In Japan, though the outline of Electricity Reform has been established, the positioning of the nuclear industry has not yet been defined properly. In

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1 論 文 英 国 における 電 力 自 由 化 と 原 子 力 我 が 国 への 教 訓 Liberalization of the Electric Power Sector and Positioning of Nuclear Energy in the UK -Lessons for Japan- 長 山 浩 章 * Hiroaki Nagayama ABSTRACT In this article, institutional designs of the power sector in the United Kingdom are discussed from a historical point of view. The United Kingdom has decided to promote nuclear power since the UK attaches importance on both reduced carbon dioxide emissions and the energy security that nuclear power can provide. In the UK, not only is there the provision of guarantee for liability for investors, but also there is Feed - in- Tariff with Contracts for Difference (FIT-CfD), which guarantees returns for long-term investments. These systems will be applied to the first new nuclear power stations. In this framework, guarantee of 35 years of electricity purchased at a fixed price will be realized. The NLF(Nuclear Liability Fund), which is segregated from bankruptcy has already been founded. It is also mandatory to form funds that are separate from bankruptcy for new operators. The important points of institutional designs in the UK power industry are that, first of all, the government provides investment incentives and introduced competition among nuclear and renewable energies, envisioning years technological development. Secondly, the government determined to take full responsibility for decommissioning and at the same time, the government has taken the point of views of introducing competition and governance in its policy. Since decommissioning work will take more than 100 years, the government ought to take a long-term perspective, as the NDA outsourced daily operations to SLCs (Site Licence Companies)and PBOs (Parent Body Organizations)and has concentrated on a long-term strategy to minimize costs in the U.K 年 3 月 1 日 受 付 / 2015 年 5 月 11 日 受 理 (Received on March 1, 2015 ; Accepted on May 11, 2015) * 京 都 大 学 国 際 交 流 推 進 機 構 教 授 Professor, The Organization for the promotion of International Relations, Kyoto University 35

2 In Japan, though the outline of Electricity Reform has been established, the positioning of the nuclear industry has not yet been defined properly. In addition, a clear goal and the outline of institutional designs of the power sector have not yet been confirmed. The purpose of this article is to study lessons learned from the experiences of nuclear power policy in the UK in order to review the best practice of institutional designs that can be applied to Japan. 要 約 本 稿 では 原 子 力 発 電 を CO2 排 出 量 の 少 なさとエネルギーセキュリティの 両 面 から 重 視 し 投 資 促 進 政 策 を 固 めた 英 国 に 注 目 し そこに 至 る 制 度 設 計 を 歴 史 的 な 観 点 から 整 理 したもの である 同 国 では 原 子 力 発 電 に 関 し 債 務 保 証 を 行 う 他 廃 炉 費 用 なども 含 めて 長 期 の 投 資 回 収 に 必 要 な 固 定 価 格 と 市 場 価 格 との 差 額 が 保 証 される 差 額 精 算 型 固 定 価 格 買 取 制 度 (FIT- CfD : Feed-in-Tariff with Contracts for Difference)が 新 設 が 決 まった 原 発 で 初 適 用 とな る 見 通 しであり 35 年 の 買 い 取 り 予 定 となっている また 英 国 では 官 民 が 協 力 して 倒 産 隔 離 型 の 原 子 力 債 務 基 金 (NLF : Nuclear Liabilities Fund)を 組 成 し 新 設 の 原 発 にも 同 様 の Fund を 組 成 することを 義 務 付 けている 英 国 の 制 度 設 計 上 の 重 要 ポイントは 第 一 にこれら 投 資 上 のインセンティブ 供 与 と 共 に 先 年 の 時 間 軸 を 見 据 えて 原 子 力 と 再 生 可 能 エネルギーを 技 術 コストの 点 から 競 争 させ ようとしていることである 第 二 に 廃 炉 作 業 の 制 度 設 計 に 関 して 政 府 が 最 後 まで 責 任 を 取 る 姿 勢 を 明 確 にすると 同 時 に 競 争 やガバナンスの 視 点 を 取 り 入 れていることにある 廃 炉 事 業 は 100 年 単 位 の 時 間 がかかるため NDA が 日 常 の 運 用 は SLC(Site Licence Company) 及 び PBO(Parent Body Organization)に 任 せ 最 小 コストになるように 長 期 的 戦 略 的 な 視 点 に 集 中 しているように 我 が 国 も 長 期 的 な 視 点 から 取 り 組 む 体 制 をつくるべき である 我 が 国 においては 電 力 改 革 の 外 形 の 方 向 は 決 まったが 原 子 力 事 業 の 位 置 づけが 未 だ 問 題 となっており 制 度 設 計 の 方 向 と 概 略 が 固 まっていない 本 稿 ではこうした 英 国 の 原 子 力 発 電 に 関 わる 事 例 を 研 究 し 我 が 国 に 適 用 できる 制 度 設 計 のベストプラクティスを 検 討 す るものである キーワード: 原 子 力 廃 炉 Keywords: Nuclear decommissioning はじめに 本 稿 では 原 子 力 発 電 を CO 2 排 出 量 の 少 なさ とエネルギーセキュリティの 両 面 から 重 視 し 保 護 する 政 策 を 固 めた 英 国 に 注 目 し その 制 度 設 計 を 歴 史 的 な 観 点 から 整 理 した 本 稿 ではこうした 英 国 の 原 子 力 発 電 に 関 わる 事 例 を 研 究 し 我 が 国 に 適 用 できる 制 度 設 計 のベ ストプラクティスを 検 討 する 2. 英 国 における 電 力 セクター 改 革 2.1 英 国 における 電 力 セクター 改 革 の これまでの 流 れ 図 1 は 英 国 における 電 力 会 社 のこれまでの 変 遷 をまとめたものである 英 国 では 1926 年 中 央 電 力 庁 (Central Electricity Authority) および National Grid が 設 立 された 1947 年 に 36

3 は 当 時 英 国 内 にあった 625 の 電 力 会 社 が 12 の 地 区 配 電 局 に 統 合 され 電 気 事 業 ガス 事 業 が 国 有 化 された 1957 年 に 中 央 電 力 庁 が 解 体 さ れ 国 有 発 送 電 公 社 (CEGB : Central Electricity Generating Board)と 地 区 配 電 局 が 設 立 され た 英 国 イングランドとウェールズでは 1989 年 に 電 力 法 (Electricity Act)により 電 力 部 門 の 自 由 化 が 始 まった 強 制 プールが 導 入 さ れ 小 売 自 由 化 が 開 始 された 1990 年 に 民 営 化 の 流 れの 中 で 国 有 発 送 電 公 社 (CEGB)が 発 送 電 分 離 され 発 電 会 社 のナショナルパワー (National Power) パワージェン(Powergen) ニュークリア エレクトリック(Nuclear Erectric)の 3 社 に 分 割 された 送 電 事 業 はナ ショナルグリッド 社 1 社 に 所 有 権 が 分 離 され た 配 電 小 売 事 業 はそれまでの 国 有 の 配 電 局 がそのまま 地 域 電 力 会 社 (REC::Regional ElectricityCompany)として 民 営 化 された ス コットランドでは 1990 年 に 南 スコットラン ド 電 力 庁 (SSEB)と 北 スコットランド 水 力 電 力 庁 (NSHEB)が 発 送 配 電 を 行 うスコティシュ パワー(SP) 社 とスコティッシュハイドロエ レクトリック 社 (Scottish Hydro Electric) 原 子 力 発 電 を 行 うスコティッシュ ニュークリ ア 社 (Scottish Nuclear)の3 社 に 分 割 民 営 化 された 1998 年 にガスも 完 全 自 由 化 され 1999 年 に は 小 売 の 全 面 自 由 化 がはじまった 2000 年 に 公 益 事 業 法 (Utilities Act 2000) において 一 事 業 者 が 配 電 ライセンスと 小 売 供 給 ライセンスは 同 時 には 持 てない つま り 両 部 門 の 法 的 分 離 が 定 められた そして 2001 年 3 月 に 新 電 力 取 引 調 整 制 度 (NETA: New Electricity Trading Arrangement)によ 注 : ( ) 内 数 字 は 設 立 年 出 所 : 各 種 資 料 より 筆 者 作 成 図 1 英 国 の 各 電 力 会 社 の 変 遷 37

4 り 強 制 プールモデルから 相 対 取 引 モデルに 移 行 した(その 後 2005 年 にスコットランド も 含 まれた 英 国 電 力 取 引 送 電 制 度 (BETTA : British Electricity Trading and Transmission Agreements)に 移 行 した) 大 きな 市 場 支 配 力 を 持 つ 企 業 の 存 在 をなくす ため ナショナルパワー 社 とパワージェン 社 が 持 っていた 石 炭 火 力 発 電 所 を AES 等 の IPPs (Independent Power Producers)に 売 却 させ た 原 子 力 発 電 も 他 の 発 電 と 同 じように 小 売 供 給 事 業 者 との 相 対 契 約 あるいは UKPX(UK Power Exchange) 等 民 間 電 力 取 引 所 への 参 加 によって 電 力 を 販 売 することになった NETA への 移 行 によって 原 子 力 発 電 所 (ガス 冷 却 炉 / マグノックス 炉 )は 他 の 同 じベース 電 源 と の 競 争 を 余 儀 なくされ ガス 火 力 発 電 所 間 の 価 格 競 争 により 電 力 価 格 が 下 落 したことからブリ ティッシュエナジー(BE)の 経 営 破 綻 につな がった (その 後 2002 年 に BE には 緊 急 財 政 支 援 がなされる) 現 在 英 国 の 電 力 市 場 は 系 統 運 用 者 のナショ ナルグリッドが 需 給 調 整 を 行 うバランシング メカニズムと 電 力 取 引 所 から 構 成 される 英 国 では 2000 年 頃 に 北 海 ガス 生 産 がピークを 迎 え 新 規 ガス 発 電 所 の 建 設 が 停 滞 したことから 中 小 の 小 売 事 業 者 は 電 力 を 卸 市 場 から 調 達 でき なくなり 外 国 資 本 を 含 む 大 規 模 な 垂 直 統 合 の 発 電 小 売 会 社 に 集 約 された 2015 年 現 在 発 電 の6 割 小 売 供 給 の9 割 を 六 大 事 業 者 が 占 めており そのうち4 社 が 外 国 資 本 の 傘 下 に ある 六 大 事 業 者 (Big 6)とは RWE Power ( 独 ) E.ON UK 1 ( 独 ) EDF Energy 2 ( 仏 ) Scottish Power(スペイン) 残 り 2 社 は SSE および Centrica の 6 社 (Big 6)である EDF ( 仏 )の 英 国 における 完 全 子 会 社 (EDFE)は 8 つの 改 良 型 ガス 冷 却 炉 (AGR:Advanced Gascooled Reactor)と Sizewell B (PWR)を 持 つ 3 原 子 力 廃 止 措 置 機 関 (NDA)の 所 有 するウィ ルファ 原 子 力 発 電 所 のマグノックス 炉 / ガス 冷 却 炉 (GCR : Gas Cooled Reactor)は マグノッ クス 社 が SLC(サイトライセンス 会 社 )とし て 運 営 している 2.2 原 子 力 政 策 の 変 遷 英 国 では 最 初 の 商 用 原 子 炉 は 1956 年 にコー ルダーホールにて 軍 事 用 と 兼 用 で マグノッ クス 炉 の 運 転 が 開 始 された その 後 原 子 力 潜 水 艦 の 開 発 など 軍 事 用 にも 研 究 が 進 められてき たが 原 子 力 発 電 そのものでは 事 業 の 成 立 が 厳 しかったことから 1989 年 から 2000 年 までイ ングランド 及 びウェールズで 非 化 石 燃 料 義 務 (NFFO: Non-Fossil Fuel Obligation) が 導 入 活 用 された このスキームは 当 初 は 再 生 可 能 エ ネルギー 振 興 を 目 的 としていたが その 後 原 子 力 発 電 を 維 持 するための 財 政 的 仕 組 みとして 導 入 されたと 解 釈 されている(Mitedcell(1955), Connor(2003)) 同 様 のメカニズムがスコッ トランドでは SRO 北 アイルランドでは( 北 アイルランド)NFFO(NI-NFFO : Northern Ireland NFFO)が 導 入 された 非 化 石 燃 料 義 務 (NFFO)は 1989 年 電 気 法 第 32 条 非 化 石 燃 料 資 源 からの 電 力 で 規 定 され 2000 年 まで 実 施 された NFFO では 原 発 事 業 者 と 再 生 可 能 エネルギー 事 業 者 に 対 し て 基 本 的 にもっとも 安 い 入 札 価 格 をつけた 事 業 者 から 買 取 契 約 が 結 ばれ 一 定 の 買 取 価 格 での 支 払 いが 保 証 される( 大 島 (2010)P168 Connor(2003))ものである NFFO は 買 収 価 格 の 低 減 効 果 があったことが 指 摘 されている ( 大 島 (2010) P182) さらに 1989 年 の Electricity Act で 化 石 燃 料 課 徴 金 (FFL: Fossil Fuel Levy)が 導 入 され た この 課 徴 金 によりすべての 化 石 燃 料 経 由 で 消 費 者 に 負 担 が 転 嫁 された これは 1996 年 ま で 電 力 料 金 を 10% 上 げたが そのほとんどが 原 子 力 の 補 助 金 ( 廃 炉 費 用 + バックエンド 費 用 ) としてあてられた(Connor (2003)) 1996 年 に 化 石 燃 料 課 徴 金 (FFL)は 廃 止 された 原 子 力 は 1996 年 に 原 子 力 発 電 事 業 が 民 営 化 され ブリティッシュエナジー(BE:British Energy) 社 ( 現 在 の EDFE 社 )はイングランド ウェールズの 原 子 力 発 電 事 業 者 であるニューク リアエレクトリック 社 から 比 較 的 採 算 性 のよい 改 良 型 ガス 冷 却 炉 (AGR)5ヵ 所 PWR 1ヵ 所 スコティッシュニュークリアー 社 から 改 良 型 38

