議会基本条例の現状と動向

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ともみちゅうか
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1 八王子市議会基本条例素案専門家との検討会議会基本条例の論点整理一般団法人地域開発研究所研究部牧瀬稔 1

2 自己紹介どんな人? 法政大学大学院人間社会研究科博士課程修了博士 ( 人間福祉法政大学 ) 博士論文は地方自治体における環境協働の研究環境再生行動を通じた自治体と住民の新たな協力関係というテーマで作成した民間企業横須賀市都市政策研究所 ( 財 ) 日本都市センター研究室を経て現在 ( 一財 ) 地域開発研究所に主任研究員として勤務している法政大学現代福祉学部兼任講師法政大学大学院公共政策研究科兼任講師東京農業大学国際食料情報学部非常勤講師等を兼ねる公的活動としては新宿区新宿自治創造研究所政策形成アドバイザー戸田市政策研究所政策形成アドバイザーかすかべ未来研究所政策形成アドバイザー鎌倉市政策創造専門委員三芳町行政評価専門委員横須賀市土地利用調整審議会委員 ( 委員長職務代理者 ) 加西市総合計画審議会長吉川市総合振興計画審議会長など多数ホームページ : 2

3 本日の内容 1 議会基本条例とは何か 2 議会基本条例の論点整理 3 八王子市議会基本条例の批評 4 これからの議会基本条例上記の内容を問題提起としての意味を持ちながら 45 分程度で話を進めていきますその後意見交換させていただきたいと思います 3

4 本日の注意事項今回の内容は皆さんに投げかける問題提起という意味合いがありますあと点数を発表しますが怒らないでくださいね 4

5 1 議会基本条例とは何か 5

6 議会基本条例の定義議会基本条例は議会に関する基本的事項について定めた条例をいう ( 福士明札幌大学教授 ) 議会基本条例は 1 自治体の政府制度である二元代表民主制を首長と対等に担う議会が 2 主権者市民の負託に応えて優れたまちをつくるために 3 議会運営の理念理念を具体化する制度その制度を作動させる原則などを定めたもので 4 当該自治体レベルの議会運営に関する最高法規として位置づけた条例と指摘している ( 神原勝北海学園大学法学部教授 1 から 4 は私がつけている ) 6

7 議会基本条例の定義既存の全国の議会基本条例の目的規定から定義を検討すると議会基本条例は地方自治の本旨に基づく地方議会運営の基本原則を定めた条例と端的に捉えることができる議会運営の最高規範という位置づけであるため法律に基づく議会関連の条例規則は議会基本条例の下位に位置すると解される ( 今日の分権時代の法律と条例の関係は上下関係でなく調整関係と考えられる ) ある行政法学者はこの議会基本条例をめぐる研究会のとき地方自治法を開いて根拠になりそうな規定をさがしておりましたがそのようなものではありません法律の下に条例があるあるいは法律を執行するために条例があるといった伝統的な発想に甘んじる法律家は法律に根拠を有しないあるいは法律が授権しない条例には不安を覚えるでしょうが議会基本条例は栗山町議会が法律を介することなく日本国憲法第 94 条が議会に保障した条例制定権を直接行使して制定したものです根拠法は日本国憲法にほかなりません ( 神原勝 (2008) 自治議会基本条例論自治体運営の先端を拓く公人の友社 ) 7

