図表 1-1 日本の出生数と合計特殊出生率の推移育( 人 ) ( 人 ) 300 万第一次ベビーブーム出生数 2,696,638 (1949 年 ) 第二次ベビーブーム万出生数 2,091,983 ひのえうま (1973 年 ) 出生数 1,360,

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せいすえがら
5 years ago
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1 第 1 章待機児童問題と小規模保育 1-1. 待機児童問題保育所へのニーズの高まりまず小規模保育がその一端を担っている日本の保育制度の歴史を簡単に振り返ってみましょう日本の保育所は第二次大戦後 1947 年に制定された児童福祉法に基づいて国の児童福祉施設として認可されるようになりました ( 国の認可を受けている保育施設は正式には保育所と呼ばれます ) 保護者が働いていたり病気であったりして子どもの世話が充分にできない場合にその子どもの保育をする施設です ( ちなみに幼稚園は学校教育法を根拠にした教育施設と位置付けられています ) サービス業の拡大を始めとする産業構造の変化や 1986 年の男女雇用機会均等法の施行を経て働く女性の数は増えそれに伴って保育所へのニーズも増えていきましたこれと同時に日本では少子化も進んでいきます一人の女性が一生の間に産む子どもの平均数 ( 合計特殊出生率 ) は 1989 年にそれまでで最低の 1.57 を記録してニュースになったのを皮切りに 2005 年の 1.26 で最低記録を更新しその後わずかに持ち直したものの少子化傾向は続いています ( 図表 1-1 参照 ) 少子化が続くとこれから働ける人の数がどんどん少なくなり経済の活力や社会福祉制度を維持していくのが難しくなる可能性があります日本政府はこの問題に対処するためいろいろな対策をとってきましたがその中で代表的なものが 1 子どもを産みたい人が産みやすい環境を整える子育て支援 2 育児世代の女性の労働力としての活用でした 1 1 社会保障審議会少子化対策特別部会第一次報告一次世代育成支援のための新たな制度体系の設計に向けて (2009 年 2 月 24 日 ) 小規模保育白書 7