5 ガス 冷 却 炉 (AGR)2 ヵ 所 の 計 8 つのサイトを 引 き 継 いだ 他 方 採 算 性 の 悪 いガス 冷 却 炉 (GCR)は 国 営 のマグノックスエレクトリック 社 ( 後 に 英 国 核 燃 料 公 社 (BNFL : British Nuclear Fuels Limited)マグノックスジェネレーション 社 ) が 引 き 継 いだ これよりブリティッシュエナ ジー 社 は 身 軽 になり 民 営 化 に 移 行 することがで きた 2003 年 2 月 英 国 政 府 はエネルギー 白 書 英 国 の 将 来 : 低 炭 素 経 済 の 創 設 を 発 行 し 原 子 力 発 電 は 二 酸 化 炭 素 の 排 出 がないが 経 済 性 が 悪 いこと 核 廃 棄 物 処 理 の 問 題 に 決 着 がつい ていないことから 当 面 は 省 エネと 再 生 可 能 エ ネルギーに 注 力 するも 新 規 原 子 力 発 電 施 設 は オープン( 可 能 性 を 閉 ざさないこと)にしてい くことが 提 言 された 年 に 施 行 された Electricity Act 2004 は 原 子 力 を 用 いた 活 動 の 促 進 のために 使 われた 汚 染 された 施 設 サイトの 除 染 を 準 備 するため また 再 生 可 能 エネルギーの 使 用 を 発 展 促 進 さ せるための 法 案 (Act)である 更 に 2008 年 英 国 気 候 変 動 法 (Climate Change Act)によ り 1990 年 ベースラインに 対 し 2050 年 までに 少 なくとも 80% の 温 室 効 果 ガスを 削 減 する 目 標 が 課 せられた その 後 2006 年 に 英 国 政 府 は The Energy Challenge を 発 表 し 原 子 力 発 電 をこ れまでの CO 2 を 削 減 するための 有 用 なオプショ ンの 1 つから 有 力 な 手 段 として 認 識 すること になった また 原 子 力 発 電 所 の 計 画 に 対 して 国 のエネルギー 戦 略 規 制 問 題 と プロジェク トの 特 定 の 問 題 が 混 在 して 議 論 されてきたこと が 非 効 率 を 生 んできたとした 2008 年 に 英 国 政 府 は 新 設 原 子 力 発 電 所 建 設 の 促 進 を 明 文 化 するため 新 設 の 原 子 力 発 電 所 の 運 営 者 は 廃 炉 費 用 の 全 額 と 核 廃 棄 物 の 管 理 と 処 分 にかかる 費 用 の 全 額 に 相 当 する 適 切 な 資 金 補 助 が 保 証 されることを 確 実 にするための Energy Act 2008(the Energy Act)を 制 定 し た 同 年 フランスの EDF がブリティッシュエナ ジーを 買 収 した また 同 年 新 原 子 力 政 策 白 書 を 発 表 し エ ネルギーセキュリティと 気 候 温 暖 化 への 対 応 の ため 原 子 力 を 導 入 することを 鮮 明 にした 2010 年 には 原 子 力 発 電 に 関 するNPS (National Policy Statement)により 新 規 原 子 力 発 電 所 向 けに 8 つの 有 望 なサイトを 確 定 し た 6 これにより 事 業 者 のサイト 選 定 及 び 確 保 にかかわる 時 間 が 短 縮 されることになった この 8 つのサイトのうち ヒンクリーポイント (Hinckley Point )には EDF 中 国 広 核 集 団 (CGN : China General Nuclear Power Group) 中 国 核 工 業 集 団 (CNNC : China National Nuclear Corporation) Areva 連 合 の NNB Genco により 3.2GW(1600MW 2 基 )の 欧 州 加 圧 水 型 炉 (EPR : European Pressurized Reactor)が 建 設 される 予 定 である Oldbury と Wylfa にはそれぞれ 日 立 の Horizon プロ ジェクトにより 2.7GW( 各 1340MW 2)の ABWR が Sellafield には 東 芝 (WH) 及 び GDF-SUEZ の Nugen により 3.6GW(1200MW 3 基 )の AP1000 が 建 設 されるべく 2015 年 1 月 現 在 準 備 作 業 が 進 められている 2012 年 10 月 インフラ 法 (The Infrastructure (Financial Assistance)Act 2012 が 女 王 の 裁 定 をとり 成 立 した 7 これによりインフラ 事 業 に 関 連 させて 財 務 省 (Treasury)もしくは 担 当 大 臣 (the Secretary of State)が 歳 出 を 行 うことができることになった 原 子 力 発 電 所 を 含 むインフラ 事 業 に 500 億 を 超 えない 範 囲 で 政 府 の 保 証 が 行 われる しかし 英 国 電 力 取 引 送 電 制 度 (BETTA) においては 低 炭 素 技 術 による 電 源 が 優 先 されて いるわけではないため 2011 年 7 月 電 力 市 場 改 革 法 案 EMR : Electricity Market Reform) が 出 された 8 政 府 の 電 力 市 場 改 革 法 案 (EMR) プログラムはイギリスの 老 朽 化 した 電 力 インフ ラをより 多 様 で 低 炭 素 のエネルギーミックスで 代 替 するのに 必 要 な 投 資 を 促 進 するためのパッ ケージを 提 供 するものであり 現 在 から 2020 年 まで 最 高 で 1100 億 の 資 本 投 資 が 必 要 と している EMR は 差 額 清 算 型 固 定 価 格 買 取 制 度 (FIT-CfD)と 発 電 市 場 容 量 制 度 (Capacity Market)の 二 つの 新 たなメカニズムを 提 供 す 39

6 ることによってこの 大 きな 投 資 を 容 易 にするよ うに 計 画 されている EMR は 消 費 者 にとって 最 小 限 のコストで 政 府 の 目 標 を 達 成 するため に できるだけ 早 く 低 炭 素 技 術 の 競 争 を 可 能 に すべく 意 図 された 年 10 月 に DECC は Increasing the use of low-carbon technology を 政 策 として 発 表 し 2020 年 までに 英 国 のエネルギー 需 要 の 15%を 再 生 可 能 エネルギー 由 来 のものにす るようコミットを 行 った 10 電 力 市 場 改 革 (Electricity Market Reform) の 柱 の 一 つ と し て CfD (Contract for Difference 差 額 精 算 制 度 )の 枠 組 みの 検 討 が 再 生 可 能 エネ 及 び 原 子 力 向 けに 進 展 し 2013 年 10 月 21 日 Hinkley Point C に 関 して 英 国 政 府 と EDF が Strike Price を 含 む CfD 契 約 (つま り 差 額 清 算 型 固 定 価 格 買 取 制 度 (FIT-CfD)) 及 び 政 府 債 務 保 証 (Infrastructure Guarantee Scheme)に 関 する 基 本 合 意 を 公 表 した 尚 システムオペレーターである National Grid と EMR の 市 場 設 計 デザインに 関 して 発 生 するこ とが 予 想 される 利 益 相 互 (Conflict of Interest) はコントロール 可 能 であるとエネルギー 気 候 変 動 省 (DECC : Department of Energy & Climate Change)と OFGEM は 結 論 づけた 中 でも EMR に 関 するところ 特 に 容 量 オークショ ンを 実 行 するスタッフは 隔 離 (Ring-Fenced) することとされた 11 その 後 2013 年 に 国 会 を 通 過 した Energy Act 2013 の 中 では 以 下 の 4 つの 施 策 が 打 ち 出 された この 中 では 1) 炭 素 価 格 の 下 限 値 (CPF:Carbon Price Floor)の 改 定 低 炭 素 電 源 をコスト 的 に 優 位 にするために 2013 年 4 月 1 日 から 炭 素 価 格 の 下 限 値 (CPF) を 導 入 した 英 国 の CPF は 欧 州 連 合 域 内 の 排 出 量 取 引 制 度 (EU-ETS : European Union Emission Trading Scheme)に 英 国 独 自 の 炭 素 価 格 支 援 値 (CPS : Carbon Price Support)を 加 えたものになっている 年 の 長 期 期 間 で CPF は 19 ドル( 正 味 現 在 価 値 )の 便 益 と 英 国 の 産 業 競 争 力 を 損 わ せない 水 準 ということで 30 /tco 2 とされた 2020 年 における CPF の 30 /tco 2 は 2030 年 には 70 /tco 2 に 上 昇 するが これは 300 億 ~ 400 億 の 低 炭 素 発 電 への 投 資 をもたらす ことになり これにより GW の 容 量 が 増 えるとしている 12 英 国 の 産 業 の 競 争 力 強 化 や 家 庭 用 電 力 価 格 を 下 げること 同 時 に 低 炭 素 電 源 への 投 資 を 増 や すため 2014 年 3 月 19 日 に 発 表 された Budget 2014 により CPF rate の 変 更 が 発 表 され 1t の CO 2 に 対 する 炭 素 価 格 支 援 値 (CPS)rate 13 は 年 から 年 まで 最 大 で 18 までとされる 予 定 である 14 この 背 景 には 欧 州 連 合 域 内 排 出 量 取 引 制 度 (EU-ETS)の 価 格 水 準 が 低 いことがあげられる 2) 差 額 清 算 型 固 定 価 格 買 取 制 度 (FIT-CfD) の 導 入 3) 石 炭 発 電 への 炭 素 回 収 貯 留 技 術 (CCS : Carbon Capture & Storage)の 実 質 的 義 務 付 け 4) 容 量 市 場 (Capacity Market)の 創 立 2013 年 12 月 18 日 CfD の 基 盤 となる 電 力 市 場 改 革 法 案 (EMR)を 含 むエネルギー 法 案 の 第 一 次 法 案 (Energy Act 2013)が 女 王 の 裁 可 を 経 て 法 制 化 された 2.3 英 国 における 電 源 構 成 の 現 在 と 将 来 図 2 にあるように 1970 年 代 は 石 炭 が 原 子 力 は 1975 年 1988 年 まで 建 設 されたが 1995 年 の Sizewell B 以 降 建 設 されていない これ に 代 わって 1990 年 代 にコンバインドサイクル ガスタービン(CCGT : Combined-Cycle Gas Turbine) 2000 年 に 入 り 風 力 発 電 の 運 開 が 増 加 している 2014 年 現 在 では 容 量 ベースでガスが 30% 石 炭 が 30% 原 子 力 が 10% であるが 既 設 原 子 力 16 基 は 1995 年 に 運 開 した PWR1 基 (Sizewell B)を 除 き 2020 年 代 前 半 に 寿 命 が くる また 英 国 石 炭 生 産 者 連 盟 の 覚 書 き 15 (2011 年 3 月 )でも 28GW の 石 炭 火 力 発 電 所 の 容 量 の 内 8GW を 2015 年 末 までに 閉 鎖 し 残 りの 20GW については 2023 年 以 降 も 運 転 する 場 合 は 産 業 からの 排 出 に 関 する 指 令 (IED : Industrial Emissions Directive)の 勧 告 に 従 い 40

