住民訴訟判決と地方議会の放棄議決（上）最判（二）平成24年４月20日等における「諸般の事情の総合考慮による判断枠組み」等について

住 民 訴 訟 判 決 と 地 方 議 会 の 放 棄 議 決 ( 上 ) 最 判 ( 二 ) 平 成 24 年 4 月 20 日 等 における 諸 般 の 事 情 の 総 合 考 慮 による 判 断 枠 組 み 等 について 小 川 正 はじめに 第 1 事 案 の 概 要 と 経 過 第 2 最 高 裁 判 決 による 判 断 の 統 一 第 3 放 棄 議 決 の 手 続 要 件 ( 以 上 本 号 ) 第 4 放 棄 議 決 の 実 体 要 件 ( 裁 量 権 逸 脱 濫 用 の 判 断 基 準 ) ( 以 下 次 号 ) 第 5 最 高 裁 判 決 の 実 体 要 件 に 関 する 評 価 第 6 立 法 論 第 7 最 後 に はじめに 旧 4 号 請 求 時 代 から 住 民 訴 訟 において 裁 判 所 が 地 方 公 共 団 体 の 長 個 人 に 対 して 巨 額 な 損 害 賠 償 を 命 じる 判 決 が 問 題 とされていた (1) 平 成 14 年 の 地 自 法 改 正 によって4 号 請 (1) 成 田 頼 明 住 民 監 査 請 求 住 民 訴 訟 制 度 の 見 直 しについて( 上 ) 自 治 研 究 77 巻 5 号 5 頁 (2001 年 )は 市 民 団 体 等 が 情 報 公 開 制 度 によって 得 た 行 政 情 報 を 活 用 して 地 方 公 共 団 体 の 不 正 経 理 や 不 祥 事 件 の 責 任 を 住 民 監 査 請 求 住 民 訴 訟 によって 追 及 する 事 例 が 平 成 8 年 頃 か ら 急 増 する 傾 向 が 見 られる 特 に 当 該 職 員 個 人 を 被 告 とする 損 害 賠 償 や 不 当 利 得 の 返 還 を 請 求 する4 号 請 求 が 多 くなっているのが 特 色 である 賠 償 額 も 数 億 数 十 億 円 という 個 人 としては 到 底 負 担 しきれない 巨 額 に 達 するものもみられるようになった とする - 73 -

求 の 訴 訟 形 態 が 変 わった (2) が 執 行 機 関 たる 地 方 公 共 団 体 の 長 に 対 し 長 個 人 に 巨 額 な 賠 償 金 の 支 払 の 請 求 を 命 じる 判 決 が 続 いた (3) これに 対 して 地 方 公 共 団 体 サイドから 考 え 出 された 対 抗 策 が 議 会 の 議 決 によって 地 方 公 共 団 体 が 長 個 人 に 対 して 有 する 損 害 賠 償 請 求 権 を 放 棄 するという 方 法 ( 地 自 法 96 条 1 項 10 号 )である (4) 議 会 による 放 棄 議 決 の 最 初 の 例 は 明 らかではないが 旧 4 号 請 求 時 代 の 仙 台 高 判 平 成 3 年 1 月 10 日 ( 判 時 1370-3) 岩 手 県 靖 国 神 社 玉 串 料 事 件 (5) で 放 棄 議 決 の 効 力 が 傍 論 で 触 れられている これが 放 棄 議 決 のヒントになった 可 能 性 がある (2) 改 正 前 の4 号 請 求 は 長 個 人 に 対 し 地 方 公 共 団 体 に 対 する 損 害 賠 償 義 務 の 履 行 を 求 めるもの ( 旧 4 号 請 求 という)であり 改 正 後 の4 号 請 求 は 地 方 公 共 団 体 の 長 に 対 し 長 個 人 に 対 する 損 害 賠 償 請 求 を 命 じるもの( 新 4 号 請 求 )である (3) 神 戸 市 事 件 2 次 訴 訟 最 判 平 成 24 年 4 月 20 日 の 裁 判 官 千 葉 勝 美 の 補 足 意 見 が 次 のとおり 指 摘 している 現 行 の 住 民 訴 訟 は 不 法 行 為 法 の 法 理 を 前 提 にして 違 法 行 為 と 相 当 因 果 関 係 が ある 損 害 の 全 てを 個 人 に 賠 償 させることにしている そのことが 心 理 的 に 大 きな 威 嚇 となり 地 方 公 共 団 体 の 財 務 の 適 正 化 が 図 られるという 点 で 成 果 が 上 がることが 期 待 される 一 方 場 合 によっては 前 記 ( 筆 者 注 最 近 の 下 級 裁 判 所 の 裁 判 例 においては 損 害 賠 償 請 求 についての 認 容 額 が 数 千 万 円 に 至 るものも 多 く 散 見 され 更 には 数 億 円 ないし 数 十 億 円 に 及 ぶものも 見 ら れる )のとおり 個 人 が 処 理 できる 範 囲 を 超 えた 過 大 で 過 酷 な 負 担 を 負 わせる 等 の 場 面 が 生 じているところである (4) 損 害 賠 償 請 求 権 の 放 棄 が 有 効 とされると 新 4 号 請 求 の 前 提 が 消 滅 することとなり 裁 判 所 は 問 題 となった 財 務 会 計 行 為 の 違 法 性 判 断 をする 必 要 がなくなる その 結 果 その 判 断 がない まま 住 民 側 の 請 求 は 棄 却 される 他 方 放 棄 議 決 は 損 害 賠 償 請 求 権 の 存 在 を 前 提 とするので 議 会 は 当 該 の 財 務 会 計 行 為 が 違 法 であることを 認 めたことになる しかし 裁 判 所 の 判 断 が 行 われないので 同 じ 財 務 会 計 行 為 が 繰 り 返 される 可 能 性 が 残 る (5) 昭 和 天 皇 の 崩 御 に 伴 い 岩 手 県 において 公 務 員 等 の 懲 戒 免 除 等 に 関 する 法 律 3 条 及 び5 条 の 規 定 に 基 づく 債 務 免 除 の 条 例 が 平 成 元 年 3 月 11 日 公 布 され この 条 例 の 適 用 により 支 出 専 決 者 であった 課 長 は 本 件 訴 訟 の 対 象 となっている 債 務 を 免 除 された これに 関 して 本 判 決 は 次 のとおり 判 示 した 住 民 訴 訟 の 目 的 及 び 性 格 にかんがみると 法 242 条 の2 第 1 項 4 号 に 基 づく 法 243 条 の2 第 1 項 所 定 の 職 員 に 対 する 同 項 の 規 定 による 損 害 賠 償 の 代 位 請 求 訴 訟 が 係 属 している 場 合 において 長 が 右 訴 訟 の 目 的 の 実 現 を 妨 げるべく 法 243 条 の2 第 4 項 に 基 づき 賠 償 責 任 を 免 除 し あるいは 議 会 が 同 様 の 目 的 で 法 96 条 1 項 9 号 に 基 づき 右 損 害 賠 償 に 係 る 債 権 を 放 棄 するなどの 対 抗 措 置 を 講 ずることは 住 民 訴 訟 制 度 の 趣 旨 に 反 して 許 されず 右 免 除 及 び 放 棄 は 無 効 であるといわざるをえない しかしながら 本 件 条 例 のように 大 赦 により 公 訴 権 を 消 滅 させるのに 準 じて 右 賠 償 責 任 に 基 づく 債 務 を 免 除 することは 恩 赦 制 度 の 趣 旨 と 軌 を 一 にし(したがって 債 権 者 代 位 訴 訟 にお ける 法 理 の 適 用 のないことはいうまでもない ) 何 ら 住 民 訴 訟 制 度 の 趣 旨 に 反 しないから 同 訴 訟 の 係 属 の 有 無 に 関 係 なく 有 効 になしうるものというべきである - 74 -

その 後 放 棄 議 決 の 効 力 を 認 める 裁 判 例 とそれを 否 定 する 裁 判 例 が 現 れ (6) 高 裁 段 階 での 判 断 も 分 かれていたところ 最 高 裁 第 二 小 法 廷 は 平 成 24 年 4 月 20 日 の5 件 の 判 決 と 平 成 24 年 4 月 23 日 の1 件 の 判 決 で この 問 題 に 決 着 を 付 けた (7) 事 案 で 整 理 すると 1. 神 戸 市 事 件 ( 外 郭 団 体 派 遣 職 員 への 人 件 費 違 法 支 出 損 害 賠 償 等 請 求 事 件 等 )の4 件 2. 大 東 市 事 件 ( 非 常 勤 職 員 への 退 職 慰 労 金 違 法 支 出 損 害 賠 償 等 請 求 事 件 )の1 件 3. さくら 市 事 件 ( 浄 水 場 用 地 高 額 取 得 費 違 法 支 出 損 害 賠 償 請 求 事 件 )の1 件 である 争 点 としては 1. 住 民 訴 訟 に 係 る 損 害 賠 償 請 求 権 を 議 会 が 放 棄 した 場 合 放 棄 議 決 の 外 に 執 行 機 関 の 意 思 表 示 が 必 要 か 放 棄 議 決 ではなく 条 例 形 式 で 放 棄 する 場 合 はどうか( 放 棄 議 決 の 手 続 的 要 件 ) 2. 議 会 の 放 棄 議 決 は 有 効 か どのような 場 合 に 制 限 されるか( 放 棄 議 決 の 適 否 の 実 体 的 判 断 ) (8) の2つである (6) 本 稿 で 取 りあげる 事 件 の 下 級 審 判 決 を 除 くと 次 のような 裁 判 例 がある( 公 刊 されたものを 時 系 列 で 列 挙 する) (1) 千 葉 地 判 平 成 12 年 8 月 31 日 ( 地 方 自 治 判 例 220-38) 鋸 南 町 事 件 / 放 棄 議 決 無 効 (2) 東 京 高 判 平 成 12 年 12 月 26 日 ( 判 時 1753-35) 鋸 南 町 事 件 / 放 棄 議 決 有 効 (3) 東 京 高 判 平 成 18 年 7 月 20 日 ( 判 タ1218-193) 旧 玉 穂 町 事 件 / 放 棄 議 決 有 効 (4) 東 京 高 判 平 成 19 年 3 月 28 日 ( 判 タ1264-206) 久 喜 市 事 件 /なお 書 きで 放 棄 議 決 有 効 (7) 兼 子 仁 住 民 訴 訟 請 求 権 の 放 棄 議 決 をめぐる 法 制 問 題 自 治 総 研 38-48(2012 年 ) 飯 島 淳 子 議 会 の 議 決 権 限 からみた 地 方 自 治 の 現 状 論 究 ジュリスト2012 年 / 秋 号 128-135 頁 友 岡 史 仁 議 会 による 債 権 放 棄 の 議 決 に 係 る 効 力 要 件 と 判 断 基 準 法 学 セミナー690-141(2012 年 ) 吉 村 浩 一 郎 租 税 判 例 速 報 ジュリスト1444-8(2012 年 ) (8) 阿 部 泰 隆 地 方 議 会 による 賠 償 請 求 権 の 放 棄 の 効 力 判 時 1955 号 3-9 頁 (2007 年 ) 同 地 方 議 会 による 地 方 公 共 団 体 の 賠 償 請 求 権 の 放 棄 は 首 長 のウルトラCか( 上 )( 下 ) 自 治 研 究 85 巻 8 号 3-34 頁 85 巻 9 号 3-29 頁 (2009 年 ) 同 地 方 議 会 による 地 方 公 共 団 体 の 権 利 放 棄 議 決 再 論 学 説 の 検 討 と 立 法 提 案 自 治 研 究 85 巻 11 号 3-35 頁 (2009 年 ) 同 地 方 議 会 による 地 方 公 共 団 体 の 権 利 放 棄 議 決 に 関 するその 後 の 判 例 等 自 治 研 究 86 巻 3 号 23-43 頁 (2010 年 ) 同 地 方 議 会 による 地 方 公 共 団 体 の 権 利 放 棄 議 決 に 関 するその 後 の 判 例 補 遺 自 治 研 究 87 巻 4 号 3-16 頁 (2011 年 ) 蟬 川 千 代 住 民 訴 訟 制 度 と 地 方 議 会 の 権 限 ( 上 ) ( 下 ) 自 治 研 究 82 巻 5 号 135-152 頁 82 巻 7 号 127-138 頁 (2006 年 ) 津 田 和 之 住 民 訴 訟 と 議 会 による 債 権 放 棄 自 治 研 究 85 巻 9 号 91-122 頁 (2009 年 ) 斎 藤 誠 住 民 訴 訟 における 議 会 の 請 求 権 放 棄 法 学 教 室 353 号 3 頁 (2010 年 ) 田 村 達 久 住 民 訴 訟 の 展 開 経 済 性 の 原 則 権 利 放 棄 議 決 と 住 民 訴 訟 との 関 係 に 絞 って 法 律 時 報 82 巻 8 号 38 頁 (2010 年 ) - 75 -

