Propositions for Aging and Social Security Reform in Japan

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ふさこかみいしづ
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1 加藤久和 ( 明治大学 ) 2013 年 12 月 6 財務総合政策研究所高齢社会における選択と集中の必要性 - 社会保障制度を中心に -

2 1. 選択と集中が必要な三つの制約人口財政経済成長 2

3 高齢社会と社会保障の三つの制約人口制約現役世代の相対的な減少少子化の進展世代間格差公平性とは? 財政制約財政赤字と累積債務財政の持続可能性福祉国家の限界ターゲッティング経済成長制約成長の足かせ? 成長戦略の担い手? 北欧諸国公民分担の見直し年金医療等 3

4 将来人口推計 (2012 年 ) 130, , , , , , ,000 95,000 90,000 85,000 80,000 図将来推計人口の結果比較 2012 年推計 2006 年推計 2002 年推計 1997 年推計出生率 (TFR) の仮定は1.35( 前回は1.26) 1995 年生まれの生涯未婚率は20.1% 平均寿命は男 84.2 年女 90.9 年 2060 年の総人口 ( 外国人含む ) は8,674 万人 2060 年の65 歳以上人口の割合は39.9% また75 歳以上人口の割合は26.9% 4

5 人口ピラミッド (2010 年 ) 5

6 人口ピラミッド (2060 年 ) 6

7 扶養率 =65 歳以上人口 /15-64 歳人口世代間格差なぜ若年層が負担しなければならないのか?( 若者から ) 1 応益原則からすると便益が得られない若者が負担をするのは納得できない 2 応能原則からすると所得が低迷し雇用も不安定な若者が裕福な高齢者を支えるのはおかしい高齢者からの反論 1 今の日本の礎を築いてくれた先輩世代に少しくらいの負担をするのは当然だ 2 我々も先の世代に対してさまざまな負担をしてきた 7

8 図合計特殊出生率と置換え水準の推移戦後直後の合計特殊出生率は 4.54 近年の出生率の微増は団塊ジュニア世代の効果で長続きするか疑問一時的なものとみられる年に戦後初めて 2.0 を割り込む 1975 年以降恒常的に 2.0 を下回る 2005 年の 1.26 は過去最低水準合計特殊出生率静止粗再生産率丙午による一時的な低下 (1966 年 ) 1.57 ショック (1989 年 ) 2012 年は年以前では合計特殊出生率は置換え水準を超えており将来の人口増加が見込まれていた 1975 年以降は継続的に人口の置換水準を合計特殊出生率が下回り将来的には人口減少がもたらされることになる出生率低下が一般に認識され始めた 1980 年代後半よりも 10 年以上前現在からすれば 35 年前から実際に少子化が生じていたことになる 8

9 90.9 兆円 2009 年の社会保障給付額は兆円負担額は 51.9 兆円 2030 年の社会保障給付額は兆円負担額は 70.2 兆円 2050 年の社会保障給付額は兆円負担額は 74.2 兆円 9

10 図社会保障関係費の推移 ( 決算ベース ) 35, ,000.0 社会保障関係費 ( 十億円 ): 左軸社会保障関係費 / 一般歳出 : 右軸 35.0% 30.0% 25, % 20, % 15, % 10, % 5, % % 1980 年度の社会保障関係費は 8.17 兆円一般歳出に占める割合は 18.8% 2012 年度では社会保障関係費は 29.2 兆円一般歳出に占める割合は 30.1% に増加社会保障関係費はトレンドを持って増加その一方一般歳出に占める割合は 1990 年代以降上昇 1990 年代以降予算において社会保障関係費の伸びを抑えられていないことを示している 10

11 政府債務の増加と社会保障支出財務省 : 平成 25 年度政府予算案参考資料債務残高の増加要因 :90 年代は公共事業関係費の増加と減税近年では社会保障関係費の増加高齢化に伴う社会保障関係費の増加と政府債務の増加を見直す必要性 11

