Economic Trends マクロ 経 済 分 析 レポート 新 財 政 再 建 計 画 考 2 発 表 日 :2015 年 4 月 15 日 ( 水 ) ~ 社 会 保 障 制 度 改 革 でどこまでPB 黒 字 に 近 づけるか~ ( 要 旨 ) 第 一 生 命 経 済 研 究 所 経 済 調 査 部 担 当 エコノミスト 星 野 卓 也 TEL:03-5221-4547 医 療 介 護 年 金 をはじめとした 日 本 の 社 会 保 障 は 保 険 料 自 己 負 担 そして 公 費 投 入 の 大 きく3つ の 財 源 によって 運 営 されており 制 度 に 応 じてそれぞれ 負 担 の 割 合 や 構 造 が 異 なる 財 政 への 影 響 度 を 低 下 させるという 意 味 では このうち 公 費 の 額 を 減 らす 必 要 がある 医 療 における 窓 口 自 己 負 担 割 合 の 引 き 上 げや 年 金 の 受 給 開 始 年 齢 引 き 上 げにより 一 定 の 財 政 効 果 を 見 込 むことができる しかし 社 会 保 障 改 革 のみで 経 済 再 生 ケース の 要 対 応 額 9.4 兆 円 を 埋 める ためには 相 当 急 進 的 な 負 担 増 を 受 け 容 れる 必 要 があり そのハードルは 高 い 社 会 保 障 制 度 改 革 の 真 の 目 的 は 2020 年 度 のプライマリーバランス 黒 字 化 ではない 改 革 を 通 じて 社 会 保 障 の 収 支 バランスを 少 しずつでも 整 えていき 制 度 の 持 続 可 能 性 を 高 めることが 重 要 である 社 会 保 障 費 の 増 加 に 対 して その 費 用 を 税 で 賄 うか 保 険 料 で 賄 うかという 点 も 議 論 の 余 地 がある 国 や 地 方 の 財 政 を 経 由 した 所 得 再 分 配 は 社 会 保 障 の 制 度 間 世 代 間 の 格 差 を 抑 制 できるというメリット がある 各 制 度 の 保 険 料 で 賄 えば 会 計 上 は 資 金 フローが 明 確 化 するほか 保 険 者 ( 制 度 運 営 者 )に 費 用 効 率 化 のインセンティブを 与 える 効 果 が 期 待 できる 医 療 介 護 年 金 制 度 の 財 源 構 造 拙 稿 新 財 政 再 建 計 画 考 1~ 高 齢 者 の 更 なる 高 齢 化 が 進 む~ (2015 年 4 月 9 日 発 行 )に 続 き 今 夏 公 表 の 新 財 政 再 建 計 画 について 考 える 本 稿 ではまず 医 療 年 金 介 護 の3つの 社 会 保 険 制 度 の 財 源 構 成 や 収 支 バランスについて 整 理 したうえで 各 種 の 社 会 保 障 制 度 改 革 による 財 政 効 果 の 試 算 を 示 している (a) 医 療 現 行 の 医 療 保 険 ( 健 康 保 険 制 度 )は 大 きく5つに 分 類 される 企 業 運 営 の 組 合 健 保 中 小 企 業 の 加 入 する 協 会 けんぽ 公 務 員 の 加 入 する 共 済 組 合 自 営 業 者 や 前 期 高 齢 者 が 多 くを 占 める 国 民 健 康 保 険 75 歳 以 上 が 加 入 する 後 期 高 齢 者 医 療 制 度 である 制 度 は 複 数 存 在 するが いずれの 保 険 制 度 に 加 入 しても 年 齢 に 応 じて 同 様 の 医 療 給 付 を 受 けることができる( 自 己 負 担 割 合 70 歳 まで:3 割 70~75 歳 :2 割 ( 移 行 中 ) 75 歳 ~:1 割 ) なお 各 制 度 の 財 政 基 盤 によって 保 険 料 率 には 差 異 が 存 在 する 低 所 得 者 などを 多 く 抱 え る 国 民 健 康 保 険 では 保 険 料 率 を 高 く 設 定 される 