本 稿 は この6 件 の 最 高 裁 判 決 を 取 りあげ 2つの 争 点 に 関 する 最 高 裁 の 結 論 とその 論 理 を 明 らかにしようとするものである 第 1 事 案 の 概 要 と 経 過 1. 神 戸 市 事 件 ( 外 郭 団 体 派 遣 職 員 への 人 件 費 違 法 支 出 損 害 賠 償 等 請 求 事 件 等 ) (9) 事 案 の 概 要 は 次 のとおりである 公 益 法 人 等 への 一 般 職 の 地 方 公 務 員 の 派 遣 等 に 関 する 法 律 ( 以 下 派 遣 法 とい う )は 地 方 公 共 団 体 が 職 員 を 公 益 法 人 等 に 派 遣 する 場 合 派 遣 職 員 には その 職 員 派 遣 の 期 間 中 給 与 を 支 給 しない (6 条 1 項 )とし 特 別 の 場 合 について 地 方 公 共 団 体 は 前 項 の 規 定 にかかわらず 派 遣 職 員 に 対 して その 職 員 派 遣 の 期 間 中 条 例 で 定 めるところにより 給 与 を 支 給 することができる (6 条 2 項 )としている 神 戸 市 は 派 遣 法 を 受 けて 公 益 的 法 人 等 への 職 員 の 派 遣 等 に 関 する 条 例 ( 以 下 派 遣 条 例 という )を 制 定 していた その 条 例 4 条 は 派 遣 職 員 のうち 派 遣 法 6 条 2 項 に 規 定 する 業 務 に 従 事 するものには その 職 員 派 遣 の 期 間 中 給 料 扶 養 手 当 調 整 手 当 住 居 手 当 及 び 期 末 手 当 のそれぞれ100 分 の100 以 内 を 支 給 することができる 旨 を 規 定 していた 神 戸 市 は その 職 員 を 財 団 法 人 株 式 会 社 等 の 多 数 の 外 郭 団 体 に 対 し 派 遣 しているが その 人 件 費 相 当 分 を 外 郭 団 体 に 対 し 補 助 金 又 は 委 託 料 として 支 出 した そこで 原 告 ら 住 民 側 が 派 遣 法 6 条 2 項 の 手 続 によることなく 派 遣 職 員 人 件 費 に 充 てるため 外 郭 団 体 に 補 助 金 又 は 委 託 料 を 支 出 することは 派 遣 法 の 脱 法 行 為 で 違 法 である として 神 戸 市 長 に 対 し 補 助 金 などを 受 領 した 外 郭 団 体 に 対 し 不 当 利 得 返 還 請 求 をす (10) ること 各 支 出 当 時 神 戸 市 長 の 地 位 にあった 市 長 個 人 に 損 害 賠 償 請 求 をすることを それぞれ 求 めた 平 成 16 年 度 及 び 平 成 17 年 度 にかかる 支 出 についての 訴 訟 を1 次 訴 訟 平 成 17 年 度 及 び 平 成 18 年 度 にかかる 支 出 についてのそれを2 次 訴 訟 平 成 19 年 度 及 び 平 成 20 年 度 にかか る 支 出 についてのそれを3 次 訴 訟 平 成 20 年 度 及 び 平 成 21 年 度 にかかる 支 出 についての (9) 神 戸 市 のHPに 外 郭 団 体 の 派 遣 人 件 費 訴 訟 について がある http://www.city.kobe.lg.jp/information/municipal/h24/img/sou240427-3.pdf.pdf (10) 平 成 13 年 11 月 20 日 以 降 現 在 に 至 るまで 矢 田 立 郎 が 市 長 である したがって 神 戸 市 事 件 は 矢 田 市 長 が 矢 田 市 長 個 人 に 対 して 損 害 賠 償 請 求 権 を 有 するかなどが 争 点 とされた - 76 -

それを4 次 訴 訟 と 呼 ぶこととする なお 1 次 訴 訟 については 最 決 平 成 21 年 12 月 10 日 平 成 21 年 ( 行 ツ) 第 117 号 同 ( 行 ヒ) 第 141 号 (D1-LAW (11) 上 告 棄 却 上 告 不 受 理 )で 市 長 及 び 外 郭 団 体 に 対 するそれぞれ 約 2.5 億 円 の 支 払 請 求 の 命 令 が 確 定 したが 神 戸 市 はこれに 応 じなかった このため 住 民 側 から 請 求 権 の 行 使 を 怠 ってい ることの 違 法 確 認 請 求 事 件 が 提 起 されたが これを5 次 訴 訟 という ところで 神 戸 市 議 会 は 平 成 21 年 2 月 26 日 に 市 長 提 案 の 派 遣 条 例 改 正 案 を 可 決 し た そして 同 日 市 長 は 同 条 例 を 公 布 するとともに 一 部 を 除 き 施 行 した 派 遣 条 例 改 正 案 は 次 の2つの 内 容 を 持 つ 第 1の 内 容 は 派 遣 条 例 に8 条 の2を 追 加 し 56の 外 郭 団 体 のうち31 団 体 を 派 遣 法 6 条 2 項 によって 給 与 を 支 給 できる 団 体 として 指 定 した これによって 神 戸 市 が31の 外 郭 団 体 へ 派 遣 した 職 員 に 対 し 給 与 を 直 接 支 給 できることとなった 第 2の 内 容 は 次 の 内 容 を 持 つ 附 則 5 項 の 追 加 である これが 本 稿 で 取 りあげる 請 求 権 放 棄 条 例 の 該 当 部 分 である すなわち 第 1 審 における 事 件 番 号 が 神 戸 地 方 裁 判 所 の 平 成 18 年 ( 行 ウ) 第 25 号 平 成 18 年 ( 行 ウ) 第 43 号 又 は 平 成 20 年 ( 行 ウ) 第 76 号 であ る 訴 訟 における 請 求 に 係 る 不 当 利 得 返 還 請 求 権 及 び 損 害 賠 償 請 求 権 ( 括 弧 内 省 略 )その 他 平 成 14 年 4 月 1 日 から 平 成 21 年 3 月 31 日 までの 間 に 係 る 派 遣 先 団 体 から 派 遣 職 員 に 支 給 された 給 与 の 原 資 となった 本 市 から 派 遣 先 団 体 への 補 助 金 委 託 料 その 他 の 支 出 に 係 る 派 遣 先 団 体 又 は 職 員 に 対 する 本 市 の 不 当 利 得 返 還 請 求 権 及 び 損 害 賠 償 請 求 権 は 放 棄 する この 請 求 権 放 棄 条 例 の 可 決 公 布 は 1 次 訴 訟 が 最 高 裁 に 2 次 訴 訟 が 大 阪 高 裁 ( 弁 論 終 結 後 )に 3 次 訴 訟 が 神 戸 地 裁 にそれぞれ 係 属 中 の 時 期 に 行 われた そして この 請 求 権 放 棄 条 例 の 公 布 施 行 の 後 に 4~5 次 訴 訟 が 提 起 された なお 請 求 権 放 棄 条 例 施 行 後 においては 31 外 郭 団 体 の 派 遣 職 員 については 市 から 直 接 給 与 が 支 給 され 市 の 補 助 金 等 を 外 郭 団 体 の 派 遣 職 員 の 人 件 費 に 充 てることはなくなった 1~5 次 訴 訟 の 進 行 と 請 求 権 放 棄 条 例 公 布 施 行 の 前 後 関 係 などは 図 1 神 戸 市 事 件 (1~5 次 訴 訟 )の 経 緯 (12) を 参 照 されたい なお 神 戸 市 事 件 (1~5 次 訴 訟 )の 神 戸 地 裁 担 当 部 は 全 て 第 2 民 事 部 である 大 阪 高 裁 の 担 当 部 は 1 次 及 び5 次 訴 訟 が 第 8 民 事 部 2 次 訴 訟 が 第 13 民 事 部 3 次 訴 訟 が 第 14 民 事 部 4 次 訴 訟 が 第 7 民 事 部 であ (11) 第 一 法 規 法 情 報 総 合 データベース https://www.d1-law.com/d1w2_portal/index.html (12) 神 戸 市 のHPの 外 郭 団 体 の 派 遣 人 件 費 訴 訟 について の 外 郭 団 体 の 派 遣 人 件 費 訴 訟 の 経 緯 を 参 考 にした - 77 -

