中 央 政 府 が 応 援 の 調 整 に 大 きな 役 割 を 担 う 分 野 ( 消 防 警 察 ) 2 平 時 から 存 在 する 全 国 規 模 の 調 整 組 織 が 中 央 政 府 と 連 携 しながら 災 害 時 の 調 整 機 能 を 担 うもの( 上 下 水 道 自 治 体 による

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1 災 害 に 対 するレジリアンス( 対 応 力 ) 再 考 : 東 日 本 大 震 災 における 自 治 体 連 携 の 活 用 林 信 濃 渡 部 厚 志 釣 田 いずみ ロバート デイビット キップ 森 秀 行 IGES 自 然 資 源 管 理 グループ 副 ディレクター 適 応 チーム IGES プログラムマネジメントオフィス 特 任 研 究 員 IGES 自 然 資 源 管 理 グループ 適 応 チーム 特 任 研 究 員 IGES プログラムマネジメントオフィス 特 任 研 究 員 IGES 所 長 概 要 地 震 大 国 であり 古 来 より 多 くの 自 然 災 害 に 見 舞 われてきた 日 本 では 過 去 の 経 験 を 活 かして 防 災 災 害 対 策 を 整 えてきた しかし 昨 年 発 生 した 東 日 本 大 震 災 では 巨 大 な 地 震 と 津 波 それに 続 く 原 子 力 発 電 所 事 故 が 広 範 な 地 域 多 くの 分 野 に 被 害 を 与 えた そこで 災 害 を 防 ぐハードウェアやシステムを 整 備 するだけでなく 災 害 のダメージ を 受 けた 場 合 に 速 やかに 回 復 復 興 できる 災 害 対 応 力 (レジリアンス)を 強 化 するこ とが 必 要 であるとの 認 識 が 広 がりつつある 従 来 から 日 本 国 政 府 は 災 害 の 種 類 ごとに 区 分 した 対 策 や 地 方 自 治 体 同 士 の 相 互 応 援 協 定 ( 協 力 体 制 )の 締 結 を 促 進 する 法 例 その 他 関 連 支 援 策 や 実 施 計 画 を 備 えていた また 各 都 道 府 県 や 市 町 村 も 災 害 時 にとるべき 行 動 や 他 自 治 体 との 相 互 応 援 協 定 など を 含 む 地 域 防 災 計 画 を 策 定 してきた 東 日 本 大 震 災 に 際 しても 以 前 から 整 備 されてき た 国 や 自 治 体 の 災 害 対 策 は 活 用 されたが 同 時 に 既 存 の 災 害 対 策 に 足 りない 部 分 を 補 完 する 様 々な 支 援 が 活 発 に 行 われた 特 に 地 方 自 治 体 や 地 域 コミュニティによる 被 災 地 支 援 活 動 は 被 災 直 後 の 緊 急 救 助 (relief)や 救 済 (recovery)の 段 階 において 行 動 の 迅 速 さ 様 々なニーズに 対 応 する 柔 軟 性 を 発 揮 したことが 注 目 される 本 調 査 では 東 日 本 大 震 災 に 際 して 実 施 された 被 災 地 支 援 の 実 例 を 検 証 し より 効 果 的 な 被 災 地 支 援 を 可 能 とする 方 策 を 提 案 する 自 治 体 間 連 携 による 被 災 地 支 援 が 効 果 的 に 行 われるためには 被 災 自 治 体 と 支 援 自 治 体 それぞれに 関 わる 調 整 が 必 要 である 被 災 地 支 援 活 動 を 調 整 の 形 態 から 整 理 すると 1 1

2 中 央 政 府 が 応 援 の 調 整 に 大 きな 役 割 を 担 う 分 野 ( 消 防 警 察 ) 2 平 時 から 存 在 する 全 国 規 模 の 調 整 組 織 が 中 央 政 府 と 連 携 しながら 災 害 時 の 調 整 機 能 を 担 うもの( 上 下 水 道 自 治 体 による 職 員 派 遣 ) 3 自 治 体 間 の 災 害 時 相 互 応 援 協 定 に 基 づくもの 4 被 災 直 後 から 行 われた 自 治 体 の 主 体 的 な 支 援 活 動 に 分 類 することができる 被 災 地 への 支 援 は 災 害 発 生 後 速 やかに 提 供 されること 被 災 地 の 多 様 なニーズにそ う 柔 軟 なものであること 被 災 地 の 復 興 が 軌 道 に 乗 るまで 持 続 的 に 行 われることが 望 ま しい こうした 条 件 を 備 えた 支 援 を 行 うためには 1 ツイニング ( 被 災 自 治 体 と 支 援 自 治 体 との 組 み 合 わせ) 2 被 災 地 で 求 められるサービスや 物 資 と 支 援 側 の 供 給 との 調 整 3 支 援 する 側 の 負 担 を 軽 減 し 持 続 的 な 支 援 を 可 能 にするための 調 整 という 3 段 階 の 調 整 が 必 要 である 本 調 査 では 東 日 本 大 震 災 後 にみられた 支 援 活 動 の 検 討 から この 3 段 階 の 調 整 が 効 果 的 に 行 われる 条 件 や 難 航 する 理 由 を 考 察 した 最 後 に 被 災 地 支 援 に 必 要 な 3 段 階 の 調 整 機 能 を 検 討 することにより 今 後 起 こりうる 災 害 に 当 たって より 迅 速 柔 軟 かつ 持 続 的 な 支 援 活 動 が 提 供 されるために 以 下 5 点 を 提 案 する すなわち (1) 自 治 体 以 外 のステークホルダー( 民 間 企 業 市 民 団 体 )と の 相 互 応 援 協 定 促 進 (2)より 広 域 な 自 治 体 との 相 互 応 援 協 定 の 確 立 (3) 緊 急 時 の 法 的 柔 軟 性 など 災 害 前 の 体 制 構 築 (4) 協 力 を 迅 速 に 行 うための 調 整 機 能 の 強 化 (5) 相 互 応 援 を 活 性 化 するための 国 による 支 援 である ここに 挙 げた 提 案 は 日 本 だけではなく 他 国 においても 災 害 時 に 地 方 自 治 体 が 迅 速 かつ 柔 軟 で 持 続 的 な 協 力 体 制 を 提 供 し 復 興 を 支 える 条 件 となるものと 考 えられる 2

3 序 章 1. 背 景 2011 年 3 月 11 日 に 日 本 の 東 北 地 方 太 平 洋 沖 で 発 生 したマグニチュード 9.0 の 大 地 震 は 続 いて 広 い 範 囲 におよぶ 大 津 波 を 誘 発 した これにより 東 北 地 方 の 4 県 で 死 者 行 方 不 明 者 あわせて 2 万 人 弱 にもなる 大 きな 被 害 がもたらされた 一 連 の 災 害 が 日 本 社 会 に 与 えた 衝 撃 は 大 きい 地 震 大 国 として 知 られる 日 本 では 過 去 の 経 験 に 学 び 優 れた 防 災 災 害 対 策 を 備 えてきたものと 自 負 してきたが 津 波 への 防 備 被 害 が 広 い 範 囲 にわ たった 場 合 の 対 応 ハードとソフトを 両 面 で 被 害 を 最 小 化 する 減 災 策 が 必 ずしも 十 分 でなかったことが 明 らかになった 地 震 と 津 波 の 被 害 は 自 動 車 や 電 機 などのサプラ イチェーンを 寸 断 し 日 本 のみならず 他 国 のメーカーの 操 業 にも 影 響 を 与 えた 原 発 事 故 は 東 京 を 含 む 広 大 な 地 域 において 電 力 不 足 を 引 き 起 こし 震 災 後 数 カ 月 にわたって 家 庭 や 企 業 を 悩 ませた 中 長 期 的 な 生 活 再 建 社 会 経 済 の 復 興 は 必 ずしも 順 調 ではな い その 中 で 震 災 直 後 から 地 方 自 治 体 やボランティアが 被 災 地 の 救 援 に 当 たり 大 きな 力 に なった 全 国 の 都 道 府 県 や 市 町 村 は 総 務 省 が 3 月 22 日 の 通 達 で 被 災 自 治 体 への 職 員 派 遣 を 促 したことを 受 け 多 数 の 職 員 を 送 り 込 んだ( 人 的 支 援 一 覧 1 ) また 都 道 府 県 や 市 町 村 は 様 々な 物 資 を 被 災 地 に 提 供 した( 物 的 支 援 一 覧 2 ) 一 方 阪 神 淡 路 大 震 災 以 降 盛 んになったボランティア 活 動 も 東 日 本 大 震 災 の 被 害 の 大 きさが 伝 えられる につれ 活 発 化 し 被 災 地 支 援 の 大 きな 力 の 一 つになった 3 月 11 日 以 降 の 2 カ 月 間 で 216,800 名 に 及 ぶ 人 々が 各 地 のボランティアセンターの 仲 介 を 受 けて 支 援 活 動 を 行 っ ている 2. DISASTER RESILIENCE ( 災 害 対 応 力 )における 地 方 自 治 体 の 役 割 日 本 では 1995 年 の 阪 神 淡 路 大 震 災 以 降 地 震 などの 自 然 災 害 からの 被 害 を 避 ける ことが 不 可 能 であることを 前 提 に 被 害 を 最 小 化 する 減 災 という 考 え 方 が 取 り 入 れ 1 2 総 務 省 人 的 派 遣 について 総 務 省 物 的 支 援 について 3

4 られている 災 害 から 社 会 を 隔 離 するために 防 潮 堤 のようなハードウェアの 整 備 を 進 め ることだけでなく 災 害 による 被 害 を 最 小 化 し かつ 速 やかに 復 興 できる 体 制 を 備 え ることの 必 要 性 は 近 年 disaster resilience( 災 害 対 応 力 )の 概 念 とともに 国 際 社 会 で も 受 け 入 れられている Resilience( 耐 性 回 復 力 )は 1970 年 代 から 生 態 学 者 がエコ システムの 回 復 力 を 議 論 する 際 に 用 いていた 概 念 であるが 1990 年 代 以 降 人 と 自 然 との 相 互 関 係 社 会 や 経 済 システムの 災 害 対 応 など 幅 広 い 分 野 に 応 用 されるようにな った 国 際 社 会 の 自 然 災 害 への 取 り 組 みにおいても disaster resilience の 考 え 方 は 重 視 され 2005 年 には 国 連 国 際 防 災 戦 略 事 務 局 (UNISDR)の 兵 庫 行 動 枠 組 みにおいて 明 示 されている 兵 庫 行 動 枠 組 みは disaster resilience を ハザードに 潜 在 的 にさらされ ているシステム コミュニティあるいは 社 会 が その 機 能 や 構 造 を 許 容 できるところま で 到 達 し かつ 維 持 できるような ハザードへの 抵 抗 変 化 することによって 適 応 する 能 力 のことと 定 義 し ある 社 会 が disaster resilience を 備 えているかどうかは 将 来 のよりよい 防 衛 のためにどの 程 度 過 去 の 災 害 の 教 訓 から 学 ぶ 能 力 を 向 上 させ そして リスク 軽 減 対 策 を 発 展 することができる もしくは 自 身 で 準 備 できるかにより 規 定 され る とする Disaster resilience を 体 系 的 に 高 めるために すべてのレベル 特 にコミ ュニティーレベルで 制 度 仕 組 み および 能 力 を 開 発 強 化 する ことが 兵 庫 行 動 枠 組 みが 2005 年 から 2015 年 のプログラムに 設 定 する 3 つの 戦 略 目 標 の 一 つである ここで すべてのレベル 特 にコミュニティーレベル と 強 調 されることには 二 つ の 理 由 がある まず 地 方 政 府 は 多 くの 社 会 において 国 よりも 人 の 生 活 に 密 着 したサー ビスを 担 っており 緊 急 時 にも 被 害 状 況 を 把 握 し 救 護 医 療 避 難 所 ライフライ ンと 物 資 情 報 などを 素 早 く 必 要 な 場 所 に 提 供 する 能 力 を 持 つと 考 えられる また 災 害 のリスクや 避 難 応 急 の 方 法 など 必 要 な 情 報 が 地 域 コミュニティや 世 帯 レベルに 共 有 されている 場 合 に 国 や 地 方 政 府 による 緊 急 対 応 や 復 興 支 援 がより 高 い 効 果 をあげるた めである しかしながら 災 害 の 規 模 によっては 地 方 政 府 やコミュニティ 組 織 そのものが 大 き なダメージを 受 け 被 害 状 況 の 把 握 や 必 要 な 支 援 の 提 供 に 力 を 発 揮 できないことがある そのような 場 合 でも 救 助 活 動 医 療 当 面 の 生 活 は 行 われなくてはならない ここで 直 接 被 害 を 受 けなかった 他 の 地 方 政 府 やコミュニティ あるいは 民 間 組 織 からの 支 援 が 大 きな 役 割 を 持 つ このような 観 点 から 自 治 体 をベースにした 被 災 地 支 援 は 災 害 対 応 力 を 論 じる 上 で 重 要 な 課 題 である 4

