序論－先行研究

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1 最 貧 困 層 に 対 する 条 件 付 現 金 移 転 の 有 効 性 ~ブラジルの 事 例 ~ 沖 田 茂 明 章 立 て はじめに 序 章 第 1 節 不 平 等 な 国 ブラジル 第 2 節 条 件 付 現 金 移 転 第 3 節 本 稿 の 趣 旨 第 1 章 ブラジルの 貧 困 削 減 政 策 第 1 節 全 国 奨 学 金 プログラム 第 2 節 飢 餓 ゼロプログラム 第 3 節 家 族 支 援 プログラム 第 4 節 プログラムの 共 通 点 第 2 章 プログラムの 問 題 点 第 1 節 政 府 の 貧 困 者 確 認 の 甘 さ 第 2 節 児 童 労 働 との 関 連 性 終 章 結 論 おわりに 1

2 はじめに ブラジルはもはや 後 進 国 ではないが 社 会 的 には 不 平 等 な 国 である こう 述 べたの はブラジルのカルドーゾ 前 大 統 領 である (イシ,2001:163) ブラジルは 南 アメリカ 大 陸 の 半 分 近 くを 占 め 近 年 は BRICs (Brazil,Russia,India,China)の 一 翼 を 担 う 新 興 経 済 国 として 知 られている 人 口 は 2001 年 年 央 の 段 階 で 1 億 7260 万 人 にも 達 し ラテンアメリカ 地 域 全 体 の 人 口 の 約 三 分 の 一 を 占 める また 経 済 規 模 で 見 てもブラジルの GDP( 国 内 総 生 産 )は 2001 年 の 時 点 で 5025 億 ドルであり 世 界 ランキングにするとカナダ(6771 億 ドル) メキシコ(6178 億 ドル) に 続 いて 11 番 目 である ( 加 茂,1995: ) 一 方 で ブラジルは 所 得 格 差 の 最 も 大 き い 不 名 誉 な 国 であったことも 忘 れてはならない 事 実 である ブラジルは 世 界 銀 行 が 1996 年 と 1997 年 に 行 った 調 査 において 二 年 連 続 で 所 得 格 差 最 も 高 い 国 家 であった 富 裕 層 の 約 20%が 全 所 得 の 65%を 稼 いでおり さらに 富 裕 層 の 約 10%の 所 得 は 貧 困 層 の 平 均 所 得 の 約 30 倍 である この 割 合 はアルゼンチンが 10 倍 アメリカ 合 衆 国 が 9 倍 ヨー ロッパ 諸 国 が 5 倍 であることを 踏 まえるとかなり 突 出 しているといえるだろう (James A.Inciardi and Hilary L.Surratt,1997:2) こうした 状 況 の 中 でルーラ 大 統 領 を 中 心 とする 労 働 者 党 の 政 権 は カルドーゾ 政 権 のあ とをついで 様 々な 貧 困 削 減 政 策 に 乗 り 出 している 具 体 的 なものを 挙 げると 全 国 奨 学 金 プログラム 飢 餓 ゼロプログラム 家 族 支 援 プログラムなどである 政 権 はこうしたプ ログラムによって 貧 困 家 族 の 労 働 市 場 への 統 合 や 新 たな 収 入 源 の 獲 得 の 可 能 性 を 高 め 中 長 期 的 に 家 族 の 自 立 を 促 し 最 終 的 には 貧 困 撲 滅 のための 構 造 的 対 策 や 生 活 状 況 の 改 善 に 寄 与 するものと 考 えている ( 近 田,2004:18) しかし これら 一 連 の 政 策 には 共 通 した 特 徴 があり これらの 恩 恵 を 得 るためには 児 童 の 就 学 や 母 子 保 健 などの 諸 条 件 を 満 たすことが 必 要 不 可 欠 となってくる つまり 家 庭 が 子 どもたちの 教 育 や 健 康 に 責 任 を 持 たなければ その 機 会 費 用 は 支 給 されないのである そして このような 方 式 は 条 件 付 現 金 移 転 と 呼 ばれ 近 年 貧 困 問 題 への 新 たなアプロー チの 一 つとして 注 目 されている ただ 果 たして ここで 課 される 諸 条 件 を 貧 困 層 ならまだしも その 日 を 生 きるのでや っとであるような 最 貧 困 層 の 場 合 満 たすことは 可 能 なのであろうか 例 えば ストリー トチルドレンを 持 つ 家 庭 などでは 教 育 よりも 労 働 を 優 先 してしまうことがあってもおか しくはない 本 論 文 では こうしたブラジルの 貧 困 削 減 政 策 が 最 貧 困 層 に 対 してまで 有 効 に 機 能 しうるかについて 検 討 していく またその 際 ブラジルの 貧 困 削 減 政 策 が 条 件 付 現 金 移 転 という 性 格 を 持 っていることに 重 点 を 置 いて 分 析 を 行 っていく 序 章 第 1 節 不 平 等 な 国 ブラジル 本 論 の 趣 旨 を 述 べる 前 に まずブラジルがどれほど 不 平 等 な 国 であるかを 概 説 的 に 見 て おきたい 以 下 は 鈴 木 春 子 の 世 界 の 貧 困 統 計 (17) を 参 照 している 1970 年 前 後 のブラジルは 軍 事 政 権 の 下 で 奇 跡 と 呼 ばれるほど 世 界 でも 高 い 経 済 2

3 成 長 を 成 し 遂 げ GDP の 実 質 成 長 率 は 1973 年 時 点 で 14%にも 達 していた しかし 1980 年 代 には 失 われた 10 年 と 言 われるほどの 経 済 停 滞 を 経 験 している ブラジルの 高 度 成 長 は 対 外 債 務 に 依 存 して 進 められていたが 債 務 の 返 済 負 担 はブラジル 社 会 に 大 きな 負 担 となり 赤 字 は 拡 大 し インフレは 加 速 した しかし 1985 年 には 民 主 的 な 政 権 が 誕 生 し 通 貨 の 安 定 を 目 的 にさまざまな 対 策 が 取 られた ただ 1986 年 の クルザード 計 画 (Plano Cruzado) はインフレ 抑 制 には 一 時 的 な 効 果 しか 発 揮 できず このインフレが 沈 静 化 したのは 1990 年 代 の 半 ばである 1994 年 の レアル 計 画 (Plano Real) によってクルゼイロからレアルへと 通 貨 の 切 り 替 えが 行 われ 1994 年 に 実 に %という 驚 異 的 な 数 値 を 記 録 していたインフレ 率 は これ を 契 機 に 1995 年 には 59.7% 1996 年 には 11.1%と 急 速 に 低 下 していった その 後 1999 年 には 通 貨 危 機 に 見 舞 われたりもするが それでもこの 年 の 国 内 総 生 産 (GNP)は 世 界 第 8 位 を 記 録 するなど 経 済 規 模 は 拡 大 している そして 2004 年 度 の GNP も 世 界 第 9 位 であった ただ1980 年 代 の 不 況 は 貧 困 層 にとってはかなり 厳 しいものであったの 1980 年 代 前 半 にはブラジルの 全 世 帯 の 半 分 近 くが 貧 困 世 帯 に 数 えられていた クルザード 計 画 によっ て 一 時 的 にインフレが 抑 制 されると 貧 困 世 帯 は 4 世 帯 に 1 世 帯 近 くまで 減 少 したが 抑 制 効 果 が 消 滅 すると 再 び 貧 困 世 帯 は 増 加 し その 後 は 概 ね 40% 近 辺 で 推 移 していった そして 次 に 貧 困 世 帯 率 が 低 下 したのがレアル 計 画 の 導 入 でインフレが 沈 静 化 に 向 かっ たのは 1995 年 である 世 帯 の 貧 困 率 は 1993 年 の 41.6%から 1995 年 には 33.8%にまで 低 下 した そのとき 極 度 の 貧 困 世 帯 率 も 同 様 の 推 移 をたどっており 1993 年 の 19.5%か ら 1995 年 には 14.5%へと 低 下 している しかし 1995 年 以 降 経 済 が 失 業 率 の 上 昇 を 含 む 不 安 定 化 と 成 長 鈍 化 という 新 しい 局 面 に 入 り 貧 困 はそれ 以 上 減 少 しなくなった 以 後 2002 年 までの 7 年 間 世 帯 の 貧 困 率 は 33%のまま 推 移 しており このままでは 2015 年 までに 1990 年 当 時 よりも 貧 困 を 半 減 するという 国 連 のミレニアム 目 標 の 達 成 は 困 難 な のではないかと 危 惧 されている では 所 得 の 不 平 等 はどのように 推 移 してきたのかといえば この 間 にそこまで 大 きな 変 化 は 見 られない 1990 年 のブラジルの 世 界 の 貧 困 格 差 を 表 す 係 であるジニ 係 数 は で 1994 年 に 幾 分 の 低 下 を 見 た 後 1997 年 には とまた 増 加 した これは 表 1 でも 分 かるように ブラジルはラテンアメリカとカリブ 海 諸 国 の 中 でも 最 も 大 きな 値 であるこ とはもちろん 世 界 の 中 でも 不 平 等 の 大 きな 国 の 一 つであることを 示 している 3

