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1 1 神戸市会総務財政委員会参考人意見聴取 佐藤主光 ( もとひろ ) 一橋大学国際 公共政策大学院教授

2 総論 ( 共通 ): 自治体の適正規模と事務 2

3 最適規模の 3 つの視点 その 1: 財政の視点 マクロ = 行政サービス ( 教育 福祉 インフラ等 ) をフルセットで住民一人あたり行政コストを最小化するように自治体の人口規模を ( 合併等で ) 決定 ミクロ = 各行政サービスごとに住民一人あたりコストを最小化する人口規模に近い層の政府 ( 国 都道府県 自治体 ) に割当 その 2: 受益の視点 各行政サービスごとに地理的 空間的受益の範囲が収まるレベルの政府 ( 受益のスピルオーバー = 漏れの内部化 ) その 3: 人員の視点 専門性の高い行政サービス ( 例 : 福祉 公共調達 医療等 ) については人材確保が可能なレベルの政府 3

4 大阪府自治制度研究会第 8 回研究会 ( 平成 22 年 11 月 8 日 ) 資料 4

5 出所 : 経済財政白書

6 PERFECT MAPPING Perfect mapping= 受益の範囲と行政区の境界が一致 境界のかい離としての外部性 かい離を最小化させるための行政区規模の 最適化 受益は境界を越えて拡散 =スピルオーバー = 外部便益公共施設 ( 例 : 中核病院 ) 行政区域 ( 境界線 ) 公共施設からの受益の及ぶ範囲 利用 6

7 大阪府内の専門職員の配置 大阪府自治制度研究会第 8 回研究会 ( 平成 22 年 11 月 8 日 ) 資料 7

8 二つの地方分権 基礎自治体を 受け皿 とした分権化 =Second tier decentralization 例 : 平成の大合併 道州制 ( 都道府県の再編成 ) を基礎とした分権化 例 : 伝統的連邦国家 ( カナダ 米国等 ) 我が国の選択肢? 医療 介護保険 経済政策等 広域行政は都道府県に移管 + 道州制 = 都道府県の再編成 大都市と地方都市 ( 地域圏 ) に異なる権限配分 = 非対称な分権化 例 : ドイツの都市州 ( ベルリン ハンブルグ ) 8

9 社会保障制度改革国民会議報告書 平成 2 5 年 8 月 6 日 9

10 10

11 11

12 我が国の地方分権 地方分権 地方税 国と地方の関係 現状 全国一律 = 自治体の規模 財政力とは無関係に同じ権限 責任 集権的分権改革 横並び志向 法人課税に偏重した応益原則 国の幅広い財源保障が前提 = 保護者責任 あるべき地方分権 非対称的地方分権 = 自治体の実力に応じた分権 先行事例の積み重ね 各地方が独自に財政責任を充足 応益原則は住民課税に徹底 国と地方の役割分担 責任関係の明確化 財源保障の縮減 範囲の明確化 12

13 規模に応じた事務配分 二つの選択肢 所定の支出責任 ( 例 : 教育 ) に応じた自治体規模の決定 VS 所定の規模の応じた支出責任の配分 全ての地方自治体 ( 市町村 ) に対して同等の分権化 ( 権限 責任 ) の移譲を行うべきか? 行うことができるか? 西尾私案 (2002 年 11 月地方制度調査会小委員会 ) 人口が一定規模に至らない小規模自治体については 法令により基礎的自治体に義務づけられた事務のうち窓口サービス等を処理することとし 他の事務は都道府県に処理を義務づける ( 事務配分特例方式 ) 13

14 特別市 出所 : 総務省資料 14

15 税制関係 : 地方税の安定確保について 15

16 わが国の地方税の特徴 特徴 ( その1): 多様な税目 特徴 ( その2): 法人課税への依存 特徴 ( その3): 税収の不安定 特徴 ( その4): 地域間格差 特徴 ( その5): 法人課税に偏った課税自主権 特徴 ( その 6): 課税ベースの重複とかい離 16

17 主な国税 地方税 国 道府県 所得課税 消費課税 資産課税等 所得税 消費税 相続税 法人税 揮発油税 登録免許税等 酒税たばこ税自動車重量税石油ガス税等 法人事業税 地方消費税 不動産取得税 個人道府県民税 自動車税 地方 市町村 法人道府県民税道府県税利子割個人事業税個人市町村民税 軽油引取税自動車取得税道府県たばこ税市町村たばこ税 固定資産税 法人市町村民税軽自動車税都市計画税 特別土地保有税事業所税 17

