地方財政論

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1 地方財政論入門 第 3 章 講義ノート 4 1

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3 地方分権の形態は 一様 ではない - 支出サイドの分権化 = 国の規制 関与の縮小 - 収入サイドの分権化 = 自主財源 ( 地方税 ) の拡充 補助金の削減 支出 収入の分権化の 程度 も多様 ( 例 : 課税自主権の多様性 ) 地方分権の経済的 社会的ネットの便益は分権化の形態 ( デザイン ) に依存 3

4 地方税の充実 地方税 自治事務 一般財源 地方支出 = 地方収入 一般補助金 法定受託事務 特定財源 国から地方への権限移譲国の関与 規制の縮小 国の財源保障の縮小 4

5 出所 : 総務省 HP 5

6 一般補助金化 ( 一般財源化 ) 地方の裁量の拡充 一般財源 特定財源 地方税一般補助金特定補助金地方債 課税自主権の拡充 収入サイドの分権化 地方の自主財源の比率の拡充 ( 補助金依存の引き下げ ) 国の ( 暗黙裡の ) 信用保証の廃止 6

7 出所 : 総務省 HP 7

8 地方税 = 自主財源 一般財源 地方交付税 一般補助金 地方の財源 地方譲与税 = 地方支出 ( 事務事業 ) 特定財源 国庫支出金 - 国庫負担金 - 国庫補助金 - 国庫委託金 特定補助金 地方債

9 量的分権化 : 地方における歳出規模と地方税収の乖離を縮小 税源移譲による垂直的財政力格差の是正 ( 地方の自主財源比率の引き上げ ) 質的分権化 : 地方の課税自主権 ( 税率の選択 課税標準 ( 控除 課税評価額 ) の決定 徴税 ) の強化 財政面における 自己決定権と自己責任 の確立 支出面では地方のシェアは 6 割強を占めるなど 我が国は 量的 には分権化 ただし 国の関与 規制があるため 質 は伴わない 9

10 量的分権化 質的分権化 支出サイド 収入サイド 地方支出の比重拡大現行 : 国 : 地方 =4:6 税源移譲現行 : 国 : 地方 =6:4 国の関与 規制の縮小 条例制定権 ( 上書き権 ) 地方の課税自主権の強化 分権化定理 10

11 量的分権化 地方の担う事務と責任に見合った地方税財源の充実確保をはかり 地方自治体が自らの責任で効率的な自治体経営を行うことができる基盤をつくるためには 国と地方の税源配分について 5:5 を念頭におく 質的分権化 国によるさまざまな義務付け 枠付け 関与などを明快な基準にもとづき徹底的に見直すことで廃止するとともに 条例により法令の規定を 上書き する範囲の拡大を含めた条例制定権 を拡大

12 政治的分権化 行政的分権化 ( 委託 =Delegation) 財政的分権化 国の出先機関 自治組織 ( 有権者によって選出された首長 議会 ) のある地方政府 ( 自治体 ) の創設 国の事務 事業 ( 国が決めて 財源確保した政策 ) の執行を委託 = 集権的分散システム ( 典型例 : 機関委任事務 ) 支出サイドの分権化 = 地方の 自己決定権 の拡充 収入サイドの分権化 = 地方の 自己責任 に徹底 12

13 地方分権のメリットとは何か? - 政治の浄化 透明化 ( アカウンタビリティーの改善 )? - 連帯と共助の促進? - 資源配分の効率化? 経済学の視点では 資源配分の効率化 (= 限られた資源の有効利用 ) に着目 地方分権の経済的便益 - 分権化定理 の主張 - 政策実験 13

14 規範的観点から問われるのは分権化の是非ではなく その 形態 ( デザイン ) と 執行 分権化に限らず公共政策 ( 例 : 税制 社会保障 ) は経済的合理性ではなく 政治的利益を追求 ただし 政治的に決定された政策も経済法則から独立ではない 政治的誘因 経済的帰結 地方分権の政治的誘因 - 国による地方への財政負担の転嫁 - 地方の国への不信 地方権益の確保 規範から乖離した分権化の経済的帰結は非効率 不公平 14