4 表 1:ラテンアメリカ 主 要 国 の 所 得 ジニ 係 数 の 推 移 1990 年 1994 年 1997 年 アルゼンチン ブラジル チリ コロンビア メキシコ ベネズエラ ペルー 資 料 出 所 :CEPAL(1998) Anexo estadistico:panorama social de America Latina 国 際 協 力 機 構 (2002) p.52 から 引 用 そして 2004 年 にブラジルの 応 用 経 済 研 究 所 (IPEA:Institute de Pesquisa Economica Aplicada)で Barros が 行 った 研 究 によれば ブラジル 一 人 当 たりの 平 均 所 得 (Rs.383) は 貧 困 線 ( 一 人 当 たり Rs.125/ 月 公 式 貧 困 線 でほぼ US$40 に 相 当 )のほぼ 3 倍 であっ た また 貧 困 者 の 貧 困 線 からの 乖 離 を 示 す 貧 困 ギャップは Rs.60/ 月 を 幾 分 下 回 ってい たという これは 貧 困 者 一 人 当 たり Rs.60/ 月 の 所 得 移 転 があれば すべての 貧 困 者 が 貧 困 線 を 上 回 ることを 示 している この 額 は 一 人 当 たり 平 均 所 得 のおよそ 6 分 の 1 に 相 当 し 貧 困 線 を 上 回 る 世 帯 の 所 得 のほぼ 5%に 相 当 する さらに 極 度 の 貧 困 を 撲 滅 するた めには 全 家 計 所 得 のたった 1%しか 掛 からないと 考 えられている そのため ブラジルで は 格 差 が 問 題 視 され 貧 困 は 不 平 等 を 削 減 すれば 相 当 程 度 改 善 するのではないかとする 議 論 が 活 発 となってきている 第 2 節 条 件 付 所 得 移 転 条 件 付 所 得 移 転 (Conditional Cash Transfer 以 下 CCT)の 重 要 な 特 徴 は 先 ほども 述 べたように 受 給 家 庭 に 教 育 と 母 子 保 健 についての 義 務 を 課 している 点 にある 家 庭 が 子 どもたちの 教 育 や 健 康 に 関 して 責 任 を 持 つことを 条 件 として その 機 会 費 用 を 支 給 すると いう 形 で 政 府 と 家 庭 が 責 任 を 分 担 するのである そして 無 条 件 の 現 金 移 転 ではなく CCT の 形 態 を 取 るメリットとしては 以 下 のようなものが 挙 げられる 生 活 がぎりぎりの 生 存 可 能 状 態 にあるような 貧 困 な 家 庭 においては 児 童 労 働 がリスク をカバーする 手 段 として 用 いられることがある 例 えば 主 たる 働 き 手 の 病 気 や 失 業 など がきっかけになって 子 どもが 学 校 を 休 んで 働 きに 出 たり 家 事 を 任 されたりする 場 合 で ある 仮 にそのような 問 題 が 一 過 性 であったとしても 休 んでいる 間 に 勉 強 についていけ なくなってしまうなど 再 編 入 のコストから 子 どもが 学 校 に 戻 らなくなる 傾 向 があるため に 一 時 的 ショックが 子 どもの 状 況 を 永 続 的 に 変 えてしまう 可 能 性 がある したがって CCT によって 一 時 的 ショックに 直 面 しても 子 どもを 学 校 にとどめておくインセンティブ を 与 えることによって 貧 困 の 罠 に 陥 らせないためのセーフティネットの 役 割 を 果 たすこ とが 期 待 される ( 浜 口,2007:56) 4

5 こうした 不 平 等 を 改 善 するために 教 育 普 及 が 重 要 な 施 策 であることは 国 際 的 な 場 のみ の 建 前 的 な 合 意 ではなく 世 界 中 の 政 治 的 指 導 者 あるいはさらに 貧 困 者 自 身 も 認 めるも のになってきているといってもよいであろう 一 人 前 の 市 民 であるためには 社 会 生 活 生 産 活 動 コミュニケーションのための 能 力 が 不 可 欠 である 今 日 そうした 能 力 を 持 つ ためには 読 み 書 きが 出 来 ること 計 算 力 や 一 定 レベルの 知 識 や 判 断 力 を 持 つことが 求 め られる ところが 貧 困 者 の 多 くは 教 育 機 会 を 奪 われることによって そうした 能 力 の 獲 得 が 妨 げられていると 考 えるからである ( 米 村,2007:21) こうして 人 間 開 発 を 通 じて 貧 困 の 克 服 を 目 指 す CCT であるが それらのプログラム に 関 わる 評 価 研 究 では 肯 定 的 な 結 論 あるいはそのための 論 拠 を 提 供 してくれている そ して その 中 で 特 に 重 要 な 位 置 を 占 めるのが メキシコの CCT である Progresa の 評 価 研 究 である (Progresa とは 奨 学 金 医 療 補 助 食 料 給 付 によって 構 成 される 家 族 への 直 接 的 援 助 であり 契 約 した 小 学 校 3 年 生 から 中 学 校 3 年 生 までの 子 どものいる 家 族 は 子 どもの 出 席 率 が 85% 以 上 であれば 奨 学 金 を 受 け 取 ることが 出 来 る 制 度 である Progresa の 責 任 当 局 は 国 際 食 料 政 策 研 究 所 (International Food Policy Reseach Institution 以 下 IFPRI)に 対 し プログラム 開 始 以 後 約 2 年 間 の 結 果 について 評 価 を 委 託 した そして IFPRI によって 組 織 された Paul Schultz ら 第 一 線 の 研 究 者 は 豊 富 な データに 基 づいて 緻 密 な 分 析 を 行 い 報 告 書 を 提 出 した その 研 究 結 果 を Progresa が 実 施 されている 農 村 のメキシコの 貧 困 児 童 は 学 校 に 通 っている 可 能 性 が( 実 施 されていな い 場 合 )に 比 べて 大 きい) 評 価 結 果 の 大 部 分 は Progresa が 包 括 的 パッケージとして 提 供 する 教 育 衛 星 食 料 の 組 み 合 わせは 貧 困 の 世 代 間 の 移 転 を 打 ち 破 るための 効 果 的 手 段 であることを 示 唆 している (IFPRI 2000 p.3)として この 政 策 の 継 続 を 積 極 的 に 支 持 する 形 で 概 括 している その 後 Progresa は こうした 肯 定 的 評 価 を 踏 まえて 2001 年 には 都 市 地 域 高 校 段 階 にまで 拡 大 され 2002 年 にはプログラム 名 を Oportunidades と 改 め 資 金 的 にも 米 州 開 発 銀 行 からの 融 資 が 開 始 されるにまで 至 ったのである ( 米 村,2007:37-39) こうした CCT は 主 にラテンアメリカ 地 域 において 近 年 盛 んに 行 われてきている ニカ ラグアでは CCT によって 学 校 への 出 席 率 を 68.5%から 93.2%に 予 防 接 種 などの 健 康 管 理 における 割 合 を 35.4%から 81.9%へと 拡 大 した そして その 結 果 として 消 費 支 出 も 4310 から 4498 に 増 加 した コロンビアでは CCT 導 入 後 7 歳 から 13 歳 の 出 席 率 に 大 きな 変 化 は 見 られなかったものの 14 歳 から 17 歳 にかけての 出 席 率 は 14% 増 であった (Laura B.Rawlings and Gloria M.Rubio,2005:45) 以 上 より CCT は 教 育 や 保 健 といった 貧 困 に 関 わる 問 題 の 解 決 にうまく 機 能 しており 世 界 的 にも 貧 困 の 特 効 薬 として 大 きな 評 価 を 受 けているのである 第 3 節 本 稿 の 趣 旨 本 稿 の 趣 旨 について 述 べる 以 上 より CCT には 社 会 的 に 肯 定 的 な 評 価 がなされている しかし こうした 機 会 費 用 獲 得 のために 就 学 などの 条 件 をつく 場 合 そこには 少 なからず 最 貧 困 層 を 排 除 する 傾 向 を 持 つというバイアスが 生 じるはずである つまり 貧 困 層 の 中 5

