地 域 住 民 と 行 政 が 協 働 で 作 る 避 難 所 初 動 マニュアル 作 成 の 手 引 き 平 成 2 0 年 3 月 いせし 防 災 しみんの 会 伊 勢 市
はじめに 大 規 模 な 災 害 が 発 生 したとき 地 域 の 助 け 合 いの 拠 点 となる のが 避 難 所 です 避 難 所 を 設 置 するのは 行 政 の 仕 事 ですが 災 害 の 規 模 が 大 きく なるほど 行 政 機 能 も 被 災 してしまうため 避 難 所 運 営 を 行 うた めには 集 まった 地 域 住 民 自 身 の 手 で 避 難 所 運 営 を 行 うことが 必 要 になります 避 難 所 運 営 を 円 滑 に 行 うためには 事 前 に 住 民 のみなさんが 中 心 になり 避 難 所 になる 施 設 の 管 理 者 そして 行 政 の 担 当 者 と 協 働 して いざというときの 避 難 所 運 営 をどのようにおこな うのか 特 に 災 害 発 生 直 後 の 混 乱 時 期 をどう 乗 り 越 えるのか を 話 し 合 い 訓 練 しておくことが 大 切 です この 作 成 の 手 引 きでつくる 避 難 所 初 動 マニュアル は 災 害 発 生 直 後 の 初 動 期 に だれが なにを いつまでに する のか 事 前 に 話 し 合 った 結 果 を 形 にして いざというときにそ の 通 り 動 けるようにするためのものです 話 し 合 いや 訓 練 の 結 果 を 反 映 して 作 るものですから 話 し 合 いや 訓 練 毎 に 見 直 し 地 域 にあったきめ 細 かいものに 作 り 替 えていってください 2008 年 3 月 いせし 防 災 しみんの 会 目 次 はじめに P.01 目 次 避 難 所 初 動 マニュアルつくりのステップ P.02 Step1 地 域 の 被 害 想 定 調 査 P.03 Step2 関 係 者 の 把 握 呼 びかけ P.04 Step3 顔 合 わせ 心 配 ごとの 共 有 P.05 Step4 避 難 所 設 営 体 験 談 の 講 演 会 P.06 Step5 やるべき 仕 事 の 確 認 P.07 Step6 役 割 分 担 の 検 討 P.08 Step7 マニュアル 案 の 作 成 作 業 P0.9 Step8 役 割 割 り 振 りの 個 別 会 議 Step9 避 難 所 の 設 営 訓 練 P.10 Step10 マニュアル 改 訂 ワークショップ P.11 おわりに P.12-1 -
避 難 所 初 動 マニュアルつくりのステップ 避 難 所 初 動 マニュアルを 作 成 するには 次 のようなステップ で 作 業 を 進 めると 効 果 的 です 各 ステップの 内 容 やヒントについて 次 のページより 紹 介 し ます < 事 前 準 備 > Step1 地 域 の 被 害 想 定 調 査 Step2 関 係 者 の 把 握 呼 びかけ <マニュアルつくりワークショップ> Step3 顔 合 わせ 心 配 ごとの 共 有 Step4 避 難 所 設 営 体 験 談 の 講 演 会 Step5 やるべき 仕 事 の 確 認 Step6 役 割 分 担 の 検 討 Step7 マニュアル 案 の 作 成 作 業 Step8 役 割 割 り 振 りの 個 別 会 議 Step9 避 難 所 の 設 営 訓 練 Step10 マニュアル 改 訂 ワークショップ - 2 -