傾 向 がある それぞれの 資 金 フローをみてみると 比 較 的 財 政 基 盤 の 安 定 している 組 合 健 保 や 協 会 けんぽ から 国 民 健 康 保 険 や 後 期 高 齢 者 医 療 制 度 におよそ4 兆 円 ずつの 資 金 移 転 が 行 われている また 国 民 健 康 保 険 後 期 高 齢 者 医 療 制 度 については それに 加 えて 国 地 方 からの 公 費 補 填 が 行 われており それが 収 入 の4~5 割 を 占 めている 状 態 だ 複 数 の 保 険 制 度 が 存 立 してはいるものの 実 際 には 財 政 基 盤 が 1
協 会 けんぽ 組 合 健 保 国 民 健 康 保 険 後 期 高 齢 者 医 療 制 度 脆 弱 なところに 公 費 投 入 や 制 度 間 移 転 が 行 われており 各 制 度 間 で 給 付 や 保 険 料 率 の 格 差 が 発 生 することを 抑 える 仕 組 みになっている 資 料 1. 健 康 保 険 制 度 の 概 要 組 合 健 保 共 済 組 合 国 民 健 康 保 険 協 会 けんぽ 運 営 主 体 全 国 健 康 保 険 各 企 業 の 各 地 方 自 治 体 の 市 区 町 村 協 会 健 康 保 険 組 合 共 済 組 合 ( 1) ( 厚 生 労 働 省 ) 65 歳 未 満 の 自 営 中 小 企 業 の 会 社 主 な 企 業 の 会 社 員 と 公 務 員 教 員 業 者 や 65~74 歳 員 その 扶 養 家 加 入 対 象 その 扶 養 家 族 の 前 期 高 齢 者 族 後 期 高 齢 者 医 療 制 度 都 道 府 県 ごとに 設 け られる 後 期 高 齢 者 医 療 広 域 連 合 75 歳 以 上 ないし は 65 歳 ~74 歳 で 一 定 の 障 害 状 態 にある 人 加 入 者 数 約 2,935 万 人 約 900 万 人 約 3,466 万 人 約 3,510 万 人 約 1,517 万 人 給 付 総 額 4.5 兆 円 10.1 兆 円 4.7 兆 円 14.4 兆 円 ほぼ 無 公 費 投 入 額 無 3 兆 5,006 億 円 1 兆 2,405 億 円 6 兆 8,229 億 円 ( 2) ( 出 所 ) 厚 生 労 働 省 資 料 などを 基 に 第 一 生 命 経 済 研 究 所 が 作 成 ( 1)2018 年 度 に 都 道 府 県 へ 移 管 する 方 針 が 固 まっている ( 2) 後 期 高 齢 者 医 療 への 拠 出 負 担 が 重 い 一 部 の 保 険 者 には 国 庫 補 助 があ る 資 料 2. 健 保 4 制 度 の 収 入 源 14 12 10 制 度 間 の 移 転 他 制 度 への 移 転 ( 逆 符 号 ) 制 度 間 の 移 転 他 制 度 からの 移 転 8 6 4 2 0-2 -4-6 公 費 負 担 他 の 公 費 負 担 公 費 負 担 国 庫 負 担 保 険 料 事 業 主 保 険 料 被 保 険 者 ( 出 所 ) 国 立 社 会 保 障 人 口 問 題 研 究 所 社 会 保 障 費 用 統 計 を 基 に 第 一 生 命 経 済 研 究 所 が 作 成 2
(b) 介 護 介 護 保 険 の 財 源 は 公 費 50% 保 険 料 50%と 半 々の 割 合 だ 介 護 サービスの 費 用 のうち 9 割 が 保 険 から 補 填 され 自 己 負 担 割 合 は1 割 である 要 支 援 1~2 要 介 護 1~5 の 介 護 レベルが 定 められており レベルに 応 じて 給 付 の 上 限 額 が 異 なっている 保 険 料 の 徴 収 は 40 歳 から 行 われ 65 歳 以 上 とそれ 以 外 とで 第 1 号 被 保 険 者 第 2 号 被 保 険 者 に 区 分 されている( 資 料 3) 資 料 3. 