6 でも 相 対 的 に 所 得 の 高 い 層 しかそうした 政 策 の 恩 恵 を 受 け 取 れず 最 貧 困 層 は 淘 汰 されて しまうのではないだろうか 特 に 不 平 等 の 差 が 大 きく またストリートチルドレンの 数 も 圧 倒 的 に 多 いブラジルではその 可 能 性 が 高 い そこで 本 論 文 では 実 際 に CCT を 行 っているブラジルの 事 例 をもとに 貧 困 削 減 政 策 が 条 件 付 現 金 移 転 の 場 合 最 貧 困 層 はその 恩 恵 を 受 けられない という 仮 説 を 立 て こ れを 立 証 していく そして 現 在 のブラジルの 貧 困 削 減 政 策 についての 検 討 を 行 うことと する 第 1 章 ブラジルの 貧 困 削 減 政 策 第 1 章 ではブラジルの 貧 困 政 策 が CCT の 性 格 を 持 っているかどうかについて 見 ていく 全 国 奨 学 金 プログラムは 米 村 明 夫 編 貧 困 の 克 服 と 教 育 発 展 飢 餓 ゼロプログラムと 家 族 支 援 プログラムは 近 田 亮 平 ブラジルの 貧 困 と 連 邦 政 府 による 社 会 政 策 を 主 に 参 照 している 第 1 節 全 国 奨 学 金 プログラム ブラジル 政 府 は ブラジルの 貧 困 問 題 とは 所 得 の 問 題 だけでなく 基 本 的 社 会 権 へのア クセスへの 問 題 であるとの 認 識 に 立 ち 1997 年 に 最 低 所 得 保 障 プログラム(Programa de Garantia de Renda Minima) を 実 施 した この 政 策 は 7~14 歳 の 初 等 課 程 在 学 児 童 を 対 象 に 一 家 族 当 たり 毎 月 15 レアルを 奨 学 金 として 支 給 するものであり 年 間 1 億 6270 万 の 資 金 援 助 により 2000 年 までに 170 万 人 が 援 助 を 享 受 したとされる そして この 政 策 を 発 展 させる 形 で 2001 年 に 教 育 に 関 する 最 低 所 得 保 障 プログラ ム (Programa National de Renda Minima Vinculada a Educacao)が 実 施 された 同 政 策 は 一 児 童 に 対 し 毎 月 15 レアルを 一 家 族 当 たり 3 人 まで 支 給 するもので 一 家 族 当 た りの 上 限 受 給 額 が 45 レアルにまで 増 額 され 対 象 年 齢 も 6~15 歳 の 初 等 課 程 在 学 児 童 へ と 上 下 1 年 ずつ 拡 大 された そして 一 人 当 たりの 月 額 所 得 が 90 レアル 以 下 である 580 万 家 族 の 児 童 1070 万 人 が 実 施 対 象 の 目 標 として 掲 げられた したがって 全 国 奨 学 金 プ ログラムは 教 育 の 供 給 側 である 制 度 やシステム 自 体 の 改 善 を 試 みたものではなく 連 邦 政 府 が 貧 困 という 基 準 から 需 要 側 の 児 童 を 持 つ 家 族 に 対 象 を 絞 って 支 援 を 行 う 政 策 だとい える 奨 学 金 はブラジルの 全 ムニシピオにある 連 邦 貯 蓄 銀 行 または 指 定 出 先 機 関 において 同 プログラム 専 用 カードを 持 つ 母 親 または 責 任 者 に 直 接 支 給 された この 専 用 カードを 使 用 することにより 2001 年 のブラジル 全 土 のムニシピオ 及 び 連 邦 特 別 区 が 5561 ヵ 所 あ る 中 貯 蓄 銀 行 の 支 店 や ATM などを 含 め 1 万 4402 の 窓 口 で 奨 学 金 の 受 給 が 可 能 になっ た また 各 ムニシオピに 同 政 策 の 現 地 実 施 機 関 として 奨 学 金 社 会 監 理 審 議 会 を 設 置 し 政 策 の 普 及 にあたった 全 国 奨 学 金 プログラムは 資 金 援 助 を 通 して 低 所 得 家 族 の 児 童 に 対 し 教 育 機 会 を 提 供 す ることをその 使 命 とし 目 的 として 1 家 族 に 対 して 教 育 の 必 要 性 を 認 識 させ 通 学 意 欲 を 高 める 2 教 育 機 会 に 恵 まれていない 社 会 階 層 の 学 校 へのアクセスと 就 学 継 続 を 改 善 す 6