7 注 1. 石 炭 (Coal)には 石 炭 とバイオマス(Biomass)の 混 焼 火 力 (Mul0- fuel)を 含 む 1: (Coal)には 石 炭 とバイオマス(Biomass)の 混 焼 火 力 (Multi-fuel)を 含 む 注 2. その 他 (other)には 揚 水 発 電 (Pumped storage) シンプルサイクルのガス 火 力 (Gas), バイオマス(Biomass), 石 油 火 力 (Oil), 水 力 (Hydro) 2: その (other)には 揚 水 発 電 (Pumped storage) シンプルサイクルのガス 火 力 (Gas), バイオマス(Biomass), 石 油 火 (Oil), 等 を 含 む 水 力 (Hydro) 等 を 含 む : DECC, Power Stations in the United Kingdom (operational at the end of May 2013) より 筆 者 計 算 出 所 : DECC, Power Stations in the United Kingdom (operational at the end of May 2013) Digest of United Kingdom Energy Statistics /268 ページ より 筆 者 計 算 Digest of United Kingdom Energy Statistics /268ページ 図 2 英 国 における 運 転 開 始 年 別 電 源 別 発 電 所 CCGT coal wind nuclear other (MW) 5973 出 所 :Nuclear Energy Statistics (2013)Paul Bolton, Social & General Statistics よりデータをとり 著 者 作 成 図 3 英 国 における 原 子 力 発 電 量 と 割 合 41

8 特 に NO X について 追 加 の 除 去 のための 投 資 を 行 うものとしている このように 石 炭 火 力 は 環 境 規 制 により 今 後 基 幹 電 源 の 役 割 を 果 た せない 16 こういった 理 由 により 再 生 可 能 エネ ルギーの 大 幅 増 新 規 原 子 力 発 電 の 導 入 既 設 炉 の 寿 命 延 長 を 想 定 しているが それでも 2020 年 以 降 ピーク 時 に 需 給 ギャップが 生 じる ことが 想 定 されている またエネルギー 気 候 変 動 省 (DECC2012) の 予 測 (ストレステストケース)では 需 要 伸 長 原 子 力 を 含 む 低 炭 素 化 電 源 の 導 入 遅 延 の 場 合 2020 年 代 前 半 に 予 備 率 がマイナスとなる と 予 想 されている このため 新 たな 約 60GW の 電 力 生 産 能 力 が 2021 年 から 2030 年 までに 必 要 である その 不 足 分 を 再 生 可 能 エネルギーと 原 子 力 発 電 で 補 っていくことになる 3. 英 国 における 原 子 力 政 策 3.1 英 国 の 原 子 力 政 策 英 国 における 原 子 力 は 図 3 にあるように 1998 年 頃 をピークに 発 電 量 全 発 電 量 に 占 める 比 率 共 に 一 貫 して 増 加 し その 後 2008 年 にかけて 落 ち 込 んだ しかし 2008 年 以 降 再 び 上 昇 に 転 じている これは 1990 年 代 中 頃 よりガス 火 力 発 電 (コンバインドサイクルガス タービン(CCGT))が 急 増 する 一 方 で 北 海 のガス 生 産 がピークに 達 し 非 ガスの 石 炭 原 子 力 への 促 進 策 がすすめられたことによる 3.2 新 規 原 発 への 投 資 促 進 策 ヒンクリーポイント C プロジェ クト 開 発 の 経 緯 英 国 では 原 子 力 発 電 を 地 球 温 暖 化 の 問 題 に 対 応 し エネルギーセキュリティからも 重 要 な 電 源 と 位 置 づけ 新 規 に 建 設 されるヒンクリー ポイント C 17 では 収 益 性 を 確 保 するために FIT-CfD ( 差 額 清 算 型 固 定 価 格 買 取 制 度 )によ り 市 場 価 格 より 高 い 価 格 (92.5 /MW) 18 で 35 年 間 買 い 取 りを 行 う 予 定 である 英 国 政 府 とEDFE 社 の 間 の 投 資 契 約 (Investment Contract 19 )にあたっては 政 府 保 証 (Secretary of State Agreement) や レンダーの 直 接 融 資 契 約 (Lender Direct Agreement)が 付 随 しているが これら 支 援 が 欧 州 委 員 会 (EC : European Commission) が 判 断 する 国 家 補 助 (State Aid)に 抵 触 する かが 課 題 であったが 2014 年 10 月 8 日 欧 州 委 員 会 (EC)は 英 国 のヒンクリーポイント C 発 電 所 に 対 する FIT-CfD について EC の 定 める 国 家 補 助 規 制 に 適 合 することを 条 件 付 で 承 認 し た EC は 英 国 の Hinkley Point C Project の 建 設 及 び 運 営 に 対 して 2014 年 10 月 8 日 にプレス リリースを 行 い 20 以 下 の 勧 告 を 行 った 尚 こうした 勧 告 を 行 った 背 景 には 国 家 の 関 与 が 健 全 な 市 場 競 争 を 歪 めるのではないかとい う 懸 念 があったためである 21 Hinkley Point C における 建 設 と 運 営 に 関 す る 補 助 (Subsidy)に 関 する 修 正 された 英 国 案 は 欧 州 委 員 会 (EC)による 国 家 補 助 規 則 (EU State aid rules)に 適 合 する 英 国 政 府 による 国 家 補 助 はそれ 相 当 に (proportionate) 遂 行 する 目 的 に 沿 うもので あり ( 欧 州 委 員 会 の 掲 げる) 欧 州 単 一 市 場 域 内 の 競 争 条 件 を 過 度 に 歪 めるものではな い 今 回 の 修 正 は 英 国 民 の 財 務 負 担 を 減 じるもの である 現 行 欧 州 連 合 条 約 (EU Treaty rules)のも とでは 各 国 (Member States)はエネルギー ミックスを 決 める 権 限 を 有 する 英 国 は 原 子 力 を 推 進 することを 決 定 したが この 判 断 は 同 国 内 に 留 まる しかし 公 的 資 金 が 特 定 企 業 を 支 援 する 場 合 は EU は EU の 国 家 補 助 規 則 に 適 合 するかを 検 証 する 義 務 がある( 第 3 パ ラグラフ) Hinkley Point C プロジェクトは 35 年 の 差 額 清 算 型 固 定 価 格 買 取 制 度 (Contract for difference)の 価 格 を 適 用 する 支 援 とプラント 建 設 への 市 場 からの 資 金 調 達 に 関 する 政 府 保 証 の 支 援 を 受 ける 計 画 であ 42

9 る 審 査 において 英 国 当 局 は 上 記 の 支 援 が 純 粋 な 市 場 の 失 敗 によるものであるとし 欧 州 委 員 会 が 当 初 持 っていた 疑 念 を 晴 らした Hinkley Point C の 推 進 者 は 前 例 のないプ ロジェクトの 性 格 と 規 模 のため 必 要 なファ イナンス 面 での 支 援 を 受 けることができな かった (4 5 パラグラフ) 本 判 断 について 次 の 修 正 が 支 援 策 による 競 争 の 歪 みを 軽 減 し 英 国 の 消 費 者 への 利 益 を 確 証 することになる: (1) 政 府 保 証 における 保 証 料 の 見 直 し: 当 初 の 保 証 料 の 設 定 はプロジェクトのリスク プロファイルからみてあまりにも 低 すぎ たため 大 幅 にアップされた この 上 昇 により 補 助 の 額 は 10 億 ( 約 1,700 億 円 : 1= 170 円 換 算 ) 引 き 下 げられること になる (2)E C の 介 入 後 当 該 プロジェクトによっ て 得 られた 利 益 は 英 国 の 電 力 消 費 者 とよ り 良 くシェアされる オペレータの 全 体 利 益 (ROE:Return on Equity)が 決 定 時 の 推 定 利 益 率 よりも 高 かった 場 合 には 当 該 利 益 は 公 的 支 援 を 行 った 公 的 機 関 と シェアされる 公 的 機 関 から 原 子 力 事 業 者 に 支 払 われる 価 格 (Strike Price)の 低 下 によってその 利 益 は 英 国 の 消 費 者 と 分 けられることになる ( 以 上 プレス 発 表 資 料 より 抜 粋 要 約 ) ヒンクリーポイント C プロジェ クトを 取 り 巻 くステイクホルダー プロジェクトのストラクチャーは 図 4 の 通 り である 新 たに 建 設 されるヒンクリー ポイン ト C 原 発 は 170 億 ( 約 2.89 兆 円 : 1= 170 円 換 算 )のデッド ファイナンスを 必 要 とし 最 終 的 には 340 億 ( 約 5.78 兆 円 : 1= 170 円 換 算 )の 資 本 金 となる 建 設 費 用 は 245 億 ( 約 兆 円 : 1= 170 円 換 算 )と 見 積 もられている 事 業 の 開 始 は 2023 年 に 予 定 さ れており 運 転 寿 命 は 60 年 と 予 想 されている 二 つの 原 子 炉 で 合 計 3.3GW の 発 電 を 行 い イ ギリスの 一 つの 発 電 所 からつくられる 電 力 とし ては 最 大 の 出 力 で イギリスの 電 力 生 産 の 7% をまかなうことになる Hinkley Point C 原 子 力 発 電 所 ではまだ 世 界 のどこでも 運 転 されていない 欧 州 加 圧 水 型 炉 (EPR) 技 術 を 使 う フランス フィンランド 中 国 の 3 カ 所 のみだけ この 技 術 を 使 う 建 設 中 のプロジェクトがある 22 Hinkley Point C の FIT-CfD の 契 約 が 35 年 Independent Fund( 倒 産 隔 離 ファンド)が 年 の 運 営 稼 働 年 数 が 60 年 である 35 年 経 過 以 降 はマーケット 価 格 に 委 ねることになる 40 年 経 過 以 降 は Fund に 拠 出 される 資 金 もな くなることになる 24 法 律 制 度 の 変 更 もこの 政 府 保 証 にて 担 保 さ れるが 政 治 判 断 による 発 電 停 止 特 定 技 術 案 件 を 対 象 にした 法 規 制 改 正 恣 意 的 な 法 規 制 改 正 のリスクに 対 しても 保 護 されることになる 尚 発 電 出 力 を 当 局 から 強 制 的 に 削 減 された 場 合 の 保 護 は 運 用 開 始 日 COD(Commercial Operation Date) 後 7.5 年 15 年 25 年 及 び CFD 契 約 終 了 時 にレビューし 削 減 された 発 電 電 力 量 分 は Strike Price で 調 整 される 英 国 の 債 務 保 証 制 度 は 出 資 者 に 対 しても 政 府 保 証 が 行 われることになる 通 常 企 業 が 破 産 した 場 合 その 債 権 者 が 企 業 の 残 余 資 産 から 優 先 的 に 弁 償 を 受 け その 後 で 株 主 が 弁 済 を 受 けることになる Hinkley Point C プロジェクトに 係 るスティ クホルダーを 整 理 すると 以 下 のようになる Project 内 部 収 益 率 (IRR : Internal Rate of Return)は 10%であるが Equity 内 部 収 益 率 (IRR)は D/E Ratio の( 負 債 / 資 本 比 率 ) 関 係 で 10% 以 上 になる 廃 炉 費 用 の 2 /MW のうち 1.5 /MW が 廃 炉 関 連 0.5 /MW が 最 終 処 理 で Strike Price に 含 まれるのは 廃 炉 関 連 のみになる 日 本 では 炉 ごとに 認 証 を 受 けるが 英 国 で は 1 つの 炉 型 が 事 前 認 証 受 ければよい これ は 包 括 的 設 計 審 査 (GDA:Generic Design Assessment)といわれ 許 認 可 に 伴 う 時 間 的 作 業 的 ロスを 削 減 効 率 化 するため 原 子 力 炉 設 計 の 安 全 性 を 事 前 に 確 認 するためのも のである あらかじめ 炉 型 の 包 括 的 設 計 審 査 (GDA)をとり その 上 で Site License 43

10 注 1:Elexon : A fully owned subsidiary of National Grid 注 2:The <Accompany> Investment Contract Secretary of State Agreement Lender direct agreement 図 4 Hinkley Point C プロジェクトのステイクホルダー 注 1: SP: Strike Price RP: Reference Price 注 2: Strike Price は 消 費 者 物 価 指 数 に 変 動 する 図 5 FIT-CfD システムのメカニズム 44