2 図表 1-1 日本の出生数と合計特殊出生率の推移育( 人 ) ( 人 ) 300 万第一次ベビーブーム出生数 2,696,638 (1949 年 ) 第二次ベビーブーム万出生数 2,091,983 ひのえうま (1973 年 ) 出生数 1,360, 万 (1966 年 ) 1.57 ショック合計特殊出生率 1.57 (1989 年 ) 万 100 万合計特殊出生率 1.26 (2005 年 ) 万 ( 昭 15) ( 昭 20) ( 昭 25) ( 昭 30) ( 昭 35) ( 昭 40) ( 昭 45) ( 昭 50) ( 昭 55) ( 昭 60) ( 平 2) ( 平 7) ( 平 12) ( 平 17) ( 平 22) 出生数合計特殊出生率待機児童の増加第二次世界大戦終戦出典 : 厚生労働省人口動態統計作成 : 全国小規模保育協議会女性が出産後も働き続けられる環境を整えるため 1992 年には育児休業法により育児休業制度が企業に義務化されましたしかし育児休業期間が終わって仕事に戻ろうとしても働いている間に子どもを世話してくれる人がいなければ働くことはできません 1980 年代までは保育所は 3 歳児以後の入所が中心となっており 1990 年代に入っても産前産後休暇後や育児休業期間後の子どもを預かれる 0 歳児保育や 1 歳児保育を行っている保育施設は多くありませんでしたこのギャップを埋めるため 1994 年に発表された子育てと仕事の両立を支援するための政府の五カ年計画通称エンゼルプランのなかに保育制度の改革が組み込まれました保育所の保育料の適正化や入所手続きの簡便化などを謳ったこの改革で認可保育所の保育料が国庫から補助されたり保育所の入園が自治体で一括化されたりする制度の基盤が整え男女雇用機会均等法バブル崩壊児休業法施行られました認可保育所に入る必要または資格があるのに定員が足りず入園できない子どもいわゆる待機児童が社会問題として意識され始めたのはこの頃からです 1995 年に初めて国によって集計発表された待機児童の数は 28,481 人でしたエンゼルプランのあと 2000 年には新エンゼルプラン 2005 年には子ども子育て応援プランと国の子育て支援五カ年計画は切れ目なく策定されてきましたどの計画にも待機児童の解消は目標のひとつとして盛り込まれまた計画期間中にも様々な方針や基本法が作られました 2000 年には認可保育所の運営主体に民間事業者の参入が認められましたまた 2001 年には待機児童ゼロ作戦が発表され民間活力の導入により 2002 年から 2004 年の 3 年間に毎年 5 万人ずつ保育所の定員を増やすという目標が掲げられました 2008 年 2 月には新待機児童ゼロ作戦が発表同年 7 月には家庭的保育 ( 保育ママ ) を法制度のなかに位置づけるなどの児童福祉法改正が行われるなど立て続けにさまざまな施策や方針が示されてきましたこのような国や自治体の施策は一定の成果をあげ保育所の定員は 2000 年以降増え続けています 2013 年から 2014 年にかけても認可保育所の定員は 4 万 7 千人分増え 2014 年 4 月時点で 233 万 6 千人でした 2 しかし待機児童数には大きな減少は見られませんでした過去 10 年間の 4 月時点での全国の待機児童数は 1.8 万人から 2.6 万人の間を推移しており 2014 年 4 月 1 日時点での待機児童数は 21,371 人 6 年連続で 2 万人を超えました ( 図表 1-2 参照 ) 保育所は一般に 4 月に一斉に新入園児を受け入れ年度途中の入園は空きが出ない限り難しいため待機児童の数は年度の後半に向けて増える傾向があります例えば 2013 年 10 月時点では全国の待機児 2 厚生労働省保育所関連状況とりまとめ 2014 年 8 小規模保育白書小規模保育白書 9

3 図表 1-2 待機児童数の推移 ( 各年度 4 月時点 ) ( 万人 ) ( 人 ) , 待機児童数 ( 旧定義 ) 待機児童数保育所定員 ,000 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 出典 : 厚生労働省保育所関連状況とりまとめ保育所の状況等について保育サービス需給待機の状況作成 : 全国小規模保育協議会童の数は 4 万 4118 人と同年 4 月時点と比較して約 2 倍となりました保 0 低年齢児都市部に多い待機児童図表 1-3にあるように待機児童の8 割以上は0~2 歳の低年齢の子どもですそのうち特に1 2 歳の子どもが多く全体の7 割近くを占めていますこの状況の裏返しとして保育所を利用している子どもたちの6 割以上は3 歳以上で低年齢児は 4 割程度ですまた待機児童は都市部に多いことも特徴で都道府県別では東京が 8,672 人と圧倒的に多くその他首都圏 ( 埼玉千葉東京神奈川 ) 近畿圏( 京都大阪兵庫 ) の7 都府県 ( 政令指定都市中核市含む ) およびその他の政令指定都市中核市の合計が全待機児童の 80%(2014 年 ) を占めています 0~2 歳の低年齢の子どもの保育には発達面からも安全面からも 3 歳以上の子どもより注意深いケアが必要です施設や職員の配置なども3 歳以上のクラスよりも手厚くすることが求められますこのため就学年齢までのすべての年齢の子どもを預かる大きな保育施設を作った場合でも低年齢児の定員数は 3 歳以上の子どもの定員数に比べてあまり増えないのです都市部では人口も雇用機会も多く働いているまたは働きたいと考えている人がそれに伴って多いため子どもを預けたいという保護者の数が多くなるのは自然なことですしかし一方で都市部では地価や家賃が高く保育施設育所の定員数は増え続け子ども全体の数は減り続けているのになぜ待機児図表年 4 月時点での認可保育所利用児童と待機児童童は減らないのでしょうか理由のひとつには労働環境や雇用制度ライフスタイルの変化により子どもが生まれても夫婦で働かざるを得ないまたは夫婦で働くことを選択する保護者が増えてきている状況があります子どもを持つ保護者のうち子どもを預けて働きたい人の割合が増えているため子どもの全体数は減っていても待機児童保育所利用児童 ( 人 ) 低年齢 (0~2 歳 ) 18, ,957 0 歳 3, , 歳 14, ,693 3 歳以上 3,309 1,407,856 62% 68% 全年齢計 21,371 2,266,813 5% 16% 16% 0 歳 1 2 歳 3 歳以上 33% 保育所を必要とする子どもの数は増え続けているのです待機児童そしてもうひとつの理由としては待機児童にみられる年齢的地域的な利用児童偏りがありますその状況を詳しく見ていきましょう出典 : 厚生労働省保育所関連状況とりまとめ 2014 年作成 : 全国小規模保育協議会 10 小規模保育白書小規模保育白書 11