5 3. 本 稿 の 目 的 と 方 法 論 先 にも 述 べたが 日 本 では 災 害 時 に 必 要 なサービス 例 えば 消 防 救 急 や 上 下 水 などの 多 くが 平 時 から 市 町 村 の 単 位 で 運 営 されている このため 災 害 時 においても 現 地 の 被 害 状 況 支 援 が 必 要 な 分 野 などを 詳 しく 把 握 し 迅 速 かつ 持 続 的 な 支 援 を 提 供 する には 市 町 村 が 所 有 している 人 的 物 的 資 源 と 経 験 を 有 効 に 活 用 し 運 用 しなくてはな らない 2011 年 の 大 震 災 では 多 くの 地 方 政 府 ( 自 治 体 )が 被 災 したため 緊 急 対 応 に 必 要 な 人 員 や 物 資 を 確 保 するうえで 地 域 内 外 の 非 被 災 自 治 体 の 支 援 が 大 きな 役 割 を 果 たし た 自 治 体 による 被 災 地 に 対 する 支 援 協 力 が 効 果 を 発 揮 する 一 方 で 被 災 地 と 支 援 を 提 供 する 側 との 調 整 など いくつかの 重 要 な 課 題 が 明 らかになった 例 えば 被 災 直 後 より 全 国 の 市 町 村 から 被 災 した 県 に 職 員 派 遣 や 物 資 輸 送 などの 支 援 の 申 し 出 があった が 被 災 した 件 の 側 では 県 内 の 市 町 村 それぞれに 多 様 で 刻 々と 変 わるニーズに 対 応 し た きめ 細 かい 対 処 を 行 うことが 必 ずしも 出 来 ていなかった また 多 くの 自 治 体 は 以 前 から 近 隣 市 町 村 との 間 で 災 害 時 相 互 応 援 協 定 を 結 んでいたが 東 日 本 大 震 災 では 広 い 地 域 が 被 害 を 受 けたため どちらの 市 町 村 もパートナーに 支 援 の 手 を 差 し 伸 べる 余 裕 がなく 協 定 の 効 果 が 得 られないケースが 多 かった こうした 例 から 被 災 地 の 自 治 体 を 他 の 自 治 体 が 効 果 的 に 支 援 するためには 災 害 発 生 前 後 の 適 切 な 調 整 を 行 うことが 必 要 であると 言 える 本 稿 は 総 務 省 の 自 治 体 支 援 関 連 のデータベースや 2011 年 6 月 と 11 月 に 行 った 現 地 聞 き 取 り 調 査 にもとづき 東 日 本 大 震 災 における 自 治 体 連 携 を 活 用 した 被 災 地 支 援 を 分 析 し 自 治 体 連 携 に 関 わる 問 題 を 解 決 するために 必 要 な 調 整 機 能 を 考 察 する ここでの 考 察 から 得 られた 教 訓 は 兵 庫 行 動 枠 組 みにある コミュニティの 参 画 (コミュニティレベルの 具 体 的 な 防 災 政 策 の 策 定 ボランティア 資 源 の 戦 略 的 活 用 等 ) を 強 化 するためにも 有 益 であると 考 える 一 般 的 に 災 害 管 理 は 緊 急 救 助 (relief) 救 済 (recovery) 復 興 (rebuilding) 緩 和 (mitigation) 準 備 (preparedness) 予 防 (prevention) という 6 つのフェーズで( 図 1) 理 解 されるが 発 生 からおよそ 1 年 が 経 過 した 東 日 本 大 震 災 への 対 応 は 緊 急 救 助 救 済 の 段 階 を 終 了 し 復 興 が 始 まった 段 階 にある このため 本 稿 で 取 り 上 げる 地 方 公 共 団 体 相 互 の 連 携 についても 緊 急 救 助 救 済 と 復 興 の 段 階 に 実 施 されるものに 限 定 されている しかし この 段 階 で 見 えた 課 題 や 教 訓 は 今 後 の 復 興 の 緩 和 準 備 予 防 の 段 階 における 新 たな 5

6 自 治 体 連 携 の 構 築 に 活 かされることが 望 ましい 図 1: Disaster Management Cycle Disaster Preparedness Relief Resilient Society Mitigation Prevention Recovery Rebuilding * Developed from Miththapala 2008 第 1 章 災 害 支 援 の 制 度 日 本 では 災 害 が 発 生 した 場 合 管 内 の 市 町 村 が 緊 急 対 応 を 担 う しかし 被 災 市 町 村 による 対 応 が 困 難 な 場 合 には 当 該 市 町 村 と 同 じ 都 道 府 県 内 の 市 町 村 や 都 道 府 県 が 支 援 を 行 う この 場 合 に 他 の 市 町 村 からの 支 援 3 を 都 道 府 県 が 調 整 する さらに 被 災 市 町 村 と 同 じ 都 道 府 県 からの 支 援 も 困 難 な 場 合 あるいは 支 援 が 不 足 する 場 合 には 国 の 調 整 に 基 づいて 他 の 都 道 府 県 や 他 の 都 道 府 県 にある 市 町 村 からも 支 援 が 行 われる 都 道 府 県 や 市 町 村 から 被 災 地 への 支 援 は 災 害 対 策 に 関 する 国 の 法 律 に 規 定 されている 日 本 の 災 害 対 策 関 連 法 規 は 昭 和 36 年 (1961)に 制 定 された 災 害 対 策 基 本 法 を 中 心 と して 応 急 対 策 被 災 者 の 生 活 再 建 財 政 援 助 など 支 援 策 の 種 類 に 応 じた 法 律 4 予 防 のための 建 築 森 林 道 路 河 川 などセクターごとに 定 められた 法 律 地 震 火 山 台 風 原 子 力 災 害 のように 災 害 の 種 類 ごとに 特 化 した 法 律 からなる このうち 災 害 対 策 基 本 法 は 地 方 公 共 団 体 に 相 互 応 援 協 定 を 結 ぶことを 求 めている 5 が 具 体 的 な 相 互 応 援 3 法 律 上 被 災 地 への 援 助 のことを 応 援 と 標 記 するが 本 稿 では 支 援 に 統 一 する 4 災 害 救 助 法 ( 昭 和 22 年 1947)や 被 災 者 生 活 再 建 支 援 法 ( 平 成 10 年 1998) 災 害 復 旧 及 び 財 政 金 融 措 置 としての 激 甚 災 害 に 対 処 するための 特 別 の 財 政 援 助 等 に 関 する 法 律 ( 昭 和 37 年 : 1962) 等 5 災 害 対 策 基 本 法 第 4 条 2 項 において 都 道 府 県 の 相 互 協 力 第 5 条 2 項 において 市 町 村 及 び 都 6

7 の 内 容 までは 明 示 していない 1.1. 被 災 地 支 援 の 分 類 本 項 では 東 日 本 大 震 災 後 に 被 災 した 地 域 が 受 けた 支 援 内 容 と 支 援 要 請 から 提 供 に 至 るまでの 段 取 りを 概 観 する まず 東 日 本 大 震 災 以 前 から 制 定 準 備 されていた 支 援 態 勢 に 基 づく 支 援 から 見 ていき たい 提 供 される 支 援 の 内 容 によって 調 整 役 や 指 示 系 統 が 異 なるが おおよそ 3 種 類 に 分 類 することができる 第 一 のタイプは 消 防 や 救 助 のように 国 が 支 援 の 調 整 に 大 きな 役 割 を 担 うものである 消 防 の 場 合 被 災 地 の 都 道 府 県 知 事 が 国 ( 消 防 庁 )に 支 援 を 要 請 これを 受 けて 消 防 庁 長 官 は 他 の 都 道 府 県 知 事 に 出 動 要 請 を 行 う 出 動 要 請 を 受 けた 都 道 府 県 は 緊 急 消 防 援 助 隊 を 組 織 し 被 災 地 に 派 遣 する つまり 被 災 地 の 都 道 府 県 知 事 国 ( 消 防 庁 ) 支 援 提 供 側 の 都 道 府 県 知 事 という 三 組 織 の 長 がニーズのとりまとめと 支 援 の 組 織 化 を 行 うわけであり 一 刻 も 早 い 消 防 救 助 チームの 派 遣 を 優 先 した いわばスピード 重 視 の 体 制 といえる 緊 急 消 防 援 助 隊 の 制 度 は 阪 神 淡 路 大 震 災 (1995 年 )の 教 訓 から 創 設 されたもので ある 大 規 模 災 害 時 被 災 した 都 道 府 県 の 消 防 救 助 能 力 では 対 応 しきれないことが 多 い 阪 神 淡 路 大 震 災 の 際 にも 他 の 都 道 府 県 から 消 防 救 急 の 支 援 を 得 たものの 初 動 や 活 動 に 関 するガイドライン マニュアルなどがなかったこともあり 指 揮 体 制 や 情 報 共 有 に 問 題 があったとされる そこで 全 国 の 消 防 機 関 による 相 互 援 助 を 円 滑 化 する 目 的 で 1995 年 6 月 に 緊 急 消 防 援 助 隊 制 度 が 発 足 し 2003 年 の 消 防 組 織 法 改 正 を 経 て 2004 年 4 月 には 法 制 化 された 緊 急 消 防 救 助 隊 の 実 行 部 隊 は 被 災 市 町 村 の 属 する 都 道 府 県 知 事 からの 出 動 要 請 に 伴 い 消 防 庁 長 官 が 被 災 地 外 の 都 道 府 県 部 隊 に 出 動 要 請 を するが( 消 防 組 織 法 第 44 条 第 1,2,3 項 ) 被 災 地 からの 要 請 を 待 つ 暇 がない 場 合 には 消 防 庁 長 官 の 判 断 で 支 援 出 動 を 求 めることもできる( 消 防 組 織 法 第 44 条 第 4,5 項 ) 総 務 省 消 防 庁 によると 平 成 22 年 度 には 発 足 時 の 3 倍 近 い 部 隊 が 登 録 されており 組 織 的 な 命 令 系 統 の 特 徴 から 迅 速 な 支 援 活 動 を 提 供 している 道 府 県 の 相 互 協 力 第 8 条 2 項 の 12 において 地 方 公 共 団 体 の 相 互 応 援 に 関 する 協 定 の 締 結 につ いて 明 記 している 7