15 利害当事者 分権化の狙い 国 ( 総務省以外の中央官庁 ) 財政負担の地方への押し付け ( 転嫁 ) 地方 交付団体 総務省 地方の裁量の拡充 財源保障 ( 交付 税 ) の顕示 = 財政負担は国に押し付 け 不交付団体 ( 財政力のある自治体 ) 地方税 ( 自主財源 ) の拡充 国からの財政的自立 15

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17 公共財は政府が公的に供給する財を指す用語ではない! 公共財 公的供給財 公共財とは財貨 サービスの経済的な性質を指すキーワード : 競合性 排除可能性 競合性 排除可能性 私的財ありあり ( 純粋 ) 公共財なし = 非競合性なし = 排除不可能性 17

18 公共財 私的財 公的供給国防 司法 ( 治安 ) 社会資本 環境保全 医療 介護 高等 ( 大学 ) 教育 公営住宅 ガス 電力 私的供給 テレビ番組 研究開発 ( イノベーション ) 文芸 文化 パソコン ゲーム 書籍 ピザ等々 18

19 競合性 = ある個人が消費してしまえば 同じ財貨を別の個人が消費することはできない 追加的 消費には 追加的 生産が必要 非競合性 = ある個人の消費行動は同じ財貨を別の個人が消費することを排除しない 追加的 消費 ( 者 ) に対して 追加的 生産を要しない 非競合性の例 : テレビ番組 =ある視聴者が番組を視聴する行為は他の視聴者が ( 同じ時間に ) 同じ番組を観ることを不可能にしない クラスの講義 = 教室に新たに学生は入ってきても ( スペースに余裕のある限り ) 他の学生が講義から受けるサービスを低下させない 19

20 排除可能性 = 消費に対する対価を支払わない者を受益から排除できる ( 対価を払わない限り 消費できない ) 消費には価格が伴う 排除不可能性 = 対価を支払わない消費者が財貨から受益することを排除できない フリーライダー( 只乗り ) 問題 非排除可能性の例 近所のパトロール 防火 = 夜警に参加しない個人も他の個人のパトロールから受益 ( 治安の改善 ) できる 地球温暖化対策 = 温暖化対策をしない国であっても同対策を行う国の努力から受益 ( 地球環境の改善 ) できる 20

21 個人 A と B が公共財 ( 非競合的 排除不可能 ) を提供 例 : 夜警 雪かき 祭りのイベント 個人 AはBが公共財を提供し それから只で受益することを見込んで自身は敢えて何もしない ( 費用を払って貢献しない ) ことを選択するかもしれない 個人 A 個人 B する 公共財提供を しない 公共財提供を する しない A は B の努力に只乗り 21

22 B の選択 黙秘 自白 A の選択 黙秘 (A の利得 B の利得 )=(1, 1) パレート優位 (-4, 3) 自白 (3, -4) (-2,-2) = ナッシュ均衡 22

23 公共財の性格 - 非競合性 他人の拠出 ( 提供 ) する公共サービスからも受益可能 - 非排除可能性 対価を払わずに受益可能 利己的 な個人であれば 他人の公共財供給努力に 只乗り する誘因 どの経済主体も同様の誘因 互いに 只乗り し合う結果 公共財は 過少 供給 ( 均衡水準 < 効率的水準 ) 仮に全ての経済主体が 協調 して公共財を供給するならば パレート改善も可能 互いに協調破りの誘因を持つ ( 自発的 私的協 23 調の限り ペナルティーはない ) ため協調解は持続しない

24 私的財 公共財 全ての個人で均一化 限界代替率 (= 限界便益 ) 交換効率性 消費量 = 均等消費 個人で調整 変化 消費量 ニーズに即して配分 = 消費者主権と整合的 限界代替率 = 公共財への限界的評価 消費者主権と整合的にならない 24

25 MB MB A B D A D B (p) (p) MB D A A ( p) D ( p) D A (p) B 水平和 MC x 0 * x A * x B x * * A x B x 25

26 MB A 垂直和 MBA MB B MC x * MB B * MB A 0 * x MB A MB B x 26

27 サミュエルソン条件 : N i 1 MB i MC 消費者の限界便益の合計 公共財供給の限界費用 ただし 私的財とは異なり 個々人の限界便益が取引を通じて自発的に表明されることはない 情報の非対称性