Step1 地 域 の 被 害 想 定 調 査 マニュアルづくりをおこなう 避 難 所 のある 地 域 の 特 性 や 可 能 性 があ る 災 害 の 規 模 被 害 想 定 について 事 前 に 調 査 します 伊 勢 市 総 務 部 危 機 管 理 課 の 担 当 者 に 協 力 してもらいながら 以 下 のよ うなデータを 集 めておくと 良 いと 思 われます できる 範 囲 で 集 めておくと 良 い 資 料 避 難 所 がカバーする 地 域 の 情 報 地 域 の 地 図 ( 住 宅 地 図 土 地 計 画 図 土 地 利 用 図 等 ) 住 民 数 ( 世 帯 数 男 女 比 世 代 分 布 日 中 / 夜 間 人 口 ) 要 援 護 者 数 ( 高 齢 者 障 害 者 外 国 人 等 ) 平 常 時 に 施 設 を 利 用 しているひとの 情 報 ( 小 中 学 校 の 場 合 は 生 徒 数 公 民 館 等 の 場 合 は 日 中 / 夜 間 の 利 用 者 数 および( 特 に 近 隣 在 住 の) 職 員 数 等 ) 周 辺 の 集 客 施 設 利 用 者 数 災 害 による 被 害 想 定 地 震 の 被 害 想 定 震 度 人 的 被 害 ( 死 者 負 傷 者 ) 建 物 被 害 ( 全 壊 半 壊 一 部 損 壊 火 災 発 生 数 ) 津 波 被 害 ( 浸 水 高 さ 第 一 波 到 達 時 間 ) 長 期 避 難 者 数 帰 宅 困 難 者 数 水 害 の 被 害 想 定 水 害 ハザードマップ( 浸 水 高 さ) その 他 の 災 害 災 害 の 被 害 が 想 像 できる 資 料 地 域 の 防 災 力 情 報 自 主 防 災 組 織 等 の 地 域 防 災 組 織 の 情 報 防 災 倉 庫 防 災 水 槽 防 災 井 戸 防 潮 扉 等 の 情 報 病 院 介 護 施 設 重 機 や 工 具 のある 工 場 等 の 情 報 施 設 の 情 報 施 設 の 平 面 図 施 設 の 防 災 計 画 等 ( 参 考 資 料 ) 三 重 県 地 域 防 災 計 画 被 害 想 定 調 査 結 果 http://www.bosaimie.jp/mie/05_moshimo/04_keikaku/soutei.html 津 波 ハザードマップ http://www.city.ise.mie.jp/www/contents/1117185876436/files/file.pdf 宮 川 洪 水 ハザードマップ http://www.city.ise.mie.jp/www/contents/1129612538135/files/miyagawamap.pdf - 3 -
Step2 関 係 者 の 把 握 呼 びかけ 実 際 に 避 難 所 が 開 設 されたときにどういった 人 たちがキー パーソンになるかを 想 定 し マニュアルつくりをするときに 係 わってもらうべき 関 係 者 を 把 握 すると 共 に マニュアルつくり ワークショップへの 参 加 を 呼 びかけます だれがキーパーソンになるかは 地 域 によって 異 なりますの で 地 元 のみなさんが 中 心 になって 人 選 を 進 めましょう 関 係 者 の 把 握 関 係 者 には 次 のような 方 々が 考 えられます 1. 地 域 住 民 地 域 にある 自 主 防 災 組 織 自 治 会 婦 人 会 民 生 委 員 まちづくり 組 織 等 大 きな 企 業 や 集 客 施 設 がある 場 合 はその 防 災 担 当 2. 避 難 所 の 施 設 管 理 者 学 校 長 先 生 公 民 館 長 職 員 等 3. 行 政 担 当 者 防 災 担 当 避 難 所 派 遣 職 員 等 呼 びかけ 呼 びかけをする 際 には 行 政 と 連 名 で 行 うなど 多 くの 方 が 参 加 しやすい 環 境 つくりを 心 がけましょう また 事 前 に 想 定 したキーパーソンに 直 接 お 願 いすると 共 に 回 覧 板 などを 使 い 広 く 地 域 の 住 民 の 方 にもワークショップの 開 催 を 広 報 した 方 が 良 いでしょう ワークショップの 裏 方 ( 事 務 局 )について ワークショップの 運 営 を 支 える 裏 方 ( 事 務 局 )を 組 織 して マニュアルつくりを 進 めた 方 が 良 いものができるでしょう 事 務 局 の 担 い 手 としては 地 域 の 住 民 有 志 と 行 政 の 担 当 者 が 一 緒 になって 作 るとよいでしょう ワークショップの 進 め 方 に 不 安 がある 場 合 すでにマニュ アルを 作 成 した 他 の 地 域 のひとや 防 災 ボランティア 団 体 に オブザーバーとして 係 わってもらうことも 良 いでしょう ヒント 伊 勢 市 では 平 成 19 年 度 に 厚 生 小 学 校 避 難 所 をモデル にして 避 難 所 初 動 マニュアル 作 成 事 業 を 実 施 しました 作 り 方 に 疑 問 があれば 伊 勢 市 に 相 談 してみましょう - 4 -
