二 大 陸 通 過 慈 善 法 之 觀 察 政 治 大 學 東 亞 研 究 所 教 授 王 信 賢 主 稿 大 陸 透 過 慈 善 法 立 法 鼓 勵 慈 善 活 動 推 展 加 強 相 關 監 督 與 管 理, 並 期 將 慈 善 資 源 挹 注 到 扶 貧 工 作, 以 助 達 成 2020 年 農 村 貧 困 人 口 全 脫 貧 之 目 標 深 究 慈 善 法 內 涵, 大 陸 當 局 主 導 及 控 制 色 彩 濃 厚, 民 間 慈 善 組 織 可 能 出 現 被 馴 化 危 機 ; 另 大 陸 慈 善 工 作 主 力 多 為 具 背 景 之 官 方 或 半 官 方 組 織, 恐 非 大 陸 民 政 部 門 所 能 規 範 慈 善 法 的 制 訂 代 表 大 陸 社 會 發 展 的 演 進 與 成 長, 惟 大 陸 方 面 應 更 著 重 為 具 活 力 公 益 取 向 的 公 民 組 織 拓 展 活 動 空 間, 方 有 助 慈 善 事 業 的 發 展 與 良 善 社 會 的 建 構 大 陸 慈 善 法 的 立 法 工 作 自 2005 年 開 始 啟 動, 歷 經 11 年, 於 2016 年 3 月 16 日 經 大 陸 十 二 屆 全 國 人 大 第 四 次 會 議 審 議, 以 2,636 票 贊 成 131 票 反 對 83 票 棄 權 表 決 通 過 慈 善 法 是 大 陸 有 關 慈 善 事 業 的 基 本 立 法, 依 據 該 法 第 一 條 的 立 法 精 神, 慈 善 法 是 為 了 發 展 慈 善 事 業, 弘 揚 慈 善 文 化, 規 範 慈 善 活 動, 保 護 慈 善 組 織 捐 贈 人 志 願 者 受 益 人 等 慈 善 活 動 參 與 者 的 合 法 權 益, 促 進 社 會 進 步, 共 用 發 展 成 果 而 制 定 的 法 律 慈 善 法 共 12 章 112 條, 經 兩 會 審 議 通 過 後, 自 2016 年 9 月 1 日 起 施 行 ( 一 ) 興 利 與 防 弊 並 舉 依 慈 善 法 的 章 節 安 排, 該 法 明 確 界 定 慈 善 活 動, 同 時 規 範 慈 善 組 織 設 立 運 營 慈 善 財 產 來 源 和 使 用 開 展 慈 善 服 務 促 進 慈 善 事 業 發 展 等 該 法 第 二 章 定 義 慈 善 組 織, 係 指 面 向 社 會 開 展 慈 善 活 動 為 宗 旨 的 非 營 利 性 組 織, 可 採 取 基 金 會 社 會 團 體 社 會 服 務 機 構 等 組 織 形 式, 其 設 立 向 民 政 部 門 進 行 登 記 ; 且 慈 善 組 織 應 當 依 法 進 行 會 計 核 算, 建 立 健 全 會 計 監 督 6
制 度, 並 接 受 政 府 有 關 部 門 的 監 督 管 理 等 就 此 而 言, 此 法 一 方 面 提 供 誘 因 以 鼓 勵 慈 善 活 動 的 推 展, 另 一 方 面 也 加 強 相 關 工 作 的 監 督 與 管 理, 故 同 時 具 有 興 利 與 防 弊 的 目 的 在 興 利 的 部 分, 大 陸 目 前 每 年 慈 善 捐 贈 總 額 約 1,000 億 人 民 幣, 與 其 經 濟 實 力 相 較, 這 樣 的 慈 善 捐 助 規 模 比 例 偏 低, 因 此, 期 望 透 過 立 法 以 鼓 勵 民 間 從 事 慈 善 事 業 慈 善 法 放 寬 對 慈 善 團 體 籌 款 和 營 運 工 作 的 限 制, 同 時 加 強 對 其 財 務 狀 況 的 監 管 一 般 認 為, 慈 善 法 將 慈 善 捐 款 納 入 法 律 的 監 督 規 範 和 保 護 