8 第 二 のタイプでは 当 該 のサービスにかんする 全 国 規 模 の 調 整 組 織 が 国 の 省 庁 と 連 携 しながら 調 整 機 能 を 担 う このタイプには 上 水 下 水 人 的 支 援 ( 自 治 体 職 員 の 派 遣 ) などが 含 まれる これらの 全 国 組 織 は 平 常 時 のサービス 提 供 にかんする 調 整 や 情 報 共 有 を 目 的 として 組 織 されたものであり 災 害 対 応 のために 作 られたわけではない 上 水 については 被 災 地 の 水 道 事 業 体 が 所 属 する 都 道 府 県 に 支 援 要 請 都 道 府 県 から 日 本 水 道 協 会 および 厚 生 労 働 省 健 康 局 水 道 課 への 要 請 が 行 われる これを 受 け 日 本 水 道 協 会 と 厚 労 省 が 被 災 地 以 外 の 都 道 府 県 や 他 の 地 域 水 道 事 業 体 に 支 援 要 請 を 行 う 一 方 下 水 の 場 合 被 災 した 市 町 村 が 所 属 する 都 道 府 県 に 連 絡 するところまでは 上 水 と 似 ているが その 後 の 段 取 りが 複 雑 である 市 町 村 の 支 援 要 請 を 受 けた 都 道 府 県 は 自 ら 下 水 道 対 策 本 部 を 設 置 し 国 土 交 通 省 下 水 道 部 と 連 携 をとりながら 被 災 地 以 外 の 都 道 府 県 や 市 町 村 に 支 援 を 要 請 する 東 日 本 大 震 災 の 際 には 混 乱 のあまり 支 援 要 請 のル ートが 複 数 存 在 した 例 えば 基 本 的 な 指 示 系 統 の 他 にも 全 国 知 事 会 や 市 長 会 を 通 じて 他 の 都 道 府 県 知 事 や 市 町 村 長 に 支 援 要 請 が 直 接 届 くこともあったため 要 請 された 市 町 村 の 事 業 体 は 混 乱 を 来 すこともあった 自 治 体 職 員 の 支 援 派 遣 については 全 国 市 長 会 町 村 長 会 というふたつの 調 整 組 織 が 職 員 派 遣 にかんする 調 整 の 大 部 分 を 担 った 震 災 から 約 一 月 後 2011 年 4 月 13 日 の 時 点 で 673 名 の 派 遣 要 請 に 対 し 2500 名 の 申 し 出 があった また これとは 別 に 国 の 省 庁 が 窓 口 となり 全 国 知 事 会 を 通 じ 被 災 地 以 外 の 都 道 府 県 にたいして 専 門 職 員 派 遣 の 要 請 を 行 ったケースもある ただし 被 災 地 の 要 請 を 上 回 るほど 大 規 模 な 支 援 職 員 の 派 遣 が 実 現 していたのは 比 較 的 短 期 間 に 限 られていた( 表 1) 一 方 震 災 から 1 年 ほど 経 た 2012 年 3 月 18 日 の 時 点 の 2012 年 度 の 人 的 派 遣 予 定 ( 短 期 長 期 含 む)の 内 訳 ( 表 2)をみると 市 町 村 からの 人 的 支 援 の 割 合 が 多 いものの 全 体 的 に 被 災 県 への 援 助 比 率 が 変 化 しており 特 に 福 島 県 への 支 援 が 極 端 に 少 ない これは 福 島 第 一 原 子 力 発 電 所 の 事 故 も 影 響 しているもの と 考 えられる 2012 年 度 以 降 の 人 的 派 遣 は 長 期 的 な 支 援 が 期 待 されているが 平 成 24 年 1 月 30 日 現 在 中 長 期 職 員 派 遣 枠 550 名 のところ 被 災 地 外 市 町 村 から 300 名 程 の 申 し 出 しかない 支 援 が 必 要 なサービスごとに 特 殊 な 知 識 技 能 や 資 材 などを 緊 急 時 から 中 長 期 にわた って 提 供 することが 求 められる 上 記 の 分 野 では その 分 野 に 特 化 した 全 国 規 模 の 組 織 が 8

9 調 整 役 を 担 うことで 被 災 地 のニーズと 支 援 側 地 域 の 支 援 能 力 に 応 じた 柔 軟 な 支 援 が 可 能 になる 一 方 で 持 続 的 な 支 援 が 必 要 な 分 野 では 支 援 側 の 長 期 にわたる 負 担 を 考 慮 した 包 括 的 な 調 整 が 望 まれる 6 たとえば 長 期 にわたって 職 員 を 派 遣 する 場 合 給 与 等 の 手 当 福 利 厚 生 家 族 との 関 係 健 康 懸 念 など 支 援 側 の 自 治 体 や 派 遣 される 職 員 の 負 担 を 軽 減 することが 望 ましい 表 1: 被 災 地 外 自 治 体 による 広 域 人 的 支 援 実 績 岩 手 県 宮 城 県 福 島 県 その 他 合 計 都 道 府 県 政 令 指 定 都 市 市 町 村 合 計 * 総 務 省 東 日 本 大 震 災 に 係 る 被 災 地 方 公 共 団 体 への 地 方 公 務 員 の 派 遣 状 況 報 道 資 料 ( 平 成 24 年 2 月 17 日 ) 表 2: 2012 年 度 被 災 地 外 自 治 体 による 広 域 人 的 派 遣 予 定 ( 平 成 24 年 3 月 14 日 現 在 ) 岩 手 県 宮 城 県 福 島 県 合 計 都 道 府 県 市 町 村 合 計 * 河 北 新 報 ( 平 成 24 年 3 月 18 日 ) 第 三 のタイプとして 都 道 府 県 および 市 町 村 ごとに 結 んでいた 災 害 時 相 互 応 援 協 定 に 基 づく( 知 事 会 の 調 整 を 経 ない) 支 援 がある 東 日 本 大 震 災 では 他 の 自 治 体 から 被 災 地 に 送 られた 支 援 物 資 が 事 前 に 結 ばれた 応 援 協 定 に 則 り 自 衛 隊 の 協 力 を 受 けた 場 合 独 自 の 輸 送 ルートを 確 立 した 場 合 など 様 々なルートによって 提 供 された この 方 式 の メリットとしては 被 災 地 と 支 援 する 側 が 直 接 支 援 のニーズ 支 援 側 の 能 力 被 災 地 に 支 援 物 資 が 届 くまでのルートを 調 整 することができる また 事 前 に 結 ばれていた 相 互 応 援 協 定 ( 自 治 体 だけでなく 民 間 企 業 や 市 民 団 体 との 協 定 )に 必 要 になると 想 定 される 物 資 の 種 類 や 内 容 など 盛 り 込 まれている 場 合 支 援 側 が 物 資 を 調 達 して 搬 送 す るまでの 時 間 を 短 縮 できる この 二 つの 条 件 が 揃 っている 場 合 には 中 央 官 庁 や 全 国 規 6 岩 手 県 職 員 等 への 聞 き 取 り( 平 成 23 年 6 月 7 日 11 月 10 日 於 陸 前 高 田 市 役 所 )による 9

10 模 の 組 織 による 調 整 を 経 た 場 合 よりも 双 方 の 事 情 に 即 した 柔 軟 な 支 援 を 提 供 できる さて 以 上 の 3 種 類 は 2011 年 3 月 以 前 から 準 備 されていた 支 援 の 仕 組 みであるが 東 日 本 大 震 災 後 には こうした 既 存 の 支 援 プロセスと 異 なる 特 徴 的 な 支 援 活 動 も 行 わ れている たとえば 東 日 本 大 震 災 に 伴 う 避 難 者 ( 転 居 者 含 む)34 万 4345 人 (2012 年 3 月 22 日 時 点 )のうち 親 族 知 人 宅 に 移 っている 約 2 万 人 を 除 いた 人 たちが 47 都 道 府 県 1220 市 区 町 村 の 仮 設 住 宅 避 難 所 病 院 などの 施 設 で 受 け 入 れられている 7 このような 被 災 者 の 受 け 入 れは 震 災 直 後 から 各 自 治 体 が 自 発 的 に 行 ったものであり 短 期 間 の 支 援 として 大 きな 効 果 を 挙 げた このほか 被 災 者 に 仮 設 住 宅 の 用 地 確 保 だけでなく 住 宅 を 発 注 建 設 し 提 供 した 例 ( 岩 手 県 住 田 町 )や 国 内 では 調 達 できないサービス( 外 国 からの 緊 急 医 療 チームなど) を 要 請 調 達 した 例 ( 宮 城 県 栗 原 市 )は 東 日 本 大 震 災 における 特 徴 的 な 支 援 であると いえる さらに 都 道 府 県 知 事 会 や 市 町 村 町 会 からの 指 示 を 受 ける 前 に 独 自 に 近 隣 被 災 自 治 体 へ 職 員 を 派 遣 し 被 災 自 治 体 の 機 能 回 復 に 協 力 した 市 町 村 もあった 自 治 体 が 国 や 都 道 府 県 知 事 会 市 町 村 町 会 の 指 示 を 待 たずに 独 自 の 判 断 で 支 援 を 提 供 したり 取 り 付 けたりする 形 で 始 まる 被 災 地 支 援 は 過 去 の 災 害 では 見 られなかった ものである 東 日 本 大 震 災 は 被 害 が 非 常 に 広 い 範 囲 にわたり 各 自 治 体 が 臨 機 応 変 に 支 援 策 を 執 る 必 要 があった 市 町 村 による 仮 設 住 宅 の 建 設 や 海 外 医 療 チームへの 直 接 交 渉 など 災 害 救 助 法 に 抵 触 するような 取 り 組 みも 行 われ 一 定 の 成 果 を 挙 げている こう した 事 例 を 緊 急 時 の 例 外 的 措 置 と 考 えるのではなく 今 後 の 災 害 に 当 たって 地 方 自 治 体 が 迅 速 で 柔 軟 な 活 動 を 行 うことができるよう 制 度 を 改 善 するために 検 討 する 必 要 があ るだろう 1.2. 相 互 応 援 協 定 のしくみ 国 の 法 律 では 相 互 応 援 のあり 方 が 大 まかに 示 されている 一 方 各 都 道 府 県 や 市 町 村 は それぞれ 策 定 する 地 域 防 災 計 画 の 中 に 他 の 地 方 公 共 団 体 や 民 間 団 体 との 間 に 相 互 応 援 協 定 の 具 体 的 な 支 援 内 容 やプロセスを 盛 り 込 んでいることが 多 い 相 互 応 援 協 定 に 含 ま れる 内 容 としては 相 互 協 力 における 支 援 対 象 や 担 当 者 の 明 示 資 金 負 担 の 割 合 などが 中 心 である 7 西 日 本 新 聞 2012 年 3 月 28 日 10

11 また 地 方 公 共 団 体 が 他 の 地 方 公 共 団 体 と 結 ぶ 災 害 時 相 互 応 援 協 定 には 二 つの 団 体 の 間 で 結 ぶ 文 字 通 りの 相 互 (バイラテラル) 協 定 のほか 広 い 範 囲 で 多 数 の 団 体 が 結 ぶ 協 定 全 国 の 都 道 府 県 が 加 盟 する 協 定 などがある 協 定 を 結 ぶ 団 体 や 協 定 の 規 模 は 大 まかには 下 記 のように 整 理 することができる a. 都 道 府 県 間 の 相 互 応 援 協 定 a.1 広 域 防 災 応 援 協 定 ( 都 道 府 県 ごとのブロックに 分 けた 応 援 協 定 ) a.2 全 国 都 道 府 県 における 災 害 時 の 広 域 応 援 に 関 する 協 定 ( 全 国 知 事 会 ) b. 大 都 市 間 の 相 互 応 援 協 定 b.1 20 大 都 市 災 害 時 相 互 応 援 に 関 する 協 定 ( 政 令 指 定 都 市 ) c. 市 町 村 間 の 相 互 応 援 協 定 c.1 都 道 府 県 内 の 全 市 町 村 を 対 象 とする 統 一 応 援 協 定 c.2 都 道 府 県 外 の 市 町 村 を 対 象 とする 応 援 協 定 c.3 姉 妹 都 市 間 の 応 援 協 定 d. 市 町 村 と 民 間 の 協 定 d.1 自 治 体 と 民 間 事 業 者 の 協 定 d.2 自 治 体 とボランティア 団 体 との 協 定 広 域 防 災 応 援 協 定 ( 上 記 a.1 以 下 ブロック 協 定 )とは 近 隣 の 都 道 府 県 が 広 域 ブロックとしてまとまり ブロック 内 のどこかの 地 域 で 災 害 が 起 きた 際 に 被 災 した 都 道 府 県 の 要 請 に 基 づいて 非 被 災 である 都 道 府 県 が 支 援 を 行 うものである 現 在 全 国 7ブ ロックで 大 規 模 災 害 時 の 北 海 道 東 北 8 道 県 相 互 応 援 に 関 する 協 定 などの 協 定 が 結 ばれている 8 被 災 県 は 隣 接 するブロックの 一 部 の 都 道 府 県 に 対 して 都 道 府 県 名 を 指 定 して 応 援 を 要 請 することができる ブロック 協 定 では 応 援 に 関 連 する 調 整 をスムー ズに 行 うことができるよう あらかじめ 応 援 調 整 都 道 府 県 を 定 めている 被 災 が 深 刻 な ため 被 災 した 県 からの 応 援 要 請 に 時 間 がかかる 場 合 もしくは 調 整 役 の 都 道 府 県 が 調 整 を 行 う 時 間 的 な 余 裕 がない 場 合 には ブロック 内 の 他 の 都 道 府 県 が 自 主 的 に 緊 急 応 援 を 出 動 させることも 可 能 である( 図 2) 応 援 出 動 に 要 した 費 用 は 原 則 的 に 被 災 県 が 負 担 する 図 2 広 域 防 災 応 援 協 定 に 基 づく 支 援 要 請 の 流 れ 8 例 として 大 規 模 災 害 時 等 の 北 海 道 東 北 8 道 県 応 援 に 関 する 協 定 平 成 19 年 11 月 8 日 改 訂 11