Step3 顔 合 わせ 心 配 ごとの 共 有 全 員 が 集 まった 最 初 のワークショップでは 初 対 面 のひとも 多 いと 思 います まずはみなさんがこれから 一 緒 になってよいマニュアルつくり ができるよう 意 見 が 出 しやすい 雰 囲 気 つくりを 心 がけましょう < 第 1 回 目 のワークショップの 進 め 方 の 例 :2 時 間 > 1. 司 会 から 開 会 のあいさつ(1 分 ) 一 般 的 な 注 意 事 項 ( 携 帯 電 話 をマナーモードにする 等 ) を 行 ったあと 開 会 します 2. 行 政 担 当 者 からのあいさつ(5 分 ) 行 政 の 担 当 者 から 避 難 所 初 動 マニュアルつくりに 係 わってくれるみなさんへの 謝 辞 や 行 政 の 姿 勢 を 紹 介 していただきます 3. 事 務 局 の 代 表 から 趣 旨 説 明 (10 分 ) 先 行 して 作 成 したマニュアルの 事 例 ( 厚 生 小 学 校 等 )を 紹 介 しながら このワークショップで 何 に 取 り 組 むの かを 参 加 者 に 改 めて 説 明 します 4. 参 加 者 の 自 己 紹 介 (ひとり 1~2 分 ) 名 前 や 職 業 どういう 立 場 でこの 場 に 参 加 しているの か 心 意 気 などを 自 己 紹 介 してもらいます 5. 大 規 模 災 害 や 避 難 所 をイメージする 資 料 の 紹 介 (30 分 ) Step1 で 集 めた 資 料 を 配 ったり 災 害 をイメージで きるビデオなどを 流 し 参 加 者 が 共 通 のイメージを 持 てるようにします 6. 避 難 所 での 心 配 ごと 意 見 交 換 ( 残 り 時 間 ) 避 難 所 の 開 設 やその 後 の 避 難 生 活 でどんなことが 心 配 に 感 じているのか 一 人 ひとりの 意 見 を 出 しても らいます ワークショップを 進 める 上 でのヒント 机 をなくして 椅 子 だけのレイアウトにすると みんなが 公 平 にリラックスして 議 論 に 参 加 できる 雰 囲 気 になります 車 座 や 扇 型 など 会 場 にあわせて 工 夫 しましょう ワークショップの 開 始 まえに 音 楽 を 流 すなど リラックス できる 雰 囲 気 にしましょう 進 行 役 (ファシリテーター)と 筆 記 役 を 決 めましょう 模 造 紙 などに 議 論 の 過 程 や 要 点 を 記 録 しましょう 進 行 役 (ファシリテーター)は 中 立 公 正 に 議 論 を 進 める 水 先 案 内 人 です リーダー( 会 の 意 思 決 定 の 責 任 者 )とは 別 です 特 定 の 人 や 団 体 への 中 傷 はいさめるなど 議 論 のマナーと ルールをみんなで 共 有 するところから 始 めましょう ワークショップはそれぞれのステップの 目 的 と 成 果 を 明 確 にして 十 分 な 振 り 返 りを 行 いながら やむを 得 ず 欠 席 した 方 もできる 限 り 共 有 できるように 工 夫 しましょう - 5 -