8 議会基本条例の目的議会基本条例目的制定年月日栗山町議会基本条例この条例は分権と自治の時代にふさわしい町民に身近な政府としての議会及び議員の活動の活性化と充実のために必要な議会運営の基本事項を定めることによって町政の情報公開と町民参加を基本にした栗山町の持続的で豊かなまちづくりの実現に寄与することを目的とする平成 18 年 5 月 18 日三重県議会基本条例会津若松市議会基本条例菊川市議会基本条例この条例は二元代表制の下議会の基本理念議員の責務及び活動原則等を定め合議制の機関である議会の役割を明らかにするとともに議会に関する基本的事項を定めることにより地方自治の本旨に基づく県民の負託に的確にこたえもって県民福祉の向上及び県勢の伸展に寄与することを目的とするこの条例は二元代表制の下合議制の機関である議会の役割を明らかにするとともに議会及び議員の活動原則等の議会に関する基本的事項を定めることにより地方自治の本旨に基づく市民の負託に的確にこたえもって市民福祉の向上と公正で民主的な市政の発展に寄与することを目的とするこの条例は議会運営及び議員に係る基本事項を定め議会及び議員の活動により菊川市の豊かなまちづくりを実現することを目的とする平成 18 年 12 月 20 日平成 20 年 6 月 23 日平成 21 年 2 月 13 日島田市議会基本条例この条例は島田市議会及び島田市議会議員の活動の原則市民に開かれた議会の在り方その他の議会に関する基本的事項を定め市民の福祉の向上と市政の持続的な発展に寄与することを目的とする平成 21 年 3 月 24 日 8

9 議会基本条例の目的議会基本条例の目的規定には次の語句が入る傾向が強いそれは議会運営の基本事項議会の基本理念議員の責務議会活動の原則情報公開住民参加住民福祉の向上などである当初の議会基本条例は目的規定が長かった場合が多かったしかし近年では短くなる傾向が強い ( その理由はなんとなく議会基本条例を制定しているという現れではないか ) また前文も当初は長い傾向があったが最近では簡潔になりつつある ( もちろん長ければよいという訳ではないが議会基本条例の淡白さに気になるこれならば従来の議会会議規則でよいのではないか ) 9

10 議会基本条例の推移資料 ) 自治体議会改革フォーラム ( 10

11 議会基本条例の動向栗山町が全国ではじめて制定し都道府県では三重県が最初である市では伊賀市 ( 平成 19 年 2 月 28 日 ) にはじめて制定している 2006 年の時点では栗山町 ( 北海道平成 18 年 5 月 18 日 ) 湯河原町 ( 神奈川県平成 18 年 12 月 12 日 ) 三重県 ( 平成 18 年 12 月 20 日 ) の 3 団体であったその後議会基本条例を制定する議会は増え続け 2011 年の時点において 260 議会が制定しているこの傾向について単なる流行現象 ( 森啓北海学園大学法科大学院講師 ) や意味のないアクセサリー条例の増加 ( 中尾修東京財団研究員 ) などと指摘する有識者も少なくない 11

12 意味のないアクセサリー条例 1 議会報告会の開催による市民との意見交換 2 市民の政策提言と位置付けた請願陳情の提出者による意見陳述 3 議員間の自由討議東京財団は上記の 3 要件を議会基本条例の義務規定であると提言しているこれがない議会基本条例は単なる意味のないアクセサリー条例と指摘している 12

13 議会基本条例に盛り込まれる主な規定議会体制 ( 事務局の充実など ) 28 議会への市民参加 28 議会内での自由討議 27 議会の情報公開 27 議員の政治倫理 26 議会の役割 ( 行政の監視政策立案など ) 26 二元代表制の明記 26 議会の位置付け ( 議事機関討論の場など ) 25 執行部との関係 ( 反問権の有無など ) 25 議会基本条例の見直し 24 会派活動 24 政務調査費 24 議会議員の責務 23 その他 20 最高規範性 19 議員定数議員報酬 N= 資料 ) 社団法人地方行財政調査会 (2009) 都市の議会基本条例制定状況調べ 13

14 議会基本条例に盛り込まれる主な規定多くの議会が議会の役割 ( 行政の監視政策立案など ) 議会への市民参加議会体制 ( 事務局の充実など ) を挙げているまた二元代表制の明記議会の位置付け ( 議事機関討論の場など ) 議会の情報公開議会内での自由討議が多くを挙げられている 14

15 標準装備となりつつある規定請願者陳情者の意見陳述 ( ) 議会報告会 ( ) 議会モニター一問一答方式反問権政策討論会 ( ) 当初は上記の規定が特徴的であったが今では標準装備となりつつあるすべて盛り込む必要はないがここから議会の本気度がみてとれるは東京財団の言う議会基本条例を成立させる 3 要件である 15