7 る 3 家 族 を 自 分 たちの 子 どもの 教 育 プロセスにコミットさせることにより 伝 統 的 に 学 校 教 育 から 排 除 されてきた 社 会 階 層 に 対 しより 良 い 学 校 教 育 環 境 を 整 備 する 4 市 当 局 や 州 政 府 が 負 担 している 不 登 校 や 留 年 による 直 接 費 用 を 削 減 する 5 児 童 労 働 問 題 の 解 決 の ため また 麻 薬 売 春 暴 力 犯 罪 といった 個 人 的 社 会 的 な 危 機 的 状 況 から 子 どもたち を 守 るため ホームレスの 貧 困 家 族 に 対 して 支 援 を 行 う 6 低 所 得 者 家 族 の 経 済 状 況 及 び 生 活 の 質 を 改 善 し 社 会 全 体 の 所 得 の 底 上 げを 行 う 7 自 尊 心 と 自 分 たちの 子 どものより よい 未 来 に 対 する 希 望 を 増 幅 させ 社 会 から 排 除 されてきた 人 々の 威 厳 を 回 復 させること などが 掲 げられた そして 2001 年 は 全 ムニシピオに 対 して 同 政 策 を 実 施 すること 2002 年 は 同 政 策 の 評 価 や 管 理 を 行 うことにより 連 邦 政 府 と 市 当 局 の 脆 弱 な 関 係 を 改 善 するこ とが 重 点 課 題 として 取 り 上 げられた 全 国 奨 学 金 プログラムの 全 国 的 な 普 及 に 重 点 を 置 いた 初 年 度 の 2001 年 には 全 ムニシ ピオの 約 98%にあたる 5470 ムニシピオにおいて 約 825 万 の 児 童 と 約 480 万 の 家 族 に 対 して 実 施 された そして 初 年 度 の 財 政 支 出 は 約 4 億 986 万 レアルとなった また 政 策 の 実 施 課 程 において 奨 学 金 普 及 グループ を 結 成 し 市 長 や 市 教 育 委 員 会 市 教 育 局 支 援 プログラム などとの 会 議 を 開 催 し 普 及 活 動 を 行 った そして 政 策 の 更 なる 普 及 を 試 みた 次 年 度 の 2002 年 には 教 育 を 通 した 貧 困 層 の 社 会 的 包 摂 が 全 国 奨 学 金 プログラムの 目 的 であり 通 学 の 管 理 と 保 障 が 社 会 的 排 除 の 改 善 につな がるという 認 識 から 通 学 管 理 システム が 導 入 された このシステムでは 学 校 が 児 童 の 毎 月 状 況 を 3 ヶ 月 に 一 度 報 告 し 1 ヶ 月 の 出 席 率 が 85%に 満 たなかった 場 合 は そ の 期 間 と 同 じ 期 間 分 の 奨 学 金 が 中 断 される そして 中 断 期 間 終 了 後 1 ヶ 月 の 出 席 率 が 再 び 85% 以 上 に 回 復 すれば 奨 学 金 が 再 開 されることになる 2002 年 の 第 2 四 半 期 において 実 施 ムニシオピの 約 35%が 通 学 状 況 報 告 を 行 っており 報 告 を 行 ったムニシオピ 内 で 約 2%の 児 童 が 奨 学 金 を 中 断 された 第 2 節 飢 餓 ゼロプログラム 教 育 分 野 の 社 会 政 策 として 全 国 奨 学 金 プログラムを 実 施 したカルドーゾ 政 権 の 後 ブラ ジル 初 の 左 派 政 権 であるルーラ 労 働 者 党 政 権 が 誕 生 した 同 政 権 は 貧 困 削 減 への 取 り 組 み として 同 政 策 を 継 続 するとともに 2003 年 全 国 民 の 食 糧 安 全 保 障 を 目 指 す 飢 餓 ゼロ プログラム を 政 権 の 看 板 政 策 として 大 々 的 に 実 施 した 飢 餓 ゼロ プログラムは ルーラ 政 権 誕 生 前 にルーラ 大 統 領 が 代 表 を 務 めている 市 民 教 会 (Instituto Cidadania) という NGO によって 2001 年 10 月 16 日 の 世 界 食 糧 デー に 実 施 された 飢 餓 ゼロ プロジェクト というプログラムをもとにしている 市 民 権 教 会 は 人 々は 質 量 ともに 栄 養 ある 食 糧 を 日 々 摂 取 する 権 利 があり この 食 糧 に 関 する 権 利 (direito a alimentacao) は 基 本 的 人 権 の 一 つだと 主 張 している しかし ブラジル では 2001 年 の 憲 法 修 正 案 で 憲 法 第 6 条 の 社 会 権 の 中 に 食 糧 に 関 する 権 利 を 追 加 する 試 みがなされたが 現 在 に 至 るまでこの 修 正 は 実 現 していない また ブラジルをはじめとする 比 較 的 開 発 の 進 んだ 中 進 途 上 国 では 教 育 や 保 健 医 療 制 度 に 関 しては 政 府 がある 程 度 整 備 を 行 ってきており 質 的 な 問 題 があるとしても 貧 困 層 7

8 も 公 的 社 会 サービスにある 程 度 アクセスすることが 出 来 る しかし 食 糧 に 関 しては 政 府 は 公 的 な 食 糧 供 給 システムを 構 築 してこなかった したがって 食 糧 供 給 の 役 割 を 担 って きたのはすべて 民 間 部 門 であり 富 裕 層 であれ 貧 困 層 であれ 国 民 はみな 民 間 による 食 糧 供 給 システムに 依 存 した 消 費 者 でしかなかったのである そして ブラジルでは 十 分 な 食 糧 を 日 々 確 保 できずにいる 国 民 が 多 く 存 在 すると 主 張 す るルーラ 政 権 が 飢 餓 ゼロ プログラムの 対 象 者 を 世 界 銀 行 の 基 準 と 同 じ 1 日 1 ドル 未 満 で 生 活 している 人 に 設 定 した この 基 準 を 2001 年 の 全 国 家 計 調 査 をもとに 計 算 すると 全 国 で 約 4370 万 人 1050 万 家 族 もが 貧 困 状 態 で 生 活 していることになる ブラジルの 全 人 口 が 約 1 億 7000 万 人 であるため この 数 字 は 実 に 全 人 口 の 4 人 に 1 人 に 相 当 すると いえるだろう このような 厳 しい 現 実 を 前 に 政 権 に 就 いたルーラ 政 権 であるが マクロ 経 済 安 定 のため 経 済 政 策 に 関 してはカルドーゾ 前 政 権 の 路 線 を 踏 襲 せざる 得 ない 状 況 となった したがっ て 飢 餓 ゼロ プログラムは 前 政 権 との 違 いを 明 確 に 表 す 唯 一 の 政 策 であり 社 会 政 策 重 視 を 掲 げる 同 政 権 の 存 立 根 拠 となったといっても 過 言 ではない そのためルーラ 政 権 は 同 政 策 の 実 施 機 関 として 食 糧 安 全 飢 餓 撲 滅 特 別 省 を 新 設 している ( 同 省 は 2004 年 1 月 の 省 庁 改 編 で 社 会 支 援 省 と 統 合 され 社 会 開 発 飢 餓 撲 滅 省 となった )また 主 に 家 族 の 代 表 者 と 市 民 団 体 の 代 表 から 構 成 される 地 域 実 施 委 員 会 という 機 関 を 各 ム ニシオピに 設 置 し 対 象 家 族 の 選 定 および 補 助 金 支 給 とその 際 に 義 務 付 けられている 教 育 や 保 健 補 助 などの 活 動 の 監 理 を 行 わせている 飢 餓 ゼロ プログラムは 根 幹 となる 食 糧 カード プログラム(Programa Cartao Alimentacao) に 識 字 や 栄 養 に 関 する 教 育 零 細 農 家 への 支 援 学 校 給 食 の 補 助 などの 異 なるプログラムをリンクさせて 実 施 することにより 全 国 民 の 食 糧 および 栄 養 の 安 全 保 障 を 実 現 しようとするものである 貧 困 層 は 同 政 策 により 単 に 日 々の 食 糧 を 確 保 できるだ けでなく 現 状 の 生 存 維 持 生 活 をより 全 般 的 に 改 善 できると 期 待 される この 点 がルーラ 政 権 が 飢 餓 ゼロ プログラムは 飢 餓 への 取 り 組 みであると 同 時 に 貧 困 を 生 み 出 す 構 造 的 要 因 に 対 する 取 り 組 みでもある と 強 調 する 所 以 である また 同 政 策 では 財 源 や 配 給 する 食 糧 および 政 策 実 施 のための 労 働 力 を 企 業 や 市 民 団 体 そして 個 人 からの 寄 付 と 奉 仕 に 大 きく 依 拠 しており 社 会 全 体 の 対 策 への 積 極 的 な 参 加 が 一 つの 鍵 となっている 第 3 節 家 族 支 援 プログラム ルーラ 政 権 は 飢 餓 ゼロプログラムを 実 施 した 2003 年 の 10 月 に 同 政 策 をより 発 展 させた 家 族 支 援 プログラム の 実 施 に 踏 み 切 った 家 族 支 援 プログラムは 全 国 奨 学 金 プログラム 食 糧 カード プログラム ( 飢 餓 ゼロ プログラムの 主 要 プログラム) 食 糧 基 金 プログラム (Bolsa Alimentacao) ガス 支 援 プログラム (Auxilio Gas)と いう 4 つの 所 得 移 転 プログラムを 統 合 した 政 策 である 食 糧 基 金 プログラムは 保 健 省 が 実 施 している 政 策 で 6 歳 以 下 の 子 どもを 持 ち 月 額 家 計 所 得 が 一 人 当 たり 90 レアル 以 下 の 家 族 に 対 して 食 糧 購 入 の 補 助 金 として 子 ども 一 人 当 たり 毎 月 15 レアルを 支 給 するものである 対 象 となる 子 どもの 上 限 は 3 人 で 最 高 45 8