11 を ONR から 取 ることになる Environment Agency がその 環 境 面 での 規 制 を 行 う 電 力 は 100%マーケットに 売 却 する(つまり FIT-CfD の 適 用 を 受 ける) 必 要 はない 実 際 には 相 対 の PPA と Trading のポートフォリ オになる 見 込 みである D/E Rate で 保 証 Guarantee の 額 が 決 まるこ とになる ( 保 証 を 行 う 機 関 は Infrastructure UK 25 ) 現 在 Shareholder agreement の 調 整 をしてい る 債 務 保 証 Debt guarantee は UK treasury (Infrastructure UK)を 通 してなされる Debt 65%(この 65% は 英 国 政 府 保 証 付 きの 債 務 で 調 達 する 見 込 み) Equity35% これは 既 に 使 用 した 16 billion も 含 まれる 出 資 者 は 中 国 の 2 社 Areva EDF であるが 最 終 的 に 決 まったわけではない 出 資 者 には 不 測 の 事 態 に 備 えた 追 加 出 資 の 準 備 が 要 求 される(Contingent Equity 26 )に いくつかの 制 限 も 設 けられており 例 えば 以 下 のようなものがある 1) 追 加 出 資 の 義 務 に 上 限 が 設 定 されている 2) 出 資 者 は 財 務 省 (Infrastructure UK)へ の 裏 保 証 (Counter guarantee)を 要 求 されない 3) 個 別 に 出 資 をコミットし Infrastructure UK に 対 して 連 帯 責 任 は 負 わない 英 国 においては EDFE のヒンクリーポイ ント C プロジェクトの 他 にも 日 立 が 2012 年 11 月 に 独 の RWE と E.ON から 買 収 した ホライ ズン ニュークリア パワー において 4 基 の 原 発 が 2019 年 着 工 2024 年 に 運 開 予 定 で ある 東 芝 と GDF Suez も Nugen 社 を 設 立 し 西 カ ンブリア 地 方 でウェスティングハウスの AP1000 型 炉 3.6GW を 設 立 する 準 備 を 行 っている FIT-CfD のメカニズム CfD は 行 使 価 格 として 知 られている 市 場 価 格 と 行 使 価 格 (Strike Price)の 固 定 価 格 水 準 の 間 の 変 動 する 差 額 を 政 府 が 支 払 うことに よって 発 電 事 業 者 が 直 面 するであろう 投 資 リ スクを 減 らすものである 反 対 に 市 場 価 格 が 行 使 価 格 を 上 回 った 場 合 発 電 事 業 者 側 が 払 い 戻 しすることになる ( 図 5) 英 国 における FIT-CfD メカニズムの 狙 うと ころは 事 業 者 に 投 資 上 のインセンティブを 与 えながら 原 子 力 発 電 だけでなく 対 再 生 可 能 エネルギーとの 競 争 再 生 可 能 エネルギー 間 で でも 技 術 進 歩 によりコスト 低 減 を 促 進 させると ころにある 尚 2014 年 10 月 現 在 において 市 場 価 格 (Market Price)である 参 照 市 場 価 格 (Reference Price)の 定 義 ができていない 原 発 のReference Price は Base load reference Price で 6 ヶ 月 先 物 が 使 われる 見 込 みである 28 N2X London electricity Broker Association の 指 標 で 再 生 エネルギーの Preference Price は Day ahead( 前 日 ) 市 場 になる FIT- CfD 制 度 は 2015 年 に 再 生 可 能 エネル ギーからその 実 施 が 始 まる 価 格 水 準 の 概 念 に は 市 場 価 値 である RP(Reference Price) 事 業 者 が 英 国 政 府 と 合 意 したストライクプライ ス(SP) 実 際 に 発 電 事 業 者 が 取 引 成 立 した 取 引 成 立 加 重 平 均 価 格 である AP(Achieved Price)の 3 種 類 がある この 3 つの 組 み 合 わ せで 事 業 者 の 実 際 の 収 入 が 決 まることにな る 図 6 表 1 は RP が SP を 下 回 る 図 5 の(1) のケースを 例 示 したものである SP は 市 場 価 格 が 低 い 場 合 に 事 業 者 に 投 資 のインセンティブ を 与 えることを 目 的 にできたため 通 常 は SP は RP よりも 高 く 設 定 される ケース(A)では RP と 同 じ 価 格 で 発 電 事 業 者 の 約 定 価 格 (AP)が 結 果 的 に 成 立 したため 発 電 事 業 者 の 収 入 は AP の 50 と SP が RP か ら 乖 離 した 分 (DP : Difference Price)( ) の 50 の 合 計 の 100 となる ケース(B)で は AP が RP より 低 かったため 発 電 事 業 者 の 収 入 は AP(Achiwcws Price) の 40 と Counter Party によって 支 払 われる SP と RP の 差 (DP)の 50 の 合 計 90 となる ケース(C)では AP が RP より 高 かったた め 発 電 事 業 者 の 収 入 は AP の 60 に DP の 50 を 足 した 110 となる このようにケース(A)の ときも(B)のときも(C)のときもあり 平 均 的 には 事 業 者 の 収 入 は SP の 100 の 周 辺 にな る ( SP に 一 致 するわけではない) 45

12 図 7 表 2 は RP が SP を 上 回 る 図 5 の(2) のケース 3 つを 例 示 したものである ケース(D) では 事 業 者 の 取 引 成 立 した 価 格 は 150 である が SP が RP よりも 50 低 いため この 部 分 は 発 電 所 から Counter Party に 逆 に 差 額 分 が 支 払 われることになる 発 電 事 業 者 の 収 入 は = 100 である このとき RP と AP が 一 致 するため 発 電 事 業 者 の 収 入 は SP と 一 致 することになる ケース(E) ケース(F)も 同 様 に 考 えれば SP より 上 下 して 存 在 することになる このよ うに RP が SP を 上 回 る 場 合 でも 水 準 は SP に 収 斂 していくことになる このように 発 電 事 業 者 にとってはいかに AP を 高 いレベルで 成 立 させるが 収 益 を 分 けるポイ ントとなる このため 金 融 (トレーディング)テクニック が 必 要 となる 徴 収 調 整 フレームワーク(LCF: Levy Control Framework) 英 国 においては DECC と 財 務 省 は 2011 年 に 徴 収 調 整 フレームワーク (LCF)により 電 気 料 金 に 転 嫁 される 原 子 力 再 生 可 能 エネルギー を 含 む 低 炭 素 電 源 への 支 援 (FIT-CfD)の 上 限 枠 を 定 めた つまり 事 業 者 は FIT-CfD で 安 定 したキャッシュフローを 確 保 しつつも LCF のもとで 限 られた 予 算 をめぐって 再 生 可 能 エネ ルギー 事 業 者 原 発 事 業 者 をより 低 いストライ クプライス(SP)で 競 争 させる 目 論 見 がある この 目 的 はコスト 効 率 (Cost effective)がよ くファイナンスができる(Affordable) 方 法 で RO(Renewable Obligation)を 達 成 させるこ とにある 2013/14 年 度 のリミットが 31.8 億 で 2020/21 年 まで 76 億 まで 増 加 する 2015 年 現 在 は RO FIT 及 び 低 所 得 者 向 け Warm Home Discount の3つのコンポーネン トから 成 立 している 29 LCF は 2020 年 の 再 生 可 能 エネルギー 目 標 を 達 成 するように 設 定 されており 現 在 の 予 算 に 原 発 は 含 まれていない 原 発 の 稼 働 期 間 中 は 2021 年 以 降 も 上 限 枠 は 拡 大 される 必 要 があ る 30 政 府 のエネルギー 政 策 の 重 要 な 目 的 は 確 実 なエネルギー 供 給 を 保 証 すること 法 定 の CO 2 削 減 目 標 を 達 成 すること 消 費 者 が 購 入 するエ ネルギー 価 格 を 維 持 することである エネル ギー 気 候 変 動 省 (DECC)によるいくつかの 注 :DP(Difference Price)は Counter party によって 支 払 われる SP と RP の 差 AP(Achieved Price)は 発 電 事 業 者 取 引 成 立 価 格 : 各 種 の 売 電 手 段 による 売 電 価 格 の 加 重 平 均 値 事 業 者 ごとにこ の 価 格 は 異 なり Counter party が 関 与 関 知 することはない 図 6 RP が SP を 下 回 る 場 合 (1)( 図 5 の1のケース) 46

13 単 位 : /MWh 表 1 RP が SP を 下 回 る 場 合 (2) 注 :DP(Difference Price)は Counter party によって 支 払 われる SP と RP の 差 AP(Achieved Price)は 発 電 事 業 者 が 売 れた 価 格 : 各 種 の 売 電 手 段 による 売 電 価 格 の 加 重 平 均 値 事 業 者 ごとにこの 価 格 は 異 なり Counter party が 関 与 関 知 することはない 図 7 RP が SP を 上 回 る 場 合 (1): 図 7 の2のケース 単 位 : /MW h 表 2 RP が SP を 上 回 る 場 合 (2) 47

14 市 場 介 入 には 電 気 事 業 者 に 対 する 徴 収 (Levy) が 伴 っている 政 府 は 電 気 事 業 者 がこれらの 課 税 やそれに 基 づく 出 費 にかかる 費 用 を 消 費 者 の 電 気 料 金 に 上 乗 せすることを 想 定 している /2016 年 から 2020/2021 年 の 各 年 の 電 力 向 けの Levy( 徴 収 )の 最 大 許 容 額 は 2013 年 7 月 時 点 では 決 まっていない 32 尚 LCF は 前 述 の NFFO スキームに 源 流 があ ると 思 われる 3.3 英 国 における 廃 炉 政 策 これまでの 廃 炉 事 業 の 流 れ 英 国 の 廃 炉 事 業 は 表 3にあるように 旧 型 33 ガス 炉 パイル 炉 改 良 型 ガス 炉 高 速 増 殖 炉 再 処 理 工 場 ウラン 濃 縮 施 設 を 20 以 上 の サイトごとに 進 められている 英 国 全 体 で 今 後 120 年 間 で 900 億 ( 日 本 円 で 約 兆 円 ) から 2200 億 ( 日 本 円 で 約 兆 円 )のレ ンジで 費 用 がかかると 見 積 もられている(NDA (2015) Nuclear Provision ) EDFE によって 運 営 されている 改 良 型 ガス 冷 却 炉 (AGR:Advanced Gas-Cooled Reactor) の 廃 炉 は NLF によって 賄 われるが それ 以 外 の 17 のサイトは 国 の 費 用 によって 賄 われ NDA が 主 管 する 尚 英 国 の 原 子 炉 (のうちマグノックス 炉 ) は 85 年 を 経 てから 原 子 炉 本 体 の 解 体 を 行 う 安 全 貯 蔵 を 基 本 的 な 戦 略 としている 一 般 に 長 期 貯 蔵 をすると 放 射 能 が 減 衰 するため 作 業 が 行 いやすくなる 放 射 性 廃 棄 物 の 発 生 量 や リスクが 減 る 新 たな 技 術 開 発 の 進 展 が 期 待 で きるといったメリットがある その 一 方 で 長 期 貯 蔵 をしている 間 に 技 術 や 経 験 が 失 われる 可 能 性 があること 資 金 や 会 社 の 存 続 について 不 確 実 性 があることなどがデメリットとして 挙 げ られている 英 国 のセラフィールドサイト(Sellafield Limited)は 英 国 の 廃 炉 費 用 の 74% を 占 めると 予 測 されているが(NDA(2015)) これまでの 歴 史 を 振 り 返 ると 3 つの 世 代 に 分 けられる( 図 8) 1) 第 1 世 代 の 国 産 技 術 による 軍 事 用 プルト ニウム 生 産 とマグノックス 炉 (GCR) 開 発 2) 第 2 世 代 は 1960 ~ 1970 年 に 改 良 型 ガス 冷 却 炉 (AGR)を 開 発 3) 第 3 世 代 と し て の THORP(The Thermal Oxide Reprocessing Plant)は 現 在 民 生 用 マグノックス 炉 の 再 処 理 と 海 外 からの 使 用 済 み 核 燃 料 の 再 処 理 を 行 う ただし THORP は 2018 年 に EDFE 及 び 外 国 からの 使 用 済 核 燃 料 再 処 理 作 業 を 終 了 させ 廃 炉 になる それ 以 降 英 国 においては 新 たな 再 処 表 3 英 国 における 主 な 原 子 力 施 設 の 廃 炉 目 標 年 と 費 用 Research Sites Restoration 注 1: 1=181/ 円 で 計 算 注 2: 各 原 子 施 設 の 種 類 は 朝 日 新 聞 2013 年 12 月 5 日 を 参 考 にした 費 用 割 合 は Nuclear Provision より 計 算 注 3:Harwell and Winfrith サイトの 閉 鎖 を 行 っていた Research Sites International Ltd (RSRL)は 2015 年 4 月 から Magnox Ltd と 合 併 した 出 所 :NDA(2015)"Nuclear Provision explaining the cost of cleaning up Britain s nuclear legacy" NDA(2015)"NDA Business Plan financial year beginning April 2015 to financial year ending March 2018" 48