28 全ての財貨 サービスが (1) 競合的かつ排除可能 あるいは (2) 非競合的かつ排除不可能なわけではない 多くの財貨 サービスはその中間にある 例 : ケーブルTV プール= 非競合的だが 料金を支払わない限り 消費できない 混雑した ( ラッシュ時の ) 道路 = 排除不可能 ( 料金を支払うことなく使用可能 ) だが 追加的な車の進入は混雑を高め 他のドライバーの受益 ( 速やかな移動 ) を妨げる 競合性は 状態依存 通勤時間とそれ以外の時間帯では道路の混雑度 (= 競合度 ) は異なる 28

29 競合性 私的財 一般道地方公共財高速道路 クラブ財 ( プールなど ) 0 純粋公共財 ケーブル TV 排除可能性 29

30 部分的競合性 = 受益者の数が増えるにつれてサービスの質が低下 質を保つための供給コストの増加 - 例 : 警察 消防 部分的排除可能性 = 受益の範囲は空間的に限定的 所定の地域内に居住しない限り 受益できない - 例 : 公園 生活道 地域環境 地方自治体は私的財も多く供給 = 公的供給財 ( メリット財 ) - 例 : 公営住宅 介護サービス 以下では公的に供給される私的財も含めて分権化の経済効果について考える 30

31 機能規範規範からの乖離の帰結 資源配分 地方公共財地方地域のニーズに即さない供給 国家公共財 国 地域間外部効果の発生 規模の経済 が利用できない 所得再分配国再分配政策が持続困難 経済安定化国有効需要の喚起 雇用確保が困難 31

32 性質 例 国家公共財 地方公共財 受益の範囲が全国に拡散 - 非競合的 - 非排除的 純粋公共財受益の範囲は地域的に限定 - 競合性あり 国防 公園 生活道路 32

33 機能 ( 国家公共財 地方公共財 ) に応じた権限 責任の配分 広義の機能 = 資源配分 教育サービス 具体的政策 国家公共財基礎的なカリキュラム 最低限の学力 地方公共財教育提供体制 ー学校運営 ー教員配置 対応 国の規制 財政支援 地方の裁量拡充 地方が執行 国はアウトプット (= 学力など ) のモニタリング 必要に応じた介入 支援 33

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35 国家公共財は個別の地域で独自に担うことは困難 地域間外部性が大きく ただ乗り問題 が深刻 規模の経済 全国一律な供給が公平に適っている 地方公共財への選好 ニーズは地域間で異なる 分権化定理 = 地域のニーズを把握できるレベルの政府 ( 自治体 ) が供給を担うことが望ましい 地域のニーズの違いを反映した公共財供給の違い 地域間での多様性 = 望ましい格差 35

36 政府 ( 公共部門 ) 内の従来の予算 ( 資源 ) 配分 - 政府 ( 官庁 ) が政策的意図 ( 例 : 僻地医療の拡充 均衡ある国土の発展 ) の下に 計画 中央優越主義 = Father Knows Everything 国が予算配分の効果の詳細を予め知ることは不可能 = 情報の 非対称性 不完全性 集権から分権へ 計画から競争へ 統制から誘因づけへ 事前規制 ( 許認可 ) から事後評価 36

37 自身の選好 ( ニーズ ) を知っている 予算制約式を認識し その制約の中で行動する ( 損失補てんを期待しない 自身のニーズに最も即する選択ができる = 消費者主権 選択の優先順位が付けられる 限界代替率 = 追加的 ( 例 :X 財 ) 消費のために進んで諦める他の財 ( 例 Y) 消費 地方分権 : ナショナルミニマムからローカル オプティマムの追求へ = 地方の効用最大化を認めること 効用最大化 = 地方の 自己決定権 37

38 I y q x q y x ),, ( * I q q D x y x x ),, ( * I q q D y y x y x q y q / x y 0 E y x xy q q MRS / 最大化された効用水準 38

39 情報の非対称性 = 地域独自のニーズ 選好は中央政府 ( 国 ) には知られない 情報上 優位なレベルの政府への権限委譲 ( 公共財供給 予算配分の権限 ) による効率性の改善 地方政府 = 住民に身近であり 彼らのニーズ 選好を知りうる立場 ( 地方政府の 潜在的能力 ) 国よりも情報上 相対的に優位 比較優位 に基づく機能 ( 役割 ) 配分 情報 = ソフトとハード 39