12 被 災 府 県 幹 事 県 副 幹 事 県 * 被 災 府 県 が 要 請 出 来 ない 場 合 も 考 慮 ブロック 内 府 県 全 国 都 道 府 県 における 災 害 時 の 広 域 応 援 に 関 する 協 定 ( 上 記 a.2 以 下 全 国 協 定 ) には 47 都 道 府 県 のすべてが 加 盟 している これは 阪 神 淡 路 大 震 災 の 教 訓 に 基 づいて 全 国 知 事 会 が 平 成 8 年 7 月 に 締 結 し その 後 新 潟 中 越 地 震 を 受 けて 平 成 19 年 に 改 定 し たものである 全 国 協 定 は ブロック 協 定 およびバイラテラルな 協 定 では 十 分 な 対 応 が 実 施 できない 場 合 に 応 援 を 行 う 補 完 的 な 取 り 決 めと 位 置 づけられており 被 災 地 に おける 救 援 救 護 及 び 災 害 応 急 復 旧 対 策 並 びに 復 興 対 策 に 係 る 人 的 物 的 支 援 施 設 若 しくは 業 務 の 提 供 又 はそれらの 斡 旋 を 行 うこと 被 災 地 における 救 援 救 護 及 び 災 害 応 急 復 旧 対 策 並 びに 復 興 対 策 に 係 る 人 的 物 的 支 援 施 設 若 しくは 業 務 の 提 供 又 はそれらの 斡 旋 とする ことの2 点 を 主 な 内 容 としている 図 3 全 国 協 定 に 基 づく 支 援 要 請 の 流 れ 被 災 府 県 幹 事 県 副 幹 事 県 全 国 知 事 会 全 国 各 ブロック * 調 整 役 : 全 国 知 事 会 ブロック 協 定 と 全 国 協 定 は いずれも1) 趣 旨 2) 応 援 の 種 類 3) 応 援 要 請 の 手 続 き 4) 応 援 の 自 主 出 動 5) 応 援 経 費 の 負 担 6) 連 絡 の 窓 口 7) 資 料 の 交 換 と いった 内 容 を 盛 り 込 んでいる 9 バイラテラルな 相 互 応 援 協 定 ( 上 記 c.2およびc.3)は 一 方 の 自 治 体 が 被 災 した 場 合 他 方 の 自 治 体 が 協 定 に 基 づき 応 援 を 行 うものである 東 日 本 大 震 災 で 被 災 した 4 県 ( 岩 手 宮 城 福 島 茨 城 )も 都 道 府 県 市 町 村 消 防 民 間 ( 放 送 局 日 本 赤 十 字 医 師 会 コンビニエンスストア 運 送 会 社 ボランティア センター)などとの 相 互 協 力 を 地 域 防 災 計 画 に 取 り 入 れていた 4 県 の 地 域 防 災 計 画 に 9 舩 木 伸 江 河 田 惠 昭 矢 守 克 也 大 規 模 災 害 時 における 都 道 府 県 の 広 域 支 援 に 関 する 研 究 自 然 災 害 科 学 (2006) 12

13 おける 相 互 協 力 並 びに 東 日 本 大 震 災 の 経 験 から 見 えてきた 課 題 を 2 章 の 後 半 で 論 じる 第 2 章 相 互 応 援 協 定 の 拡 がり 災 害 時 に 地 方 公 共 団 体 相 互 応 援 が 重 要 な 役 割 を 果 たすことは 従 来 から 知 られており な かには 1990 年 代 以 前 から 相 互 応 援 協 定 を 結 んでいた 自 治 体 もある 10 相 互 応 援 協 定 に 関 する 大 きな 特 徴 は 過 去 20 年 ほどの 間 に 起 きた 数 回 の 地 震 (1995 年 の 阪 神 淡 路 大 震 災 2004 年 新 潟 地 震 新 潟 県 中 越 地 震 など)が 相 互 応 援 協 定 を 従 来 以 上 に 拡 大 する 後 押 しとなったことである 国 の 災 害 対 策 基 本 法 は 阪 神 淡 路 大 震 災 後 に 抜 本 的 に 見 直 されたが その 際 市 町 村 及 び 都 道 府 県 の 相 互 協 力 にかんする 規 定 ( 第 5 条 2 項 地 方 公 共 団 体 は 第 4 条 第 1 項 及 び 前 条 第 1 項 に 規 定 する 責 務 を 十 分 に 果 たすため 必 要 があ るときは 相 互 に 協 力 するように 努 めなければならない )を 加 え 地 方 公 共 団 体 相 互 の 協 力 促 進 を 図 っている 市 町 村 や 都 道 府 県 の 相 互 応 援 協 定 も 近 年 大 幅 に 増 加 している 2000 年 には 全 国 の 市 町 村 のうち 70% 程 度 が 災 害 時 の 応 援 協 定 を 結 んでいたが この 割 合 は 2006 年 に 80% を 超 え 2008 年 以 降 は 90% 以 上 を 維 持 している( 図 4) 平 成 23 年 度 (2011) 4 月 時 点 で 1476 の 市 町 村 ( 全 国 の 91.2%)が 何 らかの 応 援 協 定 を 結 んでいた 応 援 協 定 は 前 述 した 災 害 管 理 のサイクルのうち 主 に 緊 急 救 助 (relief)と 救 済 (recovery) の 支 援 を 想 定 している 被 災 規 模 が 大 きい 場 合 には 復 興 (rebuilding) 期 においても 職 員 派 遣 など 中 長 期 の 支 援 が 行 われることもある 協 定 の 内 容 としては 消 防 に 関 する 協 定 の 他 に 災 害 復 旧 に 関 するもの( 職 員 派 遣 を 含 む) 物 資 提 供 に 関 するものがある こ のうち 災 害 復 旧 に 関 する 協 定 が 平 成 15 年 (2003)の 392 件 から 19 年 ( 2007)には 662 件 に 物 資 に 関 する 協 定 も 同 じ 期 間 に 562 件 から 794 件 に 増 えている 3,200 以 上 あっ た 市 町 村 の 数 が いわゆる 平 成 の 大 合 併 で 1,800 弱 まで 減 った 時 期 であることを 考 えれば 相 互 応 援 協 定 の 急 速 な 拡 大 を 理 解 できる 11 同 様 に 都 道 府 県 の 協 定 も 増 加 傾 向 にある 平 成 15 年 (2003)から 平 成 19 年 (2007)にかけて 都 道 府 県 が 災 害 復 旧 10 岡 山 県 香 川 県 防 災 相 互 応 援 協 定 (1973 年 5 月 10 日 調 印 )などの 例 がある 11 総 務 省 ウェブサイト( 年 4 月 に 確 認 13

14 に 関 して 結 んだ 協 定 の 数 は 37 件 から 43 件 に 物 資 に 関 する 協 定 も 34 件 から 44 件 に 増 えている 12 図 4: 市 町 村 の 応 援 協 定 の 推 移 ( 総 務 省 の 年 度 毎 の 防 災 白 書 から 算 出 ) % なお ここで 相 互 応 援 協 定 を 結 ぶ 相 手 は 多 くの 場 合 同 一 都 道 府 県 内 の 市 町 村 や 団 体 であったことに 留 意 したい 全 国 の 自 治 体 のうち 90% 以 上 が 他 の 自 治 体 との 応 援 協 定 を 結 んでいた 一 方 で 当 該 都 道 府 県 外 の 市 町 村 との 協 定 を 持 つものは 51.3%にとどま る( 総 務 省 2011) 協 定 相 手 の 多 くが 同 一 県 内 に 限 られていたことで 広 大 な 地 域 が 被 災 した 東 日 本 大 震 災 の 際 協 定 当 事 者 のいずれも 被 害 を 受 け 応 援 を 実 施 できないと いう 課 題 が 生 じた 以 下 で 見 られるように 震 災 後 の 防 災 計 画 見 直 しに 際 して 被 災 し た 4 県 のうち 3 県 では 県 外 のより 広 い 地 域 を 対 象 に 相 互 応 援 協 定 を 締 結 することを 今 後 の 課 題 に 挙 げている 協 定 を 結 ぶ 相 手 が 限 定 されていたこと 以 外 にも 東 日 本 大 震 災 で 実 施 された 地 方 公 共 団 体 からの 応 援 では 事 前 に 準 備 されていた 協 定 の 内 容 調 整 の 仕 組 み 提 供 された 応 援 の 種 類 など いくつかの 課 題 が 明 らかになった 今 後 の 防 災 体 制 を 見 直 しするために 既 存 の 相 互 防 災 協 定 のあり 方 に 様 々な 改 善 点 が 必 要 とされている 被 災 した 4 県 の 地 域 防 災 計 画 では それぞれの 県 が 相 互 応 援 の 準 備 状 況 と 運 用 に 関 して 以 下 のような 課 題 を 見 いだしていることがわかる 岩 手 県 は 地 域 防 災 計 画 に 相 互 応 援 や 協 定 を 記 載 していたものの 実 際 の 調 整 方 法 につ いては 不 明 瞭 な 点 が 残 っており 例 えば 県 外 の 自 治 体 職 員 派 遣 をどの 室 や 課 が 調 整 す るのか 明 記 されていなかった 東 日 本 大 震 災 ではこのことで 職 員 の 派 遣 時 の 対 応 に 支 障 12 総 務 省 同 上 14

15 が 生 じた そこで 岩 手 県 は 現 在 改 訂 準 備 中 の 防 災 計 画 で 県 外 の 職 員 派 遣 に 応 じる 県 災 害 対 策 本 部 における 位 置 付 けの 明 確 化 職 員 派 遣 の 申 し 出 に 係 る 対 応 のルール 化 現 地 コーディネートの 方 法 など 見 直 しをすすめている また 県 内 の 相 互 調 整 のみな らず 広 域 的 な 大 規 模 災 害 に 備 えて 遠 隔 の 都 府 県 又 は 県 外 の 市 町 村 等 との 相 互 応 援 に 関 する 協 定 の 締 結 を 進 めていく 方 針 である 宮 城 県 は 東 日 本 大 震 災 の 前 に 97 件 もの 応 援 協 定 を 締 結 していた 協 定 の 内 容 は 医 療 救 護 ( 病 院 や 医 師 会 など) 土 木 建 築 住 宅 ( 日 本 土 木 工 業 協 会 など) 廃 棄 物 処 理 ( 環 境 整 備 事 業 協 同 組 合 など) 物 資 供 給 (コンビニなど) 物 資 供 給 ( 不 動 産 会 社 など) 物 資 郵 送 (トラック 協 会 など) 放 送 ( 放 送 局 など) 行 政 ( 各 地 方 知 事 会 長 など) その 他 (ボランティアセンターの 設 置 運 営 など)と 多 岐 にわたっていた 東 日 本 大 震 災 を 受 けた 防 災 計 画 の 見 直 しにおいては 応 援 協 定 に 関 して 特 に 改 訂 された 部 分 はないものの 従 来 の 協 定 が 県 内 の 自 治 体 間 で 結 ばれていて 東 日 本 大 震 災 のような 広 範 な 地 域 が 被 災 地 となった 場 合 あまり 機 能 しなかったことから 現 在 結 ばれている 相 互 防 災 協 定 をさらに 広 域 の 自 治 体 企 業 市 民 団 体 に 広 げていく 必 要 があるのではな いかと 思 われる 福 島 県 も 東 日 本 大 震 災 以 前 から 相 互 応 援 協 定 に 関 する 比 較 的 詳 細 な 内 容 を 防 災 計 画 に 明 記 しており 震 災 後 の 計 画 見 直 しでも 協 定 に 関 する 事 項 は 含 まれていない しか し 今 後 の 施 策 として 他 県 団 体 との 災 害 協 定 締 結 の 推 進 や 市 町 村 間 の 災 害 協 定 締 結 の 支 援 広 域 的 な 視 点 からの 災 害 協 定 の 締 結 の 推 進 と 市 町 村 間 における 災 害 協 定 締 結 の 支 援 を 推 奨 している 茨 城 県 は 震 災 を 受 けて 茨 城 県 地 域 防 災 計 画 を 平 成 24 年 3 月 26 日 に 改 訂 した 注 目 すべき 点 としては (1) 他 都 道 府 県 及 び 市 町 村 並 びに 防 災 関 係 機 関 等 との 応 援 協 力 体 制 協 定 の 締 結 マニュアルの 整 備 平 常 時 における 訓 練 情 報 交 換 の 実 施 等 の 具 体 的 な 方 策 に 基 づき 連 携 体 制 の 強 化 を 図 っていくことや(2) 広 域 的 な 相 互 応 援 体 制 の 整 備 と して 大 規 模 災 害 時 (その 後 の 復 旧 復 興 対 策 を 含 む)に 近 隣 の 都 県 や 市 町 村 のみなら ず 広 域 的 な 地 方 公 共 団 体 間 の 相 互 応 援 体 制 を 確 立 しておくことの 明 記 などがある 被 災 した 4 県 では 東 日 本 大 震 災 以 前 より 防 災 計 画 に 相 互 応 援 協 定 に 関 する 事 項 を 含 めていたものの 震 災 時 の 緊 急 対 応 では 応 援 協 力 の 対 象 とする 範 囲 や 人 や 物 資 の 調 15