15 理 は 行 わず 現 在 あるプルトニウムをプルサー マルで 既 存 の 発 電 所 で 費 消 していくことにな る 新 規 の 原 発 から 出 る 使 用 済 核 燃 料 は 全 量 が 直 接 処 分 されることになる 英 国 は 核 兵 器 のた めプルトニウムを 貯 めても 問 題 にされず 日 本 やドイツのように 燃 料 として 消 費 しなければな らない 重 荷 を 免 れてきた(ウィリアム(2006), P115) セラフィールドサイドのクリーンナップは 遅 々として 進 んでいないことは 英 国 議 会 の Public Account Committee でも 指 摘 されている 廃 炉 スキーム 廃 炉 スキームの 全 体 像 英 国 では 2005 年 に 2004 年 エネルギー 法 35 (Energy Act 2004)の 規 定 に 従 い NDA( 原 子 力 廃 止 機 関 )を 設 立 し Magnox Electric 社 のマグノックス 炉 旧 英 国 原 子 力 公 社 (UKAKA: United Kingdom Atomic Energy Authority) の 研 究 炉 英 国 核 燃 料 公 社 (BNFL)のサイ クル 関 連 施 設 等 を 集 約 した NDA の 前 身 の BNFL は 約 7 兆 円 の 負 債 を 抱 えて 破 産 し 主 要 な 施 設 を NDA に 移 管 させた 36 国 有 時 代 に 発 生 した 原 子 力 債 務 については NDA にて 英 国 政 府 が 負 担 することとした それと 共 に 廃 炉 措 置 運 営 はサイトライセンスカンパニー(SLC)に 委 託 している ( 図 9) - NDAが 廃 止 措 置 責 任 を 有 するサイトは 法 律 で 決 められており 新 規 原 発 はそれに 含 まれ ない ただし 廃 棄 物 処 分 についてはNDA が 場 所 を 確 保 する 責 任 を 有 している - NDAはEDFE 及 び 今 後 英 国 内 に 建 設 される 全 ての 原 子 炉 の 廃 止 措 置 計 画 を 精 査 する - NDAは 土 地 の 永 久 保 持 者 であるが 廃 炉 作 業 自 体 を 行 うわけではなく また 原 子 力 事 業 所 のライセンスも 保 持 していない Management and Operations 契 約 に 従 っ て Sellafield Limited 等 のSLCを 監 督 す る - NDAは 廃 炉 予 算 の 配 分 や 廃 炉 のペース 37 内 容 を 左 右 する 権 限 を 有 し 実 際 に 廃 止 措 置 38 戦 略 を 策 定 し それをスペックに 落 とし 込 注 1:GCR:マグノックス 炉 AGR: 改 良 型 ガス 炉 LWR: 軽 水 炉 (Light Water Reactor) 注 2:Ⅰでは 旧 ソ 連 の 脅 威 に 対 抗 するための 核 施 設 の 建 設 が 進 めら れた 現 在 NDA はここのデコミ(decommissioning)を 行 っている Ⅱのマグノックス 炉 の 使 用 済 み 核 燃 料 は 被 覆 材 が 腐 良 するため 早 期 に 処 理 せざるを 得 ない 出 所 :インタビューをもとに 筆 者 作 成 図 8 セラフィールドサイトの 役 割 む 一 方 で SLCはそれを 満 たす 計 画 (ライフ タイムプラン)を 作 成 する PBOはこのライ フタイムプラン(Lifetime Plan)の 作 成 を 補 助 する この 計 画 が 適 切 に 実 施 できているか がNDAの 評 価 基 準 となる - NDAはSLCの 経 営 方 法 (How)には 関 与 し ないが 達 成 (what)には 関 与 する( 以 前 は 関 与 していて 問 題 があった) - PBO(Parent Body organization)の 中 でも Nuclear Management Partners Limitedは AREVA(フランス) URS(アメリカ); AMEC(イギリス)によるコンソーシアム により 設 立 された - NDAとの Parent Body Agreement 契 約 による 契 約 期 間 は PBOはSLCの 株 式 を 所 有 する( 貸 付 される) 年 度 契 約 により 更 新 解 除 される 解 除 されると この 株 式 はNDAに 戻 ることになる SLCのうちセラ フィールド 社 についてのみ 安 全 なオペレー ションのため 2016 年 3 月 より 所 有 権 がすべ てPBOからNDAに 戻 され SLCはそのプロ グラムを 手 助 けする Strategic Partner と なる(NDA(2015)) 49

16 注 1:NDA( 原 子 力 廃 止 機 関 ):Nuclear Decommissioning Autority(Non Govermental Body) SLC(サイトライセンス 会 社 ):Site Licence Company: Magnox Ltd, Magnox L- Sellafield Ltd, LLWR Ltd, Dounreay Sites Restoration Ltd, Capenhurst, Springfields Fuels Ltd がある Magnox Ltd は 12 のサイトを 所 有 している PBO( 母 体 組 織 ):Parent Body Organization:UK Nuclear Waste Management Co. Ltd, UKAEA Ltd, Westinghouse Electric UK Holding Ltd, Reactor Site Management Co, Nuclear Management Partners Ltd(セラフィールド)がある M&O: Management & Operation contracts NAO: National Audit Office ONR の 出 資 は SLC PBO を 含 む 原 子 力 業 界 から 出 資 を 受 けており 政 府 からの 出 資 は 受 けていない 注 2:SLC でセラフィールド 社 のみは 2016 年 3 月 から 上 記 図 とは 別 のアレンジメントになる 出 所 : National Audit Office(2012) Managing risk reduction at Sellafield 及 び 2014 年 9 月 現 地 インタビューにより 筆 者 作 成 LLWR LTD は LLWR ltd の 概 要 図 9 英 国 における 廃 炉 処 理 にかかわるステイクホルダーの 全 体 像 - SLCは 原 子 力 事 業 所 のライセンスを 保 持 し 事 業 所 における 原 子 力 の 安 全 と 危 機 管 理 環 境 保 全 に 関 する 法 的 責 任 を 持 つ NDAとの 契 約 下 において 事 業 所 を 運 営 する - SLCに 対 してNDAは 保 有 する 原 子 力 発 電 所 の 管 理 の 運 営 を 委 託 する 39 SLCでの 運 営 に は 廃 炉 に 関 する 国 際 標 準 の 技 術 を 持 つPBOが 競 争 入 札 により 決 められ 40 SLCに 出 資 した 上 で 廃 棄 物 処 理 を 遂 行 するに 必 要 な 人 を 送 り 込 む - PBOはSLCが 自 らが 作 成 する 廃 止 措 置 計 画 に 定 められた 期 限 や 目 標 を 達 成 する 上 で 必 要 な 知 見 や 経 験 を 提 供 する PBOの 入 札 プロセス や 条 件 等 はNDAが 示 している 許 容 可 能 な リスクの 範 囲 についてはNDAが 主 導 し 規 制 や 地 元 のステイクフォルダーとよく 議 論 し ている 41 英 国 の 場 合 マグノックス 炉 の 廃 止 措 置 もNDAの 責 任 範 囲 内 であるが NDA は 法 律 に 基 づいて 設 立 された 機 関 で その 費 用 は 国 から 支 出 されるという 点 が 長 期 的 な リソース 不 足 リスクに 対 する 懸 念 を 低 下 させ ている - 研 究 開 発 は 複 数 のサイトにまたがるものであ るとNDA SLCが 共 同 で 行 い サイト 特 有 な 研 究 開 発 はSLCが 実 施 する 結 果 として 得 られる 知 的 財 産 権 は 従 来 はNDAに 全 て 属 していたが 2014 年 現 在 では 変 更 されてい る - プロセスの 透 明 性 確 保 のため 内 部 監 査 及 び 監 査 局 (NAO : National Audit Office) による 外 部 監 査 がある 議 会 によるNDA の 監 査 も 行 われる 監 査 局 (NAO)の Recommendationについては 対 応 レポート を 作 らねばならず これはNDA 総 裁 が 英 国 議 会 (Public accounts committee)で 報 告 することになる - Environment Agencyはイングランドと ウェールズでの 放 射 性 放 出 や 放 射 性 物 質 処 分 を 含 む 原 子 力 事 業 地 での 環 境 問 題 の 規 制 に 対 する 責 任 を 担 う - Office for Nuclear Regulation(ONR)は 2011 年 の4 月 に 設 立 された 機 関 で 旧 The Nuclear Installations Inspectorate と 旧 Civil Nuclear Security であった 英 国 全 土 50

17 での 原 子 力 の 安 全 と 危 機 管 理 の 規 制 の 責 任 を 負 う - Shareholder ExecutiveはDepartment of Energy and Climate Change の 代 理 として NDAを 監 督 する Department for Business, Innovation and Skills 内 の 執 行 機 関 である NDAの 役 割 年 4 月 1 日 に 設 立 されたNDAの 役 割 は 以 下 の4つである 1.NDA が 保 有 する 民 間 原 子 力 施 設 の 廃 止 措 置 2. 放 射 性 廃 棄 物 の 長 期 的 な 管 理 に 関 する 政 策 導 入 の 責 任 3. EDFE( 旧 ブリティッシュエナジー(BE)) 及 び 英 国 内 に 建 設 される 全 ての 原 子 炉 の 廃 止 措 置 計 画 を 精 査 する 4. 原 子 力 債 務 基 金 の 負 担 見 積 り NDA は 200 名 強 の 従 業 員 数 である うち 既 に 技 術 や 経 験 のある 人 を 採 用 している 戦 略 部 門 は 25 名 程 度 である 新 しい 原 発 の 廃 炉 について NDA は 責 任 を 有 しないため 直 接 的 な 指 導 や 意 見 はしない しか し NDA は 廃 止 措 置 や 廃 棄 物 対 策 に 関 する 専 門 性 を 有 するため 政 府 の 意 向 に 基 づき 事 業 者 (2014 年 現 在 EDFE のみ)が5 年 ごとに 示 すことになっている 廃 止 措 置 計 画 や 廃 棄 物 処 理 計 画 に 対 して アドバイスをすることがあ る そのため NDA の 業 務 の 大 半 (95%)は NDA が 廃 止 措 置 の 責 任 を 有 する Legacy 施 設 であるが EDFE の 原 発 に 関 する 業 務 を 行 う 部 署 がある(Warrington, Preston 近 く 6 名 ほど) その 部 署 は EDFE の8つの Station の 廃 止 措 置 計 画 及 び 廃 棄 物 処 理 計 画 に 対 してアドバイ スを 行 う NDA は 原 子 力 債 務 基 金 (NLF)に 入 った 資 金 を EDFE に 戻 す 時 の EDFE からの Allocation の 審 査 を 行 う 審 査 には Qualified Scope と Non-qualitied scope がある Costs Technical Standard などいくつかの Criteria に より EDFE の 8 つの 原 発 に 等 しく 適 用 される NDA は 内 部 的 には( 公 式 ではないが) 自 ら の 顧 客 は 政 府 であると 思 っている 42 NDA の 収 入 も 一 度 国 庫 に 全 て 入 り その 上 で 再 配 分 されている NDA の 活 動 費 用 の 全 額 が 国 の 予 算 から 支 出 されている NDA の 財 務 図 にあるように NDA は 通 常 の 民 間 企 業 であれば 債 務 超 過 企 業 であり 国 の 全 面 支 援 のもとに 事 業 が 成 立 している 図 10 における 事 業 収 入 は 所 有 の 再 処 理 施 < 支 出 > Authority Administration( 一 般 管 理 費 ) 38 Expenditure( 事 業 費 ) 1,113(サイト 回 復 燃 料 処 理 廃 棄 物 管 理 等 ) Adjustments to Provisions( 引 当 金 ) 5,368(2011 年 度 原 子 力 引 当 金 引 当 金 割 り 戻 し 調 整 等 ) Other expenditure(その 他 ) 187 < 収 入 > Income( 事 業 収 入 ) (1,004)(マグノックス 炉 による 発 電 燃 料 サービス 等 ) Net Expenditure( 会 計 ( 税 処 理 分 ))5,702(7,100 億 円 相 当 ) 注 1: 1 = 円 注 2: Cash Flow における 27 億 の Gross gains from parent department は 補 助 金 12 億 の Surrender of receipts to Consolidated Fund は 収 入 があったので 国 庫 に 返 すもの 出 所 : Nuclear Decommissioning Authority Annual Report and Accounts 2011/2012 図 10 NDA の 2011 年 度 (2012 年 度 3 月 ) 支 出 収 入 の 内 訳 (100 万 ポンド) 51