4 を作るための土地や建物を確保するのに多額の投資が必要であったりそもそもそのような物件がなかなか見つからなかったりということも多くあります保育所として国の認可を受け保育料補助を得るためには国の定めた条件を満たさなければなりませんこれまでは認可条件のなかに園の定員が原則 60 人 ( 過疎地など一定の条件を満たす場合は 20 人 ) 以上であることと一定の面積の園庭があることが定められていました 60 人以上の子どもがのびのびと過ごせる園舎と園庭がある保育施設を都市部で新たに作るのは簡単なことではありませんまた大きな保育施設を作っても低年齢児の定員数が大幅に増加するわけではないことは前述のとおりです 1-2. 待機児童問題対策としての小規模保育認可外保育所の増加待機児童解消を謳うこれまでの政策はこのような構造的な問題の解決になかなか至りませんでしたそのような環境のなかそれでも保育が必要な子どもの受け入れを担ってきたのが国の認可と補助金を受けないいわゆる認可外保育所です ( 図表 1-4 参照 ) 保育所への需要が高まるにつれ認可外保育所の数は増え続けていきました 2014 年 3 月当時認可外保育所は全国 7,939 園の届出があり 203,197 人の子どもが利用していました 2009 年には 7,284 園 176,421 人だったので 5 年間で 655 園 26,776 人施設数にして 9% 利用人数にしておよそ 15% 増加したことになります 3 同じ 5 年間で認可保育所も 22,925 園 ( 利用者 2,040,934 人 ) から 24,425 園 ( 利用者 2,266,813 人 ) と施設数で 7%(1,500 園 ) 利用人数 11%(225,879 人 ) の増加を示していますが保育所への需要は吸収し 3 厚生労働省認可外保育所現況まとめ図表 1-4 認可保育所と認可外保育所認可保育所国が定めた設置基準 ( 施設の広さ保育士等の職員数給食設備防災管理衛生管理等 ) をクリアして都道府県知事に認可された施設大幅な公的資金補助があるため保育料は比較的安価 ( 月額 2~5 万程度 ) 原則としてその市町村に在住在勤在学の人が利用可能認可外保育所園庭の広さなど様々な設置基準の関係で国の認可を受けていない保育施設自治体に申請をし保育士の人数保育面積設備等で一定の基準を満たす必要がある自治体独自の補助制度の下にある保育所その他の認可外保育所 ( ベビーホテル事業所内保育所などを含む ) 作成 : 全国小規模保育協議会きれず受け皿としての認可外保育所が認可保育所を上回るスピードで増設されていたことがわかります認可保育所の基準というハードル待機児童問題は都市部また 2 歳以下の低年齢児でもっとも顕著であることまた認可外保育所が待機児童の受け入れ先として機能してきたことはここまでに見てきたとおりです全国の認可外保育所について厚生労働省が 2009 年に行った調査によると認可外保育所の半分以上は在園児 20 人以下の規模だということがわかっています ( 図表 1-5 参照 ) また同じ調査で認可外保育所運営事業者が認可保育所として申請したくてもできない一番の理由として挙げたのが定員 60 人以上という認可の基準を満たせないということでした ( 回答者の 40%)( 図表 1-6 参照 ) 自治体が独自の基準で認証し補助している保育施設保育料の設定は各保育所が行うが上限がある ( 月額 7~8 万円程度が一般的 ) 例 : 東京都認証保育所仙台市せんだい保育室など保育料の設定は各保育施設が行う公的補助がない独立の施設では保育所と同様に利用した場合月額 10~15 万円程度の保育料になることがあるここからまとまった土地がない都市部では認可の定員基準を満たせるような大きな保育所の新設が難しく 20 人以下の小規模認可外保育所が待機児童 ( その大半は 0~2 歳 ) の受け入れ先となっている状況が見えてきます 12 小規模保育白書小規模保育白書 13

