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1 IGES Discussion Paper NO October 2014 IGES Brie ing Note on REDD+ Negotiations ボン 気 候 変 動 会 議 (SBSTA 40) REDD+ 交 渉 ブリーフィングノート 自 然 資 源 生 態 系 サービス 領 域 森 林 保 全 タスク 山 ノ 下 麻 木 乃 1. REDD+の 交 渉 2014 年 6 月 4 日 ~15 日 まで ドイツ ボンにて 気 候 変 動 枠 組 条 約 気 候 変 動 会 議 (UNFCCC Climate Conference)が 開 催 された REDD+については 第 40 回 技 術 的 助 言 に 関 する 補 助 機 関 会 合 (SBSTA 40)の 議 題 5: REDD+の 方 法 論 的 ガイダンス において 非 市 場 アプローチ と 非 炭 素 便 益 の2つのトピックに 関 する 議 論 が 行 われた 両 トピックと も 会 合 前 に 各 国 が 意 見 を 提 出 する 機 会 があり 非 市 場 アプローチについては 会 議 期 間 中 に 半 日 の 専 門 家 会 合 が 開 催 された 1 このように 事 前 にそれぞれの 意 見 を 共 有 する 機 会 を 経 て 交 渉 が 行 われたものの 両 トピックとも 実 質 的 な 合 意 がなされたわけではなく 今 後 も 議 論 を 継 続 すると 決 定 したのにとどまった(FCCC/SBSTA/2014/L.8) (1) 非 市 場 アプローチ(Non market based approaches) SBSTA 38 (2013 年 6 月 )の 結 論 文 書 (FCCC/SBSTA/2013/3 パラ42)で 非 市 場 アプローチの 重 要 性 に 留 意 し その 実 施 のための 方 法 論 開 発 の 必 要 性 の 有 無 を 明 らかにすると 示 されたことによってこの 議 論 が 開 始 された 現 在 UNFCCCにおいて 非 市 場 アプローチ という 言 葉 の 定 義 はないが 国 際 的 に 流 通 できるクレジットを 発 行 せずに カーボンに 価 格 付 けする 方 策 として 市 場 メカニズムに 対 比 して 提 案 されているアプローチで 環 境 税 や 基 金 エ ネルギー 効 率 基 準 による 規 制 キャパシティビルディングなどを 活 用 した 緩 和 策 が 例 として 挙 げられる 2 非 市 場 ア プローチは 場 合 によっては 市 場 メカニズムを 活 用 するよりも 効 率 的 なこともあり 両 方 のアプローチを 効 果 的 に 活 用 していくことが 重 要 と 考 えられている 特 に 森 林 のような 公 共 財 を 対 象 とする 場 合 や 市 場 を 効 率 的 に 活 用 する ための 能 力 が 十 分 ではない 場 合 には 非 市 場 アプローチは 有 効 と 考 えられ 途 上 国 の 森 林 とその 管 理 能 力 に 強 く 関 連 しているREDD+では 有 効 なアプローチとみなすことができるだろう REDD+の 交 渉 においては COP19で 合 意 されたワルシャワフレームワークは 緑 の 気 候 基 金 (GCF)の 資 金 で 運 営 する ことを 想 定 した REDD+のリザルトベースの 支 払 いのための 非 市 場 アプローチのルールであるという 暗 黙 の 共 通 認 識 があり これ 以 上 の 方 法 論 的 なガイダンスは 不 要 というのが 大 方 合 意 された 見 解 であった 他 方 ボリビアはこ れまで 一 貫 して 統 合 的 持 続 的 な 森 林 管 理 のための 緩 和 と 適 応 を 結 合 させたアプローチ(joint mi ga on and adapta on approach for integral and sustainable management of forest: JMA) という 独 自 のアプローチを REDD+の

