防災について 2

災害から防災へ 九州北部豪雨災害の経験をもとに 九州大学大学院工学研究院附属アジア防災研究センター三谷泰浩 http://asia.doc.kyushu-u.ac.jp/geotechlabo/

防災について 2

3 美しい日本の国土 急峻な山々もろい地盤と地質活発な造山運動多くの降水量 日本は, 災害多発地帯

4 自然災害による死者 行方不明者数 昭和 30 年中頃から激減する 18559 人 S28 災害 伊勢湾台風 48 人 100 人 144 人 (0.0001%)

5 災害とは 災害とは, 暴風, 竜巻, 豪雨, 豪雪, 洪水, 崖崩れ, 土石流, 高潮, 地震, 津波, 噴火, 地滑りその他の異常な自然現象または大規模な火事もしくは爆発その他その及ぼす被害の程度においてこれらに類する政令で定める原因により生じる被害 ( 災害対策基本法より ) 自然災害 地震, 津波, 火山噴火, 地滑り, 台風, 豪雨, 洪水など 異常気象 : かんばつ, 長雨, 冷害など 人為的災害 事故 : 航空機事故, 海難, 火災, 爆発など 環境問題 : 大気汚染, 海洋汚染, 温暖化, 砂漠化など

6 防災とは あらかじめ危険な現象を想定し, 対応策を考える 災害に強い構造物をつくる 災害を事前に予測し, その対応を考える自然外力に対して強い社会をつくること = 防災 防災とは, 災害を未然に防止し, 災害が発生した場合における被害の拡大を防ぎ, 及び災害の復旧を図ること ( 災害対策基本法より )

7 防災サイクル 災害 ( 発災 ) 平常時の対応 事前準備 減災 災害応急対応 復旧 復興 被災時の対応

8 復旧と復興 復旧とは 旧に復す : 原形復帰を基本とする災害対応 災害によって破壊された施設や機能を災害前の状態に戻す 復興とは災害前と同じ機能に戻すのではなく, 災害に見舞われる前以上の機能を備えるように, 再建すること 被災前よりも災害に強い, よりよいものにすること Build Back Better 従来は, 復旧 が基本とされていたが, 現在は, 復興 が目標とされるようになった

復興計画について ( 朝倉市を例に ) 9

11 復興計画の目的 大災害後の復興を行うために行政が必要とする計画法律上, 策定の義務はない なぜ, 復興計画 を作るのか? 住民に復興の方向性を示すため 復興に向けた希望や指針を住民に与えるため 膨大な事業の全体像や具体策を提示するため 事業の必要な予算の根拠とするため 無秩序な建設, 開発などの再建を制限するため

12 復興計画策定のポイント ステークホルダーの結集 様々な立場の人や組織が関与 要 ( かなめ ) は住民 専門家の英知の結集 ステークホルダーは計画策定の専門家ではない 被災地の状況を知ること 災害前の状況も含めて, 地域の特徴や長期計画を知る 信頼関係の構築 市民, 事業者, 行政相互の信頼関係をつくること リーダーシップと熱意 核となる人物が必要であり, 長い時間がかかるためモチベーションを確保する必要がある

13 復興計画策定のための準備段階 1 復興計画の基本的な方向性を考える すまいと暮らしの再建 安全な地域づくり 産業 経済復興 2 復興計画策定のための組織の検討 復興計画策定委員会 地区別復旧 復興推進協議会 3 復興計画策定のおおまかなスケジュール 復興計画骨子の策定 :12 月 復興計画の策定 :3 月

復興計画策定に向けた計画 13

14 朝倉市の復興計画策定に向けた取り組み (1) 朝倉市復興計画策定委員会平成 29 年度末を目標に復興計画を策定するための委員会 委員会の中に各部会 ( すまいと暮らしの再建, 安全な地域づくり, 産業 経済復興 ) を設置し, 計画策定を支援 (2) 地区別復旧 復興推進協議会被災地を中心として市内 8 地区で朝倉市が実施する 地区別復旧 復興推進協議会 を開催し, 地区ごとに復旧 復興に向けた意見 要望を把握する会議 当初は, 上記 2 つの組織であったが, 自律的に以下の組織が形成された (3) 集落会議上記 2 つの行政主導の活動で反映しきれない 集落 ( 区 ) 単位での復旧 復興のために, 住民が主体となって実施する区毎の話し合い