16 請願者陳情者の意見陳述請願及び陳情を政策提案として受け止め請願者または陳情者から発言の申し出があったときは特別な事由がない限りこれを拒まない請願とは住民の意見や要望を文書にまとめて議会に提出することを言う議会に対する請願は 1 名以上の議員の紹介があり署名または記名押印した請願書で提出することが要件となっている陳情とは請願と同じように住民の意見や要望を文書にまとめて議会に提出することを言うが提出にあたって紹介議員を必要としない受理された陳情書は関係する委員会に送付される富士市議会基本条例 ( 市民参加及び市民との連携 ) 第 6 条議会は市民に対し積極的にその有する情報を発信し説明責任を十分果たさなければなりません 3 議会は請願及び陳情を政策提案として受け止め請願者又は陳情者から発言の申出があったときは特別の事由がない限りこれを拒むことはしません 16

17 議会報告会議会報告会は議員が地域に出向き直接住民に対して政策提言や常任特別委員会など議会活動の状況を報告説明し行政運営に関する情報を提供するとともに議会活動に対する批判や意見町政に対する提言などを聴く貴重な機会とされる議員個人が地域に出向くのではなく議会として出向く点が特徴であるそこでの報告は議員個人の見解ではなく議会の総意となる富士市議会基本条例 ( 議会報告会 ) 第 7 条議会は説明責任を果たしまた市民の多様な意見を把握し市政の諸課題に柔軟に対処するため議員及び市民が自由に情報及び意見を交換する議会報告会を年 1 回以上行います 17

18 議会モニター議会モニターとは議会への住民参加の議会を進めるため議会に関する住民の声を把握し今後の議会活動に反映させていく制度である富士市の場合は 1 富士市議会の本会議及び委員会をそれぞれ年 1 回以上傍聴する 2 富士市議会が行うアンケート調査等に回答する 3 年 1 回のモニター会議に出席する 4 富士市議会だより富士市議会ウェブサイトを閲覧する 5 議会報告会に参加するという役割がある富士市議会基本条例 ( 議会モニター ) 第 8 条議会は市民の意見を広く聴取し議会活動に反映させるため議会モニターを設置することができます 18

19 一問一答方式議員から首長等に対する一般質問は行政の課題に関する論点や争点を明確にするため一問一答の方式で行う制度である富士市議会基本条例 ( 議員と市長等との関係 ) 第 9 条議員と市長等との関係は次に掲げるところにより緊張関係の保持に努めなければなりません ⑴ 本会議における一般質問は広く市政上の論点及び争点を明確にするため一問一答の方式で行います 19

20 反問権字のごとく反対に問う権利である首長等が議長の許可により議員の質問に対して論点争点を明確にするため議員に逆に聞き返すことができる権利とである従前の議会運営の中では首長等は議員からの質問に答えるのみで反対に問うことはできなかったしかしこの反問権において首長等も議員の質問について聞き返すことができる権利が担保された富士市議会基本条例 ( 議員と市長等との関係 ) 第 9 条議員と市長等との関係は次に掲げるところにより緊張関係の保持に努めなければなりません ⑵ 議長から本会議並びに常任委員会議会運営委員会及び特別委員会への出席を要請された市長等は議長又は委員長の許可を得て反問することができます 20

21 政策討論会これは従来の地方議会における審議の中では議員側が執行機関 ( 首長や部長等の理事者 ) に質問するだけであったしかし政策討論会や議員間討議を条例に位置づけることにより議員間同士でも討議して審議を深め議員の資質向上を図ることが目的である ( 議員だけの討議であり執行機関は入らない ) 富士市議会基本条例 ( 政策討論会 ) 第 13 条議会は市政に関する重要な政策及び課題に対して議会としての共通認識の醸成を図り合意形成を得るため政策討論会を開催します 21

22 規定にやる気が見られる議員間討議執行機関提案議案の審議では議員側が執行機関に質問するだけであるが議員間同士でも討議して審議を深め議員の資質向上を図ることが目的である議会報告会議会 ( 議員 ) が地域に出向き議会活動の状況を住民に直接報告説明するとともに住民と議会 ( 議員 ) とが議会活動や行政について自由に情報意見交換をする場として開催する 2009 年に議会報告会の機会があったのは 108 議会となっている反問権首長ほか執行部の職員が議長の許可により議員の質問に対して論点争点を明確にするため議員の一方的な質問に答えるだけでなく逆に聞き返すことができる権利のことである 2009 年の時点で反問権を規定しているのは 21 条例である 22