之 下, 有 助 於 與 西 方 社 會 成 熟 的 慈 善 管 理 操 作 接 軌, 發 揮 潛 藏 在 社 會 中 的 能 量 依 據 大 陸 民 政 部 的 說 法, 慈 善 法 將 對 大 陸 的 慈 善 事 業 發 揮 引 領 促 進 規 範 三 方 面 的 推 動 作 用 正 面 評 價 者 認 為, 慈 善 法 有 利 於 慈 善 組 織 健 全 發 展, 該 法 也 保 護 各 方 主 體 的 合 法 權 利, 並 且 注 重 保 障 公 眾 知 情 權 此 外, 慈 善 法 的 通 過 也 被 視 為 達 成 全 面 建 成 小 康 社 會 的 推 動 力 量 之 一 中 共 總 書 記 習 近 平 提 出 要 確 保 2020 年 農 村 貧 困 人 口 全 脫 貧, 而 慈 善 事 業 可 能 被 作 為 達 成 目 標 的 潛 在 工 具, 慈 善 法 的 制 定 將 有 助 調 動 社 會 力 量 脫 貧 攻 堅 促 進 經 濟 社 會 協 調 發 展 換 言 之, 大 陸 政 府 期 望 該 法 能 將 慈 善 資 源 挹 注 到 扶 貧 工 作, 達 到 社 會 財 富 再 分 配 的 目 的 而 在 防 弊 部 分, 近 年 來 可 以 看 到 在 汶 川 雅 安 地 震 等 重 大 災 難 中, 民 眾 發 揮 愛 心 踴 躍 捐 款, 但 也 看 到 如 郭 美 美 事 件 尚 德 詐 捐 門 事 件 等 一 系 列 慈 善 醜 聞, 以 及 大 陸 某 些 政 府 部 門 或 機 構 向 企 業 施 壓 的 不 樂 之 捐, 使 得 慈 善 一 詞 在 大 陸 蒙 上 陰 影, 民 眾 也 不 相 信 慈 善 機 構 能 夠 妥 善 使 用 善 款, 而 慈 善 法 的 目 的 之 一 即 為 消 除 公 眾 對 慈 善 組 織 的 不 信 任 感 因 此, 該 法 第 三 四 章 規 範 慈 善 募 捐 與 捐 贈 行 為, 包 括 慈 善 組 織 開 展 公 開 募 捐 必 須 取 得 資 格, 且 須 在 募 捐 活 動 開 展 前 向 登 記 的 民 政 部 門 備 案 ; 慈 善 組 織 受 捐 贈, 必 須 與 捐 贈 人 簽 訂 書 面 捐 贈 協 議, 並 開 具 由 財 政 部 門 統 一 監 ( 印 ) 制 的 捐 贈 票 據 另 外, 該 法 同 時 強 化 慈 善 組 織 的 資 訊 公 開 義 務, 在 第 八 章 信 息 公 開 第 十 章 監 督 管 理 及 第 十 一 章 法 律 責 任 等 皆 有 相 關 規 範 7
( 二 ) 觀 察 與 評 析 大 陸 慈 善 法 從 草 擬 審 議 與 通 過, 醞 釀 逾 10 年, 備 受 輿 論 關 注 過 往 大 陸 涉 及 慈 善 捐 助 的 法 規 立 法 層 次 較 低, 缺 乏 外 部 法 律 監 督, 且 經 歷 多 次 慈 善 信 心 危 機 事 件, 急 需 一 部 完 整 的 基 本 法 律 予 以 規 範, 然 而 慈 善 法 卻 始 終 難 產 而 難 產 困 境 背 後 的 最 主 要 原 因, 在 於 慈 善 事 業 是 姓 官 還 是 姓 民? 究 竟 該 是 政 府 一 手 包 辦 主 導, 還 是 由 民 間 自 發 性 捐 助? 這 種 官 民 之 間 的 博 弈, 實 際 上 反 映 出 國 家 控 制 與 社 會 自 主 發 展 之 間 的 矛 盾 慈 善 法 通 過 後, 也 引 發 各 界 一 連 串 質 疑 與 討 論 的 聲 浪, 尤 其 是 針 對 該 法 中 的 各 種 限 制, 懷 疑 政 府 可 能 藉 此 強 化 對 社 會 之 控 制 力 度 1. 