介 護 保 険 の 財 源 割 合 公 費 市 町 村 都 道 府 県 国 第 1 号 被 保 険 者 (65 歳 以 上 ) 保 険 料 第 2 号 被 保 険 者 (40~64 歳 ) 12.5% 12.5% 25% 21% 29% 介 護 保 険 からの 給 付 額 8.2 兆 円 (2012 年 度 ) ( 介 護 費 用 の9 割 を 補 填 1 割 は 自 己 負 担 ) ( 出 所 ) 厚 生 労 働 省 資 料 等 より 第 一 生 命 経 済 研 究 所 作 成 ( 注 )2015 年 8 月 から 一 定 以 上 所 得 者 の 負 担 が2 割 に 引 き 上 げられることが 決 定 している (c) 年 金 年 金 制 度 は 国 民 全 てが 加 入 する 基 礎 年 金 部 分 と 報 酬 比 例 の 厚 生 年 金 共 済 年 金 部 分 に 分 かれる この うち 厚 生 共 済 年 金 はすべて 保 険 料 (ないしはその 積 立 金 の 取 り 崩 し)で 給 付 が 行 われている 基 礎 年 金 の 部 分 に 公 費 の 補 填 が 行 われており 国 庫 からその 給 付 の2 分 の1が 補 填 されている( 資 料 4) 資 料 4. 年 金 制 度 概 略 図 厚 生 年 金 共 済 年 金 給 付 額 32.1 兆 円 年 金 の 種 類 基 礎 年 金 保 険 料 (2 分 の1) 公 費 (2 分 の1) 10.9 兆 円 10.9 兆 円 被 保 険 者 種 類 第 1 号 被 保 険 者 第 3 号 被 保 険 者 第 2 号 被 保 険 者 対 象 者 自 営 業 者 等 第 2 号 被 保 険 者 の 被 扶 養 配 偶 者 民 間 会 社 員 公 務 員 ( 出 所 ) 厚 生 労 働 省 を 基 に 第 一 生 命 経 済 研 究 所 が 作 成 ( 注 ) 給 付 額 は 平 成 26 年 度 予 算 ベース 年 金 制 度 は 医 療 介 護 と 比 べると 制 度 のバランスが 相 対 的 に 良 好 である これは 12004 年 度 の 改 革 で 厚 生 保 険 料 率 の 引 き 上 げとマクロ 経 済 スライドによる 給 付 抑 制 の 実 施 が 決 定 され 負 担 給 付 のバランスを 整 える 仕 組 みがあること 2 医 療 介 護 と 異 なり 137 兆 円 に 上 る 多 額 の 積 立 金 が 存 在 し 負 担 給 付 のバラン スが 崩 れても 積 立 金 の 取 り 崩 しで 対 応 可 能 なので 直 ぐに 保 険 料 率 の 上 昇 や 給 付 の 削 減 に 至 らずに 済 む と いう2 点 が 背 景 だ 3
社 会 保 障 制 度 改 革 だけで 20 年 度 PB 黒 字 化 は 困 難 このように 保 険 料 自 己 負 担 そして 公 費 投 入 の 大 きく3つの 財 源 によって 社 会 保 障 制 度 は 運 営 されて おり 制 度 に 応 じてそれぞれ 費 用 の 割 合 構 造 が 異 なる 財 政 への 影 響 度 を 低 下 させるという 意 味 では このうち 公 費 の 額 を 減 らす 必 要 がある 以 下 では 各 種 の 社 会 保 障 制 度 の 変 更 等 によって どれほどの 費 用 抑 制 効 果 ( 公 費 の 抑 制 効 果 )が 見 込 め るかを 試 算 している 急 進 的 な 改 革 例 も 挙 げているが 効 果 のメドとして 理 解 されたい 新 財 政 再 建 計 画 を 考 えるうえで 国 地 方 PBへの 影 響 を 見 る 際 には 費 用 に 公 費 負 担 割 合 を 乗 じて 計 算 した 公 費 の 削 減 額 を 参 照 いただきたい( 資 料 5) 資 料 5. 