18 注 1: Nuclear provisions are discounted nuclear liabilities 注 2: 1 = 円 出 所 : Nuclear Decommissioning Authority Annual Report and Account 図 11 NDA のバランスシート Billion 60 Billion Qualified Nuclear Liability 25 Billion Rees0mate provision Time 注 : 何 が Qualified Nuclear Liability にあたるかは NDA が 決 定 する 対 象 物 は 原 子 力 債 務 資 金 調 達 契 約 (NLFA : Nuclear Liabilities Funding Assurance)のリストを 参 照 のこと 出 所 :NDA インタビューより 筆 者 作 成 図 12 Qualified Nuclear Liability の 債 務 予 測 52

19 注 1: 1 = 円 注 2:Qualifying Liabilities は NDA が 決 めた 項 目 ( 原 子 力 債 務 資 金 調 達 契 約 (NLFA)にリストある) 出 所 : Nuclear Liabilities Fund Limited, Annual Report for the year ended 31 March 2012 図 13 BS of NLF (2011/2012) 設 を 使 った 再 処 理 手 数 料 である 図 11 にあるように Cost of decommissioning, security management コストなどで 原 子 力 引 当 金 (Nuclear provision)は 増 えるが 政 府 から の 資 金 で 補 充 される 資 産 は 主 に 再 処 理 関 連 施 設 である NDA のプロジェクトの 優 先 順 位 付 け NDA が 行 う 戦 略 の 立 案 及 び 戦 略 に 基 づき 各 サイトの 廃 止 措 置 を 進 めていく 上 で どのよう に 優 先 順 位 をつけるか(Prioritisation)は 予 算 とその 分 配 の 妥 当 性 を 示 す 上 で 重 要 なテーマで ある 優 先 順 位 は バリューフレームワーク 43 を 念 頭 に 検 討 される 具 体 的 な 手 法 論 は 試 行 錯 誤 と 改 善 活 動 が 続 けられている 予 算 申 請 は Shareholders Executive 44 (6 人 程 度 の 人 員 が NDA の 業 務 担 当 )が 兼 務 で 見 ており 同 所 が 承 認 した 場 合 財 務 省 に 提 出 さ れる 財 務 省 と 予 算 接 衡 を 経 て 最 終 的 に NDA の 予 算 が 決 定 される Shareholders Executive と NDA のミーティングは 年 に4 回 その 他 に 非 公 式 会 議 が 随 時 ある また 監 査 局 (NAO)は NDA の 以 下 の2 点 の 監 視 を 行 う 1) 毎 年 の 会 計 (Annual accounting) 2) Value for money 45 の 投 資 が 行 われている が Open Ended でコストを 計 上 できな いようにチェックしている 現 在 の 体 制 になる 以 前 の BNFL 46 の 時 代 は 各 関 係 機 関 の 役 割 分 担 があいまいで BNFL の 所 有 は 政 府 であったが 民 間 企 業 として 運 営 され ていた BNFL から NDA に 改 組 した 時 に Safer, Faster, Simpler, Cheaper 哲 学 が 培 われ 組 織 に 根 付 いた 英 国 は 廃 炉 の 歴 史 が 長 いため 有 用 な 人 材 が 廃 炉 に 集 まっている 各 ステイクホルダーへのインセ ンティブづけ SLC へのインセンティブ 付 けは 求 められた 評 価 基 準 を 満 たし ライフタイムプランが 目 標 より 早 くもしくは 安 く 達 成 できた 場 合 は SLC は 追 加 報 酬 をもらえるという 仕 組 みがある PBO は Commitment achieved で 目 標 達 成 により 評 価 される 如 何 にアプローチしたかの 53

20 How は 要 求 せず 目 標 を 達 成 したかの What だけみる 目 標 設 定 を 行 い それに 対 する 評 価 がなされ る 給 料 は 半 分 が NDA 全 体 の 業 績 半 分 が 個 人 の 業 績 となる ライフタイムプランに 添 って 計 画 が 進 まない 場 合 SLC もしくは PBO での 報 酬 が 減 じられ るといった 措 置 がとられる しかし 廃 止 措 置 が 計 画 通 りに 進 まない 場 合 の 最 終 的 な 責 任 は NDA にある なお SLC は PBO については 競 争 入 札 により 変 更 することが 可 能 (パフォー マンスが 挙 がらない 場 合 の 措 置 のひとつとして も 使 用 可 能 ) 原 子 力 規 制 委 員 会 (ONR) と 47 NDA の 役 割 分 担 ONR は 核 燃 料 物 質 を 使 用 する 施 設 のライセ ンスを 規 制 する 機 関 である 48 サイトのライセ ンスは NDA ではなく SLC が 有 しているため 直 接 的 には ONR が SLC を 規 制 する しかし 時 に 廃 止 措 置 戦 略 の 実 現 において 規 制 の 見 直 しや 確 認 が 必 要 であるため NDA と ONR は 適 宜 に 対 話 を 実 施 している たとえ ば 廃 止 措 置 終 了 時 の 汚 染 の 確 認 方 法 や 終 了 後 の 土 地 の 管 理 方 法 は 廃 止 措 置 の 終 了 状 態 (エ ンドステート)をどのように 定 義 するかと 密 接 に 関 わるため 規 制 上 どのように 汚 染 確 認 を 行 うか 廃 止 措 置 終 了 後 の 土 地 に 管 理 を 求 める のか 記 録 を 残 して 制 度 的 な 管 理 をするのかな どの 議 論 が 両 者 の 間 で 行 われている NDA が 不 十 分 と 判 断 する 規 制 や 不 合 理 と 判 断 する 規 制 について ONR と 相 談 する 場 合 があ る また NDA がより 優 先 度 の 高 いプロジェ クトに 集 中 するため より 優 先 度 の 低 いプロ ジェクトを 後 回 しにする 可 能 性 もある そう いった 場 合 ONR がサイトの 安 全 を 規 制 する 視 点 とかち 合 う 可 能 性 がある 戦 略 にはこういったことが 想 定 されるため 戦 略 立 案 の 過 程 において NDA は ONR との 達 成 目 標 のすりあわせとコミットメントを 行 う 技 術 の 継 承 45 NDA SLC,PBO でどこに 廃 炉 の 技 術 ノ ウハウが 残 るかについては NDA が 土 地 資 産 を 所 有 しているため 知 的 財 産 という 観 点 で は NDA が 保 有 者 となる しかし ノウハウと いう 観 点 では 実 際 にサイトで 活 動 をしている SLC により 多 く 残 ると 思 われる 特 に 日 々 の 作 業 を 通 じて PBO からの 優 れた 技 術 やマ ネジメント 手 法 がノウハウとして 蓄 積 されてい くことが 期 待 されている また NDA は 多 数 サイトを 抱 えているというメリットを 活 かし サイト 横 断 的 にノウハウの 蓄 積 する 仕 組 みの 構 築 などに 力 を 注 いでいる なお PBO に 対 しては SLC に 対 し その 優 れたノウハウを 提 供 することが 期 待 されてい るが 個 々の 廃 止 措 置 プロジェクトから 新 たな 技 術 開 発 や 運 用 のノウハウは 当 然 得 ていると 考 えられる 廃 炉 費 用 の 見 積 もり 図 12 は NDA の 債 務 の 予 測 を 図 示 したもの である 将 来 費 用 現 在 価 値 への 割 引 率 は 2014 年 現 在 実 質 マイナスになっている インフレ 率 が 3%で Bond Rate が 1.4%のため -1.6%である 0-5 年 -1.6% 5-10 年 -0.8% 10 年 以 降 は 2.2%で 割 り 引 いているため 50Billion(ア ニュアルレポートの 数 字 )であるが もし 0-5 年 -1.6% 5-10 年 -0.8% 10 年 以 降 -0.4% で 割 り 引 くと 100Billion になる NDA が 持 つ 財 務 的 に 大 きな 懸 念 の1つはこ の 割 引 率 設 定 の 問 題 となっている 英 国 における 倒 産 隔 離 ファンド 原 子 力 債 務 基 金 NLF Limited NLF Limited の 設 立 経 緯 企 業 体 としての NLF Limited は 1996 年 3 月 28 日 に 設 立 され 設 立 当 初 の 主 要 な 目 的 は 旧 ブリティッシュエナジー(BE)に 対 して 廃 炉 の 長 期 コストへのファイナンスを 行 うことで あった NLF はスコットランド 法 に 基 づき 設 立 され た The Nuclear Trust が 100% 所 有 する Fund 54

21 となっている これはスコットランド 法 に おいてはイングランド 法 では 認 められていな い 公 益 的 (Charitable)でなくてもよい 公 共 信 託 が 認 められているからである 50 この 場 合 は 不 特 定 多 数 の 人 に 裨 益 することになる NLF は 公 益 的 (Charitable)ではないとい うことで スコットランド 法 においてのみ 公 共 信 託 (Charitable Trust)として 税 法 上 の 特 典 を 認 められることになる 51 NLF の 法 的 Status を 保 護 する 規 定 はない 1996 年 に Charitable Trust の 申 請 をしたが Charitable Commission に 認 められなかったという 経 緯 が ある 52 BE は 年 に 財 務 状 況 が 急 速 に 悪 化 2002 年 9 月 英 国 政 府 に 緊 急 財 政 支 援 を 求 めた 当 時 英 国 政 府 は BE の 20% のシェアを 所 有 し ており また 原 子 力 の 安 全 に 関 する 国 際 的 な 取 り 決 めと 責 任 のため 英 国 政 府 は BE に 対 して 650Million の 支 援 (credit facility)を 行 った 2002 年 11 月 英 国 政 府 は BE の 再 建 計 画 が 承 認 実 施 され さらに 財 政 支 援 を 行 うことを 宣 言 し た 53 英 国 政 府 は 当 時 BE を 再 国 有 化 したかっ たが EU との 関 係 や 国 内 の 政 局 理 由 からでき なかった この 代 わりに 英 国 政 府 は BE を 支 援 する 立 場 を 明 確 にした 54 NLF は 2001 年 の NETA 導 入 に 伴 う BE の 経 営 危 機 に 際 し 公 的 信 頼 を 回 復 するため 政 府 による BE への 財 政 支 援 の 実 行 機 関 として 運 営 母 体 である BE とは 隔 離 (Segragated)された Trust の 必 要 性 が 認 識 された その 存 在 意 義 は 現 在 のそれとは 異 なるものである このような 背 景 から 構 造 的 に 原 発 を 所 有 する 事 業 体 である EDFE から 隔 離 された Fund を 構 成 している (The Nuclear Trusts が 100 を 拠 出 し 100 % 株 主 である )The Nuclear Trust には 5 人 の 受 託 者 (Trustee)があり この 5 人 は NLF の 取 締 役 (Director)でもあ る ) 5 人 のうち 3 人 は 英 国 政 府 が 選 び 2 人 は EDFE が 選 出 する 3 年 の 任 期 で 更 に3 年 延 長 できる 役 割 には 投 資 担 当 Nuclear Physisist (operator) Lawyer 等 がある 普 通 株 資 本 は この 5 人 の 受 託 者 (Trustee)が 持 つ NLF に は 従 業 員 はおらず すべて Director が 執 行 役 員 (Executive)である NLF は 課 税 対 象 の 法 人 である Tax 後 で 0.7% の 利 益 率 がある NLF に 求 められるもう 1 つ の 役 割 は 資 産 を 最 大 化 (Maximize)して 負 債 を 最 小 化 (Minimize)して 納 税 者 の 負 担 を 少 なくすることにある NLF の 財 務 状 況 1996 年 に 2 億 3200 万 の 資 産 (Assets)で あったが 現 在 は 86 億 となっている ( 図 13) 現 在 NLF の 貸 借 対 照 表 (B/S)の Cash and Cash equivalent 79 億 のうち 26 億 は BE の 再 上 場 時 のもの 48 億 は EDF が 支 払 っ たものである 残 りは EDF からの 配 当 を 積 み 上 げたものと 見 られる NLF は 2005 年 1 月 の ロンドン 株 式 市 場 への 再 上 場 時 に 得 た 株 式 を 売 却 し 26 億 の Cash にした 2008 年 に BE は EDF からの 買 収 Offer を 受 け 2009 年 に BE は EDFE に 125 億 で 売 却 した この 時 の NLF の 株 式 持 ち 分 の 売 却 益 が 48 億 である BE には 英 国 政 府 が 支 援 していたが BE の 税 引 き 後 のフリーキャッシュフロー( 運 用 後 ) の 65%を NLF が 35%を 他 の 投 資 家 が 請 求 するメカニズムであった(NLF Cash sweep payment) Asset の Cash equivalent の 部 分 の 97.5 billion は 政 府 からのお 金 が 元 ということ で National Loans Fund を 通 して 政 府 の Bond ( 利 子 1%)を 買 う Financial Asset はインフレが 3%のためそれ を 2% 上 回 る 5%で 運 営 されるのが 目 標 である Financial Assets の 6 億 3800 万 は 運 用 会 社 が 運 用 する 負 債 項 目 にある Qualifying Liabilities に は Contracted Liability と Uncontracted Liability があり Contracted liability は 使 用 済 核 燃 料 Spent Fuel(BE とセラフィールド)でこれは 政 府 により 支 払 われる Uncontracted liability は 乾 式 貯 蔵 施 設 の Dry Store を 新 しく 建 設 するな どの 勘 定 である NLF からの 費 用 支 払 メカニズム 英 国 における 原 発 の 倒 産 隔 離 スキームでは 現 在 稼 働 原 発 を 持 つ EDFE が NLF に 毎 年 資 金 を 拠 出 し Fund とし その Fund から 廃 炉 関 連 55