図 1 神 戸 市 事 件 (1~5 次 訴 訟 )の 経 緯 1 次 訴 訟 3 外 郭 団 体 等 への 平 成 16 17 年 度 補 助 金 支 出 が 違 法 として 外 郭 団 体 等 への 不 当 利 得 返 還 請 求 市 長 への 損 害 賠 償 請 求 を 求 めるもの 神 戸 地 判 平 成 20 年 4 月 24 日 第 2 民 事 部 / 平 成 18 年 ( 行 ウ)25 号 一 部 支 払 請 求 命 令 ( 約 2.2 億 円 ) 大 阪 高 判 平 成 21 年 1 月 20 日 第 8 民 事 部 / 平 成 20 年 ( 行 コ)90 142 号 原 判 決 一 部 変 更 一 部 支 払 請 求 命 令 ( 約 2.5 億 円 ) 2 次 訴 訟 20 外 郭 団 体 等 への 平 成 17 18 年 度 補 助 金 等 支 出 が 違 法 として 外 郭 団 体 等 への 不 当 利 得 返 還 請 求 市 長 への 損 害 賠 償 請 求 を 求 めるもの 神 戸 地 判 平 成 20 年 4 月 24 日 第 2 民 事 部 / 平 成 18 年 ( 行 ウ)43 号 支 払 請 求 命 令 ( 約 45.5 億 円 ) 3 次 訴 訟 18 外 郭 団 体 等 への 平 成 19 20 年 度 補 助 金 支 出 が 違 法 として 外 郭 団 体 等 への 不 当 利 得 返 還 請 求 市 長 への 損 害 賠 償 請 求 を 求 めるも の - 自 治 総 研 通 巻 413 号 2013 年 3 月 号 - 平 成 21 年 2 月 26 日 市 議 会 が 職 員 派 遣 ( 請 求 権 放 棄 ) 条 例 改 正 案 を 可 決 公 布 - 78 - 最 1 小 決 平 成 21 年 12 月 10 日 平 成 21 年 ( 行 ヒ)141 号 上 告 棄 却 上 告 不 受 理 5 次 訴 訟 1 次 訴 訟 で 確 定 した 請 求 権 の 行 使 を 怠 っているこ との 違 法 確 認 を 求 めるもの 神 戸 地 判 平 成 22 年 10 月 28 日 第 2 民 事 部 / 平 成 22 年 ( 行 ウ)17 号 請 求 棄 却 ( 請 求 権 放 棄 条 例 は 有 効 ) 大 阪 高 判 平 成 21 年 11 月 27 日 第 13 民 事 部 / 平 成 20 年 ( 行 コ)88 140 号 原 判 決 一 部 変 更 支 払 請 求 命 令 ( 約 55.4 億 円 ) ( 請 求 権 放 棄 条 例 は 無 効 ) 神 戸 地 判 平 成 21 年 11 月 11 日 第 2 民 事 部 / 平 成 20 年 ( 行 ウ)76 号 訴 えの 一 部 却 下 その 余 請 求 棄 却 ( 請 求 権 放 棄 条 例 は 有 効 ) 大 阪 高 判 平 成 22 年 8 月 27 日 第 14 民 事 部 / 平 成 21 年 ( 行 コ)169 号 控 訴 棄 却 ( 請 求 権 放 棄 条 例 は 有 効 ) 4 次 訴 訟 47 外 郭 団 体 等 への 平 成 20 21 年 度 補 助 金 支 出 が 違 法 として 外 郭 団 体 等 への 不 当 利 得 返 還 請 求 市 長 への 損 害 賠 償 請 求 を 求 めるもの 神 戸 地 判 平 成 22 年 10 月 28 日 第 2 民 事 部 / 平 成 21 年 ( 行 ウ)42 号 請 求 棄 却 ( 請 求 権 放 棄 条 例 は 有 効 ) 大 阪 高 判 平 成 23 年 3 月 15 日 第 8 民 事 部 / 平 成 22 年 ( 行 コ)175 号 控 訴 棄 却 ( 請 求 権 放 棄 条 例 は 有 効 ) 大 阪 高 判 平 成 23 年 9 月 16 日 第 7 民 事 部 / 平 成 22 年 ( 行 コ)174 号 教 育 長 に 対 する 控 訴 却 下 原 判 決 一 部 取 消 その 余 の 控 訴 棄 却 最 2 小 判 平 成 24 年 4 月 20 日 平 成 23 年 ( 行 ヒ)212 号 破 棄 差 戻 最 2 小 判 平 成 24 年 4 月 20 日 平 成 22 年 ( 行 ヒ)102 号 原 判 決 中 控 訴 人 敗 訴 部 分 取 消 一 審 判 決 取 消 請 求 棄 却 最 2 小 判 平 成 24 年 4 月 20 日 平 成 22 年 ( 行 ヒ)453 号 破 棄 差 戻 最 2 小 判 平 成 24 年 4 月 20 日 平 成 23 年 ( 行 ヒ)445 号 上 告 棄 却 一 審 差 し 戻 し 確 定 大 阪 高 判 平 成 24 年 9 月 27 日 平 成 24 年 ( 行 コ)81 号 大 阪 高 判 平 成 24 年 10 月 12 日 平 成 24 年 ( 行 コ)80 号

り 最 高 裁 の 担 当 部 は1 次 訴 訟 を 除 き 全 て 第 2 小 法 廷 である (1) 神 戸 市 事 件 1 次 訴 訟 ( 平 成 16 17 年 度 支 出 分 ) 住 民 側 が 平 成 18 年 4 月 5 日 に 提 訴 し 3 外 郭 団 体 等 への 平 成 16 17 年 度 補 助 金 支 出 を 違 法 として 合 計 2.5 億 円 余 について 外 郭 団 体 等 への 不 当 利 得 返 還 請 求 市 長 個 人 への 損 害 賠 償 請 求 を 求 めた その 後 の 判 決 の 経 緯 は 次 のとおりである ア 神 戸 地 判 平 成 20 年 4 月 24 日 / 平 成 18 年 ( 行 ウ) 第 25 号 (D1-LAW) 本 判 決 は 3 外 郭 団 体 のうちの1つへの 補 助 金 支 出 を 除 き 補 助 金 に 藉 口 して 派 遣 職 員 への 給 与 を 支 払 ったものとして 補 助 金 等 交 付 決 定 を 違 法 として 次 のと おり 判 決 した (13) (ア) 市 長 は 市 長 個 人 に 対 し2 億 円 余 の 支 払 いを 請 求 ( 損 害 賠 償 請 求 )せよ (イ) 市 長 は 2 外 郭 団 体 に 対 し 合 計 2 億 円 余 の 支 払 いを 請 求 ( 不 当 利 得 返 還 請 求 )せよ イ 大 阪 高 判 平 成 21 年 1 月 20 日 / 平 成 20 年 ( 行 コ) 第 90 号 同 第 142 号 ( 裁 判 所 ウェブサイト 掲 載 ) (14) 本 判 決 は 住 民 側 の 附 帯 控 訴 に 基 づき 原 判 決 が 適 法 とした1つの 外 郭 団 体 へ の 補 助 金 交 付 決 定 も 違 法 とした このため 損 害 額 が 増 え 次 のとおりの 判 決 と なった (ア) 市 長 は 市 長 個 人 に 対 し2.5 億 円 余 の 支 払 いを 請 求 ( 損 害 賠 償 請 求 )せよ (イ) 市 長 は 3 外 郭 団 体 に 対 し 合 計 2.5 億 円 余 の 支 払 いを 請 求 ( 不 当 利 得 返 還 請 求 )せよ ウ 最 判 平 成 21 年 12 月 10 日 / 平 成 21 年 ( 行 ヒ) 第 117 号 同 第 141 号 (D1-LA W) 市 長 側 が 上 告 及 び 上 告 受 理 を 申 し 立 てた 本 判 決 言 渡 し 以 前 の 平 成 21 年 2 月 26 日 神 戸 市 議 会 は 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 )を 可 決 し 市 長 により 公 布 さ れたが これは 事 実 審 の 口 頭 弁 論 終 結 後 ( 事 実 審 の 口 頭 弁 論 終 結 時 以 降 の 事 実 は 判 断 の 対 象 とならない 民 事 執 行 法 35 条 2 項 )であったため 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 )の 効 力 は 判 断 されないまま 上 告 棄 却 上 告 不 受 理 となった (13) 判 決 主 文 は 要 旨 である( 以 下 同 様 ) (14) 松 藤 保 孝 神 戸 市 が 外 郭 団 体 に 派 遣 している 職 員 の 給 与 相 当 額 を 補 助 金 として 外 郭 団 体 に 支 出 したことを 違 法 とした 事 例 外 郭 団 体 への 補 助 金 支 出 損 害 賠 償 請 求 住 民 訴 訟 事 件 ( 神 戸 市 )( 平 成 21.1.20 大 阪 高 判 )< 住 民 訴 訟 判 例 解 説 > 判 例 地 方 自 治 318 75-77 頁 (2009 年 ) - 79 -

なお これによって 上 記 イの 判 決 が 確 定 したが (15) 神 戸 市 は 各 支 払 請 求 を 行 わなかったため 後 に 述 べる5 次 訴 訟 が 提 起 されることとなった (2) 神 戸 市 事 件 2 次 訴 訟 ( 平 成 17 18 年 度 支 出 分 ) 住 民 側 が 平 成 18 年 6 月 29 日 に 提 訴 し 20 外 郭 団 体 等 への 平 成 17 18 年 度 補 助 金 支 出 を 違 法 として 合 計 70 億 円 余 について 外 郭 団 体 等 への 不 当 利 得 返 還 請 求 市 長 個 人 への 損 害 賠 償 請 求 を 求 めた その 後 の 判 決 の 経 緯 は 次 のとおりである ア 神 戸 地 判 平 成 20 年 4 月 24 日 / 平 成 18 年 ( 行 ウ) 第 43 号 (D1-LAW) (16) 本 判 決 は 20 外 郭 団 体 のうちの2つへの 補 助 金 支 出 を 除 き 補 助 金 に 藉 口 して 派 遣 職 員 への 給 与 を 支 払 ったものとして 補 助 金 等 交 付 決 定 を 違 法 として 次 のと おり 判 決 した (ア) 市 長 は 市 長 個 人 に 対 し45.5 億 円 余 の 支 払 いを 請 求 ( 損 害 賠 償 請 求 )せよ (イ) 市 長 は 18 外 郭 団 体 に 対 し 合 計 45.5 億 円 余 の 支 払 いを 請 求 ( 不 当 利 得 返 還 請 求 )せよ イ 大 阪 高 判 平 成 21 年 11 月 27 日 / 平 成 20 年 ( 行 コ) 第 88 号 同 第 140 号 (LLI (17) D1-LAW) (18) 大 阪 高 裁 は 平 成 21 年 1 月 21 日 弁 論 を 終 結 し 同 年 3 月 18 日 を 判 決 言 渡 日 と 指 定 したところ 神 戸 市 議 会 は 平 成 21 年 2 月 26 日 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 )を 可 決 し 市 長 はこれを 公 布 した そのため 弁 論 が 再 開 されたという 経 緯 があ る 本 判 決 は 請 求 権 放 棄 条 例 附 則 5 項 は 条 例 の 形 式 であっても 執 行 機 関 による 放 棄 行 為 が 必 要 であるのにそれがないこと 附 則 5 項 は 議 決 権 の 濫 用 として 無 効 であることからその 効 力 はないとし 一 審 判 決 では 適 法 とされた 補 助 金 等 交 付 決 定 の 一 部 も 違 法 であるとして 次 のとおり 判 決 した (15) 羽 根 一 成 争 訟 法 務 最 前 線! 地 方 自 治 職 員 研 修 43 巻 2 号 66 頁 (2010 年 )は この 決 定 を 紹 介 して すでに 支 出 した 補 助 金 については 長 に 対 する 損 害 賠 償 請 求 権 外 郭 団 体 に 対 する 不 当 利 得 返 還 請 求 権 を 放 棄 する 議 決 ( 自 治 法 96 条 1 項 10 号 )を 得 ておく 必 要 がありま す としていた (16) 戸 部 真 澄 市 の 派 遣 職 員 の 給 与 を 派 遣 法 によらずに 補 助 金 等 で 支 出 したことを 違 法 とした 事 例 ( 平 成 20.4.24 神 戸 地 判 ) 速 報 判 例 解 説 3 法 学 セミナー 増 刊 61-64 頁 (2008 年 ) (17) LLI 統 合 型 法 律 情 報 システム www.lli-hanrei.com (18) 石 崎 誠 也 住 民 訴 訟 (4 号 請 求 )に 係 る 損 害 賠 償 請 求 権 等 の 放 棄 を 定 める 条 例 の 効 力 ( 平 成 21.11.27 大 阪 高 判 ) 平 成 22 年 度 重 要 判 例 解 説 ジュリスト 臨 時 増 刊 1420 69-70 頁 (2011 年 ) - 80 -