Step4 避 難 所 設 営 体 験 談 の 講 演 会 大 規 模 災 害 が 発 生 したとき 避 難 所 がどうなるのか 参 加 者 が 共 有 できるイメージを 作 っておくことがワークショップ 形 式 で マニュアルを 作 り 上 げていく 課 程 ではとても 重 要 です < 体 験 談 講 演 会 の 進 め 方 の 例 :2 時 間 > 1. 司 会 から 開 会 のあいさつ(1 分 ) 一 般 的 な 注 意 事 項 ( 携 帯 電 話 をマナーモードにする 等 ) を 行 ったあと 開 会 します 2. 講 演 会 の 趣 旨 説 明 (3 分 ) 今 回 の 講 演 会 の 開 催 目 的 ( 避 難 所 イメージの 共 有 )を 説 明 します 事 前 にどういう 視 点 で 今 回 の 話 しを 聞 い て 欲 しいか 伝 えておくことで 参 加 者 の 視 点 を 揃 える ことができます 3. 講 師 の 紹 介 (3 分 ) 講 師 のプロフィールを 簡 単 に 紹 介 します 4. 講 演 (90 分 ) 写 真 スライドや 動 画 などを 活 用 してもらいながら 話 しをしてもらうとイメージがわきやすいでしょう 5. 質 疑 応 答 (20 分 ) 体 験 者 とのやりとりは 大 変 良 い 影 響 がありますので 積 極 的 に 時 間 を 取 りましょう 質 問 が 出 ない 場 合 に 備 え 第 1 回 の 時 に 出 し 合 った 不 安 事 について 事 務 局 でまとめておきましょう 6. 閉 会 (3 分 ) 講 師 のヒント 過 去 の 災 害 被 災 地 では 体 験 を 継 承 していくために 様 々な 取 組 が 行 われていますので そういった 方 々に 協 力 を 要 請 すると 良 いでしょう ( 例 )EARTH( 兵 庫 県 教 育 委 員 会 震 災 学 校 支 援 チーム) http://www.hyogo-c.ed.jp/~kikaku-bo/disasterpreventionhp.htm また 防 災 ボランティア 団 体 等 に 講 師 の 派 遣 を 依 頼 しても 良 いでしょう ( 例 )いせし 防 災 市 民 の 会 特 定 非 営 利 活 動 法 人 みえ 防 災 市 民 会 議 http://www.v-bosaimie.jp/ 等 H19 年 厚 生 小 学 校 避 難 所 初 動 マニュアル 作 成 事 業 での 体 験 談 講 演 会 の 様 子 - 6 -
Step5 やるべき 仕 事 の 確 認 さて いよいよ 避 難 所 を 立 ち 上 げる 時 に 必 要 な 仕 事 の 確 認 で す 伊 勢 市 の 避 難 所 初 動 マニュアルは 業 務 パートに 番 号 1 初 動 期 組 織 の 立 ち 上 げ から 番 号 31 避 難 所 運 営 委 員 会 の 設 置 と 組 織 の 移 行 まで 31のやるべき 仕 事 が 整 理 されています これらの 仕 事 について ワークショップ 形 式 の 進 行 で 一 つひと つ 内 容 を 確 認 していきます < 確 認 すべきポイント> それぞれの 仕 事 は 本 当 に 必 要 か? ( 自 分 たちの 避 難 所 では 不 要 な 仕 事 はないか?) あれば その 業 務 は 削 除 する 追 加 で 必 要 な 仕 事 がないか? ( 自 分 たちの 避 難 所 特 有 の 仕 事 はないか?) あれば その 業 務 パートを 追 加 する 内 容 の 書 き 換 えが 必 要 なところはないか? ( 自 分 たちの 避 難 所 特 有 の 状 況 や 準 備 物 などを 書 き 加 えてより 実 践 的 な 内 容 にしてください) グループにできる 業 務 はないか? ( 必 要 な 時 期 が 段 階 的 になっていたり 業 務 に 時 間 差 が ある 等 グループにできる 業 務 をひとまとめにします) H19 年 厚 生 小 学 校 避 難 所 初 動 マニュアル 作 成 事 業 でのワークショップの 様 子 ワークショップを 進 める 上 でのヒント ワークショップの 参 加 者 は 避 難 所 を 運 営 する 視 点 から 眺 め 業 務 量 の 多 さに 尻 込 みしがちになるでしょう 今 回 のワ ークショップでは それぞれの 業 務 を だれが 担 うか? に ついては 二 の 次 にして 自 分 は 避 難 してきたときに 避 難 所 がどうあって 欲 しいか? という 視 点 から 各 業 務 をチェック してもらいましょう (つまり できるか? という 切 り 口 ではなく 必 要 か? という 切 り 口 で 見 る) グループ 分 けはいろんな 考 え 方 がありますが H19 に 実 施 した 厚 生 小 学 校 での 事 業 では 以 下 のグループに 分 けました 本 部 G 総 務 G 受 入 G 管 理 G 救 護 G 行 政 G - 7 -