各 施 策 による 社 会 保 障 費 抑 制 効 果 の 試 算 医 療 介 護 年 金 施 策 総 給 付 費 の 削 減 額 うち 公 費 の 削 減 額 2020 年 度 までの 実 現 可 能 性 75 歳 以 上 の 健 康 保 険 料 を1 割 引 き 上 げ 0.1 兆 円 0.03 兆 円 A 一 律 定 額 窓 口 負 担 制 度 の 創 設 (100 円 ) 0.1 兆 円 0.05 兆 円 B 代 替 可 能 な 先 発 薬 をジェネリック 医 薬 品 へ 完 全 代 替 70~75 歳 患 者 の 自 己 負 担 割 合 を2 割 から3 割 に( 現 行 :1 割 2 割 に 移 行 中 )( 1) 75 歳 以 上 患 者 の 自 己 負 担 割 合 を 一 律 3 割 に 引 き 上 げ( 現 行 :1 割 )( 1) 医 療 供 給 の 効 率 化 : 全 都 道 府 県 の 一 人 当 た り 医 療 費 を 最 も 低 い 都 道 府 県 の 値 まで 低 下 させた 場 合 の 削 減 額 ( 全 年 齢 ) 医 療 供 給 の 効 率 化 : 全 都 道 府 県 の 一 人 当 た り 医 療 費 を 最 も 低 い 都 道 府 県 の 値 まで 低 下 させた 場 合 の 削 減 額 (75 歳 以 上 ) 介 護 保 険 料 の 支 払 開 始 年 齢 を 35 歳 ( 現 行 : 40 歳 )に 早 期 化 介 護 保 険 の 自 己 負 担 割 合 を1 割 2 割 に 引 き 上 げ マクロ 経 済 スライドを 2016~2020 年 度 まで の 間 フル 発 動 ( 全 く 行 わなかった 場 合 と の 差 ) 老 齢 基 礎 年 金 の 支 給 開 始 年 齢 を 70 歳 に 引 き 上 げ 1.5 兆 円 0.6 兆 円 B 0.5 兆 円 0.2 兆 円 C 2.8 兆 円 1.1 兆 円 C 8.5 兆 円 3.3 兆 円 C 2.8 兆 円 1.1 兆 円 C 0.5 兆 円 0.2 兆 円 B 1.0 兆 円 ( 2) 0.5 兆 円 ( 2) B 1.2 兆 円 0.6 兆 円 A 5.4 兆 円 2.7 兆 円 C ( 出 所 ) 国 立 社 会 保 障 人 口 問 題 研 究 所 社 会 保 障 費 用 統 計 厚 生 労 働 省 資 料 等 を 基 に 第 一 生 命 経 済 研 究 所 が 試 算 ( 注 1)2012 年 度 実 質 価 格 公 費 削 減 額 は 現 行 の 公 費 負 担 割 合 を 基 に 計 算 各 試 算 値 は 諸 々の 前 提 をおいて 作 成 したものであり 改 革 効 果 の 目 安 として 理 解 されたい ( 注 2) 2020 年 度 までの 実 現 可 能 性 については 現 在 の 政 治 情 勢 等 を 踏 まえての 筆 者 見 解 である A: 実 現 可 能 性 が 十 分 にある B: 実 現 可 能 性 はある C:2020 年 度 までの 実 現 は 困 難 ( 1) 自 己 負 担 額 が 一 定 額 を 超 過 した 場 合 にその 超 過 分 を 健 康 保 険 から 補 填 する 高 額 療 養 費 制 度 の 影 響 を 織 り 込 んでいない( 統 計 上 の 制 約 のため) そのため 現 行 の 高 額 療 養 費 制 度 が 維 持 された 場 合 自 己 負 担 割 合 引 き 上 げによる 実 際 の 軽 減 額 は この 試 算 よりも 小 さくな る 点 には 留 意 直 近 で 確 認 可 能 な 2010 年 度 の 高 額 療 養 費 給 付 実 績 は 2.0 兆 円 ( 厚 生 労 働 省 医 療 保 険 部 会 資 料 ) ( 2)2015 年 8 月 から 一 定 以 上 所 得 者 の 負 担 が2 割 に 引 き 上 げられることは 決 定 済 試 算 値 は 一 律 1 割 一 律 2 割 に 引 き 上 げた 場 合 の 値 4