12 Mexico Korea Chile Israel Australia Iceland Canada Slovak Republic United States Estonia Switzerland Czech Republic New Zealand Poland Japan Hungary Norway Luxembourg Greece Netherlands Slovenia Ireland United Kingdom Portugal Spain Germany Italy Sweden Austria Belgium Finland Denmark France 8.1 図 OECD 諸国の社会支出の対 GDP 比 (2010 年 ) OECD Social Expenditure data Base 日本の社会保障給付 ( 社会支出 ) は高齢化が進んでいても諸外国に比べ多いというわけではない 12

13 図社会支出と財政赤字 ( 固定効果モデル ) 財政収支 = 社会支出 (13.7) (-15.3) ノルウェー財政赤字 ( 対 GDP 比 %) スウェーデン社会支出 ( 対 GDP 比 %) OECD Social Expenditure data Base OECD 全体においても社会支出の増加は財政収支を悪化させる傾向を有しているしかし固定効果ダミーの大きさをみるとフランスや北欧諸国はプラスであり社会支出増加が財政赤字の悪化に大きく影響しないが日本やギリシアはマイナスで直接に財政赤字拡大に結びつく 13

14 14

15 社会保障と経済成長の負の関係 1 社会保障負担の増大による消費の低下 2 企業負担増加による投資減 3 働くことのインセンティブ低下による労働供給減 4 年金等の充実は資本ストックの源泉である民間貯蓄を減少 5 社会保障の充実は所得再分配を促進するが政府が非効率である場合政府の関与の拡大が経済の非効率を高める 6 社会保障に関する取引コストの増加 7 社会保障支出の拡大が財政赤字をもたらし長期金利を上昇させる 15

16 図北欧四カ国の社会支出と経済成長 25.0% 北欧モデル経済成長 20.0% 15.0% 10.0% 5.0% 0.0% % -10.0% 社会支出対 GDP 比スウェーデンの例企業競争力に配慮した税制予算配分システム低い法人税率二元的所得課税等労働インセンティブを高める税社会保障制度スウェーデン : 勤労税額控除働くインセンティブを高める失業給付高齢世代に偏らない社会保障現役世代への手厚い給付 ( 家族手当等 ) 地方分権型の税社会保障システム受益と負担の関係が見えやすいシステムワークファーストプリンシプル ( 働くことを最優先 ) ワークフェアアクティベーション参考 : 翁他 (2012) 北欧モデル 16

17 図は 1985~2010 年にかけての OECD に加盟している 20 カ国のパネルデータをもとに OECD が測定している生産性 ( 多要素生産性 ) と高齢化の関係を検証したものである図は横軸に 65 歳以上人口比率縦軸に多要素生産性の進歩率をとって両者の関係を検証したものであるその結果をみると高齢化の進行は有意に生産性にマイナスの影響を与えていることがわかるこのことから供給面から見た経済成長の源泉としての生産性向上もこのままの趨勢では期待できないことになる 17

18 韓国図高齢者向け社会支出と貯蓄率ノルウェースウェーデン国民貯蓄率 (%) 国民貯蓄率 = 高齢者向け社会支出 (18.9)(-11.4) 社会支出 ( 高齢者向け対 GDP 比 %) 最近の日本高齢者向け社会支出と国民貯蓄率はなぜ負の関係にあるのか? 1. 高齢期の社会支出支援が増えるほど引退時期が早まり労働所得が低下しその結果家計貯蓄率等が低下する 2. 高齢期の社会支出が増えれば引退時期に備えた貯蓄 ( 家計貯蓄 ) を行うインセンティブが低下する 3. 社会支出を支えるために財政支出を増やしその結果公的貯蓄が減少する 18

19 2. 選択と集中のための課題ターゲッテイングとユニバーサリズム諸外国の社会保障改革 21 世紀の社会保障 19

20 Targeting vs. Universalism Universalism: the entire population is the beneficiary of social security as a human right. Targeting: eligibility of social security is determined by the truly deserving. Targeting does not mean the means-testing or income-testing directly. 20