16 整 にかかわる 運 用 面 ( 時 間 と 共 に 推 移 する 被 災 地 の 需 要 に 対 応 出 来 ないことなど)に 問 題 が 生 じていた 岩 手 県 が 職 員 派 遣 の 管 理 にあたって 直 面 したように 調 整 のための 制 度 を 運 用 する 人 材 配 置 や 訓 練 が 十 分 でなかったために 日 本 各 地 から 得 られた 物 資 や 人 の 支 援 を 必 要 としている 地 区 に 効 率 よく 配 分 出 来 ない 場 合 も 少 なからず 見 られた 相 互 応 援 協 定 で 提 供 される 人 や 物 資 などの 調 整 は 新 潟 県 中 越 地 震 の 際 にも 初 動 期 に おける 課 題 として 指 摘 されており 今 後 いっそうの 改 善 を 要 する また 相 互 応 援 の 協 定 を 数 多 く 結 ぶだけでなく 同 一 都 道 府 県 以 外 にも 広 い 地 域 との 間 で 準 備 すること 緊 急 時 に 迅 速 に 対 処 するための 人 材 配 置 や 実 践 的 訓 練 を 行 うことなど 運 用 の 質 を 向 上 す る 取 り 組 みが 必 要 である 第 3 章 東 日 本 大 震 災 での 支 援 体 制 の 考 察 3.1. 被 災 地 内 部 での 調 整 と 支 援 被 災 地 と 支 援 側 に 相 互 応 援 協 定 が 存 在 し 直 に 連 絡 を 取 り 合 って 支 援 要 請 と 提 供 を 行 っ たとしても 常 に 最 適 な 量 やタイミングの 支 援 が 行 われるとは 限 らない 災 害 時 の 支 援 物 資 については 提 供 される 種 類 や 量 が 被 災 地 のニーズに 合 わないことや 受 け 入 れ た 被 災 自 治 体 が 地 区 避 難 所 あるいは 被 災 者 に 提 供 するまでのプロセスに 手 間 取 る ことがある 東 日 本 大 震 災 の 際 に 提 供 された 支 援 物 資 に 関 しても このような 例 が 見 ら れた 提 供 された 物 資 やサービスが 被 災 地 区 や 被 災 者 の 手 元 に 届 くプロセスを 考 えると 被 災 地 に 近 い 場 所 で 現 場 のニーズ 提 供 された 支 援 の 種 類 や 量 をとりまとめ 分 配 を 行 う 機 能 が 適 切 な 支 援 の 鍵 であると 言 えよう 特 に 被 災 地 域 が 広 範 で 多 数 の 自 治 体 が 被 災 しており また 被 災 者 数 が 膨 大 であった 東 日 本 大 震 災 のようなケースでは 受 け 入 れ 側 被 災 者 に 近 い 場 所 での 調 整 能 力 は 決 定 的 に 重 要 である 東 日 本 大 震 災 の 際 には 被 災 地 にありながら 他 の 被 災 地 と 被 災 地 以 外 の 地 域 を 結 ぶ いわば 支 援 基 地 となった 自 治 体 が 緊 急 対 応 に 大 きな 役 割 を 果 たした 例 えば 岩 手 県 の 遠 野 市 は 県 の 自 治 体 の 中 では 相 対 的 に 軽 い 人 的 被 害 だったとはいえ 16

17 400 戸 近 い 住 宅 被 害 公 共 施 設 破 損 断 水 や 道 路 の 分 断 など 総 額 27 億 円 近 い 被 害 があ ったものの 近 隣 6 自 治 体 に 対 し 積 極 的 に 後 方 支 援 を 行 った 初 動 においては 市 職 員 の 被 災 自 治 体 への 派 遣 と 共 に 医 療 品 食 料 水 など 緊 急 物 資 の 提 供 を 行 った また 被 災 地 内 における 後 方 支 援 基 地 として 公 共 施 設 民 間 施 設 などにおいて 警 察 や 自 衛 隊 な どを 受 け 入 れることが 出 来 るように 体 制 を 整 えた 行 政 と 共 に 市 民 NPO 民 間 企 業 に よる 支 援 が 震 災 後 いち 早 く 見 られ 遠 野 市 がボランティアネットワークの 拠 点 になった のは このような 後 方 支 援 のための 体 制 が 整 えられていたことによる その 後 方 支 援 内 容 は 救 援 物 資 自 衛 隊 警 察 支 援 自 治 体 医 療 チーム ボランティア 等 の 拠 点 のた めの 施 設 土 地 の 提 供 人 的 サポートなど 多 岐 にわたる 全 国 42 市 町 村 から 送 られた 物 資 も 遠 野 市 を 経 由 して 沿 岸 の 被 災 地 に 届 けられた その 内 訳 は 救 援 物 資 の 搬 送 315 回 コメ 64 トン 2 リットルペットボトル 飲 料 水 128,000 本 衣 類 寝 具 178,000 着 支 援 職 員 ボランティア 25,365 人 などである 13 このような 後 方 支 援 活 動 を 迅 速 に 行 えた 理 由 は 3 年 前 の 岩 手 宮 城 内 陸 地 震 以 降 市 の 防 災 意 識 が 高 まり 防 災 訓 練 を 頻 繁 に 行 っていたため 行 政 から 市 民 までの 防 災 意 識 が 高 かったことが 背 景 にある 防 災 意 識 の 高 さによって 遠 野 市 内 の 被 災 状 況 の 把 握 が 早 かっただけでなく 近 隣 への 支 援 体 制 への 移 行 が 迅 速 に 行 える 結 果 になった 遠 野 市 は 被 害 の 大 きかった 地 域 の 近 隣 で 周 辺 自 治 体 への 支 援 のための 体 制 ( 施 設 物 資 のハード 面 人 的 支 援 体 制 や 情 報 収 集 と いったソフト 面 )が 整 っていたことにより 支 援 基 地 としての 役 割 だけでなく より 被 害 の 大 きな 地 域 のニーズを 把 握 し 自 ら 支 援 を 提 供 する 役 割 を 果 たした 宮 城 県 の 栗 原 市 は 東 日 本 大 震 災 で 最 も 大 きな 震 度 を 観 測 した 市 は 市 内 の 被 災 状 況 を 数 日 のうちに 把 握 し 近 隣 自 治 体 の 支 援 を 行 った 停 電 断 水 が 続 き 市 内 の 病 院 や 施 設 のため 燃 料 の 確 保 が 難 しく 市 内 の 被 災 状 況 の 確 認 などに 忙 殺 される 中 近 隣 の 南 三 陸 町 の 津 波 被 害 が 甚 大 であることがわかると いち 早 く 後 方 支 援 に 乗 り 出 した これは 栗 原 市 が 岩 手 宮 城 内 陸 地 震 の 被 災 経 験 を 生 かし 自 治 会 などの 地 域 における 自 治 組 織 の 強 化 を 図 ることによって 市 内 で 発 生 しうる 被 害 の 縮 小 化 と 正 確 な 情 報 把 握 が 可 能 に なっていたことの 成 果 だと 言 える 同 様 に 栗 原 市 は 慶 応 義 塾 大 学 の 支 援 により 衛 星 電 話 を 完 備 し 震 災 直 後 の 通 信 網 の 混 乱 期 でも 円 滑 に 連 絡 が 取 れる 体 制 を 備 えていた( 栗 原 市 担 当 者 面 談 による 14 ) そこで 栗 原 市 は 震 災 後 すぐに 近 隣 自 治 体 へイスラエル 医 療 チーム 派 遣 や 仮 設 施 設 住 宅 の 建 設 支 援 を 行 うとともに 機 能 が 停 止 した 南 三 陸 町 の 行 朝 日 新 聞 2011 年 9 月 2 日 栗 原 市 企 画 部 企 画 課 鈴 木 学 氏 への 聞 き 取 り 調 査 (2011 年 7 月 20 日 ) 17

18 政 サービス 回 復 のため 仮 庁 舎 の 建 設 も 行 い 多 くの 危 機 管 理 専 門 等 の 人 材 を 派 遣 した 迅 速 な 医 療 チームの 派 遣 手 続 きの 背 景 には 外 務 省 を 通 さず 独 自 のチャンネルを 使 って イスラエル 政 府 に 医 療 チーム 派 遣 を 交 渉 するなど 市 長 のリーダーシップによる 素 早 い 支 援 があった 岩 手 県 陸 前 高 田 市 など 沿 岸 被 災 地 に 隣 接 する 岩 手 県 住 田 町 では 被 災 3 日 後 には 被 災 者 のための 仮 設 住 宅 に 着 工 した 住 田 町 は 町 長 の 意 向 に 基 づいて 住 田 町 は 町 の 予 算 で 建 設 した 仮 設 住 宅 に 住 田 町 住 民 だけでなく 近 隣 の 大 船 渡 市 や 陸 前 高 田 市 の 被 災 者 も 受 け 入 れた この 決 定 は 仮 設 住 宅 は 都 道 府 県 が 建 設 し 市 町 村 が 用 地 確 保 や 管 理 を 担 うという 災 害 救 助 法 の 規 定 に 反 する 15 ものだが 災 害 時 に 町 長 のリーダーシップが 発 揮 されたとして 被 災 地 では 好 意 的 に 評 価 されている 16 岩 手 県 紫 波 町 も 近 隣 自 治 体 に 先 んじて 避 難 者 を 受 け 入 れた 同 町 では 以 前 から 周 囲 の 自 治 体 との 間 に 小 学 校 の 交 流 事 業 を 行 っていたためにお 互 いの 事 情 をよく 把 握 してお り 連 絡 を 取 ることも 比 較 的 容 易 だった このことが 緊 急 時 にも 避 難 所 の 迅 速 な 開 設 や 支 援 先 が 明 確 にされているため 的 を 絞 った 取 組 みが 出 来 ることなど 的 確 な 支 援 体 制 を 取 るために 役 だったと 考 えられる このように 比 較 的 被 害 の 程 度 が 軽 い 基 礎 自 治 体 の 中 には 近 隣 で 大 きな 被 害 を 受 けた 地 域 に 対 して 支 援 を 提 供 する 側 に 回 ったところもあった こうした 場 合 に 首 長 のリー ダーシップ もしくは 過 去 の 被 災 からの 経 験 の 蓄 積 が 役 だったことが 伺 える ただし 首 長 のリーダーシップは かなりの 程 度 まで 偶 然 に 左 右 される 要 素 であり 似 たような 状 況 にある 他 の 地 方 公 共 団 体 で 同 じ 対 応 をとることができるとは 限 らない 例 えば 前 述 の 栗 原 市 の 隣 に 位 置 する 宮 城 県 登 米 市 では 栗 原 市 と 同 様 の 被 害 を 受 けていたが NPO1 団 体 に 沿 岸 被 災 地 のための 拠 点 を 提 供 したほかに 目 立 った 後 方 支 援 活 動 を 行 わ なかった 栗 原 市 が 情 報 を 集 め 支 援 基 地 としての 機 能 を 集 約 することで 登 米 市 は 市 内 の 対 応 に 重 点 を 置 くことができたと 考 えられる 自 治 体 内 の 個 人 的 資 質 や 経 験 の 蓄 積 といった 要 素 とは 別 に 被 災 地 でありながら 周 囲 の 地 域 を 支 援 する もしくは 域 外 から 支 援 を 受 け 入 れる 支 援 基 地 の 役 割 を 果 たした 市 災 害 救 助 事 務 取 扱 要 領 第 3 法 による 救 助 の 実 施 に 関 する 事 項 (2) 応 急 仮 設 住 宅 の 供 与 中 日 新 聞 2011 年 5 月 16 日 18