18 地方税収の構成割合の国際比較 (2010 年 ) 法人所得課税個人所得課税資産課税消費課税その他 日本 13.9% 34.5% 31.1% 19.4% スウェーデン 97.4% イタリア 23.3% 10.5% 32.9% 31.4% イギリス 100.0% フランス 64.2% 25.6% 10.2% ドイツ 10.8% 47.7% 8.0% 33.4% アメリカ 6.6% 19.7% 33.6% 40.2% カナダ 8.4% 27.8% 22.8% 31.2% 9.9% 18 ( 注 ) ドイツ アメリカ カナダは州と市町村を合算した数値を使用 ( 資料 )OECD Revenue Statistics 2010

19 19

20 出所 : 総務省 20

21 償却資産課税の国際比較 21 出所 : 経済産業省

22 社会保障と税の一体改革 出所 : 財務省資料 22

23 地方税源の遍在 法人二税 ( 法人住民税 事業税 ) への依存が税源の遍在性の原因 税源は 不交付団体 に集中 交付税の財源調整機能では是正できない 水平的財政調整の要請 さらなる制度の複雑化 23 総務省 (25 年 12 月 )

24 法人税率 ( 実効税率 ) の国際比較 24 出所 : 財務省 HP

25 出所 : 経済産業省 25

26 ねじれた 応益原則 本来 応益原則 は法人二税のみならず 住民課税 ( 個人住民税 固定資産税等 ) にも適用すべき 応益原則 規範 納税者への課税根拠の 説明責任 適用範囲 住民課税を含む 実態現状維持の口実法人二税に限定 住民課税は 政治的配慮 から応益原則が不徹底のまま 26

27 議論の循環 赤字企業 (7 割 ) は法人事業税を払わない 不公平 = 応能原則 不公平 = 応益原則 赤字企業にも法人事業税を払わせる 外形標準化 27

28 国税に隠れる地方税の負担 地方消費税率は消費税 ( 国 ) 率に賦課 消費税を増税すれば 自動的に地方消費税も増税 国民は 国の増税 と認知 地方は国の増税に 便乗 地方交付税は 地方固有 の財源 国が地方に代わって徴収し 配分する地方税 納税者は自分の支払う国税 ( 例 : 所得税 ) の一部 (=32%) が交付税に充当されると認識? 交付税 配分 負担 位置づけ 地方固有 国の税金と認識 28

29 地方税の課題と改革 改革の課題 制度改革 税収の安定化 格差の是正 法人二税依存度の引き下げ 地方消費税の拡充 グローバル化への対応 法人課税の実効税率の引き下げ 負担の見える化 地方消費税の独立税化 交付目的税の創設 29

30 改革の工程表 第 1 弾 第 2 弾 法人税改革 地方税改革 効果 地方法人事業税 特別税と法人税の統合 共同税化 税制の簡素化 格差是正 法人住民税 ( 法人税割 ) の減税 固定資産税 個人住民税 ( 所得割 ) の拡充 共同法人税 ( 地方シェア ) の減税 地方消費税の拡充 実効税率の引き下げ 法人課税依存の是正 ( 税収の安定化 ) 地方の財政責任 ( コスト意識の喚起 ) 30

31 地方税改革 法人事業税 住民税の地方消費税 固定資産税等による代替 効果 地方財政の要請 グローバル化への対応 税収の安定化 税源偏在の是正 法人 ( 法定 ) 実効税率の引き下げ 国際競争からの地方税制の遮断 一石二鳥の改革 31

32 改革のスコープ 国税 法人税 所得税 消費税 その他 法人課税改革 グローバル化への対応 地方税 法人二税 個人住民税 地方消費税 固定資産税 その他 地方税体系の再編成 税収の安定化 格差是正 地方分権に適う税制へ 32

33 固定資産税の見直し 33

34 固定資産税の見直し ( その 2) 新築住宅 ( 床面積 120 平方まで )=3 年間の課税額を半面 小規模住宅 (2 百平方以下 )= 課税標準額を評価額の 6 分の 1 に圧縮 ( 平成 6 年までは 4 分の一 ) 商業地 = 課税標準額を評価額 ( 公示地価の 7 割 ) の 6~7 割に圧縮 都市部 ( 一般市街化区域 ) の農地 = 農地の準じる評価 地域の再開発 再生の成果を課税評価額の反映しやすくすることで 将来の固定資産税を担保にした再開発 再生計画も可能に 例 :TIF(Tax Increment Financing) 34 34

35 固定資産税 ( 土地 ) の実効税率 課税評価額に対して課税標準額を圧縮してきた結果 土地に係る固定資産税の実効税率 (= 評価額に対する比率 ) は 0.5% 程度に留まってきた 課税強化の余地はある 参考 : 固定資産税税率 =1.4% 0.60 固定資産税の実効税率 平均 実効税率 (%)= 固定資産税収 免税点以上の土地評価額 35 35