9 レアルの 受 給 が 可 能 である また ガス 支 援 プログラムは 鉱 山 エネルギー 省 が 実 施 してい る 政 策 で 月 額 家 計 所 得 が 一 人 当 たり 最 低 賃 金 (2003 年 10 月 の 時 点 で 240 レアル)の 半 分 以 下 の 家 族 に 対 して 2 ヶ 月 に 1 回 7.5 レアルをガスボンベ 購 入 資 金 として 支 給 する ものである 家 族 支 援 プログラムは それまで 個 別 に 実 施 していた 4 つの 異 なる 補 助 金 政 策 の 特 色 を 残 しながら 窓 口 を 一 本 化 した 政 策 である したがって 貧 困 家 族 に 対 して 新 規 の 補 助 金 を 支 給 するものではない 同 政 策 では 子 どもの 有 無 に 関 係 なく 月 額 家 計 所 得 が 一 人 当 たり 50 レアル 未 満 の 家 族 に 毎 月 50 レアルが 支 給 される ただし 0~15 歳 の 子 どもが いる 家 族 は 子 ども 一 人 当 たり 最 低 15 レアルの 補 助 金 を 3 人 分 まで 受 給 できるため 最 高 で 95 レアルの 受 給 が 可 能 である また 月 額 家 計 所 得 が 一 人 当 たり 50~100 レアルで 0~15 歳 の 子 どもがいる 家 族 は 子 ども 一 人 当 たり 最 低 15 レアルの 補 助 金 を 3 人 分 まで 受 給 することが 出 来 る さらに 所 得 以 外 にも 学 歴 居 住 環 境 公 共 サービスへのアクセ スなどの 貧 困 に 関 する 社 会 指 標 が 選 定 基 準 として 採 用 される 場 合 がある 同 政 策 の 対 象 となった 家 族 には 子 どもの 予 防 接 種 の 手 帳 を 保 持 すること 子 どもの 学 校 での 就 学 を 証 明 すること 保 健 所 に 定 期 的 に 通 うこと 補 助 金 の 支 給 を 受 けた 際 に 栄 養 についての 講 義 や 識 字 教 室 職 業 訓 練 などの 活 動 に 参 加 することなど 以 前 の 政 策 に 比 べ より 多 くの 義 務 が 課 される これらの 義 務 は 貧 困 家 族 の 労 働 市 場 への 統 合 や 新 たな 収 入 源 の 獲 得 の 可 能 性 を 高 め 中 長 期 的 に 家 族 の 自 立 を 促 し 最 終 的 には 貧 困 撲 滅 のための 構 造 的 対 策 や 生 活 状 況 の 改 善 に 寄 与 するものと 考 えられている ただ このようなきめ 細 かな 管 理 を 連 邦 政 府 で 効 果 的 に 行 うのは 困 難 であり 実 際 は 市 レベルの 行 政 に 管 理 運 営 を 委 任 している これにより 住 民 データベースを 常 に 更 新 する とともに 家 族 支 援 プログラムの 支 援 条 件 となる 義 務 を 受 給 家 族 が 履 行 している 状 況 をフ ォローアップする 義 務 を 履 行 していない 家 庭 には 1 警 告 230 日 間 の 支 給 停 止 ( 解 決 後 に 停 止 された 分 を 受 け 取 ることができる) 360 日 間 の 支 給 停 止 ( 解 決 されても 停 止 された 分 は 受 け 取 ることが 出 来 ない) 4さらに 60 日 間 の 支 給 停 止 5 受 給 資 格 剥 奪 という 5 段 階 で 罰 則 が 課 されることになっている 給 付 金 の 支 給 停 止 措 置 とその 解 除 を 行 うのは 市 の 役 割 である 生 活 に 困 窮 してこの 義 務 をはたせない 状 況 にある 家 庭 には 罰 則 の 段 階 が 進 まないように 必 要 な 助 言 支 援 を 与 えることが 要 請 される ( 浜 口,2007:55) 家 族 支 援 プログラム 以 前 は 貧 困 家 族 が 情 報 不 足 や 登 録 手 続 きの 煩 雑 さなどの 実 務 上 の 問 題 から いくつかのプログラムの 対 象 となる 資 格 があるにもかかわらず 対 象 から 漏 れ るケースが 多 かった しかし 同 政 策 では 4 つの 所 得 移 転 プログラムを 総 合 して 実 施 す るため 情 報 提 供 及 び 手 続 きやシステム 自 体 の 簡 素 化 と 効 率 化 が 可 能 となった また 今 まで 個 別 に 配 布 されていた 各 プログラム 専 用 カードも 一 つのカードに 統 一 された したが って 真 に 支 援 を 必 要 としている 貧 困 家 族 が 以 前 のように 対 象 から 漏 れるといった 問 題 は 発 生 しにくくなり 貧 困 家 族 が 受 給 する 補 助 金 総 額 の 増 加 が 可 能 となる 家 族 支 援 プログ ラムにより 政 府 が 支 援 する 補 助 金 の 総 額 は 増 加 するであろうが 政 策 実 施 コストの 削 減 も 期 待 でき 総 体 的 にはより 効 果 的 な 公 的 資 金 の 活 用 が 実 現 されると 考 えている 9