19 町 村 には 迅 速 な 状 況 把 握 と 支 援 提 供 を 可 能 にする 共 通 の 要 素 がある すなわち 所 管 内 の 被 災 規 模 と 被 害 規 模 を 迅 速 に 把 握 したこと 近 隣 自 治 体 との 間 に 平 常 時 から 密 接 な 関 係 を 築 いていたこと 災 害 時 にも 利 用 することができる 通 信 手 段 を 確 保 していたこと である この 3 点 は 地 方 公 共 団 体 における 災 害 対 応 と 他 地 域 への 支 援 を 迅 速 で 適 切 な ものとする 必 要 条 件 と 見 なすことができる 3.2. 被 災 自 治 体 支 援 側 自 治 体 の 1 対 1 対 応 ここまで 被 災 地 からの 応 援 要 請 から 調 整 を 経 て 物 資 サービス 提 供 に 至 るプロセス を 見 てきた 基 本 的 には 被 災 自 治 体 が 要 請 する 支 援 のタイプに 応 じて 国 なり 全 国 の 調 整 組 織 なりによる 調 整 を 踏 まえて あるいは 支 援 側 自 治 体 との 事 前 の 取 り 決 めに 基 づいて 被 災 地 (の 近 く)まで 支 援 する 物 資 やサービスの 提 供 がある さらに 被 災 地 (の 近 く)に 位 置 する 支 援 基 地 で 被 災 地 内 で 物 資 やサービスを 必 要 とする 地 区 や 被 災 者 に 届 くための 調 整 が 行 われる ここでは こうした 通 常 のケースと 異 なる 支 援 すな わち 災 害 発 生 後 支 援 側 自 治 体 と 被 災 自 治 体 との 間 に 対 応 関 係 が 急 遽 整 えられ 効 果 的 な 支 援 に 結 びついたケースを 取 り 上 げたい 静 岡 県 は 東 海 地 震 を 想 定 し 防 災 に 力 を 入 れてきたこともあり 当 初 は 独 自 に 福 島 県 へ 支 援 に 入 ろうとしていたが 知 事 会 からの 要 請 を 受 け 担 当 として 割 り 当 てられた 岩 手 県 を 支 援 することになった そこで 岩 手 県 遠 野 市 に 現 地 支 援 調 整 本 部 を 設 置 し 20 数 名 の 職 員 を 常 駐 させ 8 回 に 及 ぶ 支 援 隊 を 派 遣 した 17 阪 神 淡 路 大 震 災 の 時 にも 支 援 活 動 を 行 った 経 験 から 活 動 内 容 を1 物 資 や 人 員 を 被 害 の 大 きい 地 域 に 送 り 出 す 支 援 2 避 難 住 民 の 静 岡 県 への 受 け 入 れ 3 支 援 物 資 や 静 岡 県 (とその 市 町 村 )からの 人 的 支 援 の 受 け 入 れと 配 分 と 規 定 していた また 平 常 時 から 結 んでいる 災 害 協 定 の 重 要 性 を 認 識 していることから 県 内 の 自 治 体 企 業 民 間 団 体 に 働 きかけ 物 資 や 職 員 の 提 供 や 運 搬 などの 面 で 効 果 を 挙 げた 静 岡 県 のように 災 害 対 策 の 知 見 を 蓄 積 している 自 治 体 は 災 害 発 生 後 すぐに 支 援 活 動 を 開 始 することが 可 能 である また 支 援 活 動 を 通 じて 得 られた 知 識 や 経 験 は 静 岡 県 自 身 が 将 来 の 災 害 に 備 えるためにも 役 立 てられる このように 知 識 や 経 験 の 豊 富 な 自 治 17 現 地 本 部 を 置 く 支 援 自 治 体 は 少 ない また 静 岡 以 外 の 現 地 本 部 は 多 くが 県 庁 所 在 地 であ る 盛 岡 市 に 設 置 されていた 19

20 体 の 能 力 を 活 かすためにも 災 害 発 生 後 すみやかな 初 期 調 整 が 行 われるべきである 関 西 広 域 連 合 は 関 西 広 域 連 合 は 支 援 自 治 体 と 被 災 自 治 体 というチームを 作 ることで 被 害 が 大 きい 東 北 3 県 を 複 数 の 加 盟 府 県 で 支 援 を 行 った 関 西 広 域 連 合 とは 関 西 にあ る 7 府 県 からなる 地 方 分 権 を 推 進 する 目 的 で 組 織 された 公 共 団 体 である 関 西 広 域 連 合 は 各 自 治 体 に 被 災 自 治 体 を 1 対 1 で 割 り 振 り 支 援 を 進 めるという 四 川 大 地 震 に 際 し て 中 国 政 府 が 採 用 した 対 口 (たいこう) 支 援 を 参 考 にした 支 援 を 実 施 した 震 災 か ら 二 日 後 の 3 月 13 日 には 兵 庫 徳 島 鳥 取 の 3 県 が 宮 城 県 を 京 都 府 と 滋 賀 県 が 福 島 県 を 大 阪 府 と 和 歌 山 県 が 岩 手 県 を 支 援 するという 担 当 府 県 の 割 り 振 りを 決 定 した 被 災 東 北 3 県 には 支 援 担 当 府 県 の 現 地 連 絡 事 務 所 が 設 置 されたほか 大 阪 と 和 歌 山 は 関 西 広 域 連 合 岩 手 県 現 地 事 務 所 を 設 置 し 職 員 を 常 駐 させた 関 西 広 域 連 合 の 支 援 は 支 援 対 象 を 明 確 に 特 定 して 1 対 1 の 関 係 を 維 持 することにより 相 手 のニーズに 対 応 する 支 援 体 制 を 素 早 く 構 築 した 点 で 注 目 に 値 する ただし 支 援 活 動 の 内 容 や 手 段 は 各 県 の 裁 量 に 任 されており バラつきがあったことは 否 めない 支 援 対 象 との 速 やかな 組 み 合 わせが 行 われた 後 にも 支 援 活 動 の 内 容 や 手 段 必 要 なリソー ス 等 にかんする 情 報 共 有 を 進 め 再 調 整 を 行 うことができれば いっそう 効 果 的 な 支 援 に 結 びつけることが 可 能 だったかもしれない なお 中 国 の 対 口 支 援 では 国 が 被 災 地 と 支 援 側 の 自 治 体 の 組 み 合 わせを 作 り 対 にさ れた 自 治 体 同 士 が 一 つのチームとなって 他 チームとの 復 興 レベルを 競 い 合 った これ により たとえばインフラの 再 建 など 目 に 見 える 形 での 復 興 が 加 速 された 反 面 手 抜 き 工 事 など 杜 撰 な 対 応 の 原 因 になったとも 指 摘 されている 18 関 西 連 合 の 1 対 1 対 応 は あくまでも 支 援 側 の 自 治 体 が 被 災 側 の 自 治 体 を 特 定 することで 被 災 地 側 の 実 情 に 沿 っ た 支 援 を 提 供 するためのものであり 競 争 の 要 素 は 取 り 入 れなかった 1 対 1 対 応 によ る 支 援 の 良 い 面 を 活 用 したものといえるだろう 以 上 見 てきたように 震 災 直 後 支 援 側 自 治 体 と 被 災 自 治 体 との 間 に 対 応 関 係 が 急 遽 整 えられ 効 果 的 な 支 援 に 結 びついたケースは 様 々であるが 自 治 体 単 位 で 支 援 活 動 を 行 う 場 合 でも 自 治 体 の 連 合 体 で 活 動 をする 場 合 でも 被 災 自 治 体 との 組 み 合 わせや 支 援 方 法 の 内 容 において 外 部 からの 調 整 が 必 要 であった 国 からの 支 援 が 基 本 となるが こ 18 Yin, Y. et al., Landslide hazards triggered by the 2008 Wenchuan earthquake, Sichuan, China. Landslides, 6,

21 の 垂 直 型 の 支 援 だけでは 被 災 地 の 実 情 に 迅 速 かつ 的 確 に 対 応 できない 可 能 性 がある( 表 3 参 照 ) これを 補 完 するものとして 水 平 型 の 自 治 体 間 協 力 が 必 要 となる 第 4 章 支 援 調 整 機 能 強 化 のための 要 素 3 章 までに 見 た 被 災 地 支 援 は 図 5 のような 関 係 者 によって 実 施 される 災 害 発 生 後 速 やかに 支 援 が 行 われること 被 災 地 のニーズに 応 じた 柔 軟 性 を 備 えること 継 続 的 な 支 援 が 行 われることが 望 ましいが そのために いくつかの 面 での 調 整 機 能 が 効 果 的 に 働 くことが 重 要 である 災 害 時 の 支 援 に 関 連 して 調 整 が 必 要 とされるのは 以 下 3 つの 段 階 である 図 5 災 害 時 の 相 互 応 援 のフロー National Government Resources (Funds, Technologies, and Information) Institutional arrangements (Facilitate local decision making and stakeholder collaboration such as twinning system) Policy (Promotion of cross-sectoral integrated management and review of regulations) Local Decision Making Private Companies Disaster affected local municipalities Neighboring Municipalities NPOs Public Sectors (e.g. infrastructures for water and health) Local Industries (e.g. agriculture, fishery, tourism) Communities and Community Service Organizations Distant Municipalities Multi-stakeholder Horizontal Collaboration * 著 者 作 成 1)ツイニング: 被 災 した 地 方 公 共 団 体 と 支 援 する 地 方 公 共 団 体 との 組 み 合 わせ 災 害 直 後 の 混 乱 期 に 支 援 する 側 と 受 け 入 れる 側 を 組 み 合 わせることは しばしば 困 難 21

22 を 伴 う 日 本 の 制 度 では 被 災 自 治 体 で 調 整 機 能 が 働 かない 時 には 当 該 自 治 体 の 属 する 都 道 府 県 が 都 道 府 県 が 調 整 できない 場 合 には 国 が 調 整 を 行 うことになっているが 提 供 されるサービスや 物 資 の 内 容 によって 調 整 プロセスは 複 雑 なものとなる 下 水 の 支 援 でみられたように 要 請 ルートが 複 数 ある 場 合 には とくに 混 乱 が 生 じやすい 災 害 が 発 生 する 前 に 支 援 要 請 と 提 供 のルート 窓 口 となる 部 局 や 担 当 者 を 明 確 にしておくこ とが 不 可 欠 である 災 害 発 生 後 には 関 西 広 域 連 合 や 四 川 大 地 震 における 中 国 政 府 のよ うに 上 位 団 体 が 介 入 することで 素 早 く 調 整 を 行 うことが 可 能 である 2) 需 給 関 係 の 調 整 : 被 災 地 のニーズ 把 握 並 びに 支 援 のとりまとめと 分 配 東 日 本 大 震 災 の 際 で 被 災 した 自 治 体 の 中 にも 近 隣 自 治 体 を 支 援 し 効 果 を 挙 げた 例 があ る 近 隣 にあるために 支 援 先 の 要 請 の 把 握 が 容 易 だったことが 成 功 要 因 と 考 えられ る また 遠 野 市 が 担 当 したように 支 援 を 受 ける 側 の 需 要 と 支 援 する 国 や 地 方 自 治 体 の 供 給 を 被 災 地 内 あるいは 被 災 地 近 くでとりまとめ 分 配 する 支 援 基 地 が 機 能 すれば より 円 滑 な 支 援 が 実 現 する 刻 一 刻 と 変 化 する 被 災 地 のニーズが 把 握 されていないと 需 給 のミスマッチを 生 じ 支 援 物 資 が 多 量 に 余 る 一 方 で 必 要 なものが 足 りないという 事 態 を 招 く ミスマッチを 避 けるには 正 確 な 情 報 の 確 保 と 共 有 が 最 も 重 要 である 被 災 地 内 に 支 援 自 治 体 がある 場 合 や 平 時 から 自 治 体 の 境 を 超 えた 交 流 がある 場 合 には この 段 階 の 調 整 をより 効 率 的 に 行 うことが 出 来 る 3) 支 援 を 持 続 させるための 調 整 : 特 に 支 援 が 長 期 にわたる 場 合 提 供 側 にかかる 負 担 の 軽 減 市 町 村 の 防 災 協 定 は 今 後 さらに 普 及 し 広 範 な 地 域 間 での 協 定 が 結 ばれるものと 期 待 できる しかし 支 援 側 の 人 的 物 理 的 資 源 配 分 の 調 整 を 考 慮 せずに 効 果 的 かつ 継 続 的 な 支 援 は 行 われない 東 日 本 大 震 災 後 当 初 は 被 災 地 の 要 請 を 超 える 数 の 職 員 が 他 の 自 治 体 から 派 遣 されていたが 震 災 発 生 から 1 年 を 経 て 派 遣 される 職 員 は 求 められる 数 を 下 回 っている 国 や 関 西 広 域 連 合 と 比 較 して 市 町 村 は 単 独 で 継 続 的 な 支 援 を 提 供 するにはリソース 面 で 限 界 がある 複 数 の 自 治 体 や 事 業 者 と 連 携 し 職 員 派 遣 や 物 資 拠 出 に 対 する 負 担 を 軽 減 するといった 複 合 的 なアプローチを 検 討 する 余 地 がある 災 害 発 生 前 市 町 村 の 災 害 支 援 協 定 を 準 備 する 段 階 から 支 援 側 のリソース 調 整 を 準 備 してお くことができればより 望 ましい 災 害 時 地 方 公 共 団 体 が 被 災 地 への 支 援 を 実 施 する 場 合 には 上 記 3 段 階 の 調 整 が 行 わ 22