22 注 1:( *) EDFE から NDA への 申 請 によってのみ 発 生 する (**) Trust の 5 人 の 受 託 者 は NLF の 取 締 役 注 2:CA:Contribution Agreement( 負 担 協 定 ) NLFA:Nuclear Liabilities Funding Agreement( 原 子 力 債 務 資 金 調 達 契 約 ) 出 所 :2014 年 9 月 現 地 インタビューより 筆 者 作 成 図 14 NLF の 利 害 関 係 者 出 所 :2014 年 9 月 に DECC インタビューにより 筆 者 作 成 図 15 新 規 原 子 力 発 電 所 のためのスキーム 出 所 :2014 年 9 月 にインタビューにより 筆 者 作 成 図 16 廃 棄 物 移 設 価 格 (WTP:Waste Transfer Price) 56

23 の 支 出 を 行 うには NDA に 申 請 を 行 い その 承 認 を 得 る 必 要 がある ( 図 14) DECC NLF EDF は 負 担 協 定 (CA: Contribution Agreement)と NLFA(Nuclear Liability Funding Agreement)( 原 子 力 負 債 資 金 調 達 契 約 )を 結 ぶ Shareholders Executive は DECC の 代 理 となり Governance と Financial で Expert を 派 遣 する EDFE はその 他 に 毎 年 100 万 を 運 営 費 用 と して 拠 出 する 新 規 原 発 に 提 出 が 要 求 される 廃 炉 基 金 プログラム(Fund decommissioning Programme (FDP)) 今 後 の 新 設 の 原 発 に 関 しても 新 たな 原 発 事 業 は 廃 炉 基 金 プログラム(Fund decommissioning Programme (FDP)) を 建 設 前 に 作 成 することが 担 当 国 務 大 臣 (The Secretary of State)に 2008 年 エネルギー 法 (The Electricity Act 2008)において 規 定 されている この FDP には 廃 炉 核 廃 棄 物 の 管 理 及 び 処 理 に 関 する 詳 細 とコスト 計 画 が 含 まれていなければな らないこと そしてこの FDP の 承 認 なしには 操 業 してはならないこと 等 が 定 められている 55 事 業 者 は このプログラムによって 設 立 さ れる 独 立 基 金 が 廃 棄 物 や 原 発 の 解 体 に 対 する 責 任 を 果 たすには 十 分 なものであることを 保 証 する 責 任 がある 核 処 理 原 子 力 発 電 所 解 体 資 金 保 証 委 員 会 (NLFAB : Nuclear Liabilities Financing Assurance Board)は 事 業 者 が 承 認 のために 提 出 する 財 政 的 な 案 や 基 金 の 案 の 定 期 的 な 見 直 し 継 続 的 な 精 査 に 関 して 国 務 長 官 に 助 言 を 行 う 56 NDA は 廃 炉 措 置 廃 棄 物 管 理 計 画 (DWNP) の 核 処 理 原 子 力 発 電 所 解 体 資 金 保 証 委 員 会 (NLFAB)は 資 金 調 達 計 画 (FAP : Funding Arrangements Plan) の 意 見 書 をSecretary of State に 出 す 57 これを 受 けて 担 当 国 務 大 臣 (Secretary of State)は 承 認 否 認 修 正 付 き 承 認 の 結 果 を 出 す ( 図 15) 3.5 廃 棄 物 移 設 価 格 (WTP:Waste Transfer Price) 事 業 者 の FDP の 承 認 とともに 政 府 は 事 業 者 がもつ 使 用 済 核 燃 料 や 中 レベル 放 射 能 廃 棄 物 (ILW:Intermediate level waste)の 所 有 権 と 責 任 を 政 府 に 移 転 させる 条 件 で 事 業 者 と 契 約 を 結 ぶ (the Waste Contract ) 特 に この 契 約 にはこれらの 廃 棄 物 の 移 転 に 課 される 料 金 をどのように 決 めるかを 設 定 する 必 要 があ る(The Waste Transfer Price ) 廃 棄 物 移 転 価 格 は 新 たな 原 発 の 事 業 者 が 廃 棄 物 管 理 コス トを 全 額 支 払 うことができるように 政 府 の 政 策 に 合 致 する 水 準 で 設 定 される 58 ( 図 16) 英 国 では 原 則 廃 炉 のための 原 子 炉 本 体 以 外 の 解 体 後 60 年 程 度 は 長 期 貯 蔵 保 管 する 安 全 貯 蔵 方 式 59 を 採 用 している これにより 放 射 能 レベルが 減 衰 することで 処 理 費 用 が 下 がり また 現 在 価 値 でもコストが 大 きく 下 がることに なる 廃 棄 物 移 転 価 格 のフォーミュラは 以 下 のよ うであり Waste Transfer Price=Pricing Cost Estimate + Risk Fee で Risk Fee は uncertainty を 数 値 化 したものである WTP は 担 当 国 務 大 臣 (The Secretary of State)により 設 定 される 上 限 (Cap: 使 用 済 核 燃 料 で 97 万 /tu ILW で 4 万 8400 /m 3 ) より 高 くならない 図 16 にあるように 2020 年 に 運 開 60 年 間 稼 働 して 2080 年 に 発 電 を 終 了 するとして それから 60 年 は 安 全 貯 蔵 を 行 うものとして WTP を 計 算 する 途 中 で 廃 棄 物 処 理 を 事 業 者 がやめ NDA に 引 き 渡 された 場 合 はその 時 点 の WTP 計 算 の 値 で NDA に 引 き 渡 される 4. 日 本 の 原 子 力 事 業 が 英 国 の 経 験 から 学 べること 4.1 日 本 の 電 力 システム 改 革 と 原 子 力 発 電 我 が 国 においては 2013 年 4 月 2 日 に 電 力 システムに 関 する 改 革 方 針 が 閣 議 決 定 され 57

24 原 子 力 規 制 委 員 会 注 : IRID:International Research Institute for Nuclear Decommissioning): 技 術 研 究 組 合 国 際 廃 炉 研 究 開 発 機 構 TEPCO(Tokyo Electric Power Company) 出 所 : 筆 者 作 成 図 17 英 国 NDA と 日 本 NDF における 規 制 監 督 フローの 比 較 表 4 英 国 NDA と 日 本 NDF の 機 能 の 比 較 注 1:1 =170 円 注 2:IRID:International Research Institute for NuclearDecommissioni): 技 術 研 究 組 合 国 際 廃 炉 研 究 開 発 機 構 出 所 : 英 国 は Nuclear Decommissioning Authority Annual Report and Accounts (Financial Year: April 2013 to March 2014 ) NDA の 組 織 図 は 日 本 は 平 成 25 事 業 年 度 財 務 諸 表 ( 原 子 力 損 害 賠 償 支 援 機 構 ) 58

25 出 所 : 筆 者 作 成 図 18 我 が 英 国 の 自 由 化 された 電 力 市 場 下 における 廃 炉 処 理 のスキームの 提 案 11 月 13 日 に 可 決 成 立 した 電 気 事 業 法 の 一 部 を 改 正 する 法 律 において 改 革 の 第 一 段 階 の 広 域 的 運 営 推 進 機 関 の 設 立 が 決 まった これに 次 ぎ 2014 年 6 月 11 日 改 革 の 第 2 段 階 も 参 院 で 可 決 成 立 し 電 気 の 小 売 業 への 参 入 の 全 面 自 由 化 が 2016 年 を 目 途 に 実 施 されることに なった また 電 気 事 業 者 の 定 義 が 発 電 送 配 電 小 売 の 事 業 区 分 となり ライセンスが 付 与 されることになる 但 し 第 3 段 階 で 法 的 分 離 されるまでは 一 般 電 気 事 業 者 が 3 つの 事 業 者 ラ イセンスを 同 時 に 取 得 するため 現 在 の 地 域 別 垂 直 統 合 体 制 は 実 質 上 変 わらないことになる 今 後 は 第 3 段 階 の 法 的 分 離 方 式 による 送 配 電 部 門 の 中 立 性 の 一 層 の 確 保 が 検 討 されていくこ とになる このように 新 たな 事 業 者 の 定 義 付 けがなされ る 中 で 廃 炉 措 置 を 含 め 原 子 力 発 電 をどのように 位 置 づけるか 早 急 に 対 応 すべき 課 題 である 我 が 国 の 原 子 力 発 電 所 の 今 後 は 発 電 所 ごとに 米 国 のように 新 設 の 原 発 に 政 府 が 債 務 保 証 を 行 い 自 由 競 争 の 中 で 競 争 させるか また 英 国 の ように 固 定 価 格 買 い 取 りで 行 い 市 場 競 争 の 枠 外 に 置 き 保 護 するかの 切 り 分 けをする 必 要 があ る 4.2 廃 炉 の 制 度 設 計 廃 炉 の 回 収 不 能 投 資 の 回 収 英 国 においては 廃 炉 費 用 は 既 存 のものは 政 府 負 担 ( 税 金 で 負 担 )することになっているが 我 が 国 においては 総 括 原 価 における 料 金 算 入 が 送 配 電 部 門 以 外 は 2016 年 以 降 できなくなる ことから 現 在 その 制 度 設 計 を 検 討 中 である 原 発 の 設 備 は 原 子 炉 格 納 容 器 のような 廃 止 措 置 中 も 引 き 続 き 役 割 を 果 たす 設 備 ( 廃 止 措 置 資 産 ) 60 と 発 電 のみに 使 用 する 設 備 ( 発 電 資 産 ) 61 に 大 別 されるが 前 者 は 廃 止 措 置 中 も 引 き 続 き 資 産 として 計 上 され 減 価 償 却 を 可 能 にする 会 計 制 度 の 改 正 が 2013 年 行 われた 62 しかし 総 括 原 価 方 式 による 料 金 収 入 の 手 当 てが 2016 年 の 小 売 全 面 自 由 化 以 降 なくなれば 本 会 計 制 度 は 適 用 できなくなる 見 込 みである 63 後 者 につき 発 電 資 産 については 減 価 償 却 核 燃 料 資 産 については 費 用 化 がなされるが 廃 炉 の 判 断 によっては バックフィット 制 度 や 40 年 の 運 転 期 間 延 長 認 可 制 度 等 の 影 響 により 計 画 外 に 発 生 する 廃 炉 に 伴 う 費 用 ( 資 産 の 残 存 簿 価 廃 炉 費 用 のうち 引 当 が 済 んでいない 分 そ の 他 これらに 準 ずるもの)については 従 来 一 括 での 費 用 計 上 が 必 要 になっていた 運 転 開 始 59