2 非 市 場 アプローチとして 方 法 論 を 開 発 する 必 要 性 があることを 強 く 主 張 してきた しかし これまでは 概 念 的 な 説 明 にとどまり JMAがどのようなものなのかは 具 体 的 に 明 らかにはされてこなかった 今 回 開 催 された 非 市 場 アプロー チに 関 する 専 門 家 会 合 においてボリビアが 発 表 を 行 い JMAはこれまでUNFCCCで 議 論 されてきたリザルトベースの 支 払 いを 前 提 とするREDD+とは 異 なるアプローチであり ODAで 行 われているような 活 動 実 施 に 対 する 資 金 提 供 を 前 提 にしたものであることが 示 された 3 これによって この 議 題 の 論 点 は リザルトベースのREDD+の 方 法 論 的 ガ イダンスを 議 論 する 場 において JMAはトピックとしてふさわしいものなのか? に 移 ってしまい JMAの 方 法 論 開 発 を 行 いたいボリビアと この 議 論 を 継 続 すべきでないとするその 他 の 多 くの 国 との 間 で 意 見 が 分 かれ 結 局 SBSTA 41でも 議 論 を 継 続 することになった(FCCC/SBSTA/2014/L.8) しかしながら 議 論 を 継 続 することによって 双 方 が 納 得 できる 着 地 点 を 見 つけることができるのかについては 不 安 が 残 る 現 在 のボリビア 政 権 は 反 市 場 主 義 を 掲 げており 森 林 の 保 全 や 持 続 的 な 管 理 をカーボン 量 で 評 価 し 支 払 いを 行 うリザルトベースのREDD+を 受 け 入 れることはできないという 立 場 を 取 っており その 代 替 案 としてJMAを 提 案 しているという 背 景 が 伺 える 仮 に ボリビアが 譲 歩 し REDD+ 議 題 で 交 渉 を 続 けることを 断 念 し SBSTAでJMAの 開 発 のための 議 題 を 新 たに 立 てて 検 討 することをCOPに 提 案 したとしても その 実 現 は 容 易 ではないだろう 現 在 UNFCCCでは すでに 多 くの 議 題 が 存 在 し 交 渉 参 加 者 数 の 増 加 会 議 の 長 時 間 化 と 重 複 によって 交 渉 団 員 の 少 な い 国 はすべての 議 題 に 対 応 ができなくなっていることなどが 問 題 になっている また 新 たな 緩 和 策 の 検 討 をこれか ら 始 めることに 抵 抗 を 感 じる 国 も 少 なくないだろう また ボリビアがそう 簡 単 に 譲 歩 するようにも 思 えない この 問 題 は REDD+のルールやその 実 施 に 直 接 大 きな 影 響 を 与 えることにはなり 得 ないだろう しかし この 議 論 の 長 期 化 は REDD+のルールは 未 だ 完 成 していないというメッセージを 送 ることになり REDD+の 実 施 の 促 進 に 悪 影 響 があ るという 見 方 もある この 問 題 は 近 い 将 来 よりハイレベルな 政 治 決 着 を 必 要 とする 事 項 になるかもしれない (2) 非 炭 素 便 益 (Non carbon benefit) REDD+ 活 動 の 実 施 で 生 じる 排 出 削 減 以 外 の 非 炭 素 便 益 に 対 し インセンティブを 与 えるべきか 与 える 場 合 の 方 法 論 的 問 題 は 何 か 議 論 が 行 われている 非 炭 素 便 益 へのインセンティブの 付 与 は アフリカ 諸 国 が 中 心 となり 必 要 性 を 主 張 し SBSTA38において 非 炭 素 便 益 のタイプと 方 法 論 的 課 題 を 明 確 化 する 必 要 があるとされ 議 論 が 継 続 し ている(FCCC/SBSTA/2013/3 パラ49) 今 回 の 交 渉 では 非 炭 素 便 益 が 重 要 であることについては 共 通 の 認 識 が 得 られたものの ほとんどの 国 は REDD+でインセンティブの 付 与 については 反 対 または 消 極 的 であった その 理 由 として 非 炭 素 便 益 はREDD+を 通 じてカーボンにインセンティブを 与 えることで 促 進 されるコベネフィットであること REDD+においてはセーフガードに よってすでに 対 処 されていること REDD+は 気 候 変 動 緩 和 策 であり 非 炭 素 便 益 はその 守 備 範 囲 を 超 えることにな る 生 物 多 様 性 条 約 などで 同 様 の 議 論 が 進 んでいることなどが 挙 げられた また 非 炭 素 便 益 は 多 岐 に 渡 り どの 便 益 が 重 要 かは 各 国 によって 異 なるため 国 際 的 なルールを 作 るよりも 各 国 のREDD+ 戦 略 策 定 において 反 映 さ 2