Step6 役 割 分 担 の 検 討 この 事 業 のもっとも 大 変 な 場 所 がこの Step6 役 割 分 担 の 検 討 です この Step6 から Step8 役 割 割 り 振 りの 個 別 会 議 までは 必 要 に 応 じて 数 回 の 会 議 を 開 催 してゆっくり 進 めまし ょう ここでは Stp5 で 確 認 した 各 業 務 について 次 の 点 を 検 討 します どのような 人 が 担 えば 良 いか? 地 元 の 住 民 だけでなく 行 政 職 員 や 施 設 の 職 員 などが それぞれどんな 業 務 を 担 うかイメージしながら それぞ れグループ 分 けした 業 務 について どんな 人 たちが 担 え ばよいか というイメージを 作 りましょう 具 体 的 に 誰 か? 担 うべき 人 のイメージが 固 まったら より 具 体 的 に 自 分 の 避 難 所 ではだれが 担 うか という 点 について 意 見 交 換 しましょう ワークショップを 進 める 上 でのヒント この Step では 大 まかに 検 討 会 に 参 加 している 参 加 者 の 所 属 組 織 ( 自 主 防 災 隊 や 婦 人 会 など)という 単 位 で 何 名 という 程 度 まで 検 討 しましょう 検 討 時 の 場 にいない 人 や 団 体 を 割 り 振 る 場 合 もあると 思 わ れます そのような 場 合 は( 仮 )としておいておき Step8 までに 個 別 にその 方 々にも 声 かけして 了 解 をもらっておき ましょう - 8 -
Step7 マニュアル 案 の 作 成 作 業 仮 決 定 した 内 容 を 反 映 したマニュアル 案 をワークショップ 等 の 会 議 の 合 間 に 裏 方 スタッフで 作 成 します 伊 勢 市 の 避 難 所 初 動 マニュアルでは モデル 事 業 で 実 施 した 厚 生 小 学 校 のマニュアルを 基 本 としています その 中 で 避 難 所 毎 に 異 なると 思 われる 部 分 を 青 文 字 ( 下 線 付 き 青 文 字 )で 記 載 していますので その 部 分 を 中 心 に 自 分 たちの 避 難 所 に 合 う 内 容 に 書 き 換 えてください なるべく 具 体 的 に 形 になっているものを 見 ながらの 方 が 検 討 が 容 易 ですので こまめに 作 って 検 討 会 参 加 者 に 配 布 し チ ェックしてもらいましょう Step8 役 割 割 り 振 りの 個 別 会 議 Step6 の 役 割 分 担 の 検 討 で 大 まかな 分 担 案 が 決 まり マ ニュアル( 案 )ができたら 一 度 検 討 会 参 加 者 のそれぞれの 所 属 団 体 に 経 過 を 報 告 し それぞれの 団 体 に 割 り 振 られた 役 割 に ついて 意 見 交 換 をしましょう そして より 具 体 的 な 担 い 手 を 決 めていきましょう 個 別 会 議 を 進 める 上 でのヒント 災 害 はいつ 起 こるかわかりません だからこそ 今 起 こっ たら? というイメージを 持 って なるべく 具 体 的 に 担 い 手 を 割 り 振 りましょう - 9 -