5 図表 1-5 在園児童数別認可外保育施設人 2% 人 4% 人 4% 人 5% 人 10% 100 人以上 3% 人 8% 人 10% 1-5 人 9% 人 13% 6-10 人 15% 人 16% 在所児童なし 1% 出典 : 厚生労働省地域児童福祉施設等調査報告 2009 年作成 : 全国小規模保育協議会図表 1-6 認可保育所への移行ができない理由最低定員 ( 原則 60 人以上条件付きで 20 人以上 ) を満たせないため乳児室ほふく室保育室の面積基準を満たさないため保育従事者の配置数は基準を満たしているが保育士資格を有しない保育従事者がいるため調理員をおいていないため保育士資格を持つ保育者の配置数が基準に満たないため自治体の方針により園庭がないと認可されないため調理室がないため耐火建築避難経路等に関する基準に満たないため園庭がなく近くに公園等もないため嘱託医がいないため保育従事者の配置数が基準に満たないため保育時間開所時間の基準を満たせないため児童用便所がないためその他 ( 件 ) 出典 : 厚生労働省地域児童福祉施設等調査報告 2009 年作成 : 全国小規模保育協議会その中で保育所に対して国ではなく自治体が認証し補助を行うという流れが出てきましたここで認可外保育所は自治体の認証補助のある保育所と全くそれら認証補助のない保育所の二重構造となりました小規模保育は当初安心こども基金を活用した試験的事業という枠組みで行われそれらは自治体においてはグループ型 (NPO 型 ) 家庭的保育という名前で実施されました東京都の認証保育所横浜保育室せんだい保育室などはその流れの中で生まれたものですこれらの保育施設では認可保育所が吸収しきれない保育ニーズに対応するため低年齢の子どもに重点的に対応したり保育時間を延長したりまた駅前などの便利な場所に設置したり園庭のかわりに近所の公園などを外遊びの場として利用したりと柔軟な運用が可能なことが特徴ですまた行政の監査の目と補助金が入ることで保護者にとっては一定の安心感があります加えて小規模保育という保育の形態が自治体に採用されてきた理由は他にもいくつか考えられます集団保育が望ましいとされている3 歳以上の子どもとは対照的に 0~2 歳の低年齢児には小グループで保育者の目が行き届く小規模保育が適当と言う意見があることがひとつまた一般的な認可保育所よりも保育者の配置が手厚く子どもと保育者との関わりの密度が濃くなる傾向がありこれも低年齢児の保育体制としては好ましいとされています ( 少人数保育が低年齢児の発達に与える影響については後の第 3 章で改めて述べます ) 専用の園庭などがない点も歩行が安定し活動範囲が広がる前の低年齢児であれば大きなデメリットとはなりませんさらに小規模保育の機動性もメリットのひとつです小規模保育はその名のとおり規模が小さいため設備の整備や人員の確保などが比較的低コストかつ短期間で行えるという特徴がありますまとまった土地を探すための労力時間や長い建設期間をかけることなく保育需要のある地域にピンポイントで開園することで地域の子どもと保護者のニーズに応えることができるのですこのような特徴利点のある小規模保育は 2001 年頃から待機児童解消 14 小規模保育白書小規模保育白書 15