26 後 40 年 が 経 過 した 7 基 について 一 括 計 上 が 必 要 と 見 込 まれる 額 ( 資 産 )は 1 基 あたり 210 億 円 程 度 ( 核 燃 料 関 係 :120 億 円 程 度 発 電 設 備 関 係 :80 億 円 程 度 )とされている 64 現 状 で は 原 価 算 入 が 認 められているため 料 金 改 訂 を 行 い 3 年 間 で 回 収 するようにするためもし 実 行 されれば 短 期 的 に 料 金 水 準 が 上 昇 する 可 能 性 が 理 論 的 にある 他 費 用 一 括 計 上 するため 債 務 超 過 になる 可 能 性 もある 65 このように 一 括 費 用 計 上 には 問 題 があるため 固 定 資 産 仮 勘 定 の 中 に 新 たに 原 子 力 廃 止 関 連 仮 勘 定 を 新 設 し 廃 止 期 間 中 も 10 年 かけて 減 価 償 却 ができ るように 電 気 事 業 法 会 計 規 制 を 改 正 する 66 ま た 託 送 料 金 に 上 乗 せして 回 収 できるようにする 67 これらとは 別 に 解 体 引 当 金 についても 運 転 期 間 40 年 に 安 全 貯 蔵 期 間 10 年 を 加 えた 期 間 を 原 則 的 に 引 当 期 間 とし 原 価 算 入 ができること とされた しかしながらこれも 上 記 廃 止 措 置 資 産 と 同 じく 総 括 原 価 方 式 による 料 金 回 収 の 手 当 が 2016 年 以 降 なくなれば 引 当 はできなくな るおそれがある このため 2016 年 の 小 売 全 面 自 由 化 から 2018 年 ~ 2020 年 を 目 途 とする 料 金 規 制 撤 廃 までの 期 間 はこの 規 制 料 金 の 原 価 に 廃 炉 費 用 が 含 まれ その 後 の 小 売 料 金 規 制 撤 廃 よ り 後 は 送 配 電 事 業 者 が 託 送 料 金 の 仕 組 みを 利 用 し 小 売 事 業 者 から 費 用 回 収 できる 程 度 の 案 が 議 論 されている 日 本 版 NDA の 創 設 これまで 使 用 済 み 核 燃 料 については 国 が 面 倒 を 見 るが 廃 炉 については 事 業 者 に 任 せられて きた 面 があったが 今 後 はこの 部 分 に 関 して 企 業 と 国 の 間 で 責 任 と 費 用 分 担 を 明 確 にするだけ でなく 国 の 中 でも 廃 炉 に 関 わる 機 関 ごとの 権 限 と 責 務 を 明 らかにする 必 要 がある 我 が 国 では 原 発 政 策 の 関 与 者 が 資 源 エネル ギー 庁 文 部 科 学 省 原 子 力 規 制 委 員 会 原 子 力 規 制 庁 原 子 力 損 害 賠 償 廃 炉 等 支 援 機 構 と 複 数 存 在 し 結 局 どこが 何 の 権 限 と 責 任 をもつ のかが 外 から 見 て 明 らかではない この 点 で も 廃 炉 に 政 府 が 責 任 をもつ 日 本 版 NDA で 一 元 的 に 廃 炉 に 対 応 することが 望 ましい この 点 で 野 党 6 党 が 2014 年 5 月 21 日 に 共 同 提 案 提 出 し た 原 子 力 規 制 委 員 会 設 置 法 改 正 案 にあるよ うに 廃 炉 に 関 する 審 査 機 能 を 原 子 力 規 制 委 員 会 に 持 たせようとする 試 みは 第 一 歩 として 正 しい と 思 われる 図 17 表 4 は 英 国 と 我 が 国 の 廃 炉 に 関 する 規 制 監 督 枠 組 みを 英 国 の NDA と 我 が 国 の 原 子 力 損 害 賠 償 廃 炉 等 支 援 機 構 (NDF : Nuclear Damage Compensation and Decommissioning Facilitation Corporation)を 比 較 したものであ る 両 国 とも 規 制 監 督 のフローは 似 ている が 権 限 において 大 きな 差 異 がある 我 が 国 の 原 子 力 損 害 賠 償 廃 炉 等 支 援 機 構 (NDF)は 英 国 NDA と 比 べて 廃 炉 に 関 する 予 算 責 任 の 権 限 において 弱 く 電 力 会 社 が 実 際 の 所 有 と 運 営 を 行 うことから 構 造 上 自 主 性 を 持 つこ とができていない 人 員 体 制 も 現 状 では 十 分 と は 思 えず 今 後 一 層 の 強 化 が 必 要 となろう 特 に 廃 炉 事 業 は 100 年 単 位 の 時 間 がかかるため NDA が 日 常 の 運 用 は SLC 及 び PBO に 任 せ 最 小 コストになるように 長 期 的 戦 略 的 な 視 点 に 集 中 しているように 我 が 国 も 長 期 的 な 視 点 か ら 取 り 組 む 体 制 をつくるべきである 更 に 日 本 原 子 力 発 電 は 原 発 の 廃 炉 作 業 受 託 や 海 外 事 業 強 化 など 事 業 を 多 様 化 する 方 針 を 打 ち 出 していることから 69 英 国 の SLC(サイトラ イセンスカンパニー)のように 原 発 廃 炉 作 業 運 用 の 受 け 皿 になる 可 能 性 もある 日 本 版 NLF の 創 設 廃 炉 バックエンド 処 理 に 関 して 電 力 会 社 から 倒 産 隔 離 された 公 益 信 託 基 金 の 組 成 も 必 要 となってくるだろう 前 述 のように 英 国 では 既 存 原 発 については 電 力 会 社 (EDF エナジー)か ら 倒 産 隔 離 された NLF( 原 子 力 債 務 基 金 )が 存 在 している 他 方 新 設 の 事 業 者 は 新 たに 倒 産 隔 離 された Fund を 運 営 する 会 社 を 設 置 する 必 要 がある 米 国 においても 1988 年 に 原 子 炉 の 廃 止 措 置 信 託 基 金 要 件 が 規 定 され 各 事 業 者 が 倒 産 隔 離 の 信 託 基 金 を 設 定 することになる 現 在 ドイツにおいて 生 じているように 再 生 可 能 エ ネルギーの 大 量 導 入 で 卸 市 場 の 価 格 が 下 落 し 火 力 発 電 が 収 益 の 中 心 の 電 力 会 社 の 収 益 は 急 速 に 悪 化 していることから 原 発 を 抱 える 事 業 者 60

27 が 倒 産 リスクにさらされている 我 が 国 でも 自 由 化 が 本 格 化 した 時 に 原 発 を 抱 える 事 業 者 は 倒 産 リスクがある こうした 点 から 我 が 国 におい ても 倒 産 隔 離 の 廃 炉 基 金 設 立 ( 日 本 版 NLF)の 必 要 性 は 大 きい 廃 炉 処 理 スキームの 提 案 図 18 は 以 上 の 議 論 をうけて 自 由 化 された 電 力 市 場 下 における 廃 炉 処 理 スキームを 示 した ものである まず 廃 炉 を 国 として 制 度 化 する 仕 組 みづくり も 急 がねばならない 2016 年 以 降 の 電 力 小 売 りの 全 面 自 由 化 により 送 配 電 部 門 を 除 き 総 括 原 価 が 撤 廃 されることから 電 力 会 社 の 経 営 環 境 は 厳 しくなる 見 込 みで 各 社 個 別 に 原 発 を 維 持 運 営 する 現 在 の 体 制 は 維 持 できなくなる 恐 れが ある このため 我 が 国 においても 英 国 のよう に 作 業 は 個 別 のサイトで 行 うにしても 国 もし くはそれに 代 わる 機 関 が 一 元 的 に 廃 炉 戦 略 の 方 向 性 を 合 わせ 廃 炉 ノウハウを 蓄 積 し( 特 に 同 じ 型 の 炉 ) 最 終 的 に 責 任 を 持 つ 体 制 作 りが 必 要 となる 最 近 の 動 きでは 日 本 原 子 力 発 電 は 東 西 に 分 社 化 し 西 会 社 は 他 社 の 老 朽 化 した 原 発 での 廃 炉 に 協 力 東 会 社 は 東 京 電 力 の 柏 崎 刈 羽 原 発 の 再 稼 働 で 協 力 する 方 向 を 示 した 70 併 せ て 運 営 や 廃 炉 作 業 は 国 際 入 札 で 最 も 優 秀 で 国 際 競 争 力 のある 事 業 者 に 任 せるという 方 法 もある だろう 廃 炉 費 用 のための 倒 産 隔 離 基 金 を 信 託 方 式 で 創 設 することも 必 要 である 現 在 は 高 レベル 放 射 性 廃 棄 物 の 最 終 処 分 に 係 わる 費 用 は 電 力 会 社 が NUMO に 拠 出 金 を 支 払 い( 特 定 放 射 性 廃 棄 物 に 関 する 拠 出 金 ) 核 燃 料 リサイクル 費 用 は 日 本 原 燃 に 対 する 電 力 会 社 の 出 資 金 及 び 電 力 会 社 の 日 本 原 燃 に 対 する 債 務 保 証 による 借 り 入 れ となっている( 電 力 会 社 は 使 用 済 核 燃 料 再 処 理 引 当 金 として 積 立 金 処 理 している) しかし 廃 炉 費 用 に 関 しては 原 子 力 発 電 施 設 解 体 引 当 金 として 電 力 会 社 社 内 に 積 み 立 てるのみで 倒 産 隔 離 されていない 我 が 国 においても 信 託 方 式 で 倒 産 隔 離 廃 炉 基 金 ( 仮 称 日 本 版 NLF) 創 設 すべきであり そこからの 廃 炉 費 用 の 拠 出 に 関 しては 日 本 版 NDA がその 適 正 を 審 査 し そ の 資 金 拠 出 を 承 認 するシステムを 構 築 すべきで ある 原 子 力 発 電 に 係 る 投 資 環 境 の 整 備 原 子 力 発 電 は 固 定 費 が 巨 額 であることから 建 設 リスク 市 場 リスクが 大 きく 新 規 投 資 を 促 進 するためにこれまで 見 てきたように 英 国 で は 政 府 による 原 発 候 補 サイトの 選 定 GDA( 炉 型 認 証 ) 債 務 保 証 などの 建 設 リスクへのヘッ ジ 策 FIT-CfD による 市 場 リスクヘッジ 策 がと られてきた 我 が 国 においても GDA による 炉 型 の 標 準 化 による 事 業 効 率 化 総 括 原 価 が 撤 廃 された 中 で の 国 家 による 債 務 保 証 その 前 提 となる 原 子 力 事 業 の 集 約 化 により 金 融 市 場 での 信 用 リスク を 低 減 させることが 肝 要 であろう 使 用 済 核 燃 料 の 再 処 理 との 関 係 コスト 等 検 証 委 員 会 報 告 書 (2011)でも 直 接 処 分 モデル 71 に 比 べて 現 状 モデル 72 及 び 再 処 理 モデル 73 はコスト( 円 /kwh)が 高 い この ように 再 処 理 に 経 済 性 がないことは 数 値 から 明 らかであるが 原 発 の 再 稼 働 を 決 定 した 場 合 は 核 兵 器 所 有 国 でない 我 が 国 では 使 用 済 核 燃 料 の 貯 蔵 保 管 再 処 理 が 問 題 となる 再 処 理 を 行 いその 費 用 を 出 資 前 払 金 債 務 保 証 もしくは 原 子 力 発 電 環 境 整 備 機 構 (NUMO)に 対 する 拠 出 金 といった 民 ベースでの 費 用 の 支 払 いを 行 った 場 合 自 由 化 された 電 力 市 場 では 原 子 力 発 電 を 保 有 する 発 電 事 業 者 は このことで 競 争 力 を 失 うことになる 六 ヶ 所 再 処 理 工 場 の 稼 働 がうまくいかない 場 合 はさらに 大 きな 財 務 リス クを 負 うことになる 5. おわりに 英 国 では 原 子 力 発 電 に 関 し 債 務 保 証 を 行 う 他 廃 炉 費 用 なども 含 めて 長 期 の 投 資 回 収 に 必 要 な 固 定 価 格 と 市 場 価 格 との 差 額 が 保 証 され る 差 額 精 算 型 固 定 価 格 買 取 制 度 (FIT-CfD)が 新 設 が 決 まった 原 発 で 初 適 用 となる 見 通 しであ り 35 年 間 の 買 い 取 り 予 定 となっている ま た 英 国 では 官 民 が 協 力 して 既 存 の 原 発 に 関 して 61