40 定義 ハードな情報 客観的に数量化可能 県民経済計算ー県内総生産ー雇用 失業率ー人口 世帯構成 ソフトな情報 客観的に伝達が困難 ( 取引費用を伴う ) 主観的情報 ( 現場感覚 ) を含む 例 住民のニーズ地域社会の繋がり ( ソーシャル キャピタル ) 地域の自然 社会環境 市場経済 = 情報収集 利用の分権化 ( ハイエク ) 地方分権も同様 40

41 Y 地方財源 = R 分権化 = 地域ごとに効用最大化 * Y A A ー地域厚生ー中位投票者 * u A Y 集権化 u A * Y B B * u B u B 0 * X A X * X B p p x y X 41

42 消費者問題 分権化定理 目的関数 家計の効用 地域の厚生ー厚生関数ー中位投票者の選好等 予算制約 家計予算 地方自治体の財政収支均衡 ーハードな予算制約 限界代替率 家計の選好 地域の選好 ー優先順位の決定 42

43 公共サービス X の限界便益 MB A MB MB B D c B C A E 0 * X * B X X A X 43

44 地方分権 = 地方自治体は地域のニーズに即するよう公共サービス ( 地方公共財など ) を配分 希少な資源 ( 財源 ) の有効利用 資源配分効率の改善 ( パレート改善 ) 地域 A の厚生改善 地域 B の厚生改善 = u ˆ * A u A =ΔACD = u ˆ * B u B =ΔBCE 44

45 地方分権 = 限られた資源 ( 財源 ) の中で地域のニーズに応じて公共支出の選別を促し 取捨選択させる 補助金のばら撒き 公共サービス X の限界便益 MB A 集権体制における地方の補助金の要求水準 c コストに見合わない 0 * X A X 地方のニーズ? 45

46 便益 コスト 予算規模 費用 便益分析 優先順位 A 実施の有無 所定の予算規模に対して事業 A,B,C を実地 便益 コスト比率が 1 を超えても D の実施は見送り B 1 事業費 予算規模 C D E F 無駄 G H 事業 政策 46

47 Y= 公共事業 y R A Y から X への代替 * y B u 0 地域厚生水準 -1 u 1 0 x * x X= 福祉 医療 47

48 地方分権は地域の要求 ( ニーズ ) を全て充足することは意味しない - プラスの便益のある事業を全て実施することは効率には適わない - フリーランチ ( ただ飯 ) はない 本来の地方分権 = 限られた予算の中で地域のニーズに応じた予算配分 政策の優先順位付け 48

49 ミクロ効率性とマクロ効率性の区別 - ミクロ効率性 : 所定の資源制約 ( 利用可能な医療費の総額 ) の枠内で 生産効率性 ( 所定の投入で最大の生産 ) あるいは 配分効率性 ( ニーズに応じた資源配分 費用の最小化 ) の実現 - マクロ効率性 : 経済規模 (GDP) に対する財政規模の適切性と持続可能性 ( 長期的財政収支の均衡 ) 財政再建はマクロ効率性の確保 地方分権はミクロ効率性の改善 補完関係 49

50 財政再建 = 補助金カット Y= 公共事業 y A * y B 地方分権 = 地方の裁量拡充 C u 0 地域厚生水準 0 x * x X= 福祉 医療国の規制 50-1 u 1

51 機会の格差 =( 地域の努力に依拠しない ) 財政力 財政運営 ( 公共財供給 ) コストの格差選択の格差 = 地域のニーズ 選好 優先順位の違い努力の格差運の格差 = 保険 ( リスクシェア ) の必要性 政府間財政移転で解消するべきは 機会 と 運 の格差 ただし 現実に観察される格差はすべての要因を含む 実現した格差に基づく財政調整は地方の主体性 ( 選択 ) と努力への誘因を阻害しかねない 51

52 Y R * Y A A 選択の格差 Rˆ * u A 機会の格差 * Y B Ŷ B B' B * u B û B 0 * X A Xˆ B * X B p p x y X 52

53 ある地域 A では他地域 ( 例 :B) に比べて福祉水準が低い 選択の格差であれば 他の公共サービス ( 例 : 教育 ) 提供を優先した結果 ありうる反論 ー地域 A も福祉のためと国に補助金を要求するだろうー国が福祉のための補助金を与えれば地域 A の住民も喜ぶ 自分の懐から出した ( 機会コストを払った ) お金ではない! 分権化は自己責任による自己決定を促すもの! 53