3 せていくべきという 意 見 が 支 持 された 特 にブラジルは 非 炭 素 便 益 にインセンティブを 付 与 するためにはMRV(モ ニタリング 報 告 検 証 )が 必 要 になると 考 えられ REDD+をさらに 複 雑 にする 可 能 性 があるという 懸 念 を 示 した 結 局 議 論 は 収 束 せず この 問 題 についても 議 論 を 継 続 するという 結 論 に 至 った 次 回 のSBSTA41 (2014 年 11 月 )で は REDD+の 重 要 な 要 素 の 一 つであるセーフガードの 情 報 提 供 に 関 連 する 議 論 が 行 われることになっていることに 配 慮 して 非 炭 素 便 益 については SBSTA42 (2015 年 6 月 )で 再 度 議 論 されることとなった(FCCC/SBSTA/2014/L.8) (3) 土 地 利 用 に 関 する 専 門 家 会 合 最 近 公 開 されたIPCC 第 5 次 評 価 報 告 書 (IPCC AR5)では 地 球 温 暖 化 を 産 業 革 命 以 前 に 比 べて 気 温 上 昇 を2 度 以 内 に 抑 えるためには 2050 年 までに2010 年 時 点 比 40 70%の 排 出 削 減 が 必 要 であることが 示 され 早 急 な 緩 和 の 取 り 組 みが 不 可 欠 であることが 再 認 識 された 4 強 化 された 行 動 のためのダーバン プラットフォーム 特 別 作 業 部 会 (ADP)では 排 出 削 減 ポテンシャルの 高 い 分 野 をテーマに 経 験 やグッドプラクティスに 関 する 情 報 を 共 有 し 取 り 組 みの 強 化 につなげることを 目 的 とした 専 門 家 会 合 が 開 催 されている 今 回 は 世 界 の 排 出 の 約 4 分 の1を 占 める 土 地 利 用 セクターがテーマの1つとして 取 り 上 げられた 5 国 や 国 際 機 関 NGOが 報 告 を 行 い REDD+や 先 進 国 途 上 国 双 方 の 農 業 を 含 めた 土 地 利 用 セクターが カンクン 合 意 に 基 づく2020 年 までと それ 以 降 の 排 出 削 減 野 心 度 向 上 のための 重 要 な 要 素 であることが 強 調 された さらに 土 地 利 用 セクターの 緩 和 行 動 では 持 続 可 能 な 開 発 や 適 応 食 糧 保 障 などとの 関 連 を 考 慮 した 多 目 的 なアプローチとして 取 り 組 む 必 要 性 や その 実 現 のためには 資 金 技 術 キャパシティビルディングを 組 み 合 わせた 支 援 が 不 可 欠 であることが 示 された 6 ADPという 気 候 変 動 緩 和 の 全 体 的 な 将 来 枠 組 みを 議 論 する 場 において 土 地 利 用 セクターが 有 効 な 削 減 ツールとして 具 体 的 に 取 り 上 げられ たのは 初 めての 事 であり これがREDD+ 実 施 の 促 進 につながることが 期 待 される 2. サイドイベント (1) ブラジルの 森 林 参 照 レベルの 提 出 会 合 期 間 中 ブラジル 政 府 はREDD+でリザルトベースの 支 払 いを 受 けるための 条 件 の1つである 森 林 参 照 排 出 レ ベル(REL)の 開 発 を 完 了 し ワルシャワフレームワークで 定 められている 技 術 アセスメントを 受 けるのに 必 要 なデー タを 世 界 に 先 駆 けてUNFCCC 事 務 局 に 提 出 した 7 今 回 提 出 されたブラジルのRELはアマゾン 地 域 を 対 象 としたもの であるが 今 後 はセラードを 含 め 最 終 的 には 国 全 体 まで 対 象 を 広 げていく 計 画 である 8 上 述 の 土 地 利 用 に 関 する 専 門 家 会 合 におけるブラジルの 発 表 によれば 2004 年 に 行 動 計 画 を 策 定 し 翌 年 設 立 したアマゾンファンドを 通 じ て 資 金 を 調 達 することでREDD+の 取 り 組 みを 進 めており その 結 果 として2013 年 の 森 林 減 少 面 積 は 近 年 もっとも 森 林 が 減 少 した2004 年 に 比 べて 約 80%の 減 少 を 達 成 している しかし これまでに 受 け 取 ったリザルトベースの 支 払 いは 達 成 した 削 減 の10% 程 度 しかカバーされておらず さらなる 国 際 的 な 支 援 が 必 要 であると 述 べた ブラジル のRELの 提 出 は ワルシャワフレームワークが 実 際 に 活 用 され REDD+が 実 施 段 階 に 入 っていることを 示 していると 言 えるだろう ブラジルに 続 き 他 の 途 上 国 もREDD+のリザルトベースの 支 払 いのための 条 件 を 整 えていくことが 期 3