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 資 料 5で 示 した 改 革 は 一 例 であるが ここからわかるように 健 康 保 険 の 自 己 負 担 割 合 の 引 き 上 げや 年 金 の 支 給 開 始 年 齢 の 引 き 上 げによって 一 定 規 模 の 公 費 支 出 削 減 を 実 現 することが 可 能 である しかしながら 経 済 再 生 ケース の 要 対 応 額 9.4 兆 円 削 減 のハードルは 相 当 に 高 い 実 現 のためには こうした 改 革 を 複 合 的 に 行 う 必 要 があるが 今 後 5 年 間 というスパンを 考 えると どうしても 急 進 的 な 負 担 増 にならざる を 得 ない 経 済 への 悪 影 響 は 避 けられないほか 政 治 的 な 反 発 も 不 可 避 だろう 2020 年 度 以 降 のための 社 会 保 障 改 革 である このように 社 会 保 障 における 痛 みを 伴 う 改 革 は 公 費 の 削 減 に 一 定 規 模 の 寄 与 が 期 待 できるが 様 々な 制 度 改 定 を 組 み 合 わせて も 2020 年 度 までの 要 対 応 額 の 最 低 ラインで ある 9.4 兆 円 はかなり 高 い 壁 だと 評 価 せざ るを 得 ない 但 し 重 要 なことは 社 会 保 障 改 革 の 目 的 は 2020 年 度 のプライマリーバランス 黒 字 化 だ けでは 無 い ということである 日 本 の 少 子 高 齢 化 は 2020 年 度 以 降 も 続 き 高 齢 人 口 の 割 合 の 上 昇 は 趨 勢 的 に 続 く 社 会 保 障 費 も 構 造 的 な 増 加 が 避 けられず 公 費 増 を 通 じた 更 な る 財 政 の 圧 迫 も 避 けられない 情 勢 である そして 資 料 5で 示 したような 改 革 は 少 子 高 齢 化 が 進 むにつれて その 効 果 を 増 して いくことになる 資 料 6では 医 療 費 の 自 己 負 担 3 割 化 に 伴 う 将 来 の 費 用 節 減 効 果 を 試 算 したものである 70 歳 以 上 人 口 が 増 加 してい く 将 来 時 点 の 方 が 財 政 の 改 善 効 果 も 大 きくなる 重 要 なことは 少 しずつであっても 社 会 保 障 改 革 を 着 実 に 一 歩 ずつ 進 めておくことである 資 料 6. 医 療 費 全 年 齢 で 自 己 負 担 割 合 3 割 化 した 場 合 の 給 付 費 節 減 効 果 1-1 -2-3 -4-5 -6-7 2015 年 度 3.6 兆 円 2020 年 度 4.3 兆 円 2040 年 度 5.7 兆 円 ( 出 所 ) 厚 生 労 働 省 国 民 医 療 費 国 立 社 会 保 障 人 口 問 題 研 究 所 資 料 等 ( 注 )この 試 算 には 自 己 負 担 額 が 一 定 額 を 超 過 した 場 合 にその 超 過 分 を 健 康 保 険 から 補 填 する 高 額 療 養 費 制 度 の 影 響 を 織 り 込 んでいない( 統 計 上 の 制 約 のため) そのため 現 行 の 高 額 療 養 費 制 度 が 維 持 された 場 合 自 己 負 担 割 合 引 き 上 げによる 実 際 の 軽 減 額 は この 試 算 よりも 小 さくなると 考 えられる 点 には 留 意 また 70 歳 以 上 でも 現 役 並 み 所 得 者 は3 割 の 窓 口 負 担 が 求 められるが その 点 も 捨 象 国 民 医 療 費 は 拙 稿 新 財 政 再 建 計 画 考 1 (2015 年 4 月 9 日 )の 現 状 維 持 シナリオ を 用 いた 社 会 保 障 改 革 の 先 送 りは ツケの 先 送 りに 過 ぎ ない 痛 みを 伴 う 改 革 を 避 けるほどに 将 来 世 代 はより 急 進 的 な 改 革 に 踏 み 切 らざるを 得 なくなる 最 悪 の 場 合 それは 将 来 における 財 政 破 綻 という 形 で 訪 れる 国 債 金 利 の 安 定 しているうちに 社 会 保 障 制 度 の 収 支 バランスの 見 直 しを 徐 々に 進 め ること それにより 制 度 の 持 続 可 能 性 を 担 保 して おくことが 肝 要 である 資 料 7. 