23 反論権鹿追町議会基本条例では反問権と同時に反論権も併せて規定されている鹿追町条例には議会では町長及びその他の執行機関の長若しくは議会等が行う提案において町政の重要課題に係る事項で理解困難及び根拠不明な場合は町長等及び議員は議長又は委員長の許可を得て信義と緊張関係を踏まえて反論することができる ( 第 7 条 ) と明記されている反論権の存在を前向きに評価したい反論という言葉に嫌悪感を持つかもしれないが執行機関と議会の健全な関係を構築するためには当然反論する関係もあるだろう 23

24 議会基本条例の現状議会基本条例を基本として活発に議会活動をしていく議会があれば ( 栗山町や三重県会津若松市など ) 何も変化がない議会もある総体的に言って後者のほうが多いと思われる (260 議会で議会基本条例が制定されているが議会の噂をきくのは 1 割程度である 10 議会もないかもしれない ) 多くの議会期結局はなんとなく議会基本条例が制定されているからという流れにおされて議会基本条例を制定している議会が少なくないのだと思われる議会基本条例は制定した後が大切である制定自体はそれほど難しくない ( 既存の議会基本条例を模倣するだけであるため制定自体は大変なことではない ) 24

25 2 議会基本条例の論点整理 25

26 議会基本条例の論点整理 1ブームにのった議会基本条例 ( 議会改革 ) ではないか 2 出羽守 ( でわのかみ ) 化していないか 3 立法事実をどうするか 4なぜ会議規則ではいけないのか 5 議会基本条例の制定が目的化していないか議会基本条例を冷静に捉える必要がある 26

27 議会の注目度の推移 ( 回 ) 第 2 期 903 第 4 期 800 第 1 期第 3 期年 87 年 89 年 91 年 93 年 95 年 97 年 99 年 2001 年 03 年 05 年 07 年 09 年注 ) 朝日新聞産経新聞毎日新聞読売新聞の合計である 27

28 長と議会の対立の推移 ( 回 ) 阿久根市名古屋市防府市年 06 年 07 年 08 年 09 年 10 年 11 年 12 年注 ) 朝日新聞産経新聞毎日新聞読売新聞における各自治体の議会をとりあげた記事数である 2012 年は 1 月から 3 月 15 日までの数字をもとに一年間の記事数を試算している 28

29 1 ブームにのった議会基本条例 ( 議会改革 ) ではないかマスコミ ( 住民 ) の注目度が高まると議会改革が注視されるという歴史が少なからずあるしかしマスコミの注目度が低くなると議会改革が低調になる傾向があった ( すべての議会がこのような傾向というわけではない ) このようなブームに左右され議会基本条例や議会改革ではなく何のために議会基本条例を制定するのかという軸足をしっかりしなくてはいけない何のための議会改革かちなみに改革とは従来の制度を改めることであり削減ではないことも再認識する必要があると思われる ( まさに子どもの頃に経験した無意味な競争である ) 29

30 2 出羽守化してませんか本来出羽守とは出羽国を治めた国守のことを指すがここで使用している意味はではと多用する悪しき傾向を意味している三重県では議会基本条例を栗山町では議会基本条例が全国的な傾向では議会基本条例が相次いでというではばかりを強調することである出羽守とは横並び意識の典型でありこの傾向があるとしたら議会としての意見を持っていないことを意味している 30

31 2 出羽守化してませんか出羽守化が議会基本条例の制定を目的化さている ( 昨今の議会基本条例はこの傾向が強い ) 目的化の結果制定しただけで終わり議会としての前進がまったくないこの動きは議会改革を後退させる要因となるため注意が必要である昨今は議会基本条例を制定していくことばかりが話題になるしかしそうではなく制定しないという判断も立派な政策づくりの一過程になるもちろん根拠を持って制定しないと言う必要はある 31