21 社会保障の概念 ( 最低生活の確保 ) 社会保障制度審議会の 1950 年勧告は, 国民の生活を保障する義務が国家にあることを明確にするとともに, 新しい社会保障制度のあり方を体系的かつ具体的に提言したしかし, 当時は第二次大戦後の国民経済の混乱と国民生活の疲弊の中で, いかにして最低限度の生活を保障するかが, 現実的な理念であり, 課題であった ( 広く国民に安心できる生活を保障 ) 現在の社会保障制度は, すべての国民の生活に不可欠なものとして組み込まれ, それなくして国民の生活が円滑に営まれ得ない体制となっているこのような事態を踏まえると,21 世紀に向けて社会保障体制を充実させるためには, はっきりと, 広く国民に健やかで安心できる生活を保障することを, 社会保障の基本的な理念として掲げなければならない (1995 年社会保障体制の再構築に関する勧告 ) 21

22 ターゲット効率性ターゲット効率性には水平的効率性と垂直的効率性の二つがある A+B+Cの額が所得移転総額 A+Dを貧困ギャップ A/(A+D) が水平的効率性 A/(A+B+C) が垂直的効率性 Beckerman(1979) の研究によると 1975 年のイギリスでは水平的効率性は 96% 垂直的効率性は 83% という結果が示されているわが国における計測例はほとんどないが橘木 (2000) によるとわが国では垂直的効率性は高いものの水平的効率性は小さいと指摘されている 22

23 ターゲット非効率の例本当に必要な人に給付されない非効率貧困ライン以下で生活保護が受けられない人難病など重い高額療養費負担に直面している人低年金でその他の収入がない人等必要ではない人に給付される非効率働けるのに生活保護を受けている人高所得高資産を持ち年金を受給している人軽い病気で大きな病院に通院している人等 23

24 ドイツ - 年金制度改革とリースター年金 2001 年改革給付水準の引き下げ ( 現役世代比 70% から 67%) と保険料率上昇の抑制 2004 年改革受給者数 / 被保険者の比率増大で給付額の抑制リースター年金 2001 年改革で導入 ( 対象者は一般労働者自営業者主婦等 ) 給付水準引き下げに対応私的年金制度に対する政府の補助金 (or 所得控除 ) 公的年金から私的年金へのウエイトを増やす 24

カナダの年金制度最低保証年金とクローバック制度 2 階建てになっており 1 階部分が基礎年金 (Old Age Security; OAS) 2 階部分が所得比例年金 (Canada Pension Plan ;CPP) クローバック制 : 高所得の年金受給者については基礎年金給付の一部を減額所得 ( 基礎年金含む ) が年間で約 5

25 カナダの年金制度最低保証年金とクローバック制度 2 階建てになっており 1 階部分が基礎年金 (Old Age Security; OAS) 2 階部分が所得比例年金 (Canada Pension Plan ;CPP) クローバック制 : 高所得の年金受給者については基礎年金給付の一部を減額所得 ( 基礎年金含む ) が年間で約 5 万ドル超の年金受給者が翌年の所得申告で返還約 9 万ドルを超えると支給されない OAS:40 年以上カナダに居住していることが支給要件 65 歳以上に支給財源は税収給付水準は低くカナダの最低保障所得の約 3 割低所得の年金受給者に対して世帯単位でインカムテストつきの補足年金給付 (Guaranteed Income Supplement, GIS) 等が支払われる最低保証年金に相当 25