(ア) 市 長 は 市 長 個 人 に 対 し55.4 億 円 余 の 支 払 いを 請 求 ( 損 害 賠 償 請 求 )せよ (イ) 市 長 は 19 外 郭 団 体 (19) に 対 し 合 計 55.3 億 円 余 の 支 払 いを 請 求 ( 不 当 利 得 返 還 請 求 )せよ ウ 最 判 ( 二 ) 平 成 24 年 4 月 20 日 / 平 成 22 年 ( 行 ヒ) 第 102 号 ( 裁 判 所 時 報 1554 号 4 頁 裁 判 所 ウェブサイト 掲 載 ) 本 判 決 は 6 件 の 最 高 裁 判 決 のうちで 唯 一 の 自 判 判 決 である ちなみに 5 件 のうち 神 戸 市 事 件 4 次 訴 訟 最 高 裁 判 決 を 除 き その 他 の 事 件 は 原 判 決 が 破 棄 され 原 審 に 差 し 戻 されている( 神 戸 市 事 件 4 次 訴 訟 最 高 裁 判 決 は 上 告 棄 却 とされ 一 審 差 し 戻 しの 原 判 決 が 維 持 された この 結 果 審 理 は 神 戸 地 裁 に 差 し 戻 され た ) 判 決 内 容 は 上 記 イ 判 決 のうち 市 長 敗 訴 部 分 を 破 棄 し その 部 分 について 第 1 審 判 決 を 取 り 消 す 被 上 告 人 ( 原 告 )の 請 求 棄 却 というもので 住 民 側 の 請 求 が 全 て 棄 却 された その 理 由 は 市 長 個 人 に 対 する 損 害 賠 償 請 求 権 については 補 助 金 等 交 付 決 定 は 違 法 であるものの 支 出 当 時 の 市 長 には 過 失 がない したがって 市 長 個 人 に 対 する 損 害 賠 償 請 求 権 は 成 立 しない 次 に 各 外 郭 団 体 に 対 する 不 当 利 得 返 還 請 求 権 については 請 求 権 放 棄 が 条 例 で 行 われた 場 合 は 長 による 公 布 施 行 のみ によって 効 力 が 生 じるが 諸 般 の 事 情 を 総 合 考 慮 する 判 断 枠 組 み による 考 慮 からすると 市 が 本 件 各 団 体 に 対 する 上 記 不 当 利 得 返 還 請 求 権 を 放 棄 すること が 普 通 地 方 公 共 団 体 の 民 主 的 かつ 実 効 的 な 行 政 運 営 の 確 保 を 旨 とする 地 方 自 治 法 の 趣 旨 等 に 照 らして 不 合 理 であるとは 認 め 難 いというべきであり その 放 棄 を 内 容 とする 本 件 附 則 に 係 る 市 議 会 の 議 決 がその 裁 量 権 の 範 囲 の 逸 脱 又 はその 濫 用 に 当 たるとはいえず その 議 決 は 適 法 であると 解 するのが 相 当 である というも のである (3) 神 戸 市 事 件 3 次 訴 訟 ( 平 成 19 20 年 度 支 出 分 ) 住 民 側 が 平 成 20 年 12 月 11 日 に 提 訴 し 18 外 郭 団 体 等 への 平 成 19 20 年 度 補 助 金 支 出 を 違 法 として 合 計 206 億 円 余 について 外 郭 団 体 等 への 不 当 利 得 返 還 請 求 市 長 個 人 への 損 害 賠 償 請 求 を 求 めた 提 訴 後 の 平 成 21 年 2 月 26 日 神 戸 市 議 会 は 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 )を 可 決 し 市 長 はこれを 公 布 した その 後 の 判 決 の 経 緯 は (19) 1つの 外 郭 団 体 が 解 散 し 別 の 外 郭 団 体 がその 事 業 を 承 継 した - 81 -

次 のとおりである ア 神 戸 地 判 平 成 21 年 11 月 11 日 / 平 成 20 年 ( 行 ウ) 第 76 号 (LLI 原 告 HP (20) ) 本 判 決 は 一 部 の 請 求 について 監 査 請 求 期 間 を 徒 過 したものとして 却 下 し そ の 余 の 請 求 については 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 ) 附 則 5 項 の 公 布 及 び 施 行 によって 放 棄 の 効 果 が 生 じるとして 請 求 を 棄 却 した イ 大 阪 高 判 平 成 22 年 8 月 27 日 / 平 成 21 年 ( 行 コ) 第 169 号 ( 判 例 タイムズ1360 号 127 頁 裁 判 所 ウェブサイト 掲 載 ) (21) 本 判 決 も アの 判 決 と 同 様 な 理 由 で 住 民 側 の 控 訴 を 棄 却 した なお 本 件 請 求 権 の 放 棄 を 含 む 本 件 改 正 条 例 の 議 決 は 本 件 に 先 行 した 住 民 訴 訟 の 結 果 を 踏 まえて その 訴 訟 における 裁 判 所 の 判 断 を 尊 重 する 形 で 従 来 派 遣 法 上 疑 義 の あった 神 戸 市 の 外 郭 団 体 に 対 する 派 遣 職 員 の 給 与 相 当 額 を 含 んだ 補 助 金 等 の 扱 い を 是 正 するとの 趣 旨 及 び 目 的 により 行 われたものと 認 めるのが 相 当 であって 本 件 における 控 訴 人 らの 訴 訟 追 行 を 阻 害 する 目 的 でなされたものとは 認 められな い とした ウ 最 判 平 成 24 年 4 月 20 日 / 平 成 22 年 ( 行 ヒ)453 号 ( 原 告 HP) 本 判 決 は 住 民 側 の 上 告 に 対 して 一 審 判 決 が 住 民 側 の 請 求 を 棄 却 した 部 分 に 対 する 原 判 決 の 控 訴 棄 却 部 分 を 破 棄 し 原 審 に 差 し 戻 した その 理 由 とするとこ ろは 原 判 決 が 請 求 権 放 棄 条 例 の 効 力 について 諸 般 の 事 情 を 総 合 考 慮 する 判 断 枠 組 み による 判 断 を 採 らず 一 部 の 事 情 しか 認 定 判 断 していないというに あった なお 一 審 判 決 が 訴 えを 却 下 した 部 分 に 対 する 原 判 決 の 控 訴 棄 却 部 分 に 対 する 上 告 については 棄 却 した (20) ミナト 神 戸 を 守 る 会 HPの 住 民 訴 訟 資 料 に23 件 の 住 民 訴 訟 に 関 する 訴 訟 関 係 資 料 が 掲 載 されている http://www.kobe-trial.gr.jp/page010.html うち 8. 神 戸 市 福 祉 医 療 外 郭 団 体 への 人 件 費 違 法 支 出 損 害 賠 償 等 請 求 事 件 平 成 18 年 ( 行 ウ) 第 25 号 事 件 が 神 戸 市 事 件 1 次 訴 訟 9. 神 戸 市 外 郭 団 体 派 遣 職 員 への 人 件 費 違 法 支 出 損 害 賠 償 等 請 求 事 件 平 成 18 年 ( 行 ウ) 第 43 号 事 件 が 神 戸 市 事 件 2 次 訴 訟 21. 神 戸 市 19 年 20 年 度 外 郭 団 体 派 遣 職 員 への 人 件 費 違 法 支 出 損 害 賠 償 等 請 求 事 件 平 成 21 年 ( 行 ウ) 第 76 号 事 件 が 神 戸 市 事 件 3 次 訴 訟 18. 神 戸 市 20 年 度 21 年 度 外 郭 団 体 派 遣 職 員 への 人 件 費 違 法 支 出 損 害 賠 償 等 請 求 事 件 平 成 21 年 ( 行 ウ) 第 42 号 事 件 が 神 戸 市 事 件 4 次 訴 訟 22. 神 戸 市 損 害 賠 償 金 等 支 払 請 求 を 怠 る 事 実 を 確 認 等 事 件 平 成 22 年 ( 行 ウ) 第 17 号 事 件 が 神 戸 市 事 件 5 次 訴 訟 である (21) 阿 部 泰 隆 地 方 議 会 による 地 方 公 共 団 体 の 権 利 放 棄 議 決 に 関 するその 後 の 判 例 補 遺 ( 平 成 22.8.27 大 阪 高 判 平 成 22.10.28 神 戸 地 判 ) 自 治 研 究 87-4 3-16 頁 (2011 年 ) - 82 -

(4) 神 戸 市 事 件 4 次 訴 訟 ( 平 成 20 21 年 度 支 払 分 ) 住 民 側 が 平 成 21 年 6 月 23 日 に 提 訴 し 47 外 郭 団 体 等 への 平 成 20 21 年 度 補 助 金 支 出 が 違 法 として 合 計 80.5 億 円 余 について 外 郭 団 体 等 への 不 当 利 得 返 還 請 求 市 長 個 人 への 損 害 賠 償 請 求 を 求 めるとともに 2 億 円 余 について 市 長 及 び 教 育 長 への 損 害 賠 償 請 求 外 郭 団 体 等 への 不 当 利 得 返 還 請 求 を 求 めた ちなみに この 提 訴 は 神 戸 市 議 会 が 平 成 21 年 2 月 26 日 に 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 )を 可 決 し 市 長 が これを 公 布 した 後 に 行 われた その 後 の 判 決 の 経 緯 は 次 のとおりである ア 神 戸 地 判 平 成 22 年 10 月 28 日 / 平 成 21 年 ( 行 ウ) 第 42 号 ( 原 告 HP) 本 判 決 は 平 成 20 年 度 分 支 出 については 神 戸 市 事 件 3 次 訴 訟 神 戸 地 裁 判 決 ((3)ア)と 同 様 に 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 ) 附 則 5 項 の 公 布 及 び 施 行 によって 放 棄 の 効 果 が 生 じるとした そして 附 則 5 項 の 対 象 外 である 平 成 21 年 度 分 支 出 ( 派 遣 職 員 に 対 する 給 与 の 直 接 支 給 )については 新 条 例 すなわち 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 )8 条 の2に 基 づくものとして 適 法 などとして 住 民 側 の 請 求 を 全 て 棄 却 した イ 大 阪 高 判 平 成 23 年 9 月 16 日 / 平 成 22 年 ( 行 コ) 第 174 号 ( 原 告 HP) 住 民 側 が 控 訴 し 本 判 決 は 附 則 5 項 は 議 決 権 の 濫 用 にあたるとした そして 補 助 金 交 付 の 適 法 性 違 法 とされた 場 合 の 市 長 個 人 の 過 失 などを 審 理 させるため に 原 判 決 の 一 部 を 取 り 消 し 一 審 に 差 し 戻 した 取 り 消 しの 理 由 は その 後 の 最 高 裁 判 決 (ウ)と 異 なり 諸 般 の 事 情 を 総 合 考 慮 する 判 断 枠 組 み による 審 理 を 求 めたものではなかったが 最 高 裁 判 決 によって 一 審 差 し 戻 しが 支 持 されること となる なお 教 育 長 に 対 する 訴 えは 一 審 で 取 り 下 げられており 原 判 決 の 対 象 となっていないとして 同 人 に 対 する 控 訴 が 却 下 され その 余 の 控 訴 は 棄 却 された ウ 最 判 平 成 24 年 4 月 20 日 / 平 成 23 年 ( 行 ヒ) 第 445 号 ( 原 告 HP) 本 判 決 は 市 長 側 の 上 告 受 理 申 立 を 受 理 したが 結 論 において 原 判 決 の 破 棄 差 戻 は 是 認 できるとして 上 告 を 棄 却 した その 理 由 は 原 判 決 及 び 一 審 判 決 も 諸 般 の 事 情 を 総 合 考 慮 する 判 断 枠 組 み によって 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 ) の 効 力 を 認 定 判 断 していないが 原 判 決 が 一 審 に 差 し 戻 したのは 裁 量 の 範 囲 内 で あるというものである (5) 神 戸 市 事 件 5 次 訴 訟 (1 次 訴 訟 の 請 求 権 行 使 を 怠 ることの 違 法 確 認 ) 前 述 のように1 次 訴 訟 は 最 決 平 成 21 年 12 月 10 日 によって 市 長 は 市 長 個 人 に 対 し2.5 億 円 余 の 支 払 いを 請 求 ( 損 害 賠 償 請 求 )せよ などとする 大 阪 高 判 平 - 83 -