社 会 保 障 改 革 の 先 送 り(イメージ 図 ) 社 会 保 障 の 充 実 度 改 革 実 施 改 革 先 送 り 時 間 ( 出 所 ) 第 一 生 命 経 済 研 究 所 作 成 5
補 論 : 財 源 を 税 で 賄 うか 保 険 料 で 賄 うか 社 会 保 障 費 の 増 加 に 対 して その 費 用 を 税 で 賄 うか 保 険 料 で 賄 うかという 点 も 議 論 の 余 地 がある 国 や 地 方 の 財 政 を 経 由 した 公 費 による 所 得 再 分 配 は 社 会 保 障 の 制 度 間 世 代 間 の 格 差 を 抑 制 できるというメリ ットがある 一 方 で 保 険 料 収 入 を 中 心 にすれば 一 度 国 地 方 の 財 政 を 経 由 する 公 費 負 担 よりも 会 計 上 の 資 金 フローが 明 確 化 する また いざというときの 公 費 頼 み の 構 図 が 解 消 されることで 保 険 者 ( 制 度 運 営 者 )に 費 用 効 率 化 のインセンティブを 与 える 効 果 も 期 待 できる( 資 料 8) 実 際 には これらのミックスも 選 択 肢 だ 例 えば 運 営 主 体 の 裁 量 が 働 く 余 地 の 小 さい 基 礎 年 金 について は 全 額 公 費 拠 出 とする これによって 国 民 年 金 の 保 険 料 未 納 やそれに 伴 う 無 年 金 の 問 題 を 解 決 すること もできる 一 方 で 費 用 効 率 化 が 課 題 である 医 療 費 については 公 費 負 担 を 段 階 的 に 縮 小 していき 保 険 者 である 都 道 府 県 や 健 保 組 合 の 裁 量 を 大 きくする 税 保 険 料 それぞれ 一 長 一 短 があるが 今 回 の 新 財 政 再 建 計 画 の 立 案 を 機 に 社 会 保 障 の 財 源 構 造 のあり 方 を 見 直 すことも 一 考 に 値 するだろう 資 料 8. 公 費 投 入 か 保 険 料 引 き 上 げか 世 代 間 の 格 差 保 険 制 度 間 の 格 差 ( 健 康 保 険 ) 会 計 上 の 透 明 性 保 険 者 の 費 用 効 率 化 インセンティブ ( 出 所 ) 第 一 生 命 経 済 研 究 所 作 成 税 ( 公 費 )で 賄 う 消 費 税 など 全 世 代 に 亘 る 税 で 確 保 す れば 世 代 間 格 差 を 抑 えられる 被 保 険 者 基 盤 が 脆 弱 なところに 多 く の 公 費 投 入 を 行 うことで 制 度 間 の 不 平 等 を 緩 和 できる 一 旦 国 地 方 の 会 計 を 経 由 するため 資 金 の 流 れが 見 え 難 くなる 保 険 者 側 が 困 ったら 公 費 が 補 填 し てくれる といった 発 想 に 至 ること によるモラル ハザード( 費 用 効 率 化 インセンティブが 働 かない) 保 険 料 で 賄 う 基 本 的 には 保 険 料 徴 収 のベースが 所 得 現 役 世 代 に 負 担 が 偏 る 高 齢 者 低 所 得 者 の 多 い 国 民 健 康 保 険 などでは 保 険 料 が 上 昇 し 制 度 間 の 保 険 料 率 格 差 が 大 きくなる 使 途 が 明 瞭 に 各 運 営 主 体 ( 都 道 府 県 や 市 区 町 村 健 保 組 合 )に 費 用 効 率 化 のインセン ティブ 6