6 に取り組むいくつかの自治体で自治体独自の補助制度を通じて取り入れられ徐々にその数を増やしていきましたその後民間と自治体が主導となって作ったモデル事業の有効性に内閣府が気づき当時考案されていた子ども子育て支援新制度に帰結したのですコラムコラム過疎地へき地の保育維持対策としての小規模保育小規模保育が認可保育所として認められることによって恩恵を受けるのは待機児童に悩む都市部だけではありません人口や子どもの数が少なく定員 60 人を確保して認可保育所を設立することが難しい人口減少地域でも小規模保育の果たせる役割はありますなぜなら人口の少ない地域でも定員 6~19 人の小規模保育であれば認可保育所として国の補助金を受けながら地域の子どもに保育を提供することができるからです子どもの人口が少なく定員 60 人の認可保育所の運営が難しい過疎地ではこれまで特例として定員 20 人以上で認可保育所を設立することができました 4 またさらに子どもの人口が少ない僻地では園児が 10 人程度でもへき地保育所という認可外保育施設として一定の補助金を受けられるという制度もあります 2006 年の厚生労働省の調査では30 人以下の認可保育所は全国に1,211 園また2011 年の調査ではへき地保育所は全国に 529 園あります小規模保育が認可化されたことでへき地保育所の多くは認可への移行をめざすことができます定員の下限が6 人までに下がることで事業者は地域のニーズに合わせた保育の提供がしやすくなり人口の少ない地域でも働く保護者のために子どもを安心して預けられる利用しやすい保育所を設立できるようになるでしょう 4 厚生労働省人口減少地域に関連する保育制度の概要 ( shingi/2009/02/dl/s g_0041.pdf) 過疎地で20 人定員の認可保育所設立が認められるためには過疎地である以外にもいくつか条件があります詳しくはURLの資料をご覧ください 16 小規模保育白書小規模保育白書 17

希望するみんなが保育園に入れる社会をめざす会潜在待機児童数に関する考察 1. はじめに希望するみんなが保育園に入れる社会をめざす会 ( 以降本会と記す ) では待機児童が概ねゼロになる状況をめざす上で保育園を増やしても待機児童問題が解消されない原因を把握しその原因を

希望するみんなが保育園に入れる社会をめざす会潜在待機児童数に関する考察 1. はじめに希望するみんなが保育園に入れる社会をめざす会 ( 以降本会と記す ) では待機児童が概ねゼロになる状況をめざす上で保育園を増やしても待機児童問題が解消されない原因を把握しその原因を潜在待機児童数に関する考察 1. はじめに ( 以降本会と記す ) では待機児童が概ねゼロになる状況をめざす上で保育園を増やしても待機児童問題が解消されない原因を把握しその原因を解消するための対策が講じられるよう当事者の声を集め伝えていくことが必要であると考えていますまた政府の政策において幼児教育無償化と並んで保育の受け皿 32 万人分の整備による待機児童解消が示されていますが

図表 1-1 日本の出生数と合計特殊出生率の推移 育( 人 ) ( 人 ) 300 万第一次ベビーブーム 出生数 2,696,638 (1949 年 ) 第二次ベビーブーム 万 出生数 2,091,983 ひのえうま (1973 年 ) 出生数 1,360,

図表 1-1 日本の出生数と合計特殊出生率の推移育( 人 ) ( 人 ) 300 万第一次ベビーブーム出生数 2,696,638 (1949 年 ) 第二次ベビーブーム万出生数 2,091,983 ひのえうま (1973 年 ) 出生数 1,360,