成 21 年 1 月 20 日 が 確 定 した しかし 上 告 の 後 で 最 高 裁 判 決 言 渡 しの 前 である 平 成 21 年 2 月 26 日 神 戸 市 議 会 は 附 則 5 項 を 含 む 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 )を 可 決 し 市 長 はこれを 公 布 していた このため 市 長 は 市 長 個 人 に 対 する 損 害 賠 償 請 求 及 び 外 郭 団 体 に 対 する 不 当 利 得 返 還 請 求 をしなかった( 神 戸 市 も 損 害 賠 償 等 の 請 求 を 目 的 とする 訴 訟 を 提 起 しなかった) 本 件 は 住 民 側 が 支 払 いの 請 求 をすることを 怠 ることは 違 法 であることを 確 認 する と 違 法 確 認 を 求 めたものである( 地 自 法 242 条 の2 1 項 4 号 ) ア 神 戸 地 判 平 成 22 年 10 月 28 日 / 平 成 22 年 ( 行 ウ) 第 17 号 ( 原 告 HP) 本 判 決 は 附 則 5 項 を 含 む 請 求 権 放 棄 条 例 ( 派 遣 条 例 改 正 )の 公 布 及 び 施 行 に よって 条 例 の 効 力 が 発 生 し 権 利 放 棄 の 効 果 も 当 然 に 発 生 するとともに 議 決 権 の 濫 用 にもあたらないとして 請 求 を 棄 却 した このため 補 助 金 支 出 の 違 法 性 市 長 個 人 の 過 失 の 有 無 などについては 判 断 されていない イ 大 阪 高 判 平 成 23 年 3 月 15 日 / 平 成 22 年 ( 行 コ) 第 175 号 ( 原 告 HP) 本 判 決 も 一 審 判 決 と 同 様 の 内 容 で 控 訴 を 棄 却 した ウ 最 判 平 成 24 年 4 月 20 日 / 平 成 23 年 ( 行 ヒ) 第 212 号 ( 原 告 HP) 本 判 決 は 附 則 5 項 の 効 力 について 原 判 決 が 諸 般 の 事 情 を 総 合 考 慮 する 判 断 枠 組 み によって 認 定 判 断 せず 諸 般 の 事 情 のうち 一 部 の 事 情 について 認 定 判 断 するのみで 本 件 補 助 金 の 支 出 に 係 る 違 法 事 由 の 有 無 及 び 性 格 や 過 失 等 の 帰 責 性 の 有 無 及 び 程 度 を 始 め 当 該 支 出 の 性 質 内 容 原 因 経 緯 及 び 影 響 などの 考 慮 されるべき 事 情 について 何 ら 検 討 をしていない として 原 判 決 を 破 棄 し 原 審 に 差 し 戻 した 2. 大 東 市 事 件 ( 非 常 勤 職 員 への 退 職 慰 労 金 違 法 支 出 損 害 賠 償 等 請 求 事 件 ) 事 案 の 概 要 は 次 のとおりである なお 大 東 市 事 件 及 びさくら 市 事 件 の 判 決 と 放 棄 議 決 との 前 後 関 係 などは 図 2 大 東 市 事 件 及 びさくら 市 事 件 の 経 緯 を 参 照 された い 地 自 法 は 常 勤 職 員 には 条 例 で 各 種 手 当 を 支 給 することができるとしながら(204 条 2 項 ) 普 通 地 方 公 共 団 体 は その 委 員 会 の 委 員 その 他 普 通 地 方 公 共 団 体 の 非 常 勤 の職 員 ( 短 時 間 勤 務 職 員 を 除 く )に 対 し 報 酬 を 支 給 しなければならない (203 条 の2)としており その 反 対 解 釈 として 非 常 勤 職 員 には 手 当 てが 支 給 できな いとされている したがって 普 通 地 方 公 共 団 体 は いかなる 給 与 その 他 の 給 付 も 法 - 84 -

図 2 大 東 市 事 件 及 びさくら 市 事 件 の 経 緯 大 東 市 事 件 非 常 勤 職 員 への 退 職 慰 労 金 支 出 が 違 法 として 市 長 への 損 害 賠 償 請 求 及 び 差 し 止 めを 求 めるもの さくら 市 事 件 浄 水 場 用 地 の 取 得 費 が 適 正 価 格 よりも 著 しく 高 額 であるとし て その 売 買 契 約 を 違 法 として 当 時 の 市 長 に 損 害 賠 償 請 求 等 を 求 めるもの 大 阪 地 判 平 成 20 年 8 月 7 日 平 成 19 年 ( 行 ウ)232 号 支 払 請 求 命 令 支 払 差 止 命 令 宇 都 宮 地 判 平 成 20 年 12 月 24 日 平 成 17 年 ( 行 ウ)15 号 支 払 請 求 命 令 (1 億 円 余 ) 平 成 20 年 12 月 22 日 市 議 会 が 損 害 賠 償 請 求 権 放 棄 議 決 平 成 21 年 9 月 1 日 市 議 会 が 損 害 賠 償 請 求 権 放 棄 議 決 平 成 21 年 10 月 15 日 市 長 がAに 放 棄 通 知 大 阪 高 判 平 成 21 年 3 月 26 日 平 成 20 年 ( 行 コ)136 号 原 判 決 変 更 支 払 差 止 部 分 を 却 下 その 余 は 請 求 棄 却 ( 請 求 権 放 棄 議 決 有 効 ) 東 京 高 判 平 成 21 年 12 月 24 日 平 成 21 年 ( 行 コ)27 号 控 訴 棄 却 ( 放 棄 議 決 無 効 ) 最 判 平 成 24 年 4 月 20 日 平 成 21 年 ( 行 ヒ)235 号 原 判 決 破 棄 差 戻 最 判 平 成 24 年 4 月 23 日 平 成 22 年 ( 行 ヒ)136 号 原 判 決 破 棄 差 戻 律 又 はこれに 基 づく 条 例 に 基 づかずには これをその 議 会 の 議 員 第 203 条 の2 第 1 項 の 職 員 及 び 前 条 第 1 項 の 職 員 に 支 給 することができない (204 条 の2)とされてい るが 非 常 勤 職 員 に 手 当 てを 支 給 できる 旨 の 条 例 を 制 定 すること 自 体 ができない 大 東 市 は 大 東 市 非 常 勤 職 員 の 報 酬 等 に 関 する 要 綱 によって 非 常 勤 職 員 の 報 酬 退 職 慰 労 金 及 び 費 用 弁 償 等 について 定 め これに 基 づいて 非 常 勤 職 員 が 退 職 する 際 に 退 職 慰 労 金 を 支 給 していた そこで 原 告 住 民 が 退 職 慰 労 金 の 支 出 は 地 自 法 204 条 の2 に 違 反 するとして 総 額 238 万 円 余 について 市 長 に 対 し 市 長 個 人 に 損 害 賠 償 請 求 を 命 じ るよう そして 担 当 職 員 らに 対 し 賠 償 命 令 ( 地 自 法 243 条 の2)をするよう 求 めるとと もに 将 来 にわたり 退 職 慰 労 金 の 支 給 を 行 うことの 差 止 めを 求 めた 大 東 市 は 一 審 判 決 前 に 退 職 慰 労 金 制 度 を 廃 止 したが 一 審 判 決 はほぼ 原 告 の 請 求 を 認 めた そこで 市 長 が 控 訴 したが 控 訴 審 の 口 頭 弁 論 終 結 前 の 平 成 20 年 12 月 22 日 大 東 市 議 会 は 議 員 提 案 によって 市 長 個 人 に 対 する 損 害 賠 償 請 求 権 及 び 担 当 職 員 に 対 する 賠 償 命 令 に 係 る 権 利 を 放 棄 する 議 決 をなした 本 件 事 件 の 判 決 の 経 緯 は 次 のとおりであ る - 85 -

(1) 大 阪 地 判 平 成 20 年 8 月 7 日 / 平 成 19 年 ( 行 ウ) 第 232 号 ( 裁 判 所 ウェブサイト 掲 載 判 タ1300-172) 本 判 決 は 非 常 勤 職 員 への 退 職 慰 労 金 支 給 が 条 例 ではなく 要 綱 に 基 づいており 地 自 法 204 条 の2 等 に 違 反 するとして 原 告 住 民 の 請 求 をほぼ 認 めた (2) 大 阪 高 判 平 成 21 年 3 月 26 日 / 平 成 20 年 ( 行 コ) 第 136 号 ( 原 告 HP) (22) 前 述 のとおり 大 東 市 議 会 は 控 訴 審 の 口 頭 弁 論 終 結 前 の 平 成 20 年 12 月 22 日 議 員 提 案 の 原 判 決 が 認 容 した 大 東 市 で 勤 務 した 非 常 勤 職 員 に 対 し 支 給 した 退 職 慰 労 金 に 係 る 下 記 の 債 務 者 らに 対 する 損 害 賠 償 あるいは 賠 償 命 令 の 請 求 に 係 る 権 利 につ いて 地 方 自 治 法 96 条 1 項 10 号 の 規 定 に 基 づき 権 利 を 放 棄 する 議 案 を 可 決 した ( 放 棄 議 決 ) 本 判 決 は 将 来 請 求 である 差 止 請 求 は 一 審 判 決 前 に 退 職 慰 労 金 制 度 が 廃 止 された ので あらかじめその 請 求 をする 必 要 がある ( 民 訴 法 135 条 )との 要 件 を 欠 くと し 更 に 損 害 賠 償 請 求 権 は 放 棄 議 決 によって 消 滅 したとして 原 判 決 を 次 のとおり 変 更 した なお 本 判 決 は 権 利 放 棄 の 議 決 が 長 の 執 行 行 為 を 経 なければ 効 力 を 生 じないと 解 するのは 相 当 ではないとした(ちなみに 一 審 判 決 及 び 本 判 決 は 長 の 執 行 行 為 の 有 無 について 判 示 していない) ア 被 控 訴 人 の 支 出 の 差 し 止 めを 求 める 訴 えは 却 下 する イ 被 控 訴 人 のその 余 の 各 請 求 はいずれも 棄 却 する (3) 最 判 平 成 24 年 4 月 20 日 / 平 成 21 年 ( 行 ヒ) 第 235 号 ( 裁 判 所 時 報 1554-4 裁 判 所 ウェブサイト 掲 載 ) (23) 最 高 裁 は 住 民 側 の 上 告 受 理 申 立 を 受 理 した 本 判 決 は 権 利 放 棄 の 議 決 が 効 力 を 生 じるには 長 による 執 行 行 為 としての 放 棄 の 意 思 表 示 を 要 するのに 原 判 決 は この 有 無 について 何 ら 審 理 していない 権 利 放 棄 の 議 決 の 効 力 については 諸 般 の 事 情 を 総 合 考 慮 する 判 断 枠 組 み によって 認 定 判 断 されるべきなのに 原 判 決 は 本 件 議 決 の 存 在 しか 認 定 判 断 しておらずその 余 の 事 情 について 検 討 していないとして 住 民 側 の 請 求 を 棄 却 した 部 分 を 破 棄 し その 部 分 を 大 阪 高 裁 に 差 し 戻 した その 余 の 上 告 ( 支 出 差 し 止 めを 却 下 した 部 分 )については 上 告 受 理 申 立 理 由 書 の 提 出 がな (22) 市 民 オンブズ 大 東 HPの 訴 訟 活 動 28 件 の 非 常 勤 職 員 退 職 金 損 害 賠 償 ( 住 民 訴 訟 ) 請 求 控 訴 http://www.asahi-net.or.jp/-se5t-mtsr/simin/soshou/soshou20-136.html (23) 前 注 (7) 友 岡 史 仁 議 会 による 債 権 放 棄 の 議 決 に 係 る 効 力 要 件 と 判 断 基 準 - 86 -