32 3 立法事実をどうするか立法事実とは提案する政策条例の合理性や必要性を決定づける要素を意味する特に政策条例の立法の裏づけとなる社会的経済的文化的科学的な事実関係をいう ( 簡単に言うと議会基本条例があったほうがいいという理由付けである ) そしてこの立法事実を明確にしていくために政策研究は重要な意味を持っている政策条例の立案はこの政策研究に 7 割ほど費やされる ( 条文自体は簡単に作成できる ) 32

33 3 立法事実をどうするかなぜいま議会基本条例が必要なのか議会基本条例は何を目指すのか議会基本条例で何を実現したいのか議会外の他主体とのかかわりをどうするのか議会基本条例によりどのような善の効果がもたらされるのかなど上記を明確にする必要がある特に定性的かつ定量的に必要性明らかにし ( 議員自らが ) 報告書としてまとめる 33

34 Why? 三角ロジック主張結論主張 ( だから ~ である ) ( なぜ?) So What? ( だからどうした?) データ ( 定量 ) 事実統計 (~ という事実や統計がある ) 関係をもつ論拠 ( 定性 ) 一般的な理由付け ( 一般的に ~ の傾向がある ) 主張話の結論提案や意見推論のことデータ主張を裏付ける客観的な統計などの数値や事実具体例など論拠原理原則法則性一般的な傾向常識的な理由付け 34

35 4 なぜ会議規則ではいけないのか規則条例 35

36 5 議会基本条例が目的化していないか手段と目的を履き違えないことが大切である議会基本条例の制定が目的化している議会が少なくない ( ただしこういう発想も時には重要である ) 何のために議会改基本条例を制定するのかという点を明確にする必要がある余談昨今地域ブランドが流行っているこの地域ブランドが目的化している自治体が多いそのため発展性がないこの地域ブランドも手段であり何のために地域をブランド化していくのかを明確にしなくては地域ブランドは失敗してしまう 36

37 3 八王子市議会基本条例の批評 37

38 八王子市議会基本条例案は /100 点 38

39 評価する点明確に議会運営の最高規範という位置づけとなっている ( 第 19 条 ) サイレントマジョリティーの意向を反映させる規定を条例で明記している ( 第 4 条第 3 号 ) 条例案の逐条解説を用意している八王子市議会議会基本条例等検討会報告書をきちんと作成している議会報告会 ( 第 4 条第 1 号 ) 請願 ( 第 4 条第 2 号 ) 一問一答方式 ( 第 8 条 ) 議員間討議 ( 第 3 条第 3 号 ) などの規定が明記されている住民にわかりやすい表記となっている 39

40 ちょっと残念な点反問権が明記されていない報告書からは検討した形跡は見受けられるが反問権を書き込まなかった合理的な理由が見つからない八王子市議会ならではの特徴的な規定が見あたらない語句の統一性がいまいちわからない例えば政策立案や政策形成市民の福祉の向上や市民全体の福祉の向上などが不明瞭だった ( 語句が違うということは当然敢えてわけて使っていると考えるが前後の文脈から分ける必要がないように思われる ) 40

41 八王子市議会基本条例の批評 B 評価であるが決して悪くないパブコメを受けて A 評価になると思われるまずは制定するという点が重要であるそして見直し規定で適宜時代にあった議会基本条例にしていくことが重要であるそれが生きる議会基本条例となる ( ただし必要に応じてという点が気になる必要なおじてと明記して見直した事例は少ない ) 条例に書くということは約束であるその意味では政策条例の立案をしなくていけないし ( 第 2 条第 2 号の逐条解説 ) アンケートを実施することでサイレントマジョリティの意向を把握しなくてはいけない ( 第 4 条第 3 号 ) そう考えるとやはり運用が重要であるここで書き込まれたことが確実に実施されてこそ議会基本条例は結実するのである ( 議員提案政策条例はお奨めです ) 41