23 れる 迅 速 に 柔 軟 な 支 援 を 提 供 し かつ 持 続 させるには この 3 段 階 の 調 整 を 適 切 に 行 うことが 欠 かせない 参 考 までに 日 本 国 外 における 災 害 後 の 支 援 にかんして 中 国 とニュージランドのケー スを 紹 介 する 中 国 四 川 大 地 震 の 際 に 行 われた 地 方 政 府 の 連 携 ( 添 付 資 料 1)では 政 府 による 指 示 が 1)のツイニングを 迅 速 にした その 反 面 被 災 地 と 支 援 側 のチームに よる 復 興 が 成 果 を 競 い 合 う 場 となったしまったことから 被 災 者 の 需 要 に 必 ずしもそ ぐわない 支 援 が 行 われていたとみられる 例 えば 地 震 の 後 で 地 盤 が 弱 くなっているこ とを 考 慮 せずに 住 居 等 の 建 設 を 急 いだため その 後 地 滑 りの 原 因 になったという 19 ニュージーランド クライストチャーチにおける 地 震 の 対 応 では 地 方 分 権 が 高 度 に 進 む 中 市 民 やコミュニティの 防 災 意 識 が 高 く クライストチャーチ 市 内 から 自 発 的 な 支 援 活 動 が 起 こった 20 その 反 面 他 の 地 方 政 府 との 間 での 大 規 模 な 連 携 は 見 られなかっ た 被 災 地 が 広 域 だった 東 日 本 大 震 災 とは 違 ってクライストチャーチ 市 の 被 害 は 局 所 的 であり ツイニング 面 の 調 整 は 発 揮 されなかった(または 必 要 としなかったため 連 携 が 見 られなかった)といえるだろう 災 害 時 の 地 方 公 共 団 体 による 相 互 の 支 援 は ツイニング 需 給 関 係 の 調 整 持 続 的 支 援 のための 調 整 という 3 点 を 強 化 円 滑 化 する 工 夫 が 必 要 と 考 えられる 第 5 章 結 論 と 提 言 本 稿 では disaster resilience( 災 害 対 応 力 )を 高 める 要 素 として 災 害 時 における 地 方 公 共 団 体 による 相 互 応 援 に 着 目 した 日 本 では 特 に 2000 年 代 以 降 地 方 自 治 体 相 互 の 災 害 時 応 援 協 定 が 普 及 していたこと 並 びに 2011 年 の 東 日 本 大 震 災 時 には ツイニング 支 援 における 需 給 関 係 持 続 的 支 援 のための 調 整 という 3 段 階 の 調 整 に 課 題 がみられる ことを 論 じた ここまでの 観 察 に 基 づき 災 害 時 に 地 方 公 共 団 体 が 迅 速 柔 軟 で 持 続 的 な 支 援 を 提 供 し 緊 急 対 応 と 復 興 を 行 う 条 件 を 整 える 施 策 として 以 下 を 提 示 したい これらは 日 本 だけでなく 他 国 においても 有 効 であると 考 えられる 19 Parker, R.N. et al., Mass wasting triggered by the 2008 Wenchuan earthquake is greter than orogenic growth. Nature Geoscience 4, Mamula-Seadon, Ljubica. ISAP 2011 Building Resilient Society - Cases from NZ (Ministry of Civil Defence and Emergency Management) (27-29 July 2011). 23

24 1. 様 々なステークホルダーとの 相 互 応 援 の 重 要 性 : 災 害 時 に 地 方 公 共 団 体 や 事 業 者 に よる 相 互 応 援 は 非 常 に 大 きな 役 割 を 果 たす 自 治 体 だけでなく 各 種 サービスを 提 供 する 民 間 企 業 や 市 民 団 体 と 相 互 応 援 協 定 を 事 前 に 多 く 結 んでおくことが 必 要 で ある 2. より 広 域 な 支 援 制 度 の 確 立 : 被 害 が 広 範 囲 にわたった 場 合 でも 迅 速 な 対 応 がとられ るように 近 隣 の 地 方 公 共 団 体 だけでなく より 広 い 範 囲 距 離 の 離 れた 団 体 との 協 定 を 複 数 進 めることが 必 要 と 考 えられる 3. 災 害 前 の 支 援 体 制 づくり: 迅 速 で 適 切 な 支 援 をする 条 件 には 所 管 内 の 被 災 規 模 と 被 害 規 模 を 迅 速 に 把 握 できる 体 制 を 整 えること( 近 隣 でのネットワークの 構 築 な ど) 近 隣 の 地 方 公 共 団 体 との 間 で 平 常 時 から 密 接 な 関 係 を 築 くこと( 学 校 やその 他 の 活 動 による 交 流 など) 災 害 時 にも 利 用 することができる 通 信 手 段 を 確 保 する ことがある これらを 災 害 発 生 後 に 整 えることは 難 しいため 事 前 に 整 備 するとと もに 実 践 的 な 訓 練 を 行 うなど 緊 急 への 対 処 手 段 を 整 えておく 必 要 がある また 災 害 緊 急 時 に 限 って 自 治 体 が 迅 速 で 柔 軟 な 活 動 を 行 うことができるよう 裁 量 権 を 与 えることも 検 討 する 余 地 がある 例 えば 災 害 救 助 法 では 都 道 府 県 が 仮 設 住 宅 を 建 設 することと 定 めているが 被 災 者 の 住 居 を 迅 速 に 確 保 するために 災 害 発 生 直 後 には 基 礎 自 治 体 が 仮 設 住 宅 を 建 設 することを 認 めるといった 内 容 で ある 同 様 に 食 料 確 保 や 医 療 救 急 などの 分 野 において 被 災 自 治 体 が 独 自 の 判 断 で 場 合 によっては 国 外 にも 支 援 要 請 を 行 ったり 近 隣 自 治 体 が 独 自 の 判 断 で 支 援 を 開 始 できるように 災 害 対 策 基 本 法 や 災 害 救 助 法 を 改 訂 することも 検 討 されてよ い 4. 支 援 を 迅 速 に 行 うための 調 整 機 能 の 強 化 : 災 害 時 には さまざまなサービスや 物 資 が 必 要 とされるうえ 被 災 した 地 域 の 特 性 や 被 災 状 況 に 応 じて 多 様 なニーズが 発 生 する 相 互 応 援 協 定 を 結 ぶ 場 合 には 協 力 を 行 うサービスや 物 資 の 種 類 事 前 準 備 の 内 容 支 援 のプロセスを 明 確 にする 必 要 がある 以 下 に 留 意 して 事 前 に 緊 急 時 の 調 整 体 制 を 整 備 していくことが 望 ましい 24

25 ツイニング 支 援 受 け 入 れ 側 のニーズの 調 整 支 援 側 の 供 給 能 力 の 調 整 機 能 の 強 化 特 に 被 災 団 体 自 身 が 調 整 するのは 困 難 な 場 合 も 多 いことから 仲 介 団 体 や 支 援 する 側 での 援 助 調 整 が 効 果 をあげる 事 例 が 見 られる 被 災 地 内 でも 被 災 規 模 の 違 いがあり 岩 手 県 遠 野 市 のように 後 方 支 援 体 制 が 整 っている 自 治 体 を 通 した 支 援 は 支 援 を 円 滑 にする 効 果 がある 防 災 意 識 の 高 い 自 治 体 や 自 治 体 連 合 を 活 用 することは 被 災 地 支 援 にとって 有 効 であるため 災 害 発 生 直 後 は 災 害 協 定 外 の 自 治 体 の 支 援 も 検 討 に 入 れるべ きである 東 日 本 大 震 災 で 被 災 直 後 合 意 された 自 治 体 間 連 携 ( 静 岡 県 関 西 広 域 連 合 )の 経 験 から ツイニングの 調 整 や 持 続 的 支 援 のための 調 整 を 支 援 す る 側 で 行 うことが 必 要 であることが 明 らかになった また 災 害 時 の 被 災 地 の 情 報 収 集 能 力 と 情 報 配 信 能 力 を 高 めるために 地 域 の 特 徴 を 活 かした 日 々の 防 災 措 置 訓 練 情 報 共 有 や 防 災 以 外 での 連 携 体 制 を 見 直 し 防 災 に 活 かしていく 必 要 がある 5. 自 治 体 による 支 援 をサポートする 国 など 上 部 団 体 の 役 割 強 化 : 本 稿 で 挙 げた 被 災 地 支 援 は 大 部 分 が 国 に 強 制 ないし 指 示 されたものではなく ボランタリーなもので ある 地 方 政 府 間 の 協 力 を 迅 速 で 持 続 可 能 なものとするため ツイニングの 仲 介 や 資 金 補 助 など 国 が 相 互 応 援 関 係 に 果 たすことのできる 役 割 は 大 きい 調 整 機 能 や 支 援 側 の 負 担 を 軽 減 する 仕 組 みなどを 強 化 するべきである 25

26 おわりに 本 調 査 では 東 日 本 大 震 災 直 後 から 約 1 年 の 間 で 見 られた 自 治 体 相 互 による 支 援 のシス テムに 着 目 した 本 稿 で 扱 うことのできなかった 支 援 自 治 体 側 の 負 担 が 増 大 する 長 期 的 な 支 援 に 関 しては 各 団 体 の 事 情 に 左 右 されないメカニズムを 更 に 精 査 検 討 していく 必 要 があるだろう 表 3 : 行 動 主 体 の 違 いによる 緊 急 時 支 援 の 長 所 と 短 所 行 動 主 体 規 模 迅 速 性 順 応 性 持 続 性 国 政 府 大 遅 い あまり 順 応 力 がない 安 定 した 持 続 性 が ある 地 方 自 治 体 中 中 間 中 間 持 続 性 がある NGO 小 ~ 中 速 い 順 応 力 がある 持 続 性 を 保 つには 多 くの 困 難 がある * 著 者 作 成 表 3 は 本 稿 で 論 じた 自 治 体 における 支 援 がどのような 役 割 を 果 たすかを 示 したもので ある 政 府 の 被 災 地 支 援 は 規 模 も 大 きく 安 定 的 だが 迅 速 さや 柔 軟 性 に 欠 ける 一 方 阪 神 淡 路 大 震 災 以 降 重 要 な 支 援 の 担 い 手 になっている NPO やボランティアによる 支 援 は 迅 速 性 柔 軟 性 に 富 むものの 規 模 や 安 定 性 に 不 安 がある 地 方 自 治 体 による 被 災 地 支 援 は 迅 速 性 もあり 被 災 地 のニーズにも 比 較 的 適 応 することが 可 能 であり 多 くの 自 治 体 による 複 合 的 な 支 援 が 可 能 であれば 規 模 や 安 定 性 も 向 上 することが 出 来 ること を 示 唆 している 本 稿 で 扱 った 自 治 体 連 携 の 問 題 点 と 解 決 するための 調 整 について の 検 討 は 今 後 の 災 害 に 対 する 対 応 として 日 本 の 政 策 担 当 者 や 防 災 関 係 者 にとって 議 論 すべき 課 題 であり 自 然 災 害 に 脆 弱 な 国 々にとって 災 害 対 策 の 一 助 としていただけるな ら 幸 いである 本 稿 で 取 り 挙 げることは 出 来 なかったが 東 日 本 大 震 災 の 経 験 から 日 本 国 内 や 海 外 への 広 範 な 汎 用 性 が 期 待 され 得 る 支 援 課 題 が 存 在 する 以 下 に 挙 げる 被 災 地 支 援 の 要 素 につ いて 検 討 が 必 要 と 考 えるとともに 我 々も 引 き 続 き 考 察 を 重 ねて 行 きたい 例 えば 資 金 援 助 に 関 しては 既 存 の 制 度 では 自 治 体 の 役 割 は 限 定 的 であり 柔 軟 な 資 金 供 与 が 出 来 ない 現 状 がある 特 に 緊 急 を 要 する 資 金 需 要 に 対 して 国 や 自 治 体 の 仕 組 み は 対 応 しきれておらず 今 後 はその 問 題 を 解 消 する 様 々な 取 組 み( 金 融 市 場 を 活 用 した 26