36 参考 : 消費税対外形標準課税 設備投資 消費税外形標準課税 ( 付加価値割 ) 即 100% 控除 ( 仕入れ税額控除 ) 生産効率性の担保 = 成長促進型 課税地原則仕向け地主義 国際競争力から遮断 減価償却額を控除 税負担が帰着 投資抑制的 源泉地主義 = 輸出課税 輸入非課税 国内企業には競争上不利 ( 輸出企業だけでなく 海外製品と競合する国内企業も同様 ) 税の帰着最終消費者消費者 労働者等に拡散 経済的効果は消費税 ( 消費型付加価値税 ) の方が外形標準課税 ( 所得型付加価値税 ) よりも望ましい 36

37 財政関係 : 政府間財政移転の在り方, 方向性について 37

38 名は体? 名称建前実際 自治事務 地方が主体的に担う事業 国の関与 ( 誘導 ) 財源 保障あり 一般財源 地方が自由に使途を決められる財源 特定補助金 ( 国の義務付け ) の補助裏あり 単独事業 国の補助金のない事業 交付税による財源保障 あり 義務的経費 ( 裁量的経費 ) 一般補助金 人件費 扶助費等 削減が難しい支出 交付税など国が使途を定めない補助金 地方による上乗せ ( 裁量 ) あり 国の政策誘導 義務付けあり 38 38

39 財源保障 = 国と地方の財政関係 税収比率 ( 国 : 地方 =5.5: 4.5) と歳出比率 ( 国 : 地方 =4:6) の違い (= 垂直的財政力格差 ) は補助金で埋め合わせ 補助金の役割 = 国が決めた政策を地方が着実に実施 一つの財布 最終的な財政責任の所在が曖昧に 39 39

40 国の財源保障 地方自治法第 232 条第 2 項 法律又はこれに基づく政令により普通地方公共団体に対し事務の処理を義務付ける場合において 国はそのために要する経費の財源につき必要な措置を講じなければならない 地方財政法第 13 条第 1 項 ( 地方が ) 新たな事務を行う義務が負う場合においては 国は そのために要する財源について必要な措置を講じなければならない 地方交付税法第一条 : ( 交付税は ) 地方団体が自主的に 行政を執行する権能をそこなわず 財源の均衡化を図り 地方行財政の計画的な運営を保障 40 40

41 41

42 42

43 平成 25 年度地方財政対策 交付税の上乗せ 将来の交付税で補てん 43

44 44

45 交付税で地域経済活性化? 出所 : 総務省 平成 26 年度地方財政対策概要 45

46 46

47 暗黙裡の信用保証 地方債が 安全資産 であるのは 国の財源保障 (= 暗黙裡の財源保障 ) による 国の信用力が低下 地方債の金利増 = リスクプレミアム 47 47

48 23 道府県 3500 億円財源不足臨財債の返済金 他に流用 朝日新聞 2014 年 4 月 3 日 国が地方に配分する地方交付税の財源不足を補うため 自治体が借り入れる地方債について 23 道府県が返済を事実上先送りし 累積額が 11 年間で約 3500 億円にのぼることが朝日新聞の調べでわかった 返済資金は国が全額負担して地方に配分する仕組みだが 先送りした自治体はその資金を他の施策に回しており 返済財源の不足分は自治体が背負うことになる 臨時財政対策債 = 将来の交付税による元利償還措置を 約束 された地方債 実質的交付税 交付税の先食い 地方自治体には自身の借金という意識はない?? 48

49 49

50 集権的分散システムの二つの顔 国の関与か地方の甘えか? 自治事務 一般財源 地方支出 = 地方収入 法定受託事務 特定財源 国の関与 規制 国の財源保障 50 50

51 こうもり としての交付税 重視される機能 予算ベース国が決めた政策 事業を着実に実施するための財源保障 決算ベース地方の裁量 主体性を重視した一般財源 交付税の用途 財源保障 = 基準財政需要に即するべき 使途は地方の自由に委ねるべき 51

52 議論の循環 地方への財源保障が必要 配分基準の簡素化は可能 交付税前後での財政力逆転 ( 過剰な財政調整 ) は是正すべき 地財計画と地方決算の乖離 = 不必要 ( 過剰 ) な財源保障 一般補助金の性格に着目すれば 交付税は一般補助金 = 地方の使途は自由 52

53 改革の狙いと具体化 狙い 国と地方の役割分担 ( 責任 ) の明確化 地方の裁量を最大限尊重 地域間の格差是正 具体化 財源保障を国が支出を義務付けた範囲 水準に限定した上 国が 100% 負担する ( 財政調整は行わない ) 交付金 を導入 規制の詳細な国庫支出金に代えて 使途の詳細は縛らない 一括交付金 による財源保障 一般補助金としての使途を問わない ( 国が査定しない ) 新たな交付税 交付税は財政調整 ( 原則 一人あたり一般財源 に平準化 ) に特化 = 現行の基準財政需要 ( 交付税 ) の包括 簡素化 地方法人課税 ( 法人事業税 ) の国税化 ( 地方消費税に代替 ) 53

54 4 人組 ( 赤井 岩本 佐藤 土居 ) 提言 54

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