10 第 4 節 政 策 の 共 通 点 以 上 の 3 つの 政 策 の 条 件 と 所 得 移 転 をまとめたものが 表 2 である CCT の 条 件 に 多 少 の 違 いがあるにせよ 補 助 を 受 けるためにはどれも 条 件 を 満 たすことが 不 可 欠 となってく る 次 章 ではこうした CCT によって 引 き 起 こされる 最 貧 困 層 への 排 除 性 について 分 析 を 行 う 表 2 ブラジルの 貧 困 削 減 政 策 と CCT の 関 連 条 件 所 得 移 転 全 国 奨 学 金 プログラム 教 育 ( 出 席 管 理 システムにより 1 ヶ 月 の 出 席 率 が 85% 以 上 であるこ と ) 月 額 家 計 が 90 レアル 以 下 の 家 庭 を 対 象 に 1 児 童 あたり 毎 月 15 レアル ( 最 高 1 家 族 3 人 ま でで 上 限 受 給 額 は 45 レアル ) 飢 餓 ゼロ プログラム ( 食 糧 カード プログラム) 教 育 保 健 医 療 月 額 家 計 所 得 が 一 人 当 たり 50 レアル 未 満 の 家 族 に 対 し 食 糧 所 得 補 助 50 レアルを 6 ヶ 月 間 毎 月 支 給 (12 ヶ 月 の 延 長 が 可 能 ) 家 族 支 援 プログラム 子 どもの 予 防 接 種 手 帳 の 保 持 子 どもの 就 学 の 証 明 保 健 所 へ 定 期 的 に 通 うこと 栄 養 についての 講 義 や 識 字 教 室 職 業 訓 練 などの 活 動 に 参 加 月 額 家 計 所 得 が 一 人 当 たり 50 レアル 未 満 の 家 族 に 対 し 毎 月 50 レアルを 支 給 ただし 0 ~15 歳 の 子 どもがいる 場 合 子 ども 一 人 当 た り 最 低 15 レアルの 補 助 を3 人 分 受 給 できるた め 最 高 95 レアルの 受 給 が 可 能 資 料 出 所 : 米 村 明 夫 編 貧 困 の 克 服 と 教 育 発 展 近 田 亮 平 ブラジルの 貧 困 と 連 邦 政 策 による 社 会 政 策 をもとに 筆 者 作 成 第 2 章 プログラムの 問 題 点 これまでブラジルの 貧 困 削 減 政 策 が CCT の 性 格 を 有 することについて 概 観 した 本 章 ではこうした CCT が 抱 える 問 題 点 を 仮 説 の 検 証 とともに 論 じていく 第 1 節 政 府 の 貧 困 者 の 確 認 の 甘 さ まず 純 粋 なプログラムの 受 益 者 数 について 見 ていく 表 3は 政 府 と PNAD(Peaquisa Nacional por Amostra de Domicilio 全 国 家 庭 調 査 )による 統 計 の 差 を 表 したものであ る 差 異 は 政 府 と PNAD の 認 識 の 違 いであり 政 府 の 認 識 よりも 受 益 者 が 少 ない 場 合 は マイナス 多 い 場 合 はプラスで 表 している 10

11 表 3 各 プログラムの 受 給 者 数 ( 政 府 と PNAD 別 に) プログラム 名 政 府 ( 人 ) PNAD( 人 ) 差 異 ( 人 /%) 家 族 支 援 プログラム 5,035,660 2,089, (-58%) 全 国 奨 学 金 プログラ 3,381,486 3,803, (12%) ム 食 糧 基 金 プログラム 251, , (113%) 食 糧 カード プログ 107, , (597%) ラム ガス 支 援 プログラム 4,220,953 3,491, (-17%) 合 計 12,997,465 10,673, (-18%) 資 料 出 所 :2004 PNAD Microdata(IBGE) and Ministry of Social Development(MDS) administrative data.より 筆 者 作 成 表 3で 注 目 すべき 点 はこれら 二 つの 機 関 による 統 計 値 にズレが 生 じている 点 である 政 府 と PNAD の 統 計 の 間 には 家 族 支 援 プログラムで 約 300 万 人 もの 差 異 が 生 じ 同 様 に ガス 支 援 プログラムにおいても 80 万 もの 差 異 が 生 じていることが 分 かる 食 糧 基 金 プロ グラム 食 糧 カード プログラムでは 大 幅 な 普 及 が 分 かるものの 合 計 値 で 見 た 場 合 実 に 200 万 人 以 上 の 差 異 が 生 じているのである つまり 政 府 の 認 識 と PNAD の 認 識 とで は 大 きな 溝 が 存 在 しているといえよう また こうした 政 府 の 認 識 の 不 備 は 出 生 登 録 の 分 野 にまで 及 んでいる ブラジル 地 理 統 計 院 (IBGE)の 調 査 によれば 2001 年 に 生 まれた 子 どものほぼ 3 人 に 一 人 の 割 合 で 104 万 3000 人 が 1 歳 時 の 時 点 で 出 生 証 明 書 を 受 け 取 っていないことが 明 らかになった 29.4%が 出 生 未 登 録 者 という 数 値 は 貧 困 者 の 確 認 をするために 無 料 で 出 生 登 録 が 行 え ることを 保 証 した 法 律 が 制 定 された 97 年 の 数 値 である 28.5%を 上 回 ったといえる ( 当 時 政 府 は 病 院 やとりわけ 無 料 の 出 生 登 録 に 抵 抗 感 のあった 公 証 役 場 で 登 録 推 進 キャンペ ーンを 行 った ) 出 生 未 登 録 は 貧 困 で 特 に 問 題 となっている 北 部 (53.45%)と 北 東 部 (42.83%) 地 方 で 深 刻 で 中 西 部 は 22.18% 南 部 は 12.41% そしてさらに 大 都 市 圏 あ る 南 東 部 地 方 でも 10.82%の 未 登 録 者 が 存 在 した 出 生 登 録 がない 場 合 当 然 市 民 としての 権 利 はほとんど 受 けることが 出 来 ない 小 学 校 への 入 学 が 出 来 ないほか 病 院 での 診 療 も 困 難 となってくる また 成 人 になった 場 合 でも 身 分 証 明 書 や 労 働 手 帳 が 取 得 できないなどの 問 題 が 発 生 する もちろん こうしたケース によって 政 府 の 貧 困 対 策 の 対 象 者 からも 外 れるのである また10 歳 以 上 になって 登 録 を 行 った 割 合 も 1998 年 に 35%だったのが 2001 年 には 27.5%と 低 下 している 今 後 12 歳 以 上 での 登 録 を 行 う 場 合 は 裁 判 所 の 許 可 が 必 要 とな るため 成 人 の 未 登 録 者 の 状 況 はさらに 厳 しくなる (ニッケイ 新 聞 ) このように 政 府 の 貧 困 者 確 認 の 甘 さは 彼 らの 社 会 的 排 除 につながっていくと 考 えるこ とができよう 11