4 待 される しかし 途 上 国 間 のREDD+の 準 備 状 況 の 格 差 は 大 きく そのためのキャパシティビルディングのための 支 援 は 今 後 も 重 要 になる (2) コミュニティによる 森 林 モニタリング REDD+では 住 民 参 加 の 重 要 性 が 認 識 され 森 林 のモニタリングにおいても 先 住 民 地 域 コミュニティの 参 加 の 必 要 性 と 彼 らの 知 識 の 貢 献 の 可 能 性 を 配 慮 することが 求 められている(decision 4/CP.15) コミュニティによる 森 林 モニタ リングは 私 たちIGESも 研 究 課 題 として 取 り 組 んできたが 今 回 の 会 議 期 間 中 2つのサイドイベントにおいて 取 り 上 げられ 世 界 各 地 の 様 々な 取 り 組 みで 得 られた 経 験 の 共 有 が 行 われた IGESも 取 り 組 んでいるコミュニティによる 森 林 モニタリングが 2つのサイドイベントにおいて 取 り 上 げられ 様 々な 取 り 組 みで 得 られた 経 験 の 共 有 が 行 われ た 私 たちの 調 査 研 究 によって 得 られた 結 果 と 同 様 に コミュニティが 森 林 のバイオマスを 正 確 にモニタリングできる ことが 示 されたのに 加 え モニタリングや 参 加 型 マッピングを 通 じて 自 分 たちがどのような 森 林 資 源 (バイオマス カーボン 以 外 の 資 源 も 含 め)を どこに どれくらい どのような 状 況 で 有 しているのかを 知 ることが より 良 い 森 林 の 利 用 やガバナンスに 役 立 つことや モニタリングが 民 族 自 決 や 土 地 などの 権 利 の 明 確 化 住 民 のエンパワメントな どに 有 効 であることなどが 紹 介 された このことから コミュニティ 主 体 のモニタリングが 実 際 に 活 用 され 経 験 が 蓄 積 し 始 めていることが 伺 えた 今 後 コミュニティモニタリングを 実 施 している 団 体 やプロジェクトのネットワーク 化 も 検 討 されており 私 たちもそれに 参 加 し 住 民 が 主 体 的 に 参 加 するREDD+ 普 及 に 貢 献 していきたいと 考 えている 3. リマ(SBSTA41/COP21)に 向 けて 今 年 12 月 にリマで 開 催 されるSBSTA41 COP21では 上 述 の 非 市 場 アプローチに 関 する 議 論 が 継 続 されるのに 加 え セーフガードの 情 報 に 関 する 議 論 も 行 われることになっている REDD+では 森 林 の 炭 素 吸 収 貯 留 機 能 だけに 着 目 するのではなく 環 境 十 全 性 の 担 保 や 持 続 可 能 な 開 発 貧 困 削 減 に 貢 献 するためにセーフガードが 設 定 され REDD+の 重 要 な 要 素 の1つとされている(Decision 1/CP.16) ワルシャワフレームワークでは 途 上 国 がリザルトベース の 支 払 いを 受 ける 条 件 として 事 前 にセーフガード 情 報 のサマリーを 提 出 することが 求 められており(Decision 12/ CP.19) SBSTA41では この 情 報 提 出 についてさらなるガイダンスが 必 要 かどうか 議 論 される REDD+の 実 施 にあたり セーフガードとして 促 進 しなければならない 生 物 多 様 性 保 全 森 林 ガバナンスの 構 築 先 住 民 地 域 コミュニティの 参 加 促 進 など7 項 目 と 実 施 のためのガイダンスが 合 意 されたが 具 体 的 ではなく どのようにセーフガードに 対 処 し ていくかは 各 REDD+ 実 施 国 の 裁 量 に 任 されている また セーフガードに 関 する 報 告 ( 情 報 提 出 )についても どの ような 情 報 を 提 出 するべきなのか 具 体 的 に 示 されてはいないため このままではセーフガードが 形 式 的 なものにとど まってしまう 可 能 性 がある セーフガードは 先 進 国 にとってはREDD+の 重 要 な 投 資 判 断 基 準 の1つのなり 得 ることか ら その 判 断 に 必 要 な 最 低 限 の 情 報 提 出 を 確 実 にする 必 要 があるだろう また 提 出 する 情 報 を 明 確 にすることで セーフガードの 確 実 な 実 施 の 促 進 に 間 接 的 につながるはずである 4