いとして 却 下 した 3. さくら 市 事 件 ( 浄 水 場 用 地 高 額 取 得 費 違 法 支 出 損 害 賠 償 請 求 事 件 ) 事 案 の 概 要 は 次 のとおりである 栃 木 県 旧 氏 家 町 が 浄 水 場 用 地 としてBから2.5 億 円 余 で 土 地 (Bが 約 4,500 万 円 で 裁 判 所 の 競 売 により 取 得 した)を 購 入 した そこで さくら 市 ( 旧 氏 家 町 と 旧 喜 連 川 町 との 合 併 により 設 置 された)の 住 民 が 同 土 地 を 取 得 する 必 要 性 はなくその 代 金 額 も 適 正 価 格 より 著 しく 高 額 であるので 当 該 土 地 の 売 買 契 約 締 結 は 違 法 であるとして 市 長 を 相 手 に 上 記 売 買 契 約 の 締 結 当 時 の 町 長 A 個 人 に 対 し1.2 億 円 余 の 損 害 賠 償 請 求 をすること Bに 対 し 同 額 の 不 当 利 得 返 還 請 求 をすることを 求 めた (1) 宇 都 宮 地 判 平 成 20 年 12 月 24 日 / 平 成 17 年 ( 行 ウ) 第 15 号 ( 判 例 地 方 自 治 335 号 20 頁 ) 本 判 決 は Aが 本 件 土 地 を2.5 億 円 で 取 得 すると 決 定 して 本 件 売 買 契 約 をなした ことは 地 自 法 2 条 14 項 及 び 地 方 財 政 法 4 条 1 項 の 観 点 から 違 法 であり Aに 過 失 が あったとした そして 旧 氏 家 町 はAに 対 しその 裁 量 逸 脱 濫 用 の 不 法 行 為 に 基 づ く1.4 億 円 余 の 損 害 賠 償 請 求 権 を 有 するところ さくら 市 は 合 併 によってその 損 害 賠 償 請 求 権 を 取 得 したが 旧 氏 家 町 とBとの 売 買 契 約 が 私 法 上 無 効 とはいえないと して 次 のとおり 判 決 した ア 市 長 は Aに 対 し1.2 億 円 余 を 支 払 うよう 請 求 ( 損 害 賠 償 請 求 )せよ イ その 余 の 請 求 (Bに 対 する 不 当 利 得 返 還 請 求 )を 棄 却 する (2) 東 京 高 判 平 成 21 年 12 月 24 日 / 平 成 21 年 ( 行 コ) 第 27 号 ( 判 例 地 方 自 治 335 号 10 頁 ) (24) 市 長 が 控 訴 し 東 京 高 裁 は 審 理 を 遂 げ 平 成 21 年 1 月 14 日 結 審 し 判 決 言 渡 日 を 同 年 9 月 29 日 と 指 定 した ところが さくら 市 議 会 は 判 決 言 渡 期 日 の 直 前 の 平 成 21 年 9 月 1 日 議 員 提 案 によって 平 成 16 年 度 氏 家 町 水 道 第 2 次 拡 張 事 業 浄 水 場 用 地 取 得 に 係 わるさくら 市 前 市 長 に 対 するさくら 市 の 損 害 賠 償 請 求 権 に 関 するすべて (24) 前 注 (15) 羽 根 一 成 争 訟 法 務 最 前 線! 比 山 節 男 浄 水 場 用 地 高 額 取 得 損 害 賠 償 請 求 控 訴 事 件 (さくら 市 )( 平 成 21.12.24 東 京 高 判 ) < 判 例 解 説 > 判 例 地 方 自 治 339 25-28 頁 (2011 年 ) 伴 義 聖 外 浄 水 場 用 地 購 入 めぐる 住 民 訴 訟 議 会 の 債 権 放 棄 は 有 効 or 無 効? 判 例 地 方 自 治 334 4-8 頁 (2010 年 ) - 87 -

の 権 利 を 放 棄 する 議 決 をなし 市 長 は 同 年 10 月 15 日 Aに 対 し 損 害 賠 償 請 求 の 放 棄 についてと 題 する 書 面 でその 旨 通 知 した そこで 控 訴 人 は 弁 論 再 開 を 申 し 立 て 再 開 された 弁 論 期 日 で 上 記 放 棄 議 決 に よってAに 対 する 損 害 賠 償 請 求 権 は 消 滅 したと 主 張 した 本 判 決 は 一 審 同 様 さくら 市 のAに 対 する 損 害 賠 償 請 求 権 を 肯 定 し 議 会 の 放 棄 議 決 については 裁 量 権 の 範 囲 を 逸 脱 し 又 はこれを 濫 用 したものとして 違 法 無 効 とし 控 訴 を 棄 却 した (3) 最 判 ( 二 ) 平 成 24 年 4 月 23 日 / 平 成 22 年 ( 行 ヒ) 第 136 号 ( 裁 判 所 時 報 1554 号 9 頁 裁 判 所 ウェブサイト 掲 載 ) (25) 市 長 が 上 告 したところ 本 判 決 は 原 判 決 は 放 棄 議 決 の 効 力 について 諸 般 の 事 情 を 総 合 考 慮 する 判 断 枠 組 み で 考 慮 すべき 事 情 を 逐 一 検 討 し 原 判 決 はこれらの 事 情 を 十 分 に 認 定 考 慮 していないとして 原 判 決 を 破 棄 し 東 京 高 裁 に 差 し 戻 した 6つの 最 高 裁 判 決 のうちで 神 戸 市 2 次 訴 訟 最 高 裁 判 決 及 び 本 判 決 が 諸 般 の 事 情 を 総 合 考 慮 する 判 断 枠 組 み で 考 慮 すべき 事 情 を 具 体 的 に 検 討 しているが 本 判 決 がより 詳 細 である (26) また 本 判 決 は4 名 の 裁 判 官 が 担 当 している( 竹 崎 最 高 裁 長 官 は 通 例 により 審 理 を 担 当 しなかった)が 4 名 の 裁 判 官 全 員 がそれぞれ 補 足 意 見 を 述 べている しか も 千 葉 補 足 意 見 は 須 藤 補 足 意 見 を 強 烈 に 批 判 する ちなみに 6 件 の 最 高 裁 判 決 の 全 てに 同 一 内 容 の 千 葉 補 足 意 見 があり 本 判 決 の それに 須 藤 補 足 意 見 に 対 する 批 判 が 付 加 されている 第 2 最 高 裁 判 決 による 判 断 の 統 一 1. 各 事 件 における 争 点 神 戸 市 事 件 大 東 市 事 件 及 びさくら 市 事 件 における 争 点 は 前 述 のとおり 次 の2つで あるが 各 事 件 の 高 裁 段 階 では 判 断 が 分 かれていた そこで 最 高 裁 はこれを 統 一 し た( 概 要 については 表 高 裁 最 高 裁 における 判 断 一 覧 参 照 ) (25) 前 注 (7) 吉 村 浩 一 郎 租 税 判 例 速 報 (26) なお 差 し 戻 し 後 の 神 戸 市 事 件 3 次 訴 訟 大 阪 高 判 平 成 24 年 10 月 12 日 及 び 同 5 次 訴 訟 大 阪 高 判 平 成 24 年 9 月 27 日 においても 諸 般 の 事 情 について 検 討 がなされている そこで 4 件 の 判 決 が どのような 視 点 から 諸 般 の 事 情 を 検 討 しているか 次 回 に 整 理 する - 88 -

表 高 裁 最 高 裁 における 判 断 一 覧 条 例 の 場 合 議 決 の 外 に 必 要 な 手 続 議 決 の 場 合 放 棄 の 許 否 最 高 裁 判 決 の 主 文 要 旨 大 阪 高 判 平 成 21 年 11 月 27 日 ( 神 戸 市 事 件 2 次 訴 訟 判 決 ) 執 行 機 関 による 放 棄 の 行 為 執 行 機 関 による 放 棄 の 行 為 議 決 権 の 濫 用 で 無 効 原 判 決 中 市 長 敗 訴 部 分 取 消 一 審 判 決 取 消 住 民 側 の 請 求 棄 却 大 阪 高 判 平 成 22 年 8 月 27 日 ( 神 戸 市 事 件 3 次 訴 訟 判 決 ) 不 要 ( 本 件 では 条 例 の 形 式 で 公 布 及 び 施 行 あり) 不 要 放 棄 可 原 判 決 中 一 審 判 決 の 請 求 棄 却 部 分 破 棄 差 し 戻 し 大 阪 高 判 平 成 23 年 9 月 16 日 ( 神 戸 市 事 件 4 次 訴 訟 判 決 ) 公 布 及 び 施 行 で 可 議 決 権 の 濫 用 で 無 効 上 告 棄 却 - 89 - 大 阪 高 判 平 成 23 年 3 月 15 日 ( 神 戸 市 事 件 5 次 訴 訟 判 決 ) 公 布 及 び 施 行 で 可 放 棄 可 原 判 決 破 棄 差 戻 大 阪 高 判 平 成 21 年 3 月 26 日 ( 大 東 市 事 件 判 決 ) 不 要 放 棄 可 原 判 決 破 棄 差 戻 東 京 高 判 平 成 21 年 12 月 24 日 (さくら 市 事 件 ) 最 判 ( 二 ) 平 成 24 年 4 月 20 日 ( 神 戸 市 事 件 2~5 次 訴 訟 大 東 市 事 件 ) 最 判 ( 二 ) 平 成 24 年 4 月 23 日 (さくら 市 事 件 ) 公 布 及 び 施 行 で 可 ( 執 行 機 関 による 放 棄 の 行 為 あり) 長 による 執 行 行 為 として の 放 棄 の 意 思 表 示 が 必 要 三 権 分 立 の 趣 旨 に 反 し 裁 量 権 の 濫 用 として 違 法 無 効 諸 般 の 事 情 の 総 合 考 慮 による 判 断 枠 組 み で 認 定 判 断 原 判 決 破 棄 差 戻 - 自 治 総 研 通 巻 413 号 2013 年 3 月 号 -