26 オランダ - 医療介護 (1) (1) コンパートメント 1: 特別医療費保険 (AWBZ) 長期の疾患をカバーする保険 365 日を超える診療入院ナーシングホームが対象日本の介護保険に相当保険者は国であるが事務は地域ごとの Health Care Office が事務代行を行うがこれはコンパートメント 2 の Care insurer が毎年入札する (2) コンパートメント2: 短期医療保険 (ZFW) 短期の医療費をカバーする保険 2005 年までは疾病基金保険公務員保険私的保険の三つが分立していたが 2006 年改革で制度が統一された保険者は Care insurer と呼ばれる私的健康保険会社営利非営利を問わずコンパートメント 2 の保険会社に参入できるようになった但し全国展開が必要 26

27 オランダ - 医療介護 (2) コンパートメント 2: 短期医療保険 (ZFW) 被保険者はどの Care insurer を選ぶかは被保険者が居住する地域で営業している Care insurer であれば自由であり毎年変更できる保険者は加入を求めてきた者の保険加入を拒否できないまた同一商品については年齢性別身体状況などのリスク要因によって保険料を差別化できない財源は定額保険料所得比例保険料公的補助金及び自己負担金である所得比例保険料と公的補助は一般基金に集められる ( これをマクロ医療予算という ) 被保険者 (18 歳以上 ) は定額保険料を保険者に支払う保険者によって定額保険料は異なるが被保険者のリスク要因 ( 性別等 ) で差を設けてはいけない国が一般基金を管理しそれぞれの Care insurer に予算を配分するが予算は過去の実績に基づいて決められる部分 (historical basis) と保険加入者のリスクに応じて決められる部分 (normative basis) から成るなお予算では足りないと保険者は追加的な定額保険料を加入者に課す供給サイド GP( 一般医 ) 制度 GP の紹介状がないと病院に行けない利用できるのは自らが登録している保険会社が契約している GP のみである GP は保険者との契約に基づいて人頭払い方式などで支払いを受け病院の専門医は出来高払い方式で支払いを受ける 27

28 オランダ - 医療介護 (3) 出所 : 佐藤 (2007) 1980 年代後半のデッカープランシモンズプラン 1995 年改革へその目玉は保険者機能を核にした競争原理の導入保険者は診療報酬の上限価格規制などの制約の下で医師医療機関等とサービス価格サービスの質について交渉契約することができる保険者は被保険者から毎年 1 回選ばれるのでより良いサービス提供を行う努力をするインセンティブがある管理競争コンパートメント 2: デッカープランの管理された競争を体現 2005 年改革ではこれを一層強化した 28

29 ドイツ - 医療保険改革 - 競争の導入 2009 年からは公的医療保険競争強化法により政府が決めた全国一律の統一保険料率が導入され (15.5% そのうち 14.6% が労使折半 ) 新設された医療基金がこれを集め各疾病金庫に年齢性別健康リスクなどに応じて交付金を分配する ( 罹病率によるリスク構造調整 ) 財政的に余裕のある疾病金庫は加入者に保険料を還付する一方医療基金から配分される交付金で自らの支出の 95% までしか賄えない疾病金庫は加入者から追加保険料を徴収する被保険者はこれに応じて疾病金庫を選択しなおす 29

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31 選択と集中 - 具体的課題民間活用年金医療アメリカのHMOを目指すものではない新しいターゲッティングの考え方効率的かつ必要とする給付者 ( 高額療養費など重視 ) 普遍的な社会保険の見直し資産所得の捕捉マイナンバー制度の充実制度の統一働き方によらない仕組み効率的でシンプルな制度自己負担拡大モラルハザードの排除ワークファーストプリンシプル 31

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第14回税制調査会　総14-4

第14回税制調査会　総14-4 平 2 7. 7.17 総 1 4-4 所得格差貧困再分配政策 2015 年 7 月 17 日一橋大学経済研究所小塩隆士お話しする内容 1. 最近の所得格差貧困の動き 2. 現行の再分配政策の問題点 3. 再分配政策をどう見直すか 4. まとめ 1. 最近の所得格差貧困の動き (1) ジニ係数の動き ( 世帯ベース所得再分配調査 (2011 年 )) 0.600 0.550 0.526