15 < 復興計画策定委員会 > < 地区別復旧 復興協議会 > < 集落会議 >

16 朝倉市復興計画の構成 1. 平成 29 年 7 月九州北部豪雨災害の概要及び被害の状況 2. 復興計画の基本的な考え方 (1) 復興計画の目的 (2) 復興計画の位置づけ (3) 復興計画の構成 (4) 復興ビジョン 基本理念 (5) 復旧計画のポイント 3. 復興 復旧に向けた基本施策 4. 地区別計画 5. 計画の推進 資料 1 これまでにいただいた主な意見とその対応資料 2 主な事業予定箇所一覧資料 3 朝倉市復興計画の策定経過 平成 29 年 7 月九州北部豪雨災害の概要と市の被害状況等を整理 朝倉市復興計画策定にあたっての目的や計画の位置づけ等の概要を示すととともに, 復興の基本理念を明らかにする 基本理念に基づく復旧 復興の基本施策を基本理念に沿って取りまとめる 復旧 復興施策を地区別のロードマップとして整理する 市の復興に向けた計画への取組体制等について整理する 復興計画策定までの記録とその他の個別の情報を取りまとめる

17 復興計画の基本的な考え方 (1) 復興計画の目的復興計画は, 復興の理念を定めるとともに, 今後取り組むべき復旧 復興の基本施策を体系的にまとめた復興の指針となるもの (2) 復興計画の位置づけ 第 1 次朝倉市総合計画 や 朝倉市総合戦略 等の長期計画との整合性を図る 策定予定の 第 2 次朝倉市総合計画 も見据える 復興計画策定後も市民 関係機関等と継続して協議 市民ニーズの変化や新たな課題等が生じた場合には 必要に応じて施策の見直しを行うなど柔軟性を持って対応 (3) 復興計画の構成 朝倉市復興計画 復興ビジョン 基本理念 復旧 復興に向けた基本施策 市全体の復旧 復興に向けた取組方針 ( 分野別方針 ) 地区別計画 市域を 9 つの地区に分け 地区別の復旧 復興に向けた取組方針 復興ビジョンの実現に向けた復旧 復興の推進

18 復興計画の復興ビジョンと基本理念 山 水 土 ともに生きる朝倉 という復興ビジョンには 今回の災害を乗り越え これからも山 水 土を大切にし 人々と共に生きる朝倉づくりを進めていこうという思いを込めました 当初の基本理念 : すまいと暮らしの再建 安全な地域づくり 産業 経済復興

19 復興計画のポイント 1 (1) 復旧 復興の主体市民と市が主体となり, 国 県 関係機関等と協働で取り組む 市民の 思い, 願い を反映しながら 市民に寄り添い 市民の思いを大切にしたまちづくりに取り組む 市民 行政 学識経験者 ( 大学 ) による協働の取組を進める (2) 対象地域市全体を復興計画の対象 それぞれの地区における復旧 復興への取組方針となる地区別計画を策定 (3) 市民との協働 積極的な情報共有市民の理解と市民との協働が必要不可欠 それぞれの強みを活かす役割分担のもと, 一丸となって復旧 復興に取り組む 特に被害が大きい地区では地域住民と協議の場を設け, 地域を離れている被災者を含めた全市民に対して, 積極的かつ早期の情報共有に努める (4) 国 県 他市町村との連携 協力国や県, 他市町村と連携 協力 必要な事業の実施や支援等について, 国や県に要請 特に, 各事業で連携を図り 相互に情報共有しながら取り組む

20 復興計画のポイント 2 (5) 計画期間今回の豪雨災害発生から概ね 10 年後の姿を見据え, 段階的かつ着実に取り組む 復旧期 : 平成 29 年度から概ね平成 31 年度まで 生活や産業の再開に不可欠な住宅, 生活基盤, インフラ等の復旧に加え, 再生 発展に向けた準備を進める期間 再生期 : 概ね平成 32 年度から概ね平成 35 年度まで 復旧期に取り組んだ残りの復旧を進めるとともに被災前の活力を回復し, 地域の価値を高める期間 発展期 : 概ね平成 36 年度から平成 38 年度まで 被災地が新たな魅力と活力ある地域として生まれ変わり, 発展していく期間 (6) 総合的な視点に立った復興計画の立案防災の観点に加え, 自然環境や景観, 歴史, 文化, 生活等を総合的にとらえ, 地域の価値や生活の質を向上させる復興計画の立案を目指す また 復旧 復興に当たっては, 高齢者や障がい者, 女性, 児童, 外国人などの多様な市民に配慮する