(1) 住 民 訴 訟 に 係 る 損 害 賠 償 請 求 権 を 議 会 が 放 棄 した 場 合 放 棄 議 決 の 外 に 執 行 機 関 の 意 思 表 示 が 必 要 か 放 棄 議 決 ではなく 条 例 形 式 で 放 棄 する 場 合 はどうか( 放 棄 議 決 の 手 続 的 要 件 ) (2) 議 会 の 放 棄 議 決 は 有 効 か どのような 場 合 に 制 限 されるか( 放 棄 議 決 の 効 力 の 実 体 的 判 断 ) 2. 放 棄 議 決 の 手 続 要 件 放 棄 議 決 が 効 力 を 生 じるには 議 会 の 議 決 の 外 に 長 の 執 行 行 為 としての 放 棄 の 意 思 表 示 ( 条 例 形 式 による 場 合 は その 公 布 と 施 行 )が 必 要 であるとした 判 旨 賛 成 3. 放 棄 議 決 の 実 体 要 件 最 高 裁 が はじめて 議 会 の 放 棄 議 決 の 効 力 判 断 における 枠 組 み= 諸 般 の 事 情 の 総 合 考 慮 による 判 断 枠 組 み を 示 し 原 判 決 はそれらの 一 部 しか 認 定 判 断 していないなど として 全 ての 考 慮 要 素 について 判 断 させるため 原 審 に 差 し 戻 した( 神 戸 市 3 5 次 訴 訟 大 東 市 事 件 及 びさくら 市 事 件 但 し 神 戸 市 2 次 訴 訟 は 自 判 同 4 次 訴 訟 判 決 は 上 告 棄 却 である) 判 旨 やや 疑 問 第 3 放 棄 議 決 の 手 続 要 件 1. 神 戸 市 事 件 と 大 東 市 さくら 市 事 件 地 方 公 共 団 体 の 長 個 人 に 対 する 損 害 賠 償 請 求 権 等 の 放 棄 は 神 戸 市 においては 条 例 改 正 ( 附 則 5 項 の 追 加 )という 形 式 ( 地 自 法 96 条 1 項 1 号 ) 大 東 市 及 びさくら 市 におい ては 放 棄 議 決 ( 同 条 1 項 10 号 )という 形 式 でなされている 2. 放 棄 議 決 による 債 権 放 棄 地 自 法 96 条 1 項 は 次 に 掲 げる 事 件 を 議 決 しなければならない として15の 事 項 を 制 限 列 挙 している これらの 意 思 決 定 については 議 会 の 権 限 とされるが これ 以 外 の 意 思 決 定 及 び 議 会 執 行 機 関 の 意 思 決 定 に 基 づく 執 行 については 執 行 機 関 の 権 限 ( 地 自 法 138 条 の2 149 条 )とされる これは 地 方 公 共 団 体 には 法 律 の 定 めるところに より その 議 事 機 関 として 議 会 を 設 置 する 2 地 方 公 共 団 体 の 長 その 議 会 の 議 員 及 び 法 律 の 定 めるその 他 の 吏 員 は その 地 方 公 共 団 体 の 住 民 が 直 接 これを 選 挙 する - 90 -

( 憲 法 93 条 )とされ 議 会 と 地 方 公 共 団 体 がともに 住 民 代 表 であることに 基 づき それ ぞれが 権 限 を 分 掌 するからである そして 議 会 と 長 は 相 互 に 抑 制 均 衡 の 上 地 方 行 政 にあたる 議 会 の 意 思 決 定 は その 法 的 性 質 あるいはその 権 能 から 1 団 体 意 思 の 決 定 2 機 関 ( 議 会 ) 意 思 の 決 定 (27) 3 執 行 機 関 の 執 行 の 前 提 としての 意 思 決 定 に 分 けられる (28) 地 自 法 96 条 1 項 10 号 は 法 律 若 しくはこれに 基 づく 政 令 又 は 条 例 に 特 別 の 定 めがあ る 場 合 を 除 くほか 権 利 を 放 棄 すること としている 例 えば 地 自 法 の 普 通 地 方 公 共 団 体 の 長 は 債 権 について 政 令 の 定 めるところに より その 徴 収 停 止 履 行 期 限 の 延 長 又 は 当 該 債 権 に 係 る 債 務 の 免 除 をすることができ る (240 条 3 項 ) 地 方 税 法 の 道 府 県 知 事 は 天 災 その 他 特 別 の 事 情 がある 場 合 において 法 人 の 道 府 県 民 税 の 減 免 を 必 要 とすると 認 める 者 その 他 特 別 の 事 情 がある 者 に 限 り 当 該 道 府 県 の 条 例 の 定 めるところにより 法 人 の 道 府 県 民 税 を 減 免 することがで きる (61 条 )に 基 づき 普 通 地 方 公 共 団 体 の 長 ( 都 道 府 県 知 事 )が 債 権 に 係 る 債 務 の 免 除 地 方 税 の 減 免 をする 際 は 議 会 の 議 決 を 要 せず 免 除 減 免 できる 一 方 財 産 を 取 得 し 管 理 し 及 び 処 分 すること は 普 通 地 方 公 共 団 体 の 長 の 権 限 とされて いる( 地 自 法 149 条 6 号 ) このようにして 債 権 放 棄 は 本 来 長 の 権 限 であり 10 号 は 前 述 の 3 執 行 機 関 の 執 行 の 前 提 としての 意 思 決 定 にあたる これは 議 会 が 執 行 機 関 の 執 行 に 事 前 に 関 与 ( 同 意 あるいは 承 認 )することによって 放 棄 の 適 法 性 を 担 保 しようとするものである 神 戸 市 2 次 訴 訟 最 高 裁 判 決 によれば 地 方 自 治 法 96 条 1 項 10 号 が 普 通 地 方 公 共 団 体 の 議 会 の 議 決 事 項 として 権 利 の 放 棄 を 規 定 し ている 趣 旨 は その 議 会 による 慎 重 な 審 議 を 経 ることにより 執 行 機 関 による 専 断 を 排 除 (27) 原 田 尚 彦 新 版 地 方 自 治 の 法 としくみ 86 頁 (2005 年 )は 地 自 法 96 条 4-13 号 について 執 行 機 関 の 専 断 を 排 除 するため 議 会 の 参 与 によって 個 別 案 件 ごとに 公 共 団 体 の 団 体 意 思 を 形 成 するしくみとされているのである とする (28) 昭 25.7.14 自 行 発 第 128 号 は 3について 普 通 地 方 公 共 団 体 の 長 がその 権 限 に 属 する 事 務 を 執 行 するに 当 り その 前 提 として 議 会 の 議 決 を 要 することとされているもの とする ( 財 ) 地 方 自 治 総 合 研 究 所 監 修 逐 条 研 究 地 方 自 治 法 Ⅱ 議 会 226 頁 (2005 年 ) 井 上 源 三 編 最 新 地 方 自 治 講 座 5 議 会 256 頁 (2003 年 ) - 91 -

することにあるものと 解 される ということになる (29) そして 通 常 の 場 合 においては 議 会 が 議 決 をしても その 議 決 は 外 部 に 対 し 地 方 公 共 団 体 の 行 為 としての 効 力 を 持 たず 議 決 に 基 いて 執 行 機 関 が 行 政 処 分 をした 場 合 に はじめて 効 力 を 生 ずるのであつて 従 つて 議 決 を 直 ちに 行 政 処 分 と 言 うことはで きない(のであるが 本 訴 で 当 否 を 争 われている 議 員 懲 罰 の 議 決 は 執 行 機 関 による 行 政 処 分 をまたず 直 接 に 効 力 を 生 じ この 点 において 通 常 の 議 決 とはその 性 質 を 異 にし 行 政 処 分 と 何 等 かわるところはない ) ( 最 判 昭 和 26 年 4 月 28 日 最 高 裁 判 所 民 事 判 例 集 5 巻 5 号 336 頁 )とされている したがって 議 会 が その 種 類 及 び 金 額 について 政 令 で 定 める 基 準 に 従 い 条 例 で 定 め る 契 約 を 締 結 すること (96 条 1 項 5 号 )を 議 決 しても 長 が 契 約 締 結 の 手 続 をとら なければならないことと 同 様 に 放 棄 議 決 があっても 長 による 放 棄 の 意 思 表 示 が 必 要 と なる( 執 行 機 関 の 行 為 は 必 要 ないとする 神 戸 市 事 件 2 次 訴 訟 大 阪 高 裁 判 決 及 び 大 東 市 事 件 大 阪 高 裁 判 決 は 否 定 された ) 3. 議 決 による 債 権 放 棄 手 続 と 双 方 代 理 最 高 裁 は 神 戸 市 事 件 2 次 訴 訟 において 次 のように 判 示 する 普 通 地 方 公 共 団 体 による 債 権 の 放 棄 は 条 例 による 場 合 を 除 いては 同 法 149 条 6 号 所 定 の 財 産 の 処 分 としてその 長 の 担 任 事 務 に 含 まれるとともに 債 権 者 の 一 方 的 な 行 為 のみによって 債 務 を 消 滅 させるという 点 において 債 務 の 免 除 の 法 的 性 質 を 有 するものと 解 されるから そ の 議 会 が 債 権 の 放 棄 の 議 決 をしただけでは 放 棄 の 効 力 は 生 ぜず その 効 力 が 生 ずるには その 長 による 執 行 行 為 としての 放 棄 の 意 思 表 示 を 要 するものというべきである 債 権 放 棄 は 条 例 による 場 合 を 除 き 執 行 機 関 たる 長 の 権 限 であり 議 会 の 議 決 は 執 行 機 関 の 執 行 の 前 提 としての 意 思 決 定 ( 執 行 機 関 による 専 断 を 排 除 するための 同 意 承 認 )であるから 執 行 機 関 の 行 為 が 必 要 とするのである すなわち 議 会 の 放 棄 議 決 の (29) さくら 市 事 件 最 高 裁 判 決 の 須 藤 補 足 意 見 は 法 96 条 1 項 10 号 は その 規 定 ぶりからして いわば 免 責 特 権 的 に 議 会 に 独 自 の 権 限 を 付 与 したというよりも 長 の 行 為 をチェックし その 適 正 を 図 る 機 能 を 重 視 してその 権 限 を 与 えた 趣 旨 のものと 解 され 得 るのである もちろん 議 会 が 住 民 代 表 であることに 照 らせば その 良 識 ある 合 理 的 な 判 断 は 最 大 限 に 尊 重 されるべきで 結 局 のところ この 権 利 の 放 棄 の 権 限 を 長 の 権 限 行 使 についての 同 意 権 的 にのみ 限 定 して 解 釈 するようなことは 相 当 ではないのではあるが という - 92 -