國 家 積 極 主 導 的 慈 善 事 業 慈 善 事 業 是 一 種 社 會 自 發 性 的 公 益 活 動, 也 是 社 會 發 展 與 進 步 的 展 現 在 多 數 已 開 發 國 家 中, 企 業 NGO 和 公 眾 各 行 動 者 透 過 跨 界 合 作, 用 創 新 的 方 法 系 統 性 開 展 慈 善 活 動 與 解 決 社 會 問 題, 也 是 以 民 間 為 主 政 府 為 輔 的 模 式 而 在 慈 善 法 第 九 章 的 促 進 措 施 中, 雖 可 見 大 陸 政 府 提 供 政 策 與 租 稅 等 優 惠 措 施, 透 過 國 家 力 量 調 動 民 間 的 積 極 性 ; 然 而, 深 究 該 法 相 關 規 範, 不 難 發 現 其 中 國 家 主 導 及 控 制 的 濃 厚 色 彩, 傳 統 社 會 管 理 的 舊 觀 念 仍 未 消 失 例 如 慈 善 組 織 的 成 立 與 公 開 募 捐 資 格, 都 需 要 政 府 的 許 可 ; 就 連 慈 善 機 構 的 行 政 管 理 費 用, 都 受 到 頂 層 設 計 的 限 制 無 論 個 人 或 慈 善 組 織, 都 被 占 據 中 心 位 置 的 行 政 權 切 斷 直 接 聯 繫, 使 得 個 人 或 慈 善 組 織 原 子 化 另 一 方 面, 由 於 國 家 的 過 度 介 入, 使 得 慈 善 活 動 的 公 共 性 徹 底 消 失, 慈 善 領 域 的 一 切 組 織 活 動 都 將 出 現 被 國 家 所 馴 化 的 危 機 2. 慈 善 活 動 與 國 家 安 全 慈 善 法 第 4 條 規 定 開 展 慈 善 活 動 不 得 危 害 國 家 安 全 第 15 條 及 第 104 條 也 提 及 慈 善 組 織 不 得 從 事 資 助 危 害 國 家 安 全 的 活 動, 該 法 並 多 次 提 及 國 家 秘 密, 其 中 第 104 條 更 提 到 如 有 違 反 由 有 關 機 關 依 法 查 處 然 而 該 法 並 未 明 確 定 義 何 謂 危 害 國 家 安 全, 若 再 配 合 2015 年 7 月 大 陸 所 通 過 的 國 家 安 全 法, 無 怪 乎 外 界 極 度 擔 憂 該 罪 名 可 以 被 無 限 延 伸 近 年 來, 中 共 逮 捕 異 議 人 士 的 動 作 頻 仍, 尤 其 是 維 權 律 師 8
或 微 博 大 V, 只 要 有 任 何 批 評 政 府 的 言 行, 都 可 能 被 定 位 為 擾 亂 社 會 公 共 秩 序 危 害 國 家 安 全 或 顛 覆 國 家 政 權 的 犯 罪 行 為 因 此, 危 害 國 家 安 全 的 模 糊 定 義, 將 使 慈 善 組 織 受 到 很 大 的 限 制, 只 要 超 出 政 府 所 認 定 的 範 圍 之 外, 都 可 能 被 視 作 犯 罪, 慈 善 組 織 因 而 可 能 難 以 發 揮 作 為 社 會 第 三 部 門 所 應 承 擔 的 職 責 與 功 能 3. 法 外 組 織 難 以 規 範? 慈 善 法 規 定, 大 陸 中 央 到 地 方 ( 縣 以 上 ) 民 政 部 門 為 慈 善 工 作 的 主 管 機 關 然 而, 大 陸 真 正 開 展 慈 善 工 作 的 主 力, 並 非 一 般 的 社 會 組 織 或 團 體, 而 是 諸 如 中 國 紅 十 字 會 中 華 慈 善 總 會 中 國 青 少 年 基 金 會 中 國 扶 貧 基 金 中 國 婦 女 發 展 基 金 會 宋 慶 齡 基 金 會 與 中 國 光 彩 事 業 促 進 會, 這 些 組 織 多 