21 復旧 復興に向けた基本施策 基本理念 1 安心して暮らせるすまいとコミュニティの再生 地域とのつながりを維持しながら 住み慣れた地域で安心して暮らせる住環境を整備し すまいと暮らしの再建 コミュニティの再生を図ります (1) 安心して暮らせる住環境の整備,(2) コミュ二ティ等の維持 再生 基本理念 2 市民の命を守る安全な地域づくり 国や県 地域と協働し 防災 減災のためのハード事業とソフト事業を総合的に取り組み 今回の災害と同規模以上の降雨に対応する安全な地域づくりを進めます 基盤整備に当たっては 地域住民の意見や必要に応じて自然環境 景観等を考慮します (1) 防災 減災のための基盤整備,(2) 地域防災力の向上 基本理念 3 地域に活力をもたらす産業 経済復興 農地等の産業基盤の早期復旧を行うとともに 農業や林業 商工業等の産業復興に向けた取組を支援し 地域産業の再生と地域経済の活性化を図ります (1) 産業基盤の早期復旧,(2) 産業 経済の振興

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23 地区別計画 今回の豪雨災害では, 市内一様の被害ではないため, 市全体を 9 つの地区に区分し, それぞれの地区における復旧 復興への取組方針となる地区別計画を示す

24 計画の推進 1 庁内の体制,2 市民との協働 情報共有,3 国や県, 他市町村との連携 協力体制と計画,4 進捗管理 朝倉市議会 3 説明 意見 連携 プロジェクトチーム 住宅再建 出水期対策 農地復興 朝倉市 平成 29 年 7 月九州北部豪雨災害復旧 復興推進本部本部長 : 市長副本部長 : 副市長本部員 : 教育長 部長等 連携 1 公共土木施設災害対策室 ( 仮 ) 地域支え合いセンター等 協働 地域住民 地区別復興推進協議仮 集落会議 国 県他市町村関係機関 提言 報告 支援 朝倉市復興計画推進委員会 ( 仮称 ) 農地等 林道災害復旧班 連携連携 2 4 学識経験者 ( 大学 ) ボランティア等

26 策定した復興計画の特徴 復興の理念を定め, あくまでも, 今後取り組むべき復旧 復興の基本施策を体系的にまとめたもの 全体像を明示したもの, 具体性には欠ける 地区別計画においては, 策定時点で確定している事業のみを掲載 将来的に更新することが前提 朝倉市全体を対象としたものであるため, 個別の意見が反映されていないように見える 協議会で出された意見が基本施策のどれに対応するかを明示 今後, 進めていく復旧 復興施策がよりよいものとなるよう, 市民との協議を継続し, 協働で復旧 復興に取り組んでいくことが必要であることを明示

具体的な復興に向けての動き 26

27 減災 の考え 東日本大震災を契機に, 被害の発生を抑止するという防災思想の限界を認識 巨大な自然外力に対して災害を完全になくすことはできない 発生時期の予測, 規模の推定には限界がある ある程度の被害を想定し, その被害を最小限にすること = 減災

29 災害リスクマネジメント 災害リスクに対して守るべきものの優先順位を設定すること 最大限の減災を達成することが目標 リスクマネジメント 被害軽減 被害抑止 復興 ハード技術 + ソフト技術 災害予知と早期警報 発災 被害評価 復旧 災害対応 クライシスマネジメント

29 被害抑止に対する 2 つの対策 ハード対策 :structural measures なんらかの構造物による被害軽減手法ダム 堤防 耐震補強など 一般的に多くの費用が必要 多額の費用を投じても, いつ必要になるかわからない 想定外の事象には対応できない 人間活動の拡大に伴い整備が追いつかない ソフト対策 :non-structural measures 構造物によらない被害軽減手法ハザードマップ, 避難計画, 防災まちづくりなど 利用者による理解 利用のプロセスが必要