27 リスク 保 険 や 民 間 からの 半 投 資 的 資 金 援 助 などの 資 金 援 助 スキーム)を 取 り 上 げその 可 能 性 についても 検 討 していく 必 要 がある また 国 を 越 えた 被 災 地 支 援 の 実 例 として 宮 城 県 栗 原 市 が 国 内 のみならず 国 外 の 支 援 要 請 も 迅 速 に 行 ったことは 注 目 に 値 する 今 後 は 国 内 のみならず 海 外 の 団 体 ( 地 方 政 府 事 業 者 医 療 団 体 NGO など)と 連 携 提 携 を 広 げることも 望 まれるし その 可 能 性 を 議 論 する 場 が 必 要 である 最 後 に 発 展 途 上 国 においては 国 際 機 関 や 国 際 NGO などの 団 体 に 相 互 支 援 を 支 え る 潜 在 能 力 がある 場 合 もあるだろう こうした 政 府 以 外 の 能 力 や 機 能 を 調 査 し 効 果 的 な 連 携 体 制 を 作 ることをより 活 発 に 議 論 する 必 要 があるだろう 27

28 参 考 資 料 中 国 四 川 汶 川 大 地 震 (WENCHUAN EARTHQUAKE)での 対 口 支 援 2008 年 5 月 12 日 中 国 南 西 部 にある 四 川 省 をマグニチュード 8 の 地 震 が 襲 った 地 震 直 後 よ り 導 入 された 対 口 支 援 は 支 援 資 金 の 供 給 や 技 術 支 援 支 援 物 資 供 給 必 要 に 応 じた 救 援 活 動 と 復 興 支 援 をもたらせ 緊 急 支 援 復 興 プロセスでの 革 新 的 な 方 式 であった これは 被 災 してい ない 市 郡 省 などが 被 災 地 と 対 になることで 救 済 や 復 興 のための 援 助 を 行 うものである 当 初 1 対 1 支 援 と 言 われた この 支 援 方 式 は 19 からなる 省 郡 市 が 被 災 地 支 援 のために 選 ばれ 少 なくとも 予 算 の 1%をこの 支 援 のために 使 うことを 求 められていた (NDRC 2008). この 支 援 方 式 は 被 災 の 激 しかった Gansu 郡 や Shaanxi 郡 だけでなく 四 川 省 における 18 の 市 や 郡 を 対 象 にしていた 震 災 発 生 1 週 間 で 中 国 住 宅 都 市 農 村 建 設 部 は 住 宅 を 失 った 被 災 住 民 へ 100 万 戸 のプレハブ 住 宅 建 設 を 2-3 年 程 度 の 仮 設 住 宅 として 提 供 することを 決 め 耐 震 住 宅 の 建 設 も 同 時 に 進 められ た (IRP 2010) 政 府 補 助 金 により 対 口 支 援 は 地 元 団 体 や 住 民 との 協 力 のもとに 行 われ (NDRC 2008); この 支 援 方 式 は 引 き 続 き 復 興 支 援 の 形 態 として 継 続 された (IRP 2010). 対 口 支 援 の 調 整 は 震 災 復 旧 復 興 の 優 良 事 例 を 共 有 しながら 住 居 や 保 健 衛 生 教 育 公 益 事 業 雇 用 や 所 得 の 創 出 環 境 や 生 態 系 の 保 全 のような 重 要 な 要 素 に 基 づいて 行 われる (IRP 2010). 設 備 施 設 面 での 復 興 だけでなく 目 に 見 える 形 での ソフト 面 での 向 上 つまり 学 校 や 病 院 と いったインフラだけでなく 復 興 の 過 程 で 地 域 の 技 術 面 での 進 歩 が 求 められている 人 材 育 成 や 能 力 開 発 は 支 援 自 治 体 から 派 遣 された 専 門 家 により 被 災 地 のスタッフの 実 地 訓 練 が 施 される 一 方 被 災 地 の 人 員 は 支 援 自 治 体 で 研 修 する 機 会 を 与 えられる 総 合 的 にこれら 対 口 支 援 による 研 修 プ ログラムは 中 国 発 展 改 革 委 員 会 (NDRC)による 復 旧 復 興 計 画 に 貢 献 しつつ 長 期 的 な 地 域 開 発 に 繋 がるものである 28

29 表 4 : 中 国 における 対 抗 支 援 の 例 部 門 支 援 自 治 体 被 災 地 自 治 体 成 果 防 災 教 育 と 訓 練 に つ い て 北 京 市 四 川 省 Shifang 市 e ラーニングによる 教 員 研 修 と 学 生 による 共 同 訓 練 保 健 衛 生 お よ び 教 育 山 東 省 上 海 市 Beichuan 郡 Dujiangyan 市 教 員 医 師 設 備 管 理 者 への 実 地 訓 練 破 損 した 学 校 や 安 全 基 準 に 遼 寧 省 Anxian 郡 満 たない 学 校 を 耐 震 基 準 に 沿 った 新 しい 学 校 設 備 に 交 換 四 川 省 : 発 電 装 置 の 交 換 により 6 つの Wenchuan 郡 郡 87,000 世 帯 が 恩 恵 を 受 け 公 益 事 業 の 復 旧 復 興 広 東 省 湖 南 省 山 西 省 江 西 省 安 徽 省 山 東 省 Lixian 郡, Maoxian 郡, Xiaojjin 郡, る Songpan 郡, Beichuan 郡 雇 用 および 所 得 の 創 出 黒 竜 江 省 湖 南 省 山 西 省 Jiange 郡 Lixian 郡 Mioaxian 郡 支 援 自 治 体 における 被 災 地 住 民 の 雇 用 促 進 29

30 参 考 文 献 朝 日 新 聞 平 成 23 年 9 月 2 日 版 第 3 面 岩 手 県 岩 手 県 地 域 防 災 計 画 見 直 し 案 ( 本 編 第 3 章 第 10 節 第 3)( 平 成 24 年 3 月 ) 大 塚 路 子 小 澤 隆 被 災 者 生 活 再 建 支 援 調 査 と 情 報 ISSUE BRIEF 437 号, , pp 河 北 新 報 平 成 24 年 3 月 18 日 版 Accessed on March25, 関 西 広 域 連 合 平 成 23 年 4 月 4 日 東 日 本 大 震 災 に 関 する 緊 急 提 案 激 甚 災 害 に 対 処 するための 特 別 の 財 政 援 助 等 に 関 する 法 律 ( 昭 和 37 年 法 律 第 150 号 ) Accessed on March 25, 2012 国 際 復 興 支 援 プラットフォーム(IRP) Wenchuan Earthquake 2008: Recovery and Reconstruction in Sichuan Province. Kobe: International Recovery Platform (IRP) Secretariat 国 土 交 通 省 東 日 本 大 震 災 における 広 域 支 援 状 況 資 料 5 平 成 23 年 11 月 17 日 国 連 国 際 防 災 戦 略 事 務 局 (UN/ISDR) Capacity of a system, community or society potentially exposed to hazards to adapt, by resisting or changing in order to reach and maintain an acceptable level of functioning and structure (Hyogo Framework of Action, UN/ISDR 2005): 4 (Footnote 7). 小 松 由 季 東 日 本 大 震 災 を 受 けた 地 位 行 財 政 分 野 における 取 組 ~ 自 治 体 機 能 回 復 に 向 けて~ 立 法 と 調 査 No pp 災 害 救 助 法 昭 和 二 十 二 年 法 律 第 百 十 八 号 Accessed on July 11, 全 国 知 事 会 全 国 都 道 府 県 における 災 害 時 等 の 広 域 応 援 に 関 する 協 定 平 成 19 年 7 月 12 日 改 訂 全 国 市 長 会 平 成 24 年 度 における 東 日 本 大 震 災 に 係 る 被 災 市 町 村 に 対 する 中 長 期 的 な 職 員 の 派 遣 について 平 成 23 年 東 北 地 方 太 平 洋 沖 地 震 災 害 対 策 本 部 情 報 77-1 発 行 第 9 号 平 成 24 年 1 月 30 日 全 国 社 会 福 祉 協 議 会, 災 害 ボランティアセンターで 受 け 付 けたボランティア 活 動 者 数 の 推 移 ( 仮 集 計 ) ACCESSED ON MARCH 25, 2012 総 務 省 消 防 庁 平 成 21 年 度 防 災 白 書 第 1 章 第 7 節 緊 急 消 防 援 助 隊 登 録 部 隊 の 推 移 総 務 省 総 行 公 第 21 号 2011 年 3 月 22 日 30

31 総 務 省 各 都 道 府 県 による 被 災 地 における 人 的 支 援 の 状 況 について 2012 年 3 月 21 日 総 務 省 人 的 派 遣 について 総 務 省 物 的 支 援 について 総 務 省 東 日 本 大 震 災 総 務 省 地 方 自 治 体 による 支 援 について 中 日 新 聞 平 成 23 年 5 月 16 日 版 Accessed on July 12, 中 国 国 家 発 展 改 革 委 員 会 (NDRC) The State Overall Planning for Post-Wenchuan Earthquake Restoration and Reconstruction (Public Opinion Soliciting Draft). Beijing: State Planning Group of Post-Wenchuan Earthquake Restoration and Reconstruction. National Development and Reform Committee. 遠 野 市 災 害 対 策 本 部 東 日 本 大 震 災 に 関 わる 遠 野 市 の 対 応 について( 第 46 報 ) 平 成 23 年 5 月 2 日 時 点 の 概 算 値 東 洋 大 学 PPP 研 究 センター 東 日 本 大 震 災 被 災 地 自 治 体 に 対 する 後 方 支 援 業 務 のあり 方 調 査 報 告 書 平 成 23 年 5 月 内 閣 府 防 災 対 策 推 進 会 議 中 間 報 告 ~ 東 日 本 大 震 災 の 教 訓 を 活 かし ゆるぎない 日 本 の 再 構 築 を~ 要 旨 平 成 24 年 3 月 6 日 ( Accessed on March 25, 2012 内 閣 府 大 規 模 災 害 時 における 住 家 被 害 認 定 業 務 の 実 施 体 制 整 備 に 関 する 検 討 会 参 考 資 料 大 規 模 災 害 時 等 の 北 海 道 東 北 8 道 県 相 互 応 援 に 関 する 協 定 平 成 20 年 1 月 11 日 Accessed on March 25, 西 日 本 新 聞 平 成 24 年 3 月 11 日 版 被 災 者 および 仮 設 住 宅 の 現 状 福 島 県 福 島 県 復 興 計 画 ( 第 一 次 ) 具 体 的 取 組 と 主 要 事 業 平 成 23 年 12 月 船 木 伸 枝 河 田 恵 昭 矢 守 克 也 大 規 模 災 害 時 における 都 道 府 県 の 広 域 支 援 に 関 する 研 究 : 新 潟 県 中 越 地 震 の 事 例 から 自 然 災 害 科 学 No.25, 山 形 県 宮 城 県 との 防 災 上 の 連 携 協 力 に 関 する 協 定 の 締 結 について, Accessed on January 22, 2012 Mamula-Seadon, Ljubica ISAP 2011 Building Resilient Society - Cases from NZ (Ministry of Civil Defence and Emergency Management) (27-29 July 2011). 31

32 Miththapala. S (2008). Integrating environmental safeguards into Disaster Management: a field manual Volume 2: The Disaster Management Cycle Colombo: Ecosystems and Livelihoods Group, Asia, IUCN. Parker, R.N. et al., Mass wasting triggered by the 2008 Wenchuan earthquake is greater than orogenic growth. Nature Geoscience 4, Steve Carpenter, et al. From metaphor to Measurement: Resilience of What to What? Ecosystems (2001) 4: Yin, Y. et al., Landslide hazards triggered by the 2008 Wenchuan earthquake, Sichuan, China. Landslides, 6,

33 本 レポートは Lessons Learnt from the Triple Disaster in East Japan の 日 本 語 全 文 です 英 語 版 ( 全 文 概 要 ) 日 本 語 版 ( 概 要 ) 各 章 レポート 全 文 ( 第 2 章 : 英 語 第 3 章 第 4 章 : 日 本 語 )は 下 記 URL よりダウンロードできます IGES 震 災 研 究 ウェブサイト: