40 人で 会議の頻度は 震災直後 避難所の一つであった小学校では 行政の助言を受けて 高く 3 4 月は避難所で 5 月頃からは仮設住宅の集会所において 自治会が結成され その運営を行っていた その自治会の代表らが 開催された また 外部のNPO の支援を受けて地区のイベントを企 ちょうど巡回医療を行っていたNPO の代表に助言を受け 閖上地区 画するなど 活動内容は多岐にわたり メンバーの親密度は高い組 の復興まちづくりに積極的に関わっていく協議会として4 月に会を 織である 設立した その後 他の避難所の代表者も集め 幅広い世代が会に 参加していき 会員の数は約40 名になった ただし この中には一 一方 考える会 では 世代や職種に関わらず また住民だけで はなく専門家も一体となって話し合いを進めるという方針のもと 度しか会に参加しなかった人も含まれており また30 代40 代の若 閖上出身の年配者3 名によって立ち上げられ 産業関係者や有識者 い世代の参加者は仕事等の都合により継続的には会議に参加できな 等 さまざまな組織から参加者を募った 会議は 施設の会議室等 かった そのため 継続的に会議に参加していたのは60 代を中心と を利用して5 月から7 月の間に合計5 回行われ ワークショップ形 する約20 人であった 式での話し合いなどが行われた どうする閖上 は 新聞等で防災集団移転促進事業制度や宮城 県の復興計画案等についての情報を得た 当時の住民の間では安全 3 復興計画の策定プロセスにおける住民協議会の活動 でなければ閖上には戻りたくないという意見がほとんどであり さ 以下では 復興計画策定プロセスにおける住民協議会の活動につ らにその安全性の確保に関しての議論は住民レベルでは困難であ いて 組織体制確立期 3 月 5 月前半 計画策定体制確立期 5 ったことも影響し 5 月前半には協議会として集団移転を要望する 月後半 6 月 現地再建方針確定 対立期 7 月 計画素案決定 方向で話を進めていくことに決定した 具体的な避難場所について 期 8 月 活動縮小 新規立ち上げ期 9 10 月 に区分して 図3 も 県道塩竃亘理線以西 もしくは仙台東部有料道路以西の二つの 述べていく 候補地が意見として出され 同時に漁港を核とした産業振興策等に ついても話し合われた (1)組織体制確立期 3 5 月前半 行政側が震災後に最初に行ったアンケートは4月に行われたもの 表1 主な組織の比較

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