30 ハード対策とソフト対策 災害の規模と被害の大きさ 10 年に 1 度 100 年に 1 度 無対策 : 大きな災害ほど頻度は小さい 1000 年に 1 度 災害の発生頻度

31 ハード対策とソフト対策 災害の規模と被害の大きさ ハード対策 10 年に 1 度 100 年に 1 度 1000 年に 1 度 災害の発生頻度 ハード対策 : ある頻度以下の災害は発生しない しかし, 想定を超える規模の災害が発生すると被害が発生する

32 ハード対策とソフト対策 災害の規模と被害の大きさ ソフト対策 10 年に 1 度 100 年に 1 度 ソフト対策 : 一定の被害軽減効果はある 1000 年に 1 度 災害の発生頻度

33 ハード対策とソフト対策 災害の規模と被害の大きさ ソフト対策 ハード対策 10 年に 1 度 100 年に 1 度 1000 年に 1 度 災害の発生頻度 ある頻度以下の災害はハード対策によって防ぎ, 想定を超える規模の災害にはソフト対策で被害を防ぐ

34 災害軽減のための情報の活用 情報そのものに価値はない 情報は活用されて初めて価値をもつ 情報の価値は人によって異なる 人による意味づけ ( 価値 ) 知識 (knowledge) 情報 (Information) 避難所への移動豪雨と災害に関する知識体系 蓄積された情報の活用 データ (Data) 量 警報, ハザードマップ 雨量 水位

35 ハザードマップ 自然災害の予防に際して, 完全な予防的対策をとることは不可能であり, そのために被害を最小限に抑えるような減災対策として, 予測情報の充実を図る必要がある そのため, 自然災害によってどのような被害が想定されるかを地図上に表現したもの 自然災害に応じたハザードマップが国や各地方自治体毎に整備されている http://disapotal.gsi.go.jp/

36 ハザードマップの問題点 あくまでも想定した自然災害に対する想定被害を示したものである ( 想定被害域であり, 絶対安全域ではない ) 局所的かつ確率的に発生する現象を表現することは難しい ( 土砂崩れ, 雪崩など ) 紙の上で表現しているため, 情報が限定的である 非現実的な避難ルート, 避難所の記載 住民の意見 考えが未反映 防災に関する行政への依存

災害リスクコミュニケーション ( 東峰村の事例 ) 37

38 東峰村の復興に向けた計画 復興計画を着実にすすめるための仕組み作り 第 1 回復興計画推進委員会 2018.7.31 開催第 2 回復興計画推進委員会 2018.10~11 開催予定 第 1 回地域住民協議会 2018.9 までに終了予定 2018.6 4 大字にて開催 事前調査 (15 行政区 ) < 進捗状況モニタリング > 第 1 回行政区部会 (15 行政区 ) ( 災害リスクコミュニケーション 1) 事後調査 (15 行政区 ) 第 2 回行政区部会 ( 災害リスクコミュニケーション 2) < 進捗状況モニタリング > 第 3 回復興計画推進委員会 2019.2~3 開催予定 第 2 回地域住民協議会 2019.2~3 開催予定

39 地域住民協議会 行政 + 住民の両者による復興計画の推進体制 復興計画の進捗状況についての情報共有 今後の避難行動のあり方, 方向性についての議論を目的とした協議会 住民の細かな視点からの意見を集約するために 行政区部会 (15 行政区 ) を設置する 避難場所, 避難経路, 危険箇所の洗い出し 地区防災マップの作成 復興計画推進に向けた地区の方向性の提示

40 災害リスクコミュニケーション 行政, 住民, 専門家の三者で地区防災について議論し, 自然災害に対する理解を深め, 最適な地区防災計画を検討 成果として, 地区防災マップを作成 災害リスクコミュニケーションの様子 地区防災マップの例

41 災害リスクコミュニケーションの目標 北部豪雨災害での被害結果をもとに, 住民自らが情報を書き加えていくことで役に立つ, 住民のための地区防災マップを作成する 行政 住民 専門家による調査, 一次避難場所 避難経路などに関する専門家を交えた住民同士の議論などを通して, 各集落独自の地区防災計画を策定する 上記の内容を含んだ 地区防災マップ を活用して, 地域防災力, 住民の防災意識の向上を図る 情報 を 知識 へと変えるための取り組み