みでは 債 権 は 消 滅 しない (30) 大 東 市 事 件 最 高 裁 判 決 において 神 戸 市 事 件 2 次 訴 訟 の 判 示 部 分 に 続 いて 次 のなお 書 きが 追 加 される これは 神 戸 市 事 件 は 条 例 による 債 権 放 棄 の 事 案 であったのに 対 し 大 東 市 事 件 はまさに 放 棄 議 決 事 案 であるところ (31) 執 行 機 関 としての 市 長 が 地 方 公 共 団 体 を 代 表 して 同 一 人 である 市 長 個 人 に 対 し 意 思 表 示 をする 場 合 は 自 己 契 約 として 無 権 代 理 となるのではないかとの 問 題 が 生 じるからである (32) なお 普 通 地 方 公 共 団 体 がその 長 に 対 して 有 する 債 権 について これを 放 棄 する 旨 の 議 会 の 議 決 を 経 て その 長 が 当 該 普 通 地 方 公 共 団 体 を 代 表 してその 放 棄 の 意 思 表 示 を する 場 合 であっても 議 会 はその 長 による 放 棄 の 意 思 表 示 についても 承 認 しているとみ ることができる 以 上 議 会 の 意 思 に 沿 って 本 人 である 当 該 普 通 地 方 公 共 団 体 にその 法 律 効 果 が 帰 属 するものというべきである( 最 高 裁 平 成 12 年 ( 行 ヒ) 第 96 号 第 97 号 同 16 年 7 月 13 日 第 三 小 法 廷 判 決 民 集 58 巻 5 号 1368 頁 参 照 ) (33) (30) なお 神 戸 市 事 件 3~5 次 訴 訟 では 地 方 自 治 法 においては 普 通 地 方 公 共 団 体 がその 債 権 の 放 棄 をするに 当 たって その 議 会 の 議 決 及 び 長 の 執 行 行 為 ( 条 例 による 場 合 は その 公 布 )という 手 続 的 要 件 を 満 たしている 限 り その 適 否 の 実 体 的 判 断 については 住 民 による 直 接 の 選 挙 を 通 じて 選 出 された 議 員 により 構 成 される 普 通 地 方 公 共 団 体 の 議 決 機 関 である 議 会 の 裁 量 権 に 基 本 的 に 委 ねられているものというべきである とされているだけである これは 神 戸 市 事 件 2 次 訴 訟 のみ 条 例 による 債 権 放 棄 の 場 合 であっても 公 布 及 び 施 行 の 外 に 執 行 機 関 による 放 棄 の 行 為 が 必 要 であるとしていたからであろう (31) ちなみに 大 東 市 事 件 大 阪 高 裁 判 決 は 放 棄 議 決 事 案 でも 執 行 機 関 による 放 棄 の 意 思 表 示 は 不 要 としていた なおさくら 市 事 件 も 放 棄 議 決 事 案 であったが 長 による 放 棄 の 意 思 表 示 がな されていたので 争 点 となっていない (32) 大 東 市 事 件 の 原 告 住 民 から 自 己 契 約 だから 放 棄 が 有 効 ではないとの 主 張 がなされていたか 否 かは 明 らかではない なお 債 権 放 棄 は 普 通 地 方 公 共 団 体 と 長 個 人 との 利 益 相 反 行 為 であ り 相 手 方 のある 単 独 行 為 として 自 己 契 約 となろう なお 前 注 (8) 阿 部 泰 隆 地 方 議 会 によ る 賠 償 請 求 権 の 放 棄 の 効 力 6 頁 参 照 (33) 市 の 事 業 である 世 界 デザイン 博 覧 会 ( 名 古 屋 デザイン 博 )の 開 催 運 営 を 行 うことを 目 的 とし て 設 立 された 財 団 法 人 ( 会 長 は 市 長 )から 市 が 収 支 の 赤 字 を 回 避 する 目 的 で 博 覧 会 の 施 設 及 び 物 品 を 買 い 受 ける 旨 の 契 約 を 締 結 したことが 違 法 であるとして 市 長 個 人 らに 損 害 賠 償 を 請 求 した 住 民 訴 訟 (4 号 請 求 )において 最 高 裁 は 普 通 地 方 公 共 団 体 の 長 が 当 該 地 方 公 共 団 体 を 代 表 して 行 う 契 約 の 締 結 には 民 法 108 条 が 類 推 適 用 されると 解 するのが 相 当 である そして 普 通 地 方 公 共 団 体 の 長 が 当 該 普 通 地 方 公 共 団 体 を 代 表 するとともに 相 手 方 を 代 理 ないし 代 表 し て 契 約 を 締 結 した 場 合 であっても 同 法 116 条 が 類 推 適 用 され 議 会 が 長 による 双 方 代 理 を 追 認 したときには 同 条 の 類 推 適 用 により 議 会 の 意 思 に 沿 って 本 人 である 普 通 地 方 公 共 団 体 に 法 律 効 果 が 帰 属 するものと 解 するのが 相 当 である とした - 93 -

4. 条 例 による 債 権 放 棄 手 続 ところで 放 棄 議 決 の 場 合 には 執 行 機 関 の 執 行 行 為 が 必 要 との 理 論 は 放 棄 が 条 例 の 形 式 でなされた 場 合 も 同 様 であろうか 神 戸 市 事 件 2 次 訴 訟 大 阪 高 裁 判 決 は 条 例 形 式 での 放 棄 も 執 行 機 関 による 放 棄 の 行 為 が 必 要 とした しかし 同 3~5 次 訴 訟 大 阪 高 裁 判 決 では 本 件 改 正 条 例 附 則 5 項 は 神 戸 市 の 行 う 私 法 上 の 請 求 権 放 棄 の 意 思 表 示 ( 民 法 519 条 にいう 免 除 )を 条 例 の 形 式 で 行 うものであり 法 規 の 性 質 を 有 しないと 解 されるが 私 法 上 の 請 求 権 放 棄 は 相 手 方 に 対 する 意 思 表 示 という 単 独 行 為 によって そ の 法 律 効 果 が 発 生 するものであるところ 条 例 も 一 定 の 範 囲 で 一 方 的 に 権 利 義 務 を 設 定 制 約 する 内 容 を 含 むことができ 公 布 及 び 施 行 という 手 段 によってその 効 果 が 発 生 する ものであるから 条 例 において 権 利 放 棄 を 行 うことは 条 例 や 権 利 放 棄 ( 債 務 免 除 )の 意 思 表 示 の 性 質 には 矛 盾 しないと 考 えられる ( 神 戸 市 3 次 訴 訟 大 阪 高 裁 判 決 ) 債 権 の 放 棄 は その 意 思 を 対 外 的 に 示 すのみであり それ 以 上 の 具 体 的 積 極 的 な 行 為 ( 事 務 )を 要 するものではないのであるから 本 来 的 な 執 行 の 概 念 を 入 れる 余 地 はなく 本 件 改 正 条 例 附 則 5 項 による 本 件 請 求 権 の 放 棄 も 議 会 の 議 決 と 条 例 の 公 布 によって 対 外 的 にその 意 思 が 示 されて 効 力 が 生 じたものと 解 することに 支 障 はない( 民 事 執 行 法 174 条 1 項 参 照 ) ( 神 戸 市 4 次 訴 訟 大 阪 高 裁 判 決 ) ( 神 戸 市 3 次 訴 訟 大 阪 高 裁 判 決 と 同 様 な 原 審 判 断 を 引 用 したうえで) 地 自 法 138 条 の2は 執 行 機 関 が 条 例 等 に 基 づく 事 務 等 を 管 理 執 行 する 義 務 を 負 う 旨 定 めるが 議 会 が 条 例 等 により 執 行 機 関 の 執 行 行 為 を 介 することなく 直 ちに 特 定 の 法 律 効 果 を 生 じさせることを 妨 げる 趣 旨 と 解 することは できない ( 神 戸 市 5 次 訴 訟 大 阪 高 裁 判 決 )とされ 条 例 の 公 布 及 び 施 行 によって 効 力 を 生 じるとされていた 最 高 裁 判 決 は この 点 について 他 方 本 件 改 正 条 例 のように 条 例 による 債 権 の 放 棄 の 場 合 には 条 例 という 法 規 範 それ 自 体 によって 債 権 の 処 分 が 決 定 され その 消 滅 という 効 果 が 生 ずるものであるから その 長 による 公 布 を 経 た 当 該 条 例 の 施 行 により 放 棄 の 効 力 が 生 ずるものというべきであり その 長 による 別 途 の 意 思 表 示 を 要 しないもの と 解 される とした 結 論 的 には 神 戸 市 事 件 3~5 次 大 阪 高 裁 判 決 と 同 様 である し かし 最 高 裁 がいう 理 由 は 神 戸 市 事 件 3~5 次 大 阪 高 裁 判 決 がいういずれでもない 最 高 裁 は 議 会 における 意 思 決 定 手 続 の 違 い( 条 例 か 放 棄 議 決 か)によってその 後 に 必 要 な 手 続 を 分 けた 放 棄 議 決 は 第 3 2.の 3 執 行 機 関 の 執 行 の 前 提 としての 意 思 決 定 ( 普 通 地 方 公 共 団 体 の 長 がその 権 限 に 属 する 事 務 を 執 行 するに 当 り その 前 提 として 議 会 の 議 決 を 要 す - 94 -

ることとされているもの) (91 頁 )であるから その 効 力 が 生 じるためには 放 棄 議 決 後 に 長 による 執 行 行 為 としての 放 棄 の 意 思 表 示 を 要 する( 神 戸 市 事 件 2 次 訴 訟 大 阪 高 判 の 立 場 ) しかし 条 例 は 1 団 体 意 思 の 決 定 (91 頁 )であり 議 会 の 議 決 が 直 ちに 普 通 地 方 公 共 団 体 の 意 思 として 成 立 するもの (34) であるところ その 意 思 決 定 は 地 方 公 共 団 体 の 債 権 の 放 棄 そのものにあり 条 例 の 公 布 とその 施 行 による 効 力 が 生 じるとした( 神 戸 市 事 件 3~5 次 大 阪 高 判 の 立 場 但 しその 理 由 は 異 なる) ところで 神 戸 市 事 件 の 改 正 条 例 附 則 5 項 は 本 市 の 不 当 利 得 返 還 請 求 権 及 び 損 害 賠 償 請 求 権 は 放 棄 する であり 大 東 市 の 放 棄 議 案 は 損 害 賠 償 あるいは 賠 償 命 令 の 請 求 に 係 る 権 利 について 地 方 自 治 法 96 条 1 項 10 号 の 規 定 に 基 づき 権 利 を 放 棄 する である 前 者 は 第 95 号 議 案 公 益 的 法 人 等 への 職 員 の 派 遣 等 に 関 する 条 例 の 一 部 を 改 正 する 条 例 の 件 として 後 者 は 議 会 議 案 第 10 号 権 利 の 放 棄 について と してそれぞれ 議 題 とされた そして 神 戸 市 議 会 における 審 議 内 容 と 大 東 市 におけるそ れでは かなりの 差 があるが それぞれ 提 案 理 由 の 説 明 があり 討 論 があり それぞれ 可 決 された 条 例 案 として 議 題 (96 条 1 項 )となったか 権 利 放 棄 議 案 として 議 題 となったか(96 条 2 項 )は 別 として 議 案 内 容 は 同 一 である 最 高 裁 は 議 案 の 形 式 によってことを 決 し たのである (おがわ ただし 弁 護 士 自 治 労 法 律 相 談 所 ) キーワード: 住 民 訴 訟 / 放 棄 議 決 / 神 戸 市 事 件 / 大 東 市 事 件 /さくら 市 事 件 (34) 前 注 (28) 昭 25.7.14 自 行 発 第 128 号 - 95 -