12 また これに 加 えて ブラジルではストリートチルドレンの 存 在 も 無 視 できない 当 然 彼 らも 政 府 にとって 確 認 外 の 存 在 であるといえるだろう なぜなら ストリートチルドレ ンの 統 計 に 関 しては 組 織 的 な 調 査 から 外 れることが 多 く どこの 国 でも 確 かなデータが ないというのが 現 状 だからだ その 中 でも 特 に 家 族 とのつながりを 持 たない children of the street( 路 上 の すなわち 路 上 に 属 する 子 どもたち) の 概 念 に 属 する 子 どもたちの 状 況 は 深 刻 であろう 彼 らは 路 上 で 児 童 労 働 と 生 活 の 両 方 をすることを 余 儀 なくさ れている それは 子 どもたちを 保 護 するための 常 駐 の 家 がないこと 路 上 に 付 きまとう 様 々な 危 険 せっかくの 政 府 の 政 策 が 行 き 届 かないことを 意 味 するのである 表 4 はラ テンアメリカ 主 要 国 の children of the street の 統 計 である 表 4 ラテンアメリカ 主 要 国 の children of the street 国 名 Children of the street( 人 ) アルゼンチン 20000* ボリビア 200 ブラジル ** コスタリカ 5300 エクアドル 4000 エルサルバドル グアテマラ 1000*** ハイチ ホンジュラス 800 メキシコ *Includes Buenos Aires only. **May include children working,but not living,on the street. ***Includes Guatemala City only. 資 料 出 所 :UNICEF,Regional Office for Latin America,Bogota. 第 2 節 児 童 労 働 との 関 連 性 ブラジルでは 何 百 万 もの 子 どもが 大 都 市 の 通 りを 物 乞 いや 行 商 準 奴 隷 的 な 労 働 による 搾 取 などのためにふらついている 光 景 が 一 般 的 である (James A.Inciardi and Hilary L.Surratt,1995:76)そうした 状 況 において CCT はこれらの 児 童 労 働 に 歯 止 めをかけ 児 童 を 通 学 に 従 事 させることができると 考 えてられている (Alain de Janvry and Elisabeth Sadoulet,2004) 表 5 は 全 国 奨 学 金 プログラムに 関 わる 児 童 が 経 済 活 動 を 行 う 割 合 を 家 庭 の 収 入 別 に 表 したものである 表 からも 分 かるように 収 入 のレベルが 低 ければ 低 いほど プログラム に 参 加 しているいないに 関 わらず 児 童 労 働 を 行 っている 率 が 高 い 一 方 で 収 入 のレベルが 最 も 高 く プログラムにも 参 加 できている 家 庭 の 児 童 労 働 は 5.6%と 非 常 に 低 い 値 である つまり 貧 困 層 の 中 でも 相 対 的 に 所 得 の 高 い 層 にはこうした 政 策 の 成 果 は 現 れていると 考 12

13 えても 良 いだろう 反 対 に 収 入 の 最 も 低 い 層 であり かつプログラムにも 参 加 していない 家 庭 の 児 童 労 働 の 割 合 は 44.9%と 最 も 高 い 値 を 示 している ここに 所 得 の 低 い 最 貧 困 層 は 条 件 を 満 たすことよりも 目 先 の 収 入 源 である 労 働 が 優 先 してしまうという 結 果 が 現 れているといえよう 表 5 全 国 奨 学 金 プログラムに 関 わる 児 童 が 経 済 活 動 を 行 う 割 合 収 入 レベル 登 録 して 援 助 を 受 け 登 録 して 援 助 を 待 っ 登 録 していない 児 童 ている 児 童 ている 児 童 % 32.6% 44.9% % 35.2% 37.8% % 25.0% 33.7% % 21.5% 33.0% % 32.9% 31.8% % 23.8% 32.3% % 30.3% 29.4% % 37.3% 28.6% % 24.0% 21.1% % 21.6% 10.6% 合 計 24.0% 29.3% 30.2% 資 料 出 所 :IBGE,PNAD 2003 また ブラジルでは 児 童 青 年 の 労 働 と 就 学 双 方 を 絡 めた 調 査 が IBGE と 国 際 労 働 機 関 によって 初 めて 実 施 された IBGE と 国 際 労 働 機 関 が 共 同 で 実 施 した 2001 年 家 庭 サン プル 調 査 によると ブラジルでは 5 歳 ~17 歳 までの 児 童 青 年 100 万 人 が 就 学 せずに 働 き 440 万 人 が 学 校 に 通 いながら 仕 事 をしていることが 分 かった そのうち 29 万 6000 人 が 5 歳 ~9 歳 の 年 端 もいかない 子 どもであり ほぼ 19 万 人 が 北 東 部 地 方 で 働 く 10 歳 ~14 歳 の 児 童 労 働 者 が 190 万 人 15 歳 が 86 万 2000 人 歳 が 230 万 人 2001 年 のブラジルの 総 労 働 人 口 は 7570 万 人 で 540 万 人 の 児 童 青 年 労 働 者 は 同 人 口 の 7.2% を 占 める そして 彼 らは 普 通 男 子 で 貧 しい 大 家 族 の 一 員 であることが 多 い (ニッケイ 新 聞, 児 童 青 年 労 働 者 540 万 人 =ほぼ 半 分 が 無 報 酬 ) 表 6 ブラジルの 児 童 青 年 労 働 者 数 5~9 歳 人 10~14 歳 人 15 歳 人 16~17 歳 人 こうしたデータから 分 かるように 児 童 労 働 は 15 歳 を 境 に 急 激 に 増 加 傾 向 にあるという 13

14 ことである 15 歳 という 年 齢 は 義 務 教 育 である 初 等 課 程 が 終 わる 年 齢 であり つまり 今 まで 見 てきたようなプログラムの 対 象 から 外 れる 年 齢 でもあるのである このようにブラ ジルでは 初 等 課 程 から 中 等 課 程 に 進 学 するにあたって プログラムからの 排 除 とともに 教 育 よりも 労 働 を 優 先 するというインセンティブが 発 生 するといえよう 特 にさまざまな 社 会 経 済 指 標 からブラジルの 貧 困 地 域 と 呼 ばれている 北 部 や 北 東 部 で は 教 育 普 及 の 遅 れと 教 育 の 質 的 問 題 が 深 刻 であり とりわけ 就 学 適 齢 人 口 の 多 い 北 東 部 の 状 況 がより 劣 位 だといえる 同 地 域 に 住 む 人 々は 貧 困 であるがゆえに 無 料 だが 一 般 的 に 教 育 の 質 の 高 くない 公 立 学 校 でしか 就 学 機 会 がなく このことが 就 学 の 継 続 とより 高 い 教 育 課 程 への 進 学 を 困 難 なものにさせ 結 果 的 に 彼 らを 貧 困 の 悪 循 環 にとどまらせてい るといえる つまり 結 果 としてこれら CCT のプログラムは 児 童 が 0 歳 ~15 歳 の 間 の 一 時 的 なしの ぎにしかならず 教 育 課 程 からの 排 除 が 社 会 的 な 排 除 へとつながっていく 恐 れがある そ のため CCT の 条 件 となっている 教 育 や 医 療 サービスが 児 童 の 人 的 資 本 形 成 に 結 びつい ているとは 言 いがたいというのが 現 状 である そのため 今 後 政 府 は 最 貧 困 層 に 対 して こうした CCT から 雇 用 獲 得 そして 自 立 につながるような 道 筋 をつけなければならない といえるだろう 終 章 結 論 これまで 1 章 から 2 章 にかけて 1 政 府 による 貧 困 者 確 認 の 甘 さ 2 児 童 労 働 との 関 連 性 という 視 点 から 貧 困 削 減 政 策 が 条 件 付 現 金 移 転 の 場 合 最 貧 困 層 はその 恩 恵 を 受 け られない という 仮 説 をブラジルの 事 例 をもとに 検 証 した 以 上 の 検 討 をまとめると まず 最 貧 困 層 の 部 類 に 入 る 人 々は 政 府 に 貧 困 者 として 認 識 されていない 可 能 性 が 高 いことが 分 かった ブラジルにおけるこれらのプログラムは そもそも 登 録 を 行 わなければ 援 助 は 受 けられないわけであり こうした 政 府 による 最 貧 困 層 把 握 の 不 備 は 一 刻 も 早 く 改 善 されなければならない 問 題 であろう ブラジルにはこうし たプログラムへの 参 加 必 要 条 件 となる 出 生 登 録 などの 整 備 を 行 う 全 国 児 童 登 録 キャンペ ーン 実 施 関 連 機 関 なども 存 在 するが 現 実 には 無 料 の 出 生 登 録 に 抵 抗 感 のあった 公 証 役 場 などでは 最 賃 の 半 分 を 登 録 の 際 に 徴 収 するなどの 矛 盾 も 生 じているというのが 現 状 で あるといえよう (ニッケイ 新 聞,3 割 の 赤 ちゃんが 未 登 録 = 北 部 北 東 部 で 深 刻 ) また 政 府 が 認 識 しずらいとされるストリートチルドレンは 特 に 家 庭 とのつながりを 持 たないストリートチルドレンが 深 刻 である 基 本 的 に CCT の 対 象 は 家 庭 であり その 条 件 として 課 されるのは 子 どもたちの 教 育 や 健 康 への 責 任 である しかし こうした 子 ど もたちには 責 任 を 持 ってくれる 両 親 が 存 在 せず 結 果 機 会 費 用 を 支 給 されるパイプを 既 に 失 ってしまっている そしてさらに 所 得 移 転 を 受 け 取 るためのカードの 責 任 者 も 主 に 母 親 となってしまっているため 保 護 者 のいない 彼 らにとっては 厳 しいシステムである そのため 政 府 はこうした 最 貧 困 層 の 家 庭 事 情 に 踏 み 込 んで プログラムを 施 行 していく 必 要 がある 14