是 官 方 或 半 官 方, 不 論 成 立 背 景 影 響 力, 甚 至 是 背 後 靠 山, 都 不 是 大 陸 民 政 部 門 能 有 效 規 範 的 無 怪 乎 慈 善 法 會 出 現 第 111 條 中 的 慈 善 組 織 以 外 的 其 他 組 織 可 以 開 展 力 所 能 及 的 慈 善 活 動, 此 些 實 力 雄 厚 的 組 織 如 同 慈 善 事 業 中 的 國 企, 不 僅 瓜 分 大 多 數 資 源, 部 分 機 構 甚 至 就 是 前 述 郭 美 美 事 件 尚 德 詐 捐 門 事 件 等 慈 善 醜 聞 的 事 主, 這 也 曝 露 出 大 陸 目 前 在 黨 國 體 制 約 束 下, 民 間 慈 善 事 業 開 展 的 難 題 4. 間 接 壓 縮 慈 善 組 織 人 才 甄 補 慈 善 法 第 60 條 規 定, 慈 善 組 織 的 年 度 管 理 費 用 不 得 超 過 當 年 總 支 出 的 10% 慈 善 法 在 草 案 階 段, 年 度 管 理 費 用 的 限 制 一 度 訂 為 15%, 但 全 國 人 大 審 議 通 過 的 版 本 下 修 至 10% 然 而 無 論 是 10% 或 15%, 這 種 一 刀 切 的 標 準 對 於 慈 善 組 織 而 言 都 是 很 大 的 限 制 管 理 費 用 實 際 上 就 是 慈 善 組 織 的 行 政 管 理 成 本, 人 事 費 用 是 其 中 最 主 要 的 支 出, 因 此 過 低 比 例 的 限 制, 將 導 致 慈 善 機 構 無 法 擁 有 足 夠 支 撐 組 織 運 行 的 最 低 資 源 過 往 大 多 數 的 非 政 府 組 織 慈 善 機 構 的 管 理 費 用 上 限, 是 根 據 大 陸 2004 年 頒 布 的 基 金 會 管 理 條 例, 其 亦 有 10% 的 規 定, 受 這 項 規 定 影 響, 不 少 慈 善 組 織 的 人 事 成 本 只 能 在 一 定 水 準 以 下, 難 以 引 進 優 質 人 才 或 留 下 資 深 人 才 ; 而 慈 善 法 維 持 相 同 標 準, 可 以 預 見 類 似 的 困 境 仍 會 持 續 出 現 9
( 三 ) 結 語 : 顛 簸 而 行 的 慈 善 事 業 慈 善 法 的 推 出 代 表 著 大 陸 社 會 發 展 的 演 進 與 成 長, 然 而, 作 為 一 部 慈 善 事 業 的 基 本 法, 規 範 範 圍 廣 泛, 舉 凡 慈 善 概 念 的 定 義 慈 善 組 織 的 成 立 與 運 作 慈 善 募 捐 與 捐 贈 行 為 慈 善 活 動 的 監 督 與 法 律 責 任 等, 都 有 相 關 規 定 這 樣 一 部 規 範 力 度 強 規 範 範 圍 廣 泛 的 慈 善 法, 真 的 是 開 展 慈 善 事 業 所 需 要 的 嗎? 大 陸 除 透 過 立 法 鼓 勵 慈 善 事 業 的 發 展 外, 更 重 要 的 是 重 新 釐 清 國 家 市 場 與 公 民 社 會 間 的 關 係 就 多 數 國 家 的 經 驗 看 來, 為 具 活 力 公 益 取 向 的 真 正 公 民 組 織 拓 展 活 動 空 間, 將 有 助 於 慈 善 事 業 的 發 展 與 良 善 社 會 的 建 構, 而 非 政 府 動 輒 以 不 能 講 公 民 社 會 或 慎 防 落 入 西 方 公 民 社 會 陷 阱 來 恫 嚇 民 眾, 或 讓 特 定 的 官 方 與 半 官 方 機 構 掠 奪 民 間 善 心 ; 長 久 以 往, 消 耗 掉 的 不 僅 是 民 眾 行 善 之 心, 也 是 脆 弱 的 社 會 信 任 關 係 10