42 災害リスクコミュニケーションの流れ 事前調査 : 専門家と行政区長らとの打ち合わせ, まちあるき 第 1 回目 : 住民との情報交換 事後調査 : 専門家と行政区長らによる情報整理, まちあるき 第 2 回目 : 住民による一次避難場所 避難経路確定 地区防災マップの配布 42

43 地区防災マップ 災害避難マップは A3 サイズのものを各家庭に,B0 サイズのものを公民館に配布 公民館用マップ作成の様子 家庭用地区防災マップの例

44 地区防災マップ 一次避難所 避難経路 車両通行不可道路 要支援者居住家屋 消防水利 土砂災害個所 水害 液状化箇所 ブロック塀等の危険箇所 要注意交差点などの情報を新たに追加 44

45 災害リスクコミュニケーションの効果 災害リスクコミュニケーションにより, 行政区内の災害に対する知識や意識が向上 ( 自助 共助の向上 ) 住民自らの考えを盛り込むことで, 地域特性を踏まえた地区防災計画の策定が可能 地区防災マップによって, 多くの人に正しい情報の提供が可能 ( マイマップの作成 ) 九州北部豪雨災害の経験を活かした地区防災マップ 電子化することで更新を容易にする 災害について自ら考えることが命を救う 課題 RC に参加しない方にどうやって内容を伝えるか

まとめ : これからの防災への取り組み 46

47 防災への取り組み (1) 発生する災害は, 地域によって異なる 大都市, 中規模都市, 中山間地, 沿岸域, 島嶼など, 地域によってどのような災害が発生しやすいのかが異なる その結果, 取り組むべき防災対策が異なる リスクマネジメント的な考え方 : 優先順位をつける 平時 事前 事中 事後に有用な仕組みの必要性 災害はいつも発生するわけではない 平常時の様々な地域の問題に役立つ仕組みが災害時に効果を発揮するような仕組みを構築するべきである デュアルユースなシステムの構築

48 防災への取り組み (2) 防災における自助 互助 共助の重要性の再認識 自分の身を守るための知識を身に付けなければならない ひとりでできないなら, 家族, 地域と共同で取り組む 自分で判断して災害に対処できないと人的災害はゼロにはならない 行政 住民が協働した防災 行政主導でない防災 復旧 復興の成功のためには, 行政だけでなく住民にも責任がある 行政だけに押しつけてはいけない 住民も自ら考えることが必要 行政はそれに耳を傾けることが必要

49 防災への取り組み (3) 災害に対する地域連携の必要性 災害が広域化した場合, 地域 ( 自治体 機関 ) がいつでも連携できる仕組みが必要 体力の弱い小さな自治体, 人口減少が進む地域での災害にどのように向き合うか考えるべきであり, 地域連携は, ひとつの答えである

50 災害対応のあり方 九州北部豪雨災害 今回の災害は, 警戒していた筑後川ではなく, 山を流れる中小河川から土砂や流木が大量に平地まで押し寄せるとともに川が溢れて, 住民は災害から逃げ場のない経験をした このような災害がこれだけの広範囲で発生した経験はあまりなく, 被害規模だけでは見えてこないが, 風水害, 土砂災害としては, 国内でも最大規模の災害である 体力の弱い小さな自治体, 人口減少が進む地域での発生でもあり, 十分な防災対策が施されていなかった 自治体は復旧復興に際して, これまでの実績ベースの復旧 復興の姿勢しかとれないし, 縦割りの業務体制は制度上変わらない 職員は, 経験不足かつ変化と失敗を恐れる体質が根強い

51 災害に対して責任を果たせる社会とは 復旧 復興にあたり, 行政も住民も何をどうやればいいのかわからない まずは, 元の生活の戻りたいという意識が強い 基本的に住民は, 自分の周りしか見えていない 住民は, 当然, 自分の身を守るための知識を身に付けなければならない 災害の継承の重要性 災害時の対応プロセスを継承しないといけない 後世に教訓として残すことの責任