15 そして 第 二 に 児 童 労 働 との 関 係 性 である 本 来 CCT が 効 果 を 挙 げているのであれ ば ブラジルにおいて 児 童 労 働 は 減 少 しているはずである しかし これらのプログラム は 児 童 労 働 削 減 への 効 果 はあまり 見 られなかった この 結 果 について カルドーゾ 前 大 統 領 は 家 族 が 児 童 労 働 による 所 得 をあきらめるには 所 得 移 転 の 額 があまりに 小 さかったの であろう 彼 らはさらに この 所 得 移 転 の 額 が たとえ 児 童 労 働 による 所 得 に 相 当 する 額 であったとしても 就 学 しながら 就 労 することをやめようとさせるほどには 充 分 なもの ではなかったかもしれない と 推 測 している ただし 特 に 今 回 の 検 証 で 注 目 すべきは 貧 困 層 の 中 でも 比 較 的 所 得 が 高 い 層 には 児 童 労 働 減 少 の 効 果 が 見 られたことである 反 対 に 最 貧 困 層 であり かつプログラムにも 参 加 していない 児 童 の 労 働 率 は 非 常 に 高 かった また ブラジルのメディア Globo の 編 集 者 である Ali Kamel はこうした CCT の 現 状 を 1 政 府 が 受 給 家 族 の 管 理 をしっかりと 行 っていない 2 貧 困 家 族 を 差 し 置 いて 援 助 を 必 要 としていない 中 流 階 級 がプログラムの 恩 恵 を 受 けている と 非 難 している (Schwartzman:4) 以 上 より ブラジルにおける 貧 困 削 減 政 策 である CCT は 比 較 的 所 得 の 高 い 貧 困 層 に は 有 益 だが もっとも 援 助 を 必 要 としている 最 貧 困 層 にはその 援 助 が 行 き 届 いていないと 言 えるだろう そして その 原 因 としてブラジルの 貧 困 政 策 が CCT の 性 格 を 持 つことが 挙 げられるだろう こうした 条 件 付 の 所 得 移 転 は 人 的 資 本 を 蓄 積 する 一 方 で 最 貧 困 層 の 排 除 にもつながっていく 可 能 性 もあるのである そのため こうして 実 際 にブラジルの 事 例 で 見 ると CCT が 貧 困 の 特 効 薬 となりうる 判 断 することは 時 期 尚 早 であるといえる おわりに 筆 者 が 本 論 文 を 執 筆 するに 至 った 理 由 は 単 純 なラテンアメリカ 地 域 の 貧 困 問 題 への 興 味 であるが 今 回 のブラジルの CCT についての 検 討 を 通 して いかに 教 育 が 貧 困 の 克 服 のために 重 大 な 手 段 であるかが 改 めて 分 かった しかし これまで 見 てきたように ブラ ジルの CCT は 人 的 資 源 の 投 資 というよりも 就 学 を 条 件 とする 家 計 補 助 という 意 味 合 いの ほうが 強 く CCT 本 来 の 持 ち 味 である 人 的 資 本 形 成 に 結 びついてはいない しかもそれ が 最 貧 困 層 までカバーしきれているかといえば それもまた 怪 しいところである それど ころかむしろこうした CCT が 1 直 接 キャッシュで 受 け 取 れるという 利 点 2 所 得 移 転 の 額 が 一 件 あたり 非 常 に 小 額 であり 全 体 で 見 ても 財 政 的 負 担 は GDP の 0.3%に 過 ぎな い 点 などからコストパフォーマンスの 良 い 意 選 挙 対 策 として 利 用 されている 面 も 否 めな い 現 実 にルーラ 大 統 領 の 再 選 の 鍵 となったのは こうした 所 得 移 転 政 策 である 悪 い 言 い 方 をすれば 貧 しい 大 衆 は 小 額 の 所 得 補 助 で 容 易 に 政 治 操 作 されてしまってるとも 言 える かもしれない そのため 今 後 いかにこうした CCT の 性 格 を 人 的 資 源 の 投 資 という 形 に 持 っていくかが 重 要 であるといえよう 15

16 参 照 文 献 Anthony Dewees and Steven J.Klees ( 1995 ) Social Movements and the Transformation of National Policy:Street and Working Children in Brazil Comparative Education Review,vol.39,no.1 Febio Veras Soares,Sergei Soares,Marcelo Medeiros and Rafael Guerreiro Osorio ( 1995 ) CASH TRANSFER PROGRAMMES IN BRAZIL:IMPACTS ON INEQUALITY AND POVERTY Comparative Education Review,vol.39,no.1 Laura B.Rawlings and Gloria M.Rubio (2005) Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfer Programs The World Bank Research Observer,vol.20,no.1 近 田 亮 平 ブラジルの 貧 困 と 連 邦 政 府 による 社 会 政 策 -セクター 別 から 包 括 的 な 貧 困 削 減 政 策 へ- ( ラテンアメリカレポート,2004,Vol.21,No.2) 鈴 木 春 子 世 界 の 貧 困 統 計 (17)-ブラジル 連 邦 共 和 国 の 貧 困 と 不 平 等 - ( 統 計 2007 年 9 月 号 ) 米 村 明 夫 編 貧 困 の 克 服 と 教 育 発 展 -メキシコとブラジルの 事 例 研 究 ( 明 石 書 店 2007) 加 茂 雄 三 編 国 際 情 勢 ベーシックシリーズ9ラテンアメリカ 第 2 版 ( 自 由 国 民 社 2005) 浜 口 伸 明 ボルサ ファミリア:ブラジル ルーラ 政 権 の 貧 困 対 策 ( 海 外 事 情 月 号 ) アンジェロ イシ ブラジルを 知 るための 55 章 ( 明 石 書 店 2001) 参 照 URL Alain de Janvry and Elisabeth Sadoulet ( 2004 ) Conditional Cash Transfer Programs:Are They Really Magic Bullet? Simon Schwartzman(2005) Education-oriented social programs in Brazil:The impact of Bolsa Escola James A.Inciardi and Hilary L.Surratt(1997) CHILDREN IN THE STREETS OF BRAZIL:Drug Use,Crime,Violence,and HIV Risks treets%20of%20brazil.pdf ニッケイ 新 聞 (3 割 の 赤 ちゃんが 未 登 録 = 北 部 北 東 部 で 深 刻 ) ニッケイ 新 聞 ( 児 童 青 年 労 働 者 540 万 人 =ほぼ 半 分 が 無 報 酬 ) ( 全 て 2008 年 11 月 10 日 最 終 アクセス) 16