Step9 避 難 所 の 設 営 訓 練 マニュアルができたら 実 際 そのマニュアルに 沿 って 動 く 訓 練 をやってみましょう 必 要 な 備 品 や 書 類 通 信 機 器 の 使 い 方 などもチェックし マニュアルで 不 備 なところがないか チェ ックしましょう <マニュアルチェックができる 避 難 訓 練 の 実 施 例 > 参 加 者 シナリオ 作 成 進 行 役 (1 名 ) 避 難 所 設 営 訓 練 全 体 のシナリオをつくり 当 日 の 進 行 をする 人 観 察 者 (チェックマン)(2,3 名 ) 訓 練 している 人 たちを 観 察 し マニュアルの 不 備 を 見 つける 人 初 動 リーダー( 各 パート 2 名 以 上 定 数 まで) 避 難 者 役 ( 数 名 以 上 ) 準 備 物 避 難 所 初 動 マニュアルに 実 際 記 載 されている 備 品 ストップウォッチ( 観 察 者 用 ) カメラ ビデオ( 記 録 用 ) 進 行 1. あいさつ( 訓 練 目 的 の 共 有 ) 2. 訓 練 のシナリオ 紹 介 (どういう 災 害 が 起 こってどう なっているのか? そこで 何 をするのか?) 3. 訓 練 ( 訓 練 時 間 は 概 ね2 時 間 以 内 が 良 いでしょう) 4. 反 省 会 ( 各 業 務 グループ 毎 および 進 行 役 と 観 察 者 で 班 分 けし それぞれ 意 見 交 換 し 最 後 に 全 体 で 発 表 して 全 体 共 有 をする) 避 難 所 の 設 営 訓 練 を 進 める 上 でのヒント 訓 練 の 大 きな 目 的 は 課 題 を 見 つけること です そのため には 失 敗 が 大 切 です 失 敗 することをおそれずに 行 ってく ださい 各 業 務 グループが 同 時 進 行 で 訓 練 を 行 えることが 理 想 です が 最 初 は 難 しいと 思 いますので 業 務 グループ 毎 に 少 しず つ 訓 練 してもよいでしょう 救 護 グループの 訓 練 などでは 消 防 や 日 赤 等 に 協 力 依 頼 し 救 急 救 命 法 の 講 習 も 合 わせて 行 うなどすると 効 果 的 です 避 難 者 役 の 方 がたくさん 参 加 してくれる 場 合 は 地 域 住 民 へ の 避 難 所 体 験 に 重 点 を 置 いた 訓 練 でも 良 いと 思 います そのような 場 合 は Step4 で 開 催 した 体 験 談 講 演 会 のビデ オを 紹 介 するなど 単 に 参 加 するだけでなく イメージを 持 ってもらえる 様 に 工 夫 しましょう - 10 -
Step10 マニュアル 改 訂 ワークショップ 訓 練 で 見 つかった 不 備 な 点 などを 修 正 するため 後 日 改 めて 訓 練 参 加 者 みんなで 振 り 返 りのワークショップを 開 催 し マニ ュアルの 改 善 をしましょう また 初 動 リーダーに 変 更 があった 場 合 も できるだけ 早 く 本 人 同 士 の 引 き 継 ぎを 行 うと 同 時 に マニュアルの 該 当 部 分 を 差 し 替 えてください 改 善 したマニュアルは 他 の 避 難 所 初 動 マニュアルつくりの 参 考 になるように 伊 勢 市 にも 提 供 をお 願 いします - 11 -
おわりに お 疲 れ 様 でした とても 長 い 過 程 を 経 て みなさんの 作 った 避 難 所 マニュアル が 形 になりました 避 難 所 となる 施 設 の 職 員 や 関 係 自 治 会 自 主 防 のリーダー 伊 勢 市 の 担 当 職 員 は 常 に 避 難 所 初 動 マニュアルの 全 業 務 パート を 持 っておけるようにしましょう 一 方 初 動 リーダーは 共 通 パートの 他 自 分 の 担 当 となる 業 務 パートの 部 分 を 抜 き 出 して 手 元 に 置 いておきましょう マニュアルは 年 1 回 以 上 ( 訓 練 の 時 に) 読 み 返 して 自 分 の 役 割 を 再 確 認 しておきましょう 地 域 住 民 と 行 政 が 協 働 で 作 る 避 難 所 初 動 マニュアル 作 成 の 手 引 き 2008 年 3 月 第 1 版 発 行 製 作 いせし 防 災 しみんの 会 伊 勢 市 - 12 -