54 限界的財政責任 全体的財政責任 質的分権化が要請するのは 限界的財政責任 標準的な支出 地方独自の支出増 財政移転 地方債 地方税 限界的財政責任 54

55 可処分所得 = 私的財消費 国からの財政移転 =S * u A 住民所得 地方税 =T 地方税増 A 税と支出がリンク 支出増 -1 地方公共支出 0 地方独自の支出 55

56 異なった地方政府が公共サービス ( 例 : 教育 医療 ) の質の向上 コストの適正化に向けて様々な試みを行う 政策実験 ( 試行錯誤 ) が可能 例 : 民間委託 市場化テスト 業績評価 競争促進 誘因づけ等 政策実験を通じて適正なサービス提供体制を 発見 住民は同様の公共サービス供給の自治体間の成果 ( 質 コスト ) の比較によって居住地域の政策実験の成否を判断 政策の選別 淘汰が促進 集権的に行う場合に比べて新しい政策を試みる社会的リスクも低い 56

57 地域のニーズに即した公共サービス配分 = 地方政府の 潜在能力 潜在能力を顕在化させるかどうかは別の問題 地方政府の権限 能力 誘因の区別 地域住民と地方政府間の プリンシパル エージェント問題 地域住民の厚生を追求するよう 誘因づけ が必要 規律づけ としての政府間 ( 地域間 ) 競争 地域間外部性 ( スピルオーバー ) の存在 ローカル オプティマム 社会的最適 ( 効率 公平 ) 57

58 58

59 具体的にどの公共政策を分権化するか? 二つのアプローチ - 限定的分権化 : 集権化がデフォルト - 補完性原理 : 集権化の必要性が挙証されない権限は地方へ留保 (EU) Money follows functions の原則 : 支出権限の配分を受けて財源配分を決定 国と地方の財源の奪い合い =Revenue led decentralization 59

60 地方政府の確立は 自治行政権 ( 条例により法令の規定への 上書き 権など条例制定権を含めた ) 自治立法権 自治財政権を有する完全自治体を目指す取組みでもあり その運営は 自由と責任 自立と連帯 受益と負担の明確化 の基本原則にもとづき展開されるべき (8 頁 ) 国の下部組織としての地方自治体からの脱却 地方の 自治事務でありながら 法令による義務付け 枠付けをしている場合について ( 中央官庁から ) 回答がなかったときは 委員会においては 法令による義務付け 枠付けの必要がないものという前提で作業を進める (40 頁 ) 分権化をデフォルト 60

61 残余としての地方分権 地方自治法による分類 法定受託事務 = 地方自治法第 2 条で 9 で列挙 地方自治体の事務 事業 地方財政法による分類 自治事務 = 法定受託事務以外の事務 ( 残余 ) 補助事業 = 地方財政法 10 条 10 条の 2 10 条の 3 10 条の 4 16 条で規定 地方単独事業 = 補助事業以外の事業 ( 残余 ) 61

62 地方の担う事務と責任に見合った地方税財源の充実確保をはかり 地方自治体が自らの責任で効率的な自治体経営を行うことができる基盤をつくるためには 国と地方の税源配分について 5:5 を念頭におく ( 地方分権改革推進委員会第 1 次勧告 (2008 年 5 月 )) 税源移譲が行なわれても 移譲額が国庫補助負担金廃止に伴い財財源措置すべき額に満たない地方公共団体については 地方交付税 を通じて確実に財源措置を行なう べき ( 地方六団体 ( 平成 16 年 8 月 ) 62

63 分権化は国から地方への権限移譲 国と地方の役割分担の見直し 明確化 分権化後は地方自治体は地方支出の全額を自主財源で賄うことが望ましい ( 全体的財政責任 ) 分権体制においても政府間財政移転 ( 補助金 ) にはあるべき ( 規範的 ) 役割あり 地方分権は格差を生み出すから望ましくない 多様性 か 格差 か 良い格差と悪い格差 良い競争と悪い競争 良い分権化と悪い分権化の区別が必要 63