42 4 これからの議会基本条例 42

43 住民の意思を反映させること規則ではなく条例にする大義名分 ( 根拠 ) は住民の意思を反映させることにあるここでいう住民は事業者や NPO 団体場合によっては交流人口などをいれてもよい特に投票行動を起こさない住民の意思をどのようにして反映していくかが大切であるその意味では議会報告会は一手段であり例えば討論型世論調査の実施や議会主導での住民アンケート調査の実施議会基本条例にパブリックコメント制度を明記するなど様々ある 43

44 八王子市議会議員選挙の投票率資料 ) 八王子市選挙管理委員会 44

45 制定が大事運用が大事議会基本条例の制定自体は難しくないしかし制定した議会基本条例を運用していくことが難しい議員間討議や反問権などは今まで以上に議員が政策について勉強しなくてはいけない議会報告会では住民への説明責任が問われる ( 議員一人ひとりに覚悟が求められる ) またこれらを実際に行うのは議員 ( 議会 ) でありその議員 ( 議会 ) を後方支援するのは議会事務局であるため議会事務局の強化も必須である中途半端な思いで議会基本条例を制定することはよくないしかしながら議会基本条例は議会活動の標準装備となりつつある 45

46 議会基本条例の可能性議会基本条例を制定しそこに特徴的な規定を書く込むことで法的根拠として新たに議会に権能を付与することが可能である ( ここに議会としての政策力とやる気を見ることができる ) もちろん議会だけではなく執行機関にも権能を付与していく必要がある ( 例えば反論権など ) 住民の意向を踏まえることが大事である特にサイレントマジョリティ ( 物言わぬ多数派 ) の価値観をどのように反映させていくかこの仕組みを議会基本条例に書き込む 46

47 議会基本条例の可能性議員がほしいと思った権能を議会基本条例に入れていくそして同時に執行機関にも配慮する必要がある例えば議会の執行機関への立入調査権は議会の監視機能を強化することになるまたパブリックコメント制度は住民参加の一手段である寄附規定 ( 寄附条例 ) を明記すれば議会の予算権が実質 ( 少しであるが ) 担保されるこのようにほしいと思った権能を規定として書き込むことに議会基本条例の可能性があるまた住民にとってわかりやすい条例が一番いい条例であるためですます調で書き込んでもいいと思われる ( 野洲 ( やす ) 市まちづくり基本条例 ) 47

48 < 再掲 > 制定が大事運用が大事議会基本条例の制定自体は難しくないしかし制定した議会基本条例を運用していくことが難しい議員間討議や反問権などは今まで以上に議員が政策について勉強しなくてはいけない議会報告会では住民への説明責任が問われるまたこれらを実際に行うのは議員 ( 議会 ) でありその議員 ( 議会 ) を後方支援するのは議会事務局であるため議会事務局の強化も必須である中途半端な思いで議会基本条例を制定することはよくないしかしながら議会基本条例は議会活動の標準装備となりつつある 48

49 ありがとうございましたご意見ご質問などはにご連絡下さい一般財団法人地域開発研究所牧瀬稔 49

三島市議会基本条例平成 31 年 3 月 22 日条例第 15 号目次前文第 1 章総則 ( 第 1 条第 2 条 ) 第 2 章議会及び議員の活動の原則等 ( 第 3 条第 7 条 ) 第 3 章市民と議会との関係 ( 第 8 条第 10 条 ) 第 4 章市長等と議会との関係 (

三島市議会基本条例平成 31 年 3 月 22 日条例第 15 号目次前文第 1 章総則 ( 第 1 条第 2 条 ) 第 2 章議会及び議員の活動の原則等 ( 第 3 条第 7 条 ) 第 3 章市民と議会との関係 ( 第 8 条第 10 条 ) 第 4 章市長等と議会との関係 ( 三島市議会基本条例平成 31 年 3 月 22 日条例第 15 号目次前文第 1 章総則 ( 第 1 条第 2 条 ) 第 2 章議会及び議員の活動の原則等 ( 第 3 条第 7 条 ) 第 3 章市民と議会との関係 ( 第 8 条第 10 条 ) 第 4 章市長等と議会との関係 ( 第 11 条第 12 条 ) 第 5 章政策立案等の推進 ( 第 13 条第 15 条 ) 第