5 4. おわりに ブラジルが 土 地 利 用 に 関 する 専 門 家 会 合 で 提 示 した REDD+において カーボンを 商 品 (コモディティ)として 市 場 で 取 引 するのか それとも 森 林 のサービスに 対 する 支 払 いと 見 なすのか? という 問 いは 印 象 的 であり 考 えさせられ た 市 場 メカニズムと 非 市 場 アプローチをどのように 活 用 していくかはREDD+にとどまらず 気 候 変 動 緩 和 の 枠 組 み の 構 築 において 重 要 な 議 論 となっている 先 進 国 的 な 視 点 からすれば 京 都 メカニズムのような 市 場 を 活 用 した 排 出 量 を 取 引 きできる 仕 組 みがなければ 途 上 国 における 排 出 削 減 を 支 援 するモチベーションが 働 かないため 市 場 メカ ニズムの 構 築 が 不 可 欠 に 思 える しかし 京 都 議 定 書 第 一 約 束 期 間 で 経 験 したように 排 出 枠 とクレジットの 供 給 ク レジット 価 格 のコントロールは 簡 単 ではない IPCC AR5でも 排 出 権 取 引 の 効 果 は 限 られていたと 評 価 され その 原 因 の1つとして 政 治 的 合 意 の 難 しさが 言 及 されている 4 また 公 平 性 の 確 保 も 難 しく キャパシティが 十 分 でない 後 発 開 発 途 上 国 (LDC)や 国 内 で 弱 い 立 場 に 置 かれている 先 住 民 や 地 域 コミュニティが 市 場 から 排 除 されてしまう 可 能 性 が ある UNFCCCではキャパシティビルディングや 技 術 移 転 の 重 要 性 はすでに 認 識 され 途 上 国 支 援 が 用 意 されてお り REDD+においては レディネス 支 援 の 重 要 性 を 認 め セーフガードも 設 定 されている 今 後 は ワルシャワフレー ムワークの 採 択 によって 整 ったREDD+の 方 法 論 的 ルールを 排 出 削 減 ポテンシャルの 高 いツールとして 効 果 的 に 活 用 するにはどうすればよいかを 資 金 問 題 と 合 わせて 具 体 的 に 検 討 していく 必 要 がある REDD+の 交 渉 の 焦 点 も 近 い 将 来 この 問 題 に 推 移 していくことになるだろう Reference 1. h p://unfccc.int/mee ngs/bonn_jun_2014/workshop/8278.php 2. h p://unfccc.int/files/methods/redd/applica on/pdf/update_on_nma_discussions_under_the_sbsta_3.pdf 3. h p://unfccc.int/files/methods/redd/applica on/pdf/sbsta40_ _presenta on_insession_expert_mee ng_nmba_bolivia.pdf 4. h p:// 5. h p://unfccc.int/bodies/awg/items/8171.php 6. h p://unfccc.int/files/bodies/awg/applica on/pdf/adp2.5_summary_tem_lu.pdf 7. h p://unfccc.int/files/press/press_releases_advisories/applica on/pdf/pr _brazil_reddplus.pdf 8. h p:// climate change mi ga on/brazil first voluntarily submit key forest data unfccc/ Acknowledgement 本 稿 のレビューと 有 用 な 情 報 提 供 をして 下 さった 早 稲 田 大 学 天 野 正 博 教 授 森 林 総 合 研 究 ( 公 財 ) 地 球 環 境 戦 略 研 究 機 関 (IGES) 神 奈 川 県 三 浦 郡 葉 山 町 上 山 口 fc info@iges.or.jp 所 塚 田 直 子 氏 IGES 浜 中 裕 徳 理 事 長 塚 本 直 也 事 務 局 長 気 候 変 動 とエネルギー 領 域 高 橋 健 太 郎 氏 に 感 謝 いたします このブリーフィングノートは 環 境 省 平 成 26 年 度 二 国 間 クレジット 制 度 の 構 築 に 係 る 途 上 国 等 人 材 育 成 支 援 委 託 業 務 の 成 果 の 一 部 です レポートの 内 容 は 執 筆 者 の 見 解 であり IGESの 見 解 を 述 べたもので はありません ご 意 見 ご 質 問 等 は 執